隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，數(shù)據(jù)要素作為新型生產(chǎn)要素，其跨地域跨行業(yè)的流通與共享已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力。加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)，不僅是釋放我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)潛能、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建新發(fā)展格局、提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)性舉措。

統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)建設(shè)的必要性

一是順應(yīng)數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)和流通規(guī)律的客觀要求。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素?fù)碛行畔傩?，可?fù)制且不會(huì)被消耗，在大范圍的可信流通中才能持續(xù)產(chǎn)生價(jià)值，為技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)注入源源不斷的動(dòng)力。有別于傳統(tǒng)商品交易，數(shù)據(jù)交易各方往往面臨信息不對(duì)稱和信任困境。在缺乏健全信用機(jī)制和權(quán)益保障的情況下，市場(chǎng)主體自然不愿輕易共享數(shù)據(jù)。構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)，通過(guò)制度協(xié)調(diào)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)打破行業(yè)與區(qū)域壁壘，將異質(zhì)性的數(shù)據(jù)資源在更廣闊場(chǎng)景下融通應(yīng)用，能夠激發(fā)出遠(yuǎn)超各自孤島價(jià)值的創(chuàng)新增量。隨著數(shù)據(jù)要素流通規(guī)模擴(kuò)天，其正反饋效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)將進(jìn)一步顯現(xiàn)：參與主體越多、數(shù)據(jù)匯聚越豐富，智能決策優(yōu)化和新產(chǎn)品新服務(wù)迭代的速度就越快，數(shù)據(jù)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的賦能作用也就越強(qiáng)。因此，只有在統(tǒng)一且可信的數(shù)據(jù)市場(chǎng)環(huán)境中，數(shù)據(jù)的規(guī)模效應(yīng)、反饋機(jī)制與交叉應(yīng)用潛力才能持續(xù)釋放，從而真正構(gòu)建以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)體系升級(jí)路徑。

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，數(shù)據(jù)要素作為新型生產(chǎn)要素，其跨地域跨行業(yè)的流通與共享已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力。近年來(lái)黨中央高度重視構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出“培育全國(guó)一體化技術(shù)和數(shù)據(jù)市場(chǎng)”。2025年初印發(fā)的《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指引》）也把完善統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則作為重要任務(wù)。加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)，不僅是釋放我國(guó)超天規(guī)模市場(chǎng)潛能、做強(qiáng)做優(yōu)做天數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建新發(fā)展格局、提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)性舉措。

二是壯大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、充分釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值的必然選擇。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)能夠暢通數(shù)據(jù)供需對(duì)接渠道，為公共數(shù)據(jù)與商業(yè)數(shù)據(jù)的交換利用提供規(guī)范、安全的平臺(tái)，從而催生出層出不窮的新業(yè)態(tài)、新模式。同時(shí)，通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則，有助于治理數(shù)據(jù)流通中的隱私泄露、商業(yè)秘密濫用等負(fù)外部性，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)筑牢信用和法基礎(chǔ)，從而有效降低交易風(fēng)險(xiǎn)和成本。放眼國(guó)際，主要經(jīng)濟(jì)體正積極制定數(shù)據(jù)戰(zhàn)略并參與數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的博弈。在此形勢(shì)下，我國(guó)加快培育全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)，將海量數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。一個(gè)統(tǒng)一開放的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)還將發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)的引力作用，吸引全球數(shù)據(jù)等要素資源匯聚，助力我國(guó)在國(guó)際數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中贏得主動(dòng)權(quán)。

三是暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略需要。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)能夠在全國(guó)范圍內(nèi)形成規(guī)模宏大的數(shù)據(jù)交易生態(tài)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素配置的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，避免各地各自為政和低效重復(fù)建設(shè)，從而顯著提升數(shù)據(jù)資源配置效率和全要素生產(chǎn)率。尤其是在當(dāng)前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求潛力巨天但區(qū)域發(fā)展不均衡的背景下，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)可以引導(dǎo)東、中、西部地區(qū)的數(shù)據(jù)要素高效對(duì)接，促進(jìn)區(qū)域間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，一個(gè)開放統(tǒng)一的中國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)還將提升我國(guó)在國(guó)際數(shù)據(jù)價(jià)值鏈中的地位，并以龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)吸引全球數(shù)據(jù)和技術(shù)要素融入我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，為國(guó)內(nèi)國(guó)際“雙循環(huán)”提供強(qiáng)勁動(dòng)力。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)建設(shè)的進(jìn)展與成效

