[中圖分類號(hào)]D035；X320.22 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-0544（2025）07-0046-11基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境政企合作治理機(jī)制研究”（22AGL036）；天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“黨政同責(zé)視角下天津市生態(tài)環(huán)保督察整改機(jī)制研究\"（TJDJQN24-004）。

作者簡(jiǎn)介：，中共天津市委黨校公共管理教研部講師；魏淑艷，。

一、問(wèn)題的提出

作為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要制度創(chuàng)新，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度對(duì)于革新地方生態(tài)環(huán)境治理體系，保護(hù)地方生態(tài)環(huán)境具有積極意義。隨著新一輪中央環(huán)保督察工作的展開(kāi)，地方黨委和地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的重視程度進(jìn)一步提高，地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改工作快速推進(jìn)。整改落實(shí)是地方落實(shí)中央環(huán)保督察意見(jiàn)的重要環(huán)節(jié)，有效的整改機(jī)制是確保整改效果的關(guān)鍵。當(dāng)前，中央環(huán)保督察制度下的地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制尚處于探索階段，呈現(xiàn)出累積性和復(fù)雜性特征。在地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改過(guò)程中，中央環(huán)保督察組、地方黨委和地方政府、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾等地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改的參與主體，他們各自的行動(dòng)目標(biāo)和行為策略呈現(xiàn)出差異化特征，如何建構(gòu)一套良性運(yùn)行機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)多元行動(dòng)者的良性互動(dòng)是一個(gè)亟需關(guān)注的現(xiàn)實(shí)議題。

因此，在回顧國(guó)內(nèi)外環(huán)境治理機(jī)制相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，本文選擇T市環(huán)保督察整改作為典型案例，基于多元行動(dòng)者互動(dòng)視角對(duì)整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程中的多元行動(dòng)者策略選擇和互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行分析。研究目的在于：第一，基于行動(dòng)者中心制度主義理論構(gòu)建本土化理論分析框架，理順中央環(huán)保督察制度下地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制的內(nèi)在構(gòu)成體系，明確現(xiàn)行整改機(jī)制的組織設(shè)計(jì)和運(yùn)行程序等內(nèi)容。第二，立足我國(guó)地方生態(tài)環(huán)保督察整改實(shí)踐，解析地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制的建構(gòu)過(guò)程，力圖對(duì)中央環(huán)保督察制度下地方生態(tài)環(huán)境治理展開(kāi)新的探討。

二、研究回顧

自20世紀(jì)60年代開(kāi)始，伴隨環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起與發(fā)展，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐探索活動(dòng)進(jìn)展迅速。在治理研究熱潮的推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)外學(xué)界在生態(tài)環(huán)境治理研究上取得豐碩成果。其中，生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制建構(gòu)深刻影響生態(tài)環(huán)境治理效率，成為生態(tài)環(huán)境治理研究中的重點(diǎn)內(nèi)容。

學(xué)者們通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，制度化的體系框架不僅是設(shè)計(jì)環(huán)境治理機(jī)制的有力依據(jù)，同時(shí)也切實(shí)支撐著環(huán)境治理機(jī)制的有效運(yùn)行。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度能夠?yàn)榄h(huán)境治理提供制度保障①，高效化、規(guī)范化的環(huán)境管理體制影響生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐②，環(huán)境評(píng)估制度在環(huán)境政策制定中至關(guān)重要③。基于我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)環(huán)保約談、環(huán)境問(wèn)責(zé)、考核晉升等壓力機(jī)制對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境治理存在顯著影響。環(huán)保約談機(jī)制提高了地方政策執(zhí)行效率，但環(huán)保約談機(jī)制效果隨年份的增加而逐年遞減。制度化的晉升考核機(jī)制提高了地方政府的治理動(dòng)力，環(huán)境錦標(biāo)賽成為中國(guó)環(huán)境質(zhì)量提升的重要機(jī)制，適度的績(jī)效壓力有助于提升地方政府環(huán)境治理成效③，但財(cái)政壓力越大，地方政府環(huán)境治理效率可能越低。為了提升地方生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效，要促進(jìn)問(wèn)責(zé)機(jī)制從單一化轉(zhuǎn)向多元化。

