2025年的財(cái)政呈現(xiàn)出逆周期調(diào)節(jié)作用加碼、財(cái)政支出力度和強(qiáng)度顯著提升及政策前置發(fā)力的特點(diǎn)。財(cái)政加碼并前置發(fā)力助力我國(guó)一季度經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“開門紅”，展望后續(xù)，財(cái)政政策依然留有后手和充足空間，可以有效提振內(nèi)需、助力科技創(chuàng)新，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn) 5% 左右的增速目標(biāo)。

2025年我國(guó)財(cái)政政策在復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境下展現(xiàn)出前所未有的擴(kuò)張力度。財(cái)政赤字率按 4% 左右安排，超長(zhǎng)期特別國(guó)債規(guī)模增至1.3萬(wàn)億元，地方政府新增專項(xiàng)債提升至4.4萬(wàn)億元，全年合計(jì)新增債務(wù)規(guī)模達(dá)11.86萬(wàn)億元，比2024年增加2.9萬(wàn)億元。這一政策調(diào)整呈現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)：一是逆周期調(diào)節(jié)作用加碼，財(cái)政支出力度和強(qiáng)度顯著提升；二是政策前置發(fā)力。在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、美國(guó)特朗普政府關(guān)稅政策帶來(lái)貿(mào)易擾動(dòng)的背景下，我國(guó)財(cái)政政策的前置發(fā)力為經(jīng)濟(jì)提供了關(guān)鍵支撐。

政策背景：外部擾動(dòng)加劇，財(cái)政積極發(fā)力用以擴(kuò)大內(nèi)需，支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

2025年一季度，GDP增速達(dá) 5.4% 。4月以來(lái)，隨著美國(guó)特朗普政府帶來(lái)的關(guān)稅及貿(mào)易擾動(dòng)，外需面臨一定的壓力，內(nèi)需方面仍有待進(jìn)一步復(fù)蘇：一方面，需求側(cè)動(dòng)能不足，居民消費(fèi)信心尚未充分恢復(fù)，出口面臨外部壓力（如美國(guó)“對(duì)等關(guān)稅”等）；另一方面，經(jīng)濟(jì)在結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過程中，傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式難以維持，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要通過科技創(chuàng)新、綠色轉(zhuǎn)型等新動(dòng)能重塑經(jīng)濟(jì)韌性。在此背景下，財(cái)政政策成為逆周期調(diào)節(jié)的核心抓手，2024年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出要“實(shí)施更加積極的財(cái)政政策”“確保財(cái)政政策持續(xù)用力、更加給力”。央行行長(zhǎng)潘功勝也表示，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定不確定性上升，單邊主義、保護(hù)主義嚴(yán)重?fù)p害國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成巨大負(fù)面影響。面對(duì)外部環(huán)境沖擊，中國(guó)政府實(shí)施適度寬松的貨幣政策和更加積極的財(cái)政政策，經(jīng)濟(jì)延續(xù)回升向好態(tài)勢(shì)。在內(nèi)外部壓力并存的情況下，為了順利實(shí)現(xiàn)全年 5% 左右的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，政策端積極發(fā)力：2025年安排財(cái)政赤字率 4% 左右，對(duì)應(yīng)財(cái)政赤字規(guī)模5.66萬(wàn)億元，較2024年分別提高1個(gè)百分點(diǎn)和1.6萬(wàn)億元；超長(zhǎng)期特別國(guó)債的額度從1萬(wàn)億元升至1.3萬(wàn)億元，其中對(duì)消費(fèi)品以舊換新的支持力度從1500億翻倍至3000億元，用于設(shè)備更新的資金規(guī)模也從1500億元提高至2000億元；新增專項(xiàng)債4.4萬(wàn)億元，較2024年增加5000億元。除了上述政策力度以外，2024年批準(zhǔn)的每年2萬(wàn)億元的地方隱債置換額度也將在2025年落地，疊加新增專項(xiàng)債中有8000億元用于化債，可幫助地方政府節(jié)省天量利息成本。