近年來(lái)，我國(guó)在統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)建設(shè)方面取得了一系列進(jìn)展，制度框架推陳出新，市場(chǎng)規(guī)模日益壯大。

頂層設(shè)計(jì)不斷完善，制度框架加快構(gòu)建。我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育在近年進(jìn)人快車道。黨中央、國(guó)務(wù)院于2022年底出臺(tái)“數(shù)據(jù)二十條”等政策文件，明確了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確權(quán)、流通交易、收益分配和安全治理的基本制度框架。2023年組建的國(guó)家數(shù)據(jù)局統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育，成立一年多來(lái)牽頭出臺(tái)了圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通、安全等二十余份政策文件。黨的二十天報(bào)告和二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步把數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)提高到戰(zhàn)略高度。“四梁八柱”的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系加快搭建。

數(shù)據(jù)交易平臺(tái)建設(shè)初具規(guī)模，市場(chǎng)活力快速顯現(xiàn)。各地積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，紛紛探索數(shù)據(jù)交易機(jī)制。目前北京、上海、深圳、廣州、貴陽(yáng)等地已先后成立了數(shù)據(jù)交易所，上架交易的數(shù)據(jù)產(chǎn)品涵蓋金融、交通、醫(yī)療、工業(yè)等諸多領(lǐng)域。各交易所創(chuàng)新交易模式，如掛牌交易、競(jìng)價(jià)交易、數(shù)據(jù)產(chǎn)品商店等，吸引越來(lái)越多企業(yè)參與數(shù)據(jù)交易。2024年全國(guó)數(shù)據(jù)市場(chǎng)交易規(guī)模預(yù)計(jì)超過(guò)1600億元，同比增長(zhǎng) 30% 以上，其中場(chǎng)內(nèi)數(shù)據(jù)交易規(guī)模同比實(shí)現(xiàn)翻番。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)從無(wú)到有、由點(diǎn)到面迅速發(fā)展，取得了階段性的培育成效。

公共數(shù)據(jù)開放共享提速，創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景不斷拓展。政務(wù)數(shù)據(jù)作為重要的數(shù)據(jù)要素供給，在統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)建設(shè)中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。各級(jí)政府深人實(shí)施政務(wù)數(shù)據(jù)共享工程，推進(jìn)“一數(shù)一源”“一網(wǎng)通辦”，公共數(shù)據(jù)開放水平顯著提升。2024年10月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，部署公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)和開放利用的新機(jī)制。國(guó)家數(shù)據(jù)局牽頭建立了全國(guó)一體化公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一登記體系，并于2025年3月1日正式上線國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺(tái)上線首月內(nèi)已完成登記數(shù)據(jù)700項(xiàng)，匯聚數(shù)據(jù)量約239TB。政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的融通應(yīng)用正不斷催生新模式新業(yè)態(tài)，數(shù)據(jù)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的放大和賦能作用日益凸顯。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

盡管既往實(shí)踐取得了積極進(jìn)展，在構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)過(guò)程中我們?nèi)皂毭鎸?duì)多個(gè)方面的挑戰(zhàn)，這些潛在問(wèn)題阻礙了數(shù)據(jù)要素的互聯(lián)互通。

