中圖分類號：F323.24 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2025）13-0034-04

Research on the Mechanism and Optimization Path of Comprehensive Land Consolidation from the Perspective of Urban-Rural Integration

-Taking X town in Northern Zhejiang as an Example Tang Jiaqi'Wu Guang2 （1.Party School of Xiuzhou District Committee of Jiaxing City，Jiaxing 314000; 2.School of Humanities and Law， Jiaxing University，Jiaxing 314000）

Abstract：Urban-ruralintegrationfocusesonthetwowayflowofproductionfactorsandtherationalalocationofpublicresources， andcomprehensivelypromotestheintegratioofspace，industryystem，culturecolosocialsrvicesandtheraspctsCo sivelandconsoliatioisinbiteatiodaofanmentsiliatelaofndentsdee atestheadjustentoflborindustrispromotestetrasfoationoflanduse，drivesteoptimzationofurbanandruralproductioli ing-ecologicalspatiatructureandultiatelyacheestheotizationandimprovementofurbnuralintegratonXTowin Zhejiangideplypromotigompehesivelandcosolidationthoughreforeasuressuchasomesteadontractedland，iustralia tion，andoloicaltoatiotebromotingbraliteatioosdringtobesfgedplaingaisi tutionalariesdomplexodinatioofultipleiteststatteurrenturalompesivelandonsolidationfcs，hisperputs forwardtheoptimizationpathofcomprehesivelandconsolidationfromtreedimensions：forulatingsientificlandconsolidationplang basedontheperspectiveofurban-ruralintegration，improvingrelevantlawsandegulationsandotherinstutionalmechanisms，and strengthening comprehensive supporting services for land consolidation.

Keywords：urban-rural integration； comprehensive land consolidation；mechanism； optimization path

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制要深化土地制度改革，優(yōu)化土地管理[1]。2024年中央一號文件強調(diào)，“穩(wěn)妥有序開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的全域土地綜合整治，整合盤活農(nóng)村零散閑置土地，保障鄉(xiāng)村基礎設施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地”[2]。全域土地綜合整治以土地要素整合流轉(zhuǎn)為牽引，帶動勞動、資金、技術(shù)等要素流動，進而促進生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能優(yōu)化，推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)融合視角下浙北X鎮(zhèn)全域土地綜合整治實踐

X鎮(zhèn)位于浙江北部，地處杭嘉湖平原水網(wǎng)地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越，被譽為“浙北糧倉”。2018年X鎮(zhèn)成為浙江省首批啟動全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2021年入選國家自然資源部全域土地綜合整治試點，X鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目共涉及15個行政村，依托四大改革工程開展全領域土地綜合整治，形成了土地一產(chǎn)業(yè)一功能布局的聯(lián)動效應，進一步緊密了城鄉(xiāng)關(guān)系。

一是實施宅基地改革，解決農(nóng)戶居住零散、土地利用低效等問題。整治前X鎮(zhèn)戶均用地約1.1畝，村內(nèi)宅基地大多沿河興建，居民點分散，土地利用率低且二十世紀八九十年代建房占比高，居住環(huán)境較差。X鎮(zhèn)積極探索宅基地“三權(quán)分置”改革，所在縣區(qū)出臺《農(nóng)村宅基地自愿有償退出轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》，以公寓房安置、貨幣補償、房票等方式分類引導宅基地有償退出，2762戶搬遷退出宅基地，戶均宅基地從1.1畝減少為0.35畝，節(jié)地率高達 68% 以上，進一步優(yōu)化村莊建設用地空間布局。

二是實施承包地改革，解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營小、經(jīng)濟效益低等問題。開展農(nóng)用地整治，建設高標準農(nóng)田10.59萬畝，深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系改革，探索“全域土地綜合整治 + 集中流轉(zhuǎn) + 標準地”開發(fā)模式和“整村整組流轉(zhuǎn) + 強村抱團公司 + 標準地”招商模式，招引五芳齋集團旗下的禾天下種業(yè)公司落戶，建成1萬畝高標準良種繁育基地，形成從“種子”到“粽子”的稻米全產(chǎn)業(yè)鏈。