財(cái)政加碼：赤字率、新增專項(xiàng)債、特別國(guó)債規(guī)模 進(jìn)一步提升

2025年我國(guó)赤字率按 4% 左右安排，釋放了強(qiáng)烈穩(wěn)增長(zhǎng)信號(hào)。從規(guī)模和結(jié)構(gòu)上來(lái)看，赤字規(guī)模達(dá)到了5.66萬(wàn)億元，較上年增加1.6萬(wàn)億元，其中中央承擔(dān)主要部分，地方赤字占比保持穩(wěn)定，有助于緩解地方財(cái)政壓力。根據(jù)財(cái)政預(yù)算報(bào)告，2025年一般公共預(yù)算收人和支出的預(yù)算增速分別為 0.1% 和4.4% ，前者反映“國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化帶來(lái)的影響將持續(xù)向財(cái)政傳導(dǎo)，2025年財(cái)政收支矛盾仍然突出”等壓力，后者則是貫徹落實(shí)《政府工作報(bào)告》中“實(shí)施更加積極有為的宏觀政策，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”的要求，以更好地發(fā)揮財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)作用。從資金投向上來(lái)看，衛(wèi)生健康支出、教育支出及社會(huì)保障和就業(yè)支出的占比分別為 17.2% 、 15.0% 和 14.8% ，民生領(lǐng)域支出總占比為 137.1% ，較2024年有所提升，體現(xiàn)出財(cái)政政策對(duì)民生保障的重視。從實(shí)際實(shí)行的效果來(lái)看，2025年1一4月財(cái)政兩本賬合計(jì)支出同比增長(zhǎng) 7.2% ，而收人同比下降 1.3% ，收支“剪刀差”顯著擴(kuò)天。支出端節(jié)奏明顯前置，累計(jì)同比從前兩月的2.9% 提速至前三月的 5.6% 再到前四月的 7.2% ，專項(xiàng)債發(fā)行提速的背景下，政府性基金支出發(fā)力，第二本賬成為拉動(dòng)財(cái)政支出的主力。整體來(lái)看，2025年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已較為清晰地體現(xiàn)出財(cái)政政策的重點(diǎn)支持方向，即以保障和改善民生為基礎(chǔ)，著力推動(dòng)科技和綠色發(fā)展，并注重實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)再平衡，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定更可持續(xù)的基礎(chǔ)。超長(zhǎng)期特別國(guó)債規(guī)模增至1.3萬(wàn)億元，錨定“兩重”與“兩新”。從資金的用途來(lái)看，8000億元投向“國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)”，3000億元支持消費(fèi)品以舊換新，2000億元用于設(shè)備更新。通過發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債的方式，納入政府性基金預(yù)算管理，不占用一般公共預(yù)算空間，兼具政策的靈活性與可持續(xù)性。以消費(fèi)品以舊換新為例，政策不僅刺激短期需求，還通過完善回收體系推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。專項(xiàng)債額度增至4.4萬(wàn)億元，化解地方債務(wù)與穩(wěn)投資雙管齊下。投向上，除傳統(tǒng)基建外，專項(xiàng)債被允許用于收購(gòu)存量商品房做保障房、土地收儲(chǔ)及化解地方政府拖欠企業(yè)賬款，既緩解房企流動(dòng)性壓力，又保障中小企業(yè)生存空間。債務(wù)置換方面，新增8000億元額度用于置換隱性債務(wù)。此外，每年還新增2萬(wàn)億元用于化解隱債的地方債務(wù)額度，通過降低利率減輕地方償債負(fù)擔(dān)，五年共計(jì)可以節(jié)約6000億元左右的利息成本，有助于緩解地方財(cái)政壓力，使地方政府可以投入更多財(cái)力精力用于民生保障與投資建設(shè)。

財(cái)政前置發(fā)力：提振消費(fèi)和基建，助力經(jīng)濟(jì)開門紅

2025年一季度，我國(guó)GDP同比增長(zhǎng) 5.4% ，超出市場(chǎng)預(yù)期及全年 5% 左右的增速目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)動(dòng)能提升的背后離不開政策端的積極前置發(fā)力：一季度廣義財(cái)政支出同比增長(zhǎng) .5.6% ，快于名義GDE 94.6% 的增速，廣義財(cái)政發(fā)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的提振明顯。此外，“兩新”政策加力擴(kuò)圍有效提振了消費(fèi)和制造業(yè)投資，政府債發(fā)行加快帶動(dòng)基建投資的高增速。消費(fèi)品以舊換新資金翻倍至3000億元并擴(kuò)圍至手機(jī)等數(shù)碼產(chǎn)品，有效帶動(dòng)相關(guān)品類消費(fèi)需求。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和政府工作報(bào)告都把大力提振消費(fèi)，全方位擴(kuò)大需求作為2025年經(jīng)濟(jì)工作之首，2025年以來(lái)促消費(fèi)政策持續(xù)發(fā)力，帶動(dòng)內(nèi)需的回暖，對(duì)經(jīng)濟(jì)形成強(qiáng)力支撐。2025年1一4月，社零同比增長(zhǎng) 4.7% ，較2024年全年提升1.2個(gè)百分點(diǎn)，其中3月、4月分別高增 15.9% 和 5.1% ，顯著高于過去兩年的增長(zhǎng)中樞，消費(fèi)復(fù)蘇的態(tài)勢(shì)明確。以舊換新相關(guān)品類增速較快。從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，以舊換新政策對(duì)重點(diǎn)耐用品消費(fèi)形成了有力拉動(dòng)。自2024年以來(lái)，國(guó)家密集出臺(tái)支持政策推動(dòng)大宗消費(fèi)品更新?lián)Q代，涵蓋汽車、家電、家具等多個(gè)品類，2025年又對(duì)消費(fèi)品以舊換新政策進(jìn)行了加力擴(kuò)圍：用于以舊換新的超長(zhǎng)期特別國(guó)債規(guī)模從1500億元翻倍至3000億元，并將覆蓋范圍擴(kuò)展至數(shù)碼產(chǎn)品等領(lǐng)域。設(shè)備更新資金增加至2000億元，制造業(yè)投資實(shí)現(xiàn)高增長(zhǎng)。2025年超長(zhǎng)期特別國(guó)債中用于設(shè)備更新的資金增加了500億元至2000億元，帶動(dòng)2025年1一4月設(shè)備工器具購(gòu)置投資在2024年的高基數(shù)下累計(jì)同比繼續(xù)高增 18.2% ，4月規(guī)模以上通用設(shè)備、專用設(shè)備制造業(yè)增加值同比分別增長(zhǎng) 7.8% 和 3.7% ，較2024年同期顯著加快，1一2月利潤(rùn)分別增長(zhǎng) 11.7% 、 12.3% 。在大規(guī)模設(shè)備更新政策的帶動(dòng)下，2025年1一4月制造業(yè)投資同比增長(zhǎng) 8.8% ，延續(xù)了2024年以來(lái)的高增速。政府債發(fā)行節(jié)奏前置帶動(dòng)基建投資高增長(zhǎng)。2025年一季度國(guó)債凈融資1.47萬(wàn)億元，較2024年同期多增約9675億元，新增專項(xiàng)債發(fā)行達(dá)9600億元，比2024年同期多發(fā)了超3200億元，發(fā)行進(jìn)度達(dá) 21.8% ，較2024年同期也顯著加快。