環(huán)境監(jiān)察制度是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域權(quán)力制約的一種方式，在地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中發(fā)揮了顯著作用，影響到地方生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的建構(gòu)過(guò)程。在環(huán)境監(jiān)察制度運(yùn)行中，中央可以有效監(jiān)管地方環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員②，將環(huán)境監(jiān)察法律化有助于規(guī)避因權(quán)力引發(fā)的腐敗問(wèn)題③。作為一項(xiàng)重要的環(huán)境監(jiān)察制度，多頻次、全方位、高權(quán)威的中央環(huán)保督察制度影響到地方生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的建構(gòu)。中央環(huán)保督察向地方政府傳導(dǎo)出服從、問(wèn)責(zé)、整改三重強(qiáng)制性制度壓力，引導(dǎo)地方政府對(duì)環(huán)境治理的注意力配置，有效規(guī)制了基層政府環(huán)境治理的\"共謀\"結(jié)構(gòu)。中央環(huán)保督察制度還影響到地方政府生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改進(jìn)程，地方政府整改積極性會(huì)隨環(huán)保督察機(jī)構(gòu)督查力度的加大而加大，可以通過(guò)建立地方政府環(huán)境績(jī)效治理的社會(huì)價(jià)值建構(gòu)機(jī)制、完善領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)協(xié)同機(jī)制和問(wèn)責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方式提高地方整改效率③

回顧既有研究，國(guó)外學(xué)者從制度體系、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境執(zhí)法等方面論證了地方生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的建構(gòu)過(guò)程與運(yùn)行成效，關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)立和制度機(jī)制運(yùn)行的研究成果具有參考價(jià)值，但其研究主題很少聚焦于發(fā)展中國(guó)家，研究?jī)?nèi)容具有一定局限性。國(guó)內(nèi)學(xué)者重點(diǎn)剖析了中央環(huán)保督察制度在地方生態(tài)環(huán)境治理中的運(yùn)行機(jī)制、效用邏輯和治理績(jī)效。但是從微觀角度，圍繞中央環(huán)保督察制度下地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建設(shè)實(shí)踐展開(kāi)的解釋性研究尚處于起步階段，在提煉本土化的理論框架、形成系統(tǒng)化的理論研究上尚存在較大的探索空間，如何實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐的良好耦合需要學(xué)界共同努力。相較于已有文獻(xiàn)，本文擬以行動(dòng)者中心制度主義為理論指引，重點(diǎn)探究地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制的構(gòu)成及其運(yùn)作過(guò)程，推進(jìn)地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制的理論研究。同時(shí)，基于地方環(huán)保督察整改實(shí)踐，展開(kāi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)的解釋性研究，從中微觀的研究視角探尋我國(guó)地方政府生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)路徑。