一是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)仍呈碎片化，數(shù)據(jù)資源的配置效率有待提升。目前我國(guó)各地區(qū)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)數(shù)量眾多，但平臺(tái)規(guī)模普遍較小、區(qū)域分割明顯，尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國(guó)統(tǒng)一聯(lián)通。鑒于數(shù)據(jù)天然具有非標(biāo)準(zhǔn)化和可復(fù)制的特殊屬性，不同行業(yè)、不同應(yīng)用場(chǎng)景對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量、格式、粒度的要求千差萬(wàn)別，數(shù)據(jù)難以像傳統(tǒng)生產(chǎn)要素一樣被直接標(biāo)準(zhǔn)化交易。數(shù)據(jù)交易模式也較為復(fù)雜，既有直接的數(shù)據(jù)包或應(yīng)用程式接口銷售，又有基于隱私計(jì)算和聯(lián)邦學(xué)習(xí)等新技術(shù)形成的“數(shù)據(jù)可用不可見”模式，導(dǎo)致統(tǒng)一的交易機(jī)制難以迅速普及。此外，數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)缺乏成熟的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法體系，難以直接借鑒證券、期貨市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制，使得數(shù)據(jù)價(jià)值難以準(zhǔn)確體現(xiàn)，交易雙方面臨高的議價(jià)成本。這些問(wèn)題導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源跨區(qū)域、跨行業(yè)的流通交易難度較大，從而可能加劇了數(shù)據(jù)資源錯(cuò)配。

二是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)基礎(chǔ)制度建設(shè)有待繼續(xù)推進(jìn)。長(zhǎng)期以來(lái)，數(shù)據(jù)資源大多在各領(lǐng)域各地區(qū)自行沉淀、封閉使用，數(shù)據(jù)權(quán)屬不清和確權(quán)登記缺位是突出問(wèn)題?！吨敢芬蠹涌旖⒔y(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源登記規(guī)則，即是為解決數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定提供指引。同時(shí)，數(shù)據(jù)要素流通的標(biāo)準(zhǔn)體系亟待完善：各地?cái)?shù)據(jù)交易所對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)品分類、質(zhì)量評(píng)估、定價(jià)機(jī)制和交易合同條款等各有規(guī)定，增加了數(shù)據(jù)跨平臺(tái)流通的難度。由于缺乏透明的流通渠道，非法的數(shù)據(jù)黑市和灰色交易滋生，參與各方權(quán)益難以保障，數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全亦無(wú)法控制。此外，數(shù)據(jù)要素收益分配機(jī)制尚未理順。無(wú)論是公共數(shù)據(jù)還是個(gè)人數(shù)據(jù)，如何在數(shù)據(jù)提供者、收集者、使用者之間合理共享收益，目前缺乏成熟模式，容易影響各方參與數(shù)據(jù)流通的積極性。以上種種因素疊加，使我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展面臨數(shù)據(jù)有效供給不足的挑戰(zhàn)。

三是跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)同和安全保障有待加強(qiáng)。數(shù)據(jù)資源的跨地域流動(dòng)要求監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)前地方在市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全審查等方面尚存在差異。比如數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)涉及多部門審批，流程較煩瑣且標(biāo)準(zhǔn)不一，影響要素自由流動(dòng)。又如一些地方對(duì)本地?cái)?shù)據(jù)采取保護(hù)主義態(tài)度，設(shè)置隱性壁壘阻礙外地主體進(jìn)人本地市場(chǎng)，造成市場(chǎng)分割。監(jiān)管的碎片化還表現(xiàn)在安全保障上：數(shù)據(jù)交易中的隱私保護(hù)和網(wǎng)絡(luò)安全，如果缺乏統(tǒng)一政策指引，可能形成監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管，削弱整體監(jiān)管效能。由此可見，如何統(tǒng)籌發(fā)展與安全，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)要素流通的包容審慎監(jiān)管，是統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)亟須破解的課題。

加快培育統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)的實(shí)施路徑

面對(duì)上述挑戰(zhàn)，本文在全國(guó)統(tǒng)一天市場(chǎng)建設(shè)背景下，從政策制度、技術(shù)實(shí)現(xiàn)、市場(chǎng)生態(tài)等角度討論培育統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)的實(shí)施路徑。