三是實施產(chǎn)業(yè)化變革，解決農(nóng)村集體資產(chǎn)收益不高、農(nóng)戶增收途徑不廣等問題。X鎮(zhèn)推進建設用地整治，結(jié)余建設用地指標用于市政建設、商住開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和跨鎮(zhèn)域流通。圍繞打造“綠色產(chǎn)業(yè)鏈集聚的產(chǎn)業(yè)高地”目標，推動產(chǎn)業(yè)用地向周邊高新區(qū)集中集聚，滿足光伏、儲能等綠色產(chǎn)業(yè)用地需求。創(chuàng)新農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)股份制改革，組建土地股份合作社，實現(xiàn)“保底 + 分紅”分配。創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，組建“強村公司”，推進“飛地\"抱團。

四是實施生態(tài)修復工程，解決生態(tài)破壞、人居環(huán)境雜亂等問題。X鎮(zhèn)實施美麗田園建設項目，積極推行全市首創(chuàng)的農(nóng)用退水“零直排”技術(shù)模式，實現(xiàn)農(nóng)用主要面源污染物減量或超低排放。實施和美鄉(xiāng)村建設項目，全域推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，推進農(nóng)村垃圾革命、廁所革命、污水革命，加強和美鄉(xiāng)村項目運營。

二、城鄉(xiāng)融合視角下全域土地綜合整治運轉(zhuǎn)機制

城鄉(xiāng)融合視角下全域土地綜合整治需重點處理好城與鄉(xiāng)、土地與其他生產(chǎn)要素、一二三產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟與社會發(fā)展之間的關(guān)系，基于“要素一結(jié)構(gòu)一功能”建構(gòu)全域土地綜合整治運轉(zhuǎn)機制。

（一）要素層面：暢通土地要素流通加快勞動產(chǎn)業(yè)調(diào)整

全域土地綜合整治重點調(diào)整地、業(yè)、人、權(quán)四方面要素。一是在土地方面，推進農(nóng)用地綜合整治，重點實施高標準農(nóng)田建設、耕地質(zhì)量提升、宜耕后備資源開發(fā)等，在增加土地面積的基礎上提升土壤肥力和土地質(zhì)量。推動閑置浪費、低效利用建設用地整治，按照土地集約高效利用要求，開展宅基地、工礦廢棄地等存量建設用地整治利用，推進城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤。二是在產(chǎn)業(yè)方面，耕地集中連片奠定了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎，低效建設用地開發(fā)調(diào)整倒逼低效產(chǎn)業(yè)騰退和一二三產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，市場機制參與促使單位土地內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭激烈，形成優(yōu)勝劣汰局勢。三是在人本方面，全域土地綜合整治堅持以人為本，建立農(nóng)村土地民主管理機制，加快勞動要素流動，形成產(chǎn)業(yè)引人才、人才促產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢局面。四是在權(quán)益方面，一方面保障農(nóng)民土地權(quán)益，釋放土地發(fā)展權(quán)收益；另一方面保障農(nóng)民公共權(quán)利和生態(tài)權(quán)益，通過村莊整治，配合系列政策推動農(nóng)民共享城市公共服務，優(yōu)化人居環(huán)境。

（二）結(jié)構(gòu)層面：土地利用轉(zhuǎn)型驅(qū)動城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化

要素的流動積累推動了農(nóng)村“三生”空間結(jié)構(gòu)變動。一是生產(chǎn)空間，土地集中連片奠定了產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基礎，低效產(chǎn)業(yè)騰退優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)空間布局，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，市場化機制引人推動農(nóng)村資源價值進一步實現(xiàn)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。二是生活空間，宅基地變革置換推動人居環(huán)境改善，治危拆違和基礎設施提檔升級為人民群眾帶來更優(yōu)質(zhì)的生活，基本公共服務普及普惠提升農(nóng)民生活幸福感。三是生態(tài)空間，通過和美鄉(xiāng)村、美麗田園、美麗河湖、美麗生態(tài)廊道等村莊和生態(tài)環(huán)境整治進一步美化生態(tài)空間，推進生態(tài)空間舒適優(yōu)美。

（三）功能層面：優(yōu)化“三生”環(huán)境密切城鄉(xiāng)功能融合

全域土地綜合整治通過要素整合流動和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和社會服務功能價值提升，達到空間整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活富裕目的。空間結(jié)構(gòu)整合優(yōu)化為城鄉(xiāng)融合構(gòu)建了基本格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間融合，要素流通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城鄉(xiāng)融合奠定了根本產(chǎn)業(yè)基礎，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，生態(tài)宜居和生活富裕也是城鄉(xiāng)融合追求的目標，本質(zhì)在于實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，如圖1所示。