三、分析框架、案例選擇與研究方法

（一）行動(dòng)者互動(dòng)的\"行為一場(chǎng)域一機(jī)制\"分析框架1.行動(dòng)者中心制度主義理論及其適用性

行動(dòng)者與制度有機(jī)結(jié)合的互嵌過(guò)程是新制度主義研究的一個(gè)熱點(diǎn)話題。弗里茨·沙普夫（FritzW.Scharpf和雷娜特·邁因茨（RenateMayntz）在分析德國(guó)政策制定過(guò)程中首次提出行動(dòng)者中心制度主義，隨后沙普夫又在其著作中系統(tǒng)論述了行動(dòng)者中心制度主義的理論架構(gòu)與核心觀點(diǎn)。沙普夫吸納了博弈論和制度理論的核心內(nèi)涵，圍繞行動(dòng)者互動(dòng)關(guān)系及過(guò)程展開(kāi)政策過(guò)程分析，強(qiáng)調(diào)社會(huì)現(xiàn)實(shí)是有目的行動(dòng)者互動(dòng)的結(jié)果，互動(dòng)結(jié)果受制度設(shè)置所影響①。因此，在行動(dòng)者中心制度主義理論框架中，行動(dòng)者、行動(dòng)者格局、行動(dòng)者互動(dòng)、制度和政策產(chǎn)出是核心構(gòu)成要素，其中被解釋變量是政策產(chǎn)出，主要解釋變量包括行動(dòng)者、行動(dòng)者格局和行動(dòng)者互動(dòng)，影響變量是制度。在三個(gè)解釋變量中，行動(dòng)者是基石，行動(dòng)者互動(dòng)展示了博弈過(guò)程，行動(dòng)者格局聯(lián)結(jié)行動(dòng)者和行動(dòng)者互動(dòng)。行動(dòng)者并不是單個(gè)個(gè)體，而是由具有一致行動(dòng)需求和行動(dòng)資源的利益相關(guān)者個(gè)體或集體組成的集合。不同行動(dòng)者有不同的行動(dòng)策略和價(jià)值偏好，繼而構(gòu)成了行動(dòng)者格局。行動(dòng)者互動(dòng)呈現(xiàn)了多元行動(dòng)者的博弈方式和互動(dòng)過(guò)程，多元行動(dòng)者通過(guò)互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)資源互換或達(dá)成行動(dòng)妥協(xié)。行動(dòng)者的互動(dòng)模式是在制度環(huán)境下發(fā)生的，作為影響變量的制度不僅會(huì)形塑多元行動(dòng)者未來(lái)的行為策略，亦會(huì)在宏觀層面上影響整個(gè)互動(dòng)博弈進(jìn)程。

國(guó)內(nèi)學(xué)界從理論和應(yīng)用兩個(gè)層面拓寬了行動(dòng)者中心制度主義的研究。在理論推介研究中，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)核心行動(dòng)者的行為選擇和策略會(huì)改變制度約束的強(qiáng)度和方向②，應(yīng)用行動(dòng)者中心制度主義核心要素刻畫(huà)中國(guó)情境下的互動(dòng)過(guò)程具有廣闊的研究空間③。在實(shí)踐應(yīng)用研究中，學(xué)者們從高職院校教師評(píng)價(jià)、縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容等具體政策研究領(lǐng)域展開(kāi)了實(shí)踐性分析?？偠灾?，行動(dòng)者中心制度主義在我國(guó)治理過(guò)程中的理論發(fā)展空間十分充足，基于中國(guó)實(shí)踐過(guò)程的理論應(yīng)用場(chǎng)景仍有待進(jìn)一步擴(kuò)展。

2.中央環(huán)保督察制度下的地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制

2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，提出建立環(huán)保督察工作機(jī)制。中央環(huán)保督察制度是黨中央和國(guó)務(wù)院監(jiān)督各級(jí)地方黨委和地方政府是否落實(shí)環(huán)保責(zé)任的一種行政督察方式，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。作為中央環(huán)保督察的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改是地方黨委和地方政府在中央環(huán)保督察組的督導(dǎo)下，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任、整改地方突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程，彰顯了各地區(qū)和各部門推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)的態(tài)度。

“機(jī)制”意指事物發(fā)展過(guò)程中各個(gè)組成部分之間的靜態(tài)性結(jié)構(gòu)關(guān)系及其動(dòng)態(tài)性運(yùn)作方式，是影響事物發(fā)展的核心要素之一。為了高效推進(jìn)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改工作，地方政府可以從建構(gòu)、優(yōu)化與創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制入手。本文認(rèn)為地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制是地方環(huán)保督察整改環(huán)節(jié)內(nèi)部及各個(gè)相關(guān)環(huán)節(jié)聯(lián)系、運(yùn)作方式的總和，其構(gòu)成要素包括組織要素、政策要素、管理要素、責(zé)任要素等。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制以推進(jìn)環(huán)保督察整改工作和提高環(huán)保督察整改成效為目標(biāo)，整改機(jī)構(gòu)、整改政策、整改程序和整改責(zé)任構(gòu)成的系統(tǒng)化整改結(jié)構(gòu)是其基本載體。