財(cái)政工具：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與科技創(chuàng)新的重要推手

2025年3月23日，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安在“中國(guó)發(fā)展高層論壇2025年年會(huì)”上提出，中央財(cái)政將統(tǒng)籌稅收激勵(lì)、政府采購(gòu)、投資基金等政策工具，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)推動(dòng)“人工智能 + ”行動(dòng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。這一表態(tài)不僅明確了我國(guó)財(cái)政政策在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的重要角色，更揭示了通過財(cái)政政策工具創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)“新質(zhì)生產(chǎn)力”發(fā)展的戰(zhàn)略路徑。財(cái)政作為科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合的重要推手，其作用主要體現(xiàn)在以下方面：一是基礎(chǔ)性投入支撐技術(shù)突破，二是資源配置優(yōu)化市場(chǎng)預(yù)期，三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制激活創(chuàng)新生態(tài)。中央財(cái)政持續(xù)加大科技投人，完善經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制，全力支持關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。2025年中央本級(jí)科學(xué)技術(shù)支出安排3981億元，同比增長(zhǎng)10% ，將直接服務(wù)于芯片、量子計(jì)算等“卡脖子”領(lǐng)域，填補(bǔ)市場(chǎng)初期研發(fā)投入的不足。這種投入不僅降低了企業(yè)的試錯(cuò)成本，更通過公共研發(fā)平臺(tái)的建設(shè)，形成技術(shù)外溢效應(yīng)，為未來(lái)產(chǎn)業(yè)奠定基礎(chǔ)。財(cái)政工具通過信號(hào)傳遞引導(dǎo)社會(huì)資本流向，并降低社會(huì)資本投資初創(chuàng)型企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)對(duì)新興技術(shù)產(chǎn)品的優(yōu)先采用，既為創(chuàng)新企業(yè)提供初始市場(chǎng)，又向投資者釋放政策支持信號(hào)，形成“需求拉動(dòng)供給”的正向循環(huán)。此外，新興產(chǎn)業(yè)往往面臨技術(shù)不確定性和高投資風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金、稅收抵免等方式，與社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

政策留有后手，可充分應(yīng)對(duì)潛在沖擊

財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安近日在《求是》雜志發(fā)表的《更加積極財(cái)政政策的科學(xué)設(shè)計(jì)與成功實(shí)踐》一文中表示，財(cái)政部門下一步深入實(shí)施財(cái)政政策發(fā)力點(diǎn)，主要在七大方面，即大力提振消費(fèi)、積極擴(kuò)大有效投資、加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的紓困支持、加大保障和改善民生力度、支持城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展和防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。藍(lán)佛安還在文中強(qiáng)調(diào)，為應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的沖擊，財(cái)政始終留有后手，政府有較大舉債空間。根據(jù)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研中心公布的數(shù)據(jù)，2024年末我國(guó)的中央政府杠桿率為 25.6% ，中央財(cái)政層面仍存有進(jìn)一步發(fā)力空間。后續(xù)即使出現(xiàn)超預(yù)期外部擾動(dòng)，財(cái)政端依然可以通過提高赤字、增發(fā)特別國(guó)債等方式加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，投入更多資金用于促進(jìn)消費(fèi)和加強(qiáng)社會(huì)保障，例如加大消費(fèi)券發(fā)放力度、發(fā)放育兒補(bǔ)貼，還可以通過新基建等方式拉動(dòng)有效投資。

財(cái)政加碼并前置發(fā)力助力我國(guó)一季度經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“開門紅”，展望后續(xù)，財(cái)政政策依然留有后手和充足空間，可以有效提振內(nèi)需、助力科技創(chuàng)新，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)5%左右的增速目標(biāo)。

（明明為中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。責(zé)任編輯/周茗一）