圖1城鄉(xiāng)融合視角下全域土地綜合整治運轉(zhuǎn)機制

三、當前城鄉(xiāng)融合視角下全域土地綜合整治存在的問題

全域土地綜合整治以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基本單元，有效解決了土地利用率低下問題，保障了土地發(fā)展權(quán)，但是就目前來看還存在碎片化規(guī)劃、部分體制機制障礙和多元利益協(xié)調(diào)難等問題。

（一）土地碎片化規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)性和科學性

目前各地全域土地綜合整治在規(guī)劃上還存在著城鄉(xiāng)脫節(jié)的情況，沒有將城鄉(xiāng)納入統(tǒng)一規(guī)劃管理中，造成城鄉(xiāng)空間規(guī)劃分散，用途空間錯配和資源適配度不高。就鄉(xiāng)村土地規(guī)劃來看，鄉(xiāng)村建設用地和非建設用地缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，造成建設用地布局零亂、農(nóng)業(yè)用地細碎化分布、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間與建設空間交織無序等問題[3]，影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和二三產(chǎn)業(yè)分布。在規(guī)劃管理方面缺乏協(xié)同配合，比如農(nóng)民建房問題，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為牽頭管理部門，協(xié)同自然資源和規(guī)劃局、住建局、相關(guān)鎮(zhèn)街等聯(lián)合開展，但是在實際情況中存在部門間缺乏配合導致違規(guī)建房等監(jiān)管不到位問題。從全域整治理念來看，“全域”存在地域、領域分割和功能分離等問題，強調(diào)地塊整治的疊加，忽略地塊功能協(xié)調(diào)，在項目規(guī)劃中注重經(jīng)濟和社會效益高的項目，忽視生態(tài)價值項目，致使“三生”空間布局分散，缺乏融合。

（二）部分體制機制尚在探索，缺乏法律法規(guī)支持

全域土地綜合整治以土地為重點整治對象，在實踐推進中還面臨部分體制機制障礙，有待法律法規(guī)完善補充。例如在農(nóng)村“三塊地”上，現(xiàn)行法律對進城不落戶農(nóng)民退出宅基地的情形存在空白，基層在實踐中對下一步如何保障農(nóng)民宅基地或住房存在困惑，目前已有搬遷農(nóng)戶提出這樣的訴求和信訪情況。土地承包經(jīng)營權(quán)股份化改革推進過程中存在著農(nóng)戶同意率不高、機制不暢等問題。集體經(jīng)營性建設用地入市尚在探索中，目前僅以部分地區(qū)作為試點，關(guān)于土地市場建立、交易規(guī)則制定、監(jiān)管平臺管理等還需要進一步探索。鄉(xiāng)村生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化和產(chǎn)品價值實現(xiàn)還處于探索中[3]，生態(tài)產(chǎn)品面臨度量難、交易難、變現(xiàn)難、抵押難等問題。

（三）多元利益協(xié)調(diào)復雜化，缺乏群眾共同參與

土地整治實踐多以政府為主導，企業(yè)具體實施，采取行政管理和工程管理的路徑來推進整治項目，村民和村集體參與度較低。由于各個主體利益偏好不同容易出現(xiàn)利益沖突[4]，尤其是在城鄉(xiāng)融合導向下更要處理好城市居民與農(nóng)村居民之間、政府和企業(yè)實施單位與村民之間的關(guān)系。從調(diào)查了解和媒體報報道的情況看，近年來在各地土地綜合整治項目中存在農(nóng)民權(quán)益保障不到位情形，例如違背群眾意愿搞大拆大建、強迫農(nóng)民上樓、強制騰退低效產(chǎn)業(yè)，在整治過程中違背民主程序，未充分保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和收益權(quán)，導致群眾參與度不高，項目推進緩慢，甚至出現(xiàn)信訪群訪現(xiàn)象。

四、面向城鄉(xiāng)融合的全域土地綜合整治優(yōu)化路徑

面對當前全域土地綜合整治實踐中出現(xiàn)的問題，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合為解決問題提供了一個新的視角，未來的全域土地綜合整治應是面向城鄉(xiāng)融合的全域土地綜合整治。