3.分析框架構(gòu)建

本文的分析框架構(gòu)建具有現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論依據(jù)。第一，中央環(huán)保督察制度下的地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改工作涉及多元化的行動(dòng)主體和復(fù)雜利益關(guān)系。在地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改過(guò)程中，中央環(huán)保督察組、地方黨委和地方政府、企事業(yè)單位、社會(huì)公眾等主體的行動(dòng)策略對(duì)整改機(jī)制建設(shè)存在實(shí)質(zhì)性影響。不同行動(dòng)主體的行動(dòng)策略有何傾向？多元行動(dòng)主體如何互動(dòng)？解析這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是本文的切入點(diǎn)，亦是構(gòu)建一個(gè)本土化理論分析框架的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。第二，行動(dòng)者中心制度主義提供了一個(gè)具有理論包容性、開(kāi)放性和整合性的研究框架，廓清了本文的研究思路，為構(gòu)建分析框架提供了理論支撐。因此，本文構(gòu)建了行動(dòng)者互動(dòng)的“行為一場(chǎng)域一機(jī)制\"分析框架（圖1），旨在回應(yīng)與探究?jī)蓚€(gè)問(wèn)題：一是中央環(huán)保督察組、地方黨委和地方政府、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾等多元行動(dòng)者，如何推動(dòng)地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建設(shè)。二是在中央環(huán)保督察制度下，地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)有何內(nèi)在邏輯。

在推動(dòng)地方生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，地方生態(tài)環(huán)境治理低效是一個(gè)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。作為一項(xiàng)重要的制度設(shè)計(jì)，中央環(huán)保督察制度在督促地方黨委和地方政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任、提升地方環(huán)境治理能力等方面發(fā)揮出強(qiáng)大作用。中央環(huán)保督察制度在宏觀層面上產(chǎn)生了可觀的正向效應(yīng)，形塑地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程。如圖1所示，作為地方生態(tài)環(huán)境治理的利益相關(guān)者，多元行動(dòng)者包括中央環(huán)保督察組、地方黨委和地方政府、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾。行動(dòng)者格局是多元行動(dòng)者群體在地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改中的互動(dòng)，主要關(guān)注行動(dòng)者的策略選擇、價(jià)值取向和行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)者互動(dòng)呈現(xiàn)出中央環(huán)保督察制度嵌人地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改的互動(dòng)過(guò)程。其中，行動(dòng)者格局與行動(dòng)者互動(dòng)是一體兩面、互為影響的聯(lián)結(jié)關(guān)系，是解析中央環(huán)保督察制度下地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程的關(guān)鍵。基于行動(dòng)者互動(dòng)的“行為一場(chǎng)域一機(jī)制\"分析框架，本文從行為、場(chǎng)域、機(jī)制三個(gè)具體維度切人，首先分析地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改過(guò)程中的多元行動(dòng)者及其行為，其次分析在動(dòng)態(tài)化整改過(guò)程中形成的多個(gè)行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域，最后分析生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制設(shè)計(jì)的實(shí)踐過(guò)程。

（二）研究方法與案例選擇

建構(gòu)性解釋是案例研究的一種分析技術(shù)，在解釋多種因素之間的因果關(guān)系上發(fā)揮著重要作用，在政治科學(xué)研究中又稱過(guò)程追蹤①。解釋結(jié)果型過(guò)程追蹤法是過(guò)程追蹤方法中的變體之一，是開(kāi)展單一個(gè)案研究的有力工具①。本文運(yùn)用解釋結(jié)果型過(guò)程追蹤方法，梳理和解析地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改過(guò)程中的行動(dòng)者互動(dòng)過(guò)程，挖掘和提煉地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)的邏輯鏈條。

本文選擇T市環(huán)保督察整改作為觀測(cè)樣本。案例選擇緣由包括三點(diǎn)：第一，所選案例客觀真實(shí)、具有代表性，與本文研究主題貼切相關(guān)。T市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程是我國(guó)地方黨委和地方政府落實(shí)生態(tài)環(huán)保督察整改任務(wù)的實(shí)踐縮影，客觀且真實(shí)的案例特征為剖析地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)提供了動(dòng)態(tài)觀察窗口。第二，所選案例具有典型性。T市獲批多個(gè)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)和“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地，在生態(tài)環(huán)境治理方面積攢了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，濕地修復(fù)和水環(huán)境治理的典型經(jīng)驗(yàn)獲生態(tài)環(huán)境部肯定，被新華社、人民網(wǎng)等主流媒體宣傳報(bào)道，呈現(xiàn)出典型示范效應(yīng)。第三，T市環(huán)保督察整改經(jīng)驗(yàn)具有普適性。T市環(huán)保督察整改基于政策制定、組織管理等多個(gè)維度，探索出了一套可復(fù)制、可借鑒、可推廣的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)模式，案例提煉出的普遍適用經(jīng)驗(yàn)有助于為其他地區(qū)落實(shí)環(huán)保督察整改任務(wù)提供參考借鑒。

