時隔10年，中央城市工作會議再次召開，為新時代城市發(fā)展把脈定向。

會議明確指出，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。

從中央到地方，城市更新正在緊鑼密鼓地推進。這一行動為何被寄予厚望？它將如何扛起我國當前城市高質(zhì)量發(fā)展的重任？城市更新的重點難點又在哪里？帶著這些問題，《中國經(jīng)濟周刊》記者進行了深入采訪。

動能轉(zhuǎn)換，城市發(fā)展邏輯改變

“過去中國城市大多是走規(guī)模擴張之路，是建立在大規(guī)模城市空間拓展、土地開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)上來獲取城市發(fā)展動能（建設(shè)資金主要來源）的模式。但現(xiàn)在進城人口減少，很難再依賴賣地賣房獲得城市建設(shè)資金，這就需要找尋城市發(fā)展新動能?！?北京大學首都發(fā)展研究院院長、政府管理學院教授李國平接受本刊記者采訪時表示。

各種數(shù)據(jù)顯示，中國城市發(fā)展正經(jīng)歷一場靜水深流的變革。

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2024年末，我國城鎮(zhèn)常住人口94350萬人，比上年末增加1083萬人；鄉(xiāng)村常住人口46478萬人，減少1222萬人；城鎮(zhèn)人口占全國人口的比重（城鎮(zhèn)化率）為67.00%，比上年末提高0.84個百分點。

李國平說，這意味著我國2/3的人口已生活在城市?！?0年間，中國常住人口城鎮(zhèn)化率攀升至67%。按照國際城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，當一個國家的城鎮(zhèn)化率超過70%，就將進入后期階段，增速明顯放緩?！?/p>

與此同時，另一組數(shù)據(jù)也引發(fā)關(guān)注：自2015年以來，中國60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎爻掷m(xù)增加，截至2024年末，我國60歲及以上人口31031萬人，占全國人口的22%，人口老齡化程度繼續(xù)加深。

“這一人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，徹底改變了城市發(fā)展的底層邏輯?！崩顕秸f。

他補充，當前我國城市發(fā)展進入了一個關(guān)鍵拐點，正經(jīng)歷從“量”到“質(zhì)”、從“快”到“穩(wěn)”的根本性轉(zhuǎn)變。一方面，以前那種通過大規(guī)模土地開發(fā)、向城市更遠郊區(qū)拓展來實現(xiàn)城市規(guī)模擴張的發(fā)展模式，已經(jīng)成為過去式；另一方面，在過去的城市發(fā)展過程中，對進入城市人口減少和老齡化社會認識不足也缺乏應(yīng)有的準備，如今的城市不得不面對大量老舊小區(qū)加裝電梯等適老化改造的城市更新任務(wù)。

中國人民大學應(yīng)用經(jīng)濟學院教授孫久文告訴本刊記者，早在1980—1990年代，吳良鏞等專家就提出了城市“有機更新”的概念；進入2000年以來，學者們開始注重城市建設(shè)的綜合性與整體性，很多研究賦予了“城市更新”新的理解；2019年城市更新被提上日程，受到中央政策鼓勵。

2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》明確提出了8項重點任務(wù)，包括加強既有建筑改造利用，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設(shè)，推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護傳承城市歷史文化。

2025年5月，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長秦海翔說：“當前，我國城市發(fā)展從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，進入了城市更新的重要時期，人民群眾的需要從‘有沒有’轉(zhuǎn)向‘好不好’?！?/p>

城市更新并非僅是“拆舊建新”

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)現(xiàn)有房屋總量662億平方米，市政管網(wǎng)達到360多萬公里，市政道路23萬條，橋梁9萬座，更新改造的需求巨大。

“此前，有觀點把過去若干年進行的‘舊城改造’和‘城中村改造’簡單納入城市更新的范疇，實際上這中間目的相差甚遠。” 孫久文說。

他認為，舊城改造是房地產(chǎn)開發(fā)的一種模式，以居民搬遷來騰出空間，開發(fā)新的住宅小區(qū)，獲取房地產(chǎn)利益。城市更新中的老舊小區(qū)改造，則主要是更新設(shè)施、優(yōu)化環(huán)境，非必要不進行大規(guī)模搬遷。

“城市更新的內(nèi)涵十分豐富，涉及城市發(fā)展的方方面面。城市更新將守牢安全和民生保障底線，持續(xù)激發(fā)城市潛力、提升城市活力、展現(xiàn)城市魅力、增強城市動力，并全面提升城市綜合競爭力?！睂O久文說。

因此，城市更新并非僅僅是“拆舊建新”，其更深層的意義在于激活存量、提升品質(zhì)。

本次中央城市工作會議圍繞城市更新，提到了城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、功能的轉(zhuǎn)化，包括品質(zhì)的提升、文脈的賡續(xù)和傳承、綠色低碳。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長王凱在接受本刊記者采訪時說，城市更新可以著重解決4個人群的問題：一是新市民、青年人，他們中約70%在城市租房，住房困難突出；二是生活在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)中的居民，他們居住的這些小區(qū)普遍存在建筑老化、設(shè)施不健全等問題；三是老年人群體，很多住房適老化設(shè)施嚴重不足，不適應(yīng)居家養(yǎng)老需求；四是兒童對于安全、健康生活環(huán)境有新需求。

“新時代的城市應(yīng)當是全齡友好城市——對兒童友好的城市、對老年人友好的城市、對外地人友好的城市、對弱勢群體友好的城市?！蓖鮿P說。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全國已實施城市更新項目超6.6萬個，累計完成投資2.6萬億元，城市更新行動實施帶來的綜合性成效逐步顯現(xiàn)。