（一）制定科學規(guī)劃，基于城鄉(xiāng)融合角度開展土地整治工作

以城鄉(xiāng)融合為目標導向，制定多規(guī)合一的實用性土地規(guī)劃編制是實施全域土地綜合整治的前提和基礎。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃要突破城鄉(xiāng)土地二元限制，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤政策，把土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素流轉(zhuǎn)機制協(xié)同考量。鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃要結(jié)合本村特色、發(fā)展定位，因地制宜做好總體設計，合理劃分生產(chǎn)生活生態(tài)功能分區(qū)。在守牢保護紅線的前提下統(tǒng)籌不同類型土地用途管制，將碎片化土地重整歸置，提升土地集約效率，調(diào)整完善土地權(quán)屬。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)等體制機制保障

修訂現(xiàn)行農(nóng)村土地制度法律法規(guī)，加快農(nóng)村“三塊地”改革。穩(wěn)慎推進宅基地改革，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用1，進一步明確進城落戶和不落戶的農(nóng)戶退出宅基地后其農(nóng)村權(quán)益的保障范圍；落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策，探索推廣承包經(jīng)營權(quán)股份化改革；完善集體經(jīng)營性建設用地入市制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，賦予農(nóng)村建設用地和城市建設用地同等權(quán)利。建立新增建設用地計劃指標獎勵機制，對整治復墾后新增用地面積按照比例予以資金獎勵，同時健全土地增值收益分配機制，將其運用于鄉(xiāng)村振興和共同富裕。探索建立生態(tài)資源價值評價和轉(zhuǎn)化機制，把鄉(xiāng)村優(yōu)勢生態(tài)資源資產(chǎn)化，提升生態(tài)空間市場價值。加大資金統(tǒng)籌力度，創(chuàng)新投融資體制機制，支持金融機構(gòu)開發(fā)支持土地整治的金融產(chǎn)品和服務。

（三）加強土地整治綜合配套服務，保障人民合法權(quán)益

尊重人民主體地位，涉及切身利益的土地規(guī)劃方案要依法聽取人民群眾意見，涉及土地權(quán)屬調(diào)整的要事先做好土地權(quán)屬調(diào)查，確保清晰無異議，在土地增值收益分配時做到公開透明，做好不同時期土地整治政策的銜接和說明，尤其是涉及利益分配問題的。做好土地整治的后半篇文章，加快一二三產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和強化人民生活保障，例如宅基地改革后需解決農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務機制。

五、城鄉(xiāng)融合視角下浙北X鎮(zhèn)全域土地綜合整治的啟示

一是立足于城鄉(xiāng)融合的統(tǒng)一協(xié)同規(guī)劃。過去的土地整治項目多以農(nóng)村單一土地整治為主[5]。X鎮(zhèn)高質(zhì)量推進全域土地綜合整治與生態(tài)修復工作，在規(guī)劃上突破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)限制，探索土地管理體制機制，通過建設用地指標增減掛鉤、承包地改革、集體經(jīng)營性建設用地入市等推動城鄉(xiāng)土地要素流通，進而形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、勞動、資金、空間等各要素融合。

二是立足于人民至上的群眾共同參與。X鎮(zhèn)在實施土地整治項目前堅持問需于民、問策于民，相關(guān)土地規(guī)劃編制在科學性的前提下考慮民生意見，充分尊重和保障農(nóng)民知情權(quán)和表達權(quán)。邀請人民群眾參與項目，有序引導群眾退出宅基地和實施承包地改革，整治后依法保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護其土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。

三是立足于城鄉(xiāng)共同富裕的多要素聯(lián)動。X鎮(zhèn)宅基地改革后每戶擁有安置房3一5套，每戶每年增加房租收益超4萬元，承包地集中流轉(zhuǎn)后流轉(zhuǎn)費從900元/畝提高到1200元/畝，極大促進農(nóng)戶增收，另外鎮(zhèn)域內(nèi)建設用地整治和指標增減掛鉤推動產(chǎn)業(yè)布局迭代升級，產(chǎn)值稅收逐年增加，解決了進城農(nóng)民就業(yè)問題。

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作者簡介：唐佳琪（1994—），女，漢族，浙江嘉興人，講師，研究方向為農(nóng)村發(fā)展和基層治理。吳廣（1991—），男，漢族，安徽淮南人，助理講師，研究方向為基層社會治理。

（責任編輯：馮小衛(wèi)）