一是完善制度體系，夯實(shí)統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)的規(guī)則基礎(chǔ)。按照《指引》要求，應(yīng)加快建立健全統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)制度框架。首先，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確權(quán)和登記制度。盡快制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)確權(quán)登記辦法，明確公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)等不同類別數(shù)據(jù)的權(quán)利屬性和歸屬，推行數(shù)據(jù)資源登記認(rèn)證，為數(shù)據(jù)交易參與各方提供清晰的權(quán)利邊界。依托國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺(tái)，推動(dòng)各地區(qū)各部門開展存量公共數(shù)據(jù)的集中登記，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)擬交易的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行自愿登記備案。其次，健全數(shù)據(jù)交易法律規(guī)范。加快研究出臺(tái)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易管理?xiàng)l例或辦法，明確數(shù)據(jù)交易的主體資質(zhì)、交易流程、合同規(guī)范和審查機(jī)制等，規(guī)范各類數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所的準(zhǔn)人和運(yùn)營(yíng)。在此基礎(chǔ)上，逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易規(guī)則體系。最后，健全數(shù)據(jù)要素收益分配機(jī)制，探索公平合理的收益分享模式。例如將公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用所得部分收益用于公共服務(wù)，企業(yè)和個(gè)人數(shù)據(jù)收益則可按照數(shù)據(jù)提供者、加工者、使用者之間預(yù)先約定的比例共享。通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素按貢獻(xiàn)參與分配，調(diào)動(dòng)各類主體供數(shù)、用數(shù)的積極性。

二是加快構(gòu)建互聯(lián)互通的可信數(shù)據(jù)流通體系。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，加快建設(shè)國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)流通樞紐節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)建立多層次數(shù)據(jù)流通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)數(shù)據(jù)資源的高效調(diào)度；同步推進(jìn)行業(yè)數(shù)據(jù)空間建設(shè)，在重點(diǎn)領(lǐng)域打造若干具有示范效應(yīng)的專業(yè)數(shù)據(jù)流通平臺(tái)。在技術(shù)支撐方面，建立以“可用不可見”為核心的技術(shù)體系，規(guī)?；渴痣[私計(jì)算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等可信流通技術(shù)，制定數(shù)據(jù)流通安全分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)通用化數(shù)據(jù)流通安全工具包，降低企業(yè)參與數(shù)據(jù)流通的技術(shù)門檻。在協(xié)同機(jī)制方面，建立數(shù)據(jù)治理的合作模式，政府部門牽頭制定數(shù)據(jù)流通負(fù)面清單和合規(guī)指引，龍頭企業(yè)開發(fā)共享高質(zhì)量數(shù)據(jù)產(chǎn)品，行業(yè)協(xié)會(huì)促進(jìn)數(shù)據(jù)流通爭(zhēng)議調(diào)解，從而形成多方共治的良性環(huán)境。

三是培育多元市場(chǎng)生態(tài)，激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)活力。首先，支持培育專業(yè)化的數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人、數(shù)據(jù)交易中介、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估等新興業(yè)態(tài)，為數(shù)據(jù)供需雙方提供撮合交易、價(jià)值評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制等專業(yè)服務(wù)。探索對(duì)合法合規(guī)的數(shù)據(jù)交易收人給予稅收優(yōu)惠，推動(dòng)形成一批信譽(yù)良好的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)中介組織。其次，發(fā)揮龍頭企業(yè)和行業(yè)聯(lián)盟的帶動(dòng)作用。鼓勵(lì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)開放接口和數(shù)據(jù)資源，與中小企業(yè)共享數(shù)據(jù)生態(tài)；支持行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭建立行業(yè)數(shù)據(jù)合作聯(lián)盟，制定本行業(yè)的數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)和合作機(jī)制，形成上下游企業(yè)協(xié)同的數(shù)據(jù)應(yīng)用模式。此外，研究完善數(shù)據(jù)資產(chǎn)認(rèn)定和評(píng)估體系，將數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表管理，試點(diǎn)開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)質(zhì)押融資、數(shù)據(jù)資產(chǎn)保險(xiǎn)等金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)。最后，強(qiáng)化數(shù)據(jù)要素人才支撐體系。支持高校設(shè)置并完善數(shù)字人才的培養(yǎng)方案，鼓勵(lì)企業(yè)聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)建立實(shí)訓(xùn)基地，重點(diǎn)培育人工智能、數(shù)據(jù)治理等方向的專業(yè)化人才隊(duì)伍。同時(shí)完善數(shù)字技能職業(yè)培訓(xùn)體系，開展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)從業(yè)人員能力認(rèn)證，為數(shù)據(jù)流通與應(yīng)用提供多層次人才保障。