要“面子”更要“里子”，先體檢再更新

5月20日，秦海翔在發(fā)布會上指出，這輪城市更新將圍繞“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”四大目標推進，強調(diào)杜絕“面子工程”“形象工程”。

采訪中，多位專家都表示，城市更新既要“面子”更要“里子”，要加強對城市更新的支撐保障，高度重視城市體檢的重要性，“先體檢、后更新”“無體檢、不更新”，摸清城市問題短板，以體檢結(jié)果設(shè)定城市更新任務(wù)計劃。

“建筑的問題在哪里？社區(qū)的問題在哪里？街道的問題在哪里？在此基礎(chǔ)上，根據(jù)排查的結(jié)果做好規(guī)劃，再讓城市更新的具體項目跟著規(guī)劃走，這樣就能做到精準定位問題和精準解決問題，形成一體化的鏈條?！鼻迦A大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長董煜對本刊記者說。

他認為，城市更新是為了解決城市發(fā)展所存在的問題，而要解決問題，首先就要發(fā)現(xiàn)問題，城市更新之前要做的一項基礎(chǔ)性工作就是城市體檢。

資料顯示，2018年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同北京市率先開展城市體檢。2019年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部確定沈陽、南京、廈門等11個城市為全國首批城市體檢評估試點城市。此后，逐年擴大體檢城市的范圍。

2023年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于全面開展城市體檢工作的指導(dǎo)意見》，明確從2024年開始，我國將在地級及以上城市全面開展城市體檢，找出人民群眾的急難愁盼問題和影響城市可持續(xù)發(fā)展的短板，推動系統(tǒng)治理“城市病”。

那么，該怎么為城市體檢？

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市更新分院院長范嗣斌認為，應(yīng)建立由體檢到更新的閉環(huán)路徑。他說，城市體檢需要綜合大數(shù)據(jù)分析、居民問卷、專家評估、發(fā)展研判等方式，精準識別城市安全隱患、公共服務(wù)缺口、文化保護盲區(qū)等痛點問題，判別影響城市可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的短板弱項。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長倪虹公開表示，要堅持兩個導(dǎo)向。一是堅持問題導(dǎo)向，從住房開始，到小區(qū)，到社區(qū)，到城區(qū)，去查找群眾身邊的急難愁盼問題。二是堅持目標導(dǎo)向，去查找影響城市競爭力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項，體檢找出來的問題，就是城市更新要重點解決的問題。

截至2025年3月，全國290多個地級市已經(jīng)全面開展城市體檢。此外，還將支持有條件的縣級市也開展體檢。

各地探索更新路徑

城市更新既是民生工程，也是發(fā)展工程，能夠發(fā)揮拉投資、擴內(nèi)需、穩(wěn)增長的重要作用。

從全國實踐層面來看，已有兩輪可復(fù)制經(jīng)驗清單公布。

2022年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總結(jié)城市更新試點城市和各地經(jīng)驗做法，形成《實施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗做法清單（第一批）》并印發(fā)。

2023年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)實施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗做法清單（第二批）》，在創(chuàng)新城市更新可持續(xù)實施模式方面，清單中列舉了多地在完善存量用地管理政策、健全城市更新多元投融資機制、建立多主體參與機制、探索運營前置和全流程一體化推進模式等經(jīng)驗。

目前，全國各地都在積極探索適合本地城市更新路徑。

例如在實施層面，蘇州以“微更新”的方式，激活老城區(qū)的文化經(jīng)濟活力。蘇州的“姑蘇八點半”，結(jié)合當?shù)靥赜械奈幕蕵?、餐飲、購物資源，以夜經(jīng)濟的形式，落地到蘇州觀前街等傳統(tǒng)商業(yè)空間和古典園林中，隨著改造提升完成，這條老街煥發(fā)新生，煙火氣十足。

廣州中心城區(qū)改造試點項目“黌橋·小石集”， 明確“企業(yè)+居民”小連片自主更新模式，率先探索出一條廣州市中心城區(qū)高密度社區(qū)危舊房自主更新的可行路徑，計劃于今年9月份完工，致力打造“小而美”的城市更新樣板。

上海正加快推進“兩舊一村”改造，截至6月底，全市零星舊改已完成3萬平方米、1367戶。舊住房成套改造截至6月底累計完成11.3萬平方米、受益居民3512戶。城中村改造項目已啟動13個。

孫久文認為，城市更新帶動了商業(yè)、文化、娛樂等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，為居民提供了更多消費場所和選擇，可以進一步促進消費增長。

“從產(chǎn)業(yè)端看，城市更新直接帶動了建筑、建材、房地產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展，這些行業(yè)的增長又進一步帶動了相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，城市更新為新興產(chǎn)業(yè)提供了發(fā)展空間和機遇，如科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為經(jīng)濟增長注入了新的動力?！彼f。

李國平分析，從宏觀經(jīng)濟影響來看，城市更新在未來3至5年將展現(xiàn)出顯著的綜合效益。根據(jù)既有測算模型，中國城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點，可帶動GDP增長2～3個百分點。當前我國城鎮(zhèn)化率仍以年均約1個百分點的速度穩(wěn)步提升，其中城市更新作為城鎮(zhèn)化主要驅(qū)動力之一，若推進力度到位，有望成為未來中國經(jīng)濟增長的重要力量。

從土地財政到創(chuàng)新生態(tài)，從規(guī)模擴張到品質(zhì)提升，從千城一面到文脈賡續(xù)，全國各地都在積極探索如何因地制宜打造宜居、韌性、智慧的美好新城市，這場深刻變革將改變城市面貌，更將重塑中國城市發(fā)展的新篇章。

責編：郭霽瑤" guojiyao@ceweekly.cn

美編：孟凡婷