本文結(jié)合多樣化的資料收集方式來(lái)保證研究質(zhì)量。得益于長(zhǎng)期生活于T市，筆者長(zhǎng)期關(guān)注T市環(huán)保督察進(jìn)展，獲得了T市環(huán)保督察整改的一手和二手資料。首先，以政府官方網(wǎng)站專欄信息之“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察在T市\(zhòng)"和新聞媒體上的公開(kāi)資料為依托，全面搜集T市政府整改方案、工作匯報(bào)、會(huì)議紀(jì)要等官方政策文件，同時(shí)輔以主流媒體的新聞報(bào)道拓展資料鏈。此外，在2021年7月至8月和2022年6月至11月期間，選取多名市區(qū)兩級(jí)生態(tài)環(huán)保督察整改的相關(guān)負(fù)責(zé)人、督察整改機(jī)構(gòu)工作人員、企業(yè)代表和群眾進(jìn)行關(guān)鍵知情人訪談②，收集真實(shí)資料。

四、案例呈現(xiàn)：T市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程

T市位于華北地區(qū)，素有“河海要沖\"之稱。近年來(lái)隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，霧霾、水污染等環(huán)境問(wèn)題加劇，亟需治理。黨的十八大以來(lái)，T市積極投身環(huán)境治理工作，治理效果突出，但持久性略顯不足。在黨中央和國(guó)務(wù)院的部署下，中央環(huán)保督察組于2017—2020年間多次進(jìn)駐T市開(kāi)展重點(diǎn)督察工作，T市隨之展開(kāi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改落實(shí)工作。如圖2所示，中央環(huán)保督察制度下的T市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改工作是一個(gè)動(dòng)態(tài)持續(xù)性過(guò)程。在中央環(huán)保督察制度高強(qiáng)度的問(wèn)責(zé)和約束壓力下，T市市委、市政府如何配合中央環(huán)保督察組工作、如何部署落實(shí)整改工作等地方實(shí)踐活動(dòng)需要深人觀察?；谛袆?dòng)者互動(dòng)的“行為一場(chǎng)域一機(jī)制”分析框架，本文進(jìn)一步解析了T市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程。

（一）多元行動(dòng)者及其行為

1.中央環(huán)保督察組的進(jìn)駐與督察

在督察領(lǐng)導(dǎo)小組和督察辦公室的統(tǒng)籌下，環(huán)保督察組負(fù)責(zé)執(zhí)行中央環(huán)保督察工作，工作程序包括督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報(bào)告、督察反饋、移交移送、整改落實(shí)和立卷歸檔七個(gè)環(huán)節(jié)。按照黨中央和國(guó)務(wù)院的部署，中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組于2017年4月28日至5月28日進(jìn)駐T市開(kāi)展了第一輪環(huán)保督察工作，在2017年7月29日向T市市委、市政府反饋了督察意見(jiàn)。2020年8月30日至9月30日，中央第二生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐T市進(jìn)行第二輪環(huán)保督察工作，在2021年2月5日向T市市委、市政府反饋了督察報(bào)告，移交了責(zé)任追究問(wèn)題清單及案卷。在督察過(guò)程中，中央環(huán)保督察組對(duì)督察整改任務(wù)實(shí)施了清單化管理方式。對(duì)部分重點(diǎn)督察整改任務(wù)，采取多種調(diào)度和定期化的現(xiàn)場(chǎng)盯辦核查方式，推動(dòng)T市落實(shí)整改任務(wù)。針對(duì)有關(guān)部門整改低效問(wèn)題，通過(guò)集中通報(bào)、個(gè)別約談、專項(xiàng)督察和督導(dǎo)問(wèn)責(zé)等壓力傳導(dǎo)措施，督促整改任務(wù)落實(shí)。

2.地方黨委與地方政府的迎檢與整改

面對(duì)中央環(huán)保督察組的進(jìn)駐，T市成立市、區(qū)迎檢工作領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)召開(kāi)督察動(dòng)員會(huì)議。在T市環(huán)保督察工作動(dòng)員會(huì)議上，市委書(shū)記明確表示要以中央環(huán)保督察整改為契機(jī)，通過(guò)建立長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)切實(shí)解決T市環(huán)境治理問(wèn)題。動(dòng)員會(huì)議后，T市環(huán)保部門和各區(qū)召開(kāi)了動(dòng)員部署會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，研究制定工作方案，開(kāi)展了環(huán)境保護(hù)整改工作和整改專項(xiàng)活動(dòng)，制定《關(guān)于建立健全區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)督察檢查整改落實(shí)聯(lián)系點(diǎn)制度的意見(jiàn)》等政策文件。此外，T市積極配合中央環(huán)保督察組的資料調(diào)閱工作，嚴(yán)格資料審簽和報(bào)送管理，按時(shí)按量向督察組報(bào)送相關(guān)材料。為有效開(kāi)展整改工作，T市制定并實(shí)施了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋問(wèn)題整改方案和多個(gè)專項(xiàng)整治方案，以整改清單的方式明確整改目標(biāo)、整改單位、整改時(shí)限和整改措施，動(dòng)態(tài)調(diào)度和監(jiān)控整改任務(wù)，并通過(guò)約談通報(bào)、考核問(wèn)責(zé)等手段落實(shí)各區(qū)整改責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。

3.社會(huì)公眾的監(jiān)督

社會(huì)公眾是推動(dòng)地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改工作的有生力量。一方面，中央環(huán)保督察組的進(jìn)駐為基層群眾向中央層面反映情況提供了機(jī)會(huì)。另一方面，社會(huì)公眾的參與為中央環(huán)保督察組收集真實(shí)可靠的基層環(huán)境治理信息提供了渠道。中央環(huán)保督察組在進(jìn)駐T市后及時(shí)向社會(huì)開(kāi)通群眾舉報(bào)電話、公開(kāi)郵政專用信箱，為社會(huì)公眾監(jiān)督地方環(huán)保督察整改工作提供了一系列便捷化渠道。同時(shí)，T市在政府官方網(wǎng)站以及微信公眾號(hào)等媒體平臺(tái)上及時(shí)向社會(huì)公布了中央環(huán)保督察組的進(jìn)駐時(shí)間，并在政府官方網(wǎng)站上主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)了T市環(huán)保問(wèn)題邊督邊改有關(guān)情況、調(diào)查核實(shí)和處理整改情況，將社會(huì)公眾納入T市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改工作的監(jiān)督隊(duì)伍中。

（二）行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域

行動(dòng)者格局和行動(dòng)者互動(dòng)是一體兩面的關(guān)系，共同塑造了地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制的行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域。中央環(huán)保督察制度下的地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改過(guò)程是一個(gè)多元行動(dòng)者博弈、協(xié)作的動(dòng)態(tài)過(guò)程。地方政府、社會(huì)公眾等多元行動(dòng)者有不同的利益訴求，他們會(huì)判斷和衡量自身利益的現(xiàn)有價(jià)值和預(yù)期價(jià)值，從而采取個(gè)人利益最大化的行動(dòng)策略。在T市環(huán)保督察整改過(guò)程中，中央環(huán)保督察組、地方黨委和地方政府、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾等多元行動(dòng)者的行動(dòng)策略，會(huì)受到行動(dòng)資源和行動(dòng)能力的實(shí)質(zhì)性影響。行動(dòng)者們處于不同的權(quán)責(zé)體系，掌握不同的整改資源，擁有不同的價(jià)值取向。在博弈與協(xié)作的動(dòng)態(tài)化整改過(guò)程中，形成了多個(gè)行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域，主要包括中央環(huán)保督察組與地方政府間互動(dòng)場(chǎng)域、地方政府多部門內(nèi)部互動(dòng)場(chǎng)域以及地方政府與社會(huì)互動(dòng)場(chǎng)域。

1.中央環(huán)保督察組與地方政府間互動(dòng)場(chǎng)域

配合與響應(yīng)中央環(huán)保督察組的工作，既是T市政府職責(zé)范圍內(nèi)的工作，又是破解地方生態(tài)環(huán)境治理低效局面、提升環(huán)境治理政績(jī)的有效路徑。因此，在價(jià)值取向上，中央環(huán)保督察組與T市政府推進(jìn)環(huán)境整改進(jìn)程、提升環(huán)境治理效果的核心取向是相通的。在我國(guó)行政體制下，中央環(huán)保督察組和T市政府間的互動(dòng)場(chǎng)域尤為穩(wěn)定，主要互動(dòng)方式為等級(jí)命令和環(huán)保約談。T市政府推進(jìn)環(huán)境整改的進(jìn)程，呈現(xiàn)了整改任務(wù)從中央到地方層層傳遞的壓力傳導(dǎo)過(guò)程，但是在壓力型體制和晉升錦標(biāo)賽的慣性思維下，很容易產(chǎn)生基于權(quán)責(zé)分配的博弈過(guò)程。

2.地方政府多部門內(nèi)部互動(dòng)場(chǎng)域

在地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改中，地方政府的職能部門是整改的中堅(jiān)力量，謀劃整改資源的布局方式和投入比例是地方政府組織協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。地方政府多部門互動(dòng)場(chǎng)域中存在著博弈關(guān)系。在價(jià)值取向上，各個(gè)部門都有其不同的任務(wù)安排，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制難以有效運(yùn)行的情況下，部門之間的合作意愿和整改積極性難以達(dá)成一致，甚至可能出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致整改任務(wù)落實(shí)的分散化和低效化。因此，為了有效推動(dòng)整改進(jìn)程，T市鼓勵(lì)和提倡多部門之間的正向協(xié)調(diào)互動(dòng)方式，通過(guò)精神宣講和動(dòng)員會(huì)議形式推動(dòng)多部門間的有效互動(dòng)。

3.地方政府與社會(huì)互動(dòng)場(chǎng)域

推動(dòng)督察整改工作既是地方落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院決策部署的政治任務(wù)，又是解決群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、提高群眾滿意度的現(xiàn)實(shí)要求。企事業(yè)單位和社會(huì)公眾在地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改中扮演著重要的角色，一系列的互動(dòng)行為推動(dòng)了地方政府與社會(huì)互動(dòng)場(chǎng)域的形成。一方面，在T市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改中，中央環(huán)保督察組和T市整改落實(shí)工作組通過(guò)走訪督辦等方式，對(duì)相關(guān)企事業(yè)單位的環(huán)境問(wèn)題整改情況給予重點(diǎn)關(guān)注。但是由于利益取向難以完全一致，仍然存在部分企業(yè)漠視公共利益、謀取私人利益的博弈現(xiàn)象。另一方面，T市政府運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立互動(dòng)交流平臺(tái)，暢通了社會(huì)公眾積極表達(dá)自身利益訴求的渠道，推動(dòng)了T市整改的進(jìn)程。

（三）整改機(jī)制設(shè)計(jì)

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制呈現(xiàn)了地方環(huán)保督察整改各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作過(guò)程，組織要素、政策要素、管理要素、責(zé)任要素是地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制的重要組成部分。本文從整改機(jī)構(gòu)設(shè)立、整改政策出臺(tái)、整改程序推進(jìn)和整改責(zé)任激發(fā)四個(gè)方面，梳理并解析中央環(huán)保督察制度下T市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程。

1.整改機(jī)構(gòu)設(shè)立

第一，成立多層級(jí)的工作小組。T市市委、市政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任中央環(huán)保督察整改落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。各區(qū)成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任組長(zhǎng)的環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在區(qū)委和區(qū)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)保部門監(jiān)管下，各有關(guān)部門有序落實(shí)環(huán)保督察整改任務(wù)，開(kāi)展了整改專項(xiàng)行動(dòng)。在工作領(lǐng)導(dǎo)小組之外，各區(qū)還成立了由區(qū)政府主要責(zé)任人牽頭的工作職能小組，負(fù)責(zé)具體整改事宜。在職能小組下再設(shè)立由主管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的工作小組，深入基層督促整改，推動(dòng)落實(shí)綜合聯(lián)絡(luò)、信訪接待和整改督辦等各項(xiàng)工作。“動(dòng)員會(huì)議后，我們區(qū)連夜召開(kāi)了領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，建立7個(gè)工作小組分別負(fù)責(zé)檔案資料、信訪維穩(wěn)、現(xiàn)場(chǎng)處置和督查問(wèn)責(zé)等工作。\"（訪談?dòng)涗洠篐區(qū)H局人員20210715）①第二，成立整改落實(shí)辦公室，派駐整改督辦組。整改落實(shí)辦公室以推動(dòng)問(wèn)題整改為工作目標(biāo)，向各區(qū)派駐督辦現(xiàn)場(chǎng)檢查組來(lái)提升整改效率。為整改落實(shí)中央環(huán)保督察組移交的信訪舉報(bào)問(wèn)題，T市成立了13個(gè)市級(jí)整改督辦現(xiàn)場(chǎng)檢查組。現(xiàn)場(chǎng)檢查組由市環(huán)保局和綜合執(zhí)法局人員組成，檢查各區(qū)關(guān)于信訪舉報(bào)問(wèn)題的整改落實(shí)情況，明確了整改主體、區(qū)監(jiān)管人員、區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)、市現(xiàn)場(chǎng)督辦領(lǐng)導(dǎo)共同簽字的“四級(jí)聯(lián)簽”模式。此外，各區(qū)還成立了每日調(diào)度整改情況的專門工作小組，通過(guò)搭建區(qū)級(jí)環(huán)境信訪舉報(bào)問(wèn)題轉(zhuǎn)辦平臺(tái)，加快環(huán)保信訪問(wèn)題處理速度和效度。第三，成立專項(xiàng)治理工作組。市區(qū)兩級(jí)環(huán)保部門聯(lián)合公安、交管等有關(guān)部門組成專項(xiàng)督察組，突擊檢查水環(huán)境污染、空氣污染和村莊垃圾清潔整改實(shí)踐?！耙郧按鍠|頭這里垃圾亂丟，又臟又臭，經(jīng)過(guò)整改后每天都有專人開(kāi)垃圾車清理，垃圾及時(shí)運(yùn)走了，環(huán)境比以前好了很多?！保ㄔL談?dòng)涗洠篧區(qū)C鎮(zhèn)L村群眾20220620）

2.整改政策出臺(tái)

第一，加強(qiáng)整改制度建設(shè)，發(fā)揮整改制度約束力。T市先后制定出臺(tái)《T市生態(tài)環(huán)境保護(hù)約談辦法（試行）》《T市生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《T市生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作細(xì)則》等制度文件，約束政府及相關(guān)人員行為。第二，出臺(tái)整改方案，構(gòu)建督察整改體系。在督察組進(jìn)駐期間，T市針對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題和農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題等突出問(wèn)題，制定印發(fā)了環(huán)保督察邊督邊改工作方案和問(wèn)責(zé)方案，推動(dòng)T市環(huán)保督察整改工作縱深化發(fā)展?！拔覀冩?zhèn)上這個(gè)污水處理廠也在建設(shè)了，現(xiàn)在村里集中收集污水后統(tǒng)一處理，比以前方便好多了，希望這樣的環(huán)保督察多來(lái)幾次。\"（訪談?dòng)涗洠篧區(qū)S鎮(zhèn)S村群眾20210811）在中央環(huán)保督察組反饋意見(jiàn)后，T市按照要求及時(shí)制定并發(fā)布符合T市實(shí)際的整改方案和整改任務(wù)清單。整改任務(wù)清單中詳細(xì)列出整改目標(biāo)、整改責(zé)任單位、整改時(shí)限、整改措施和市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人等內(nèi)容，形成了系統(tǒng)監(jiān)管、閉環(huán)管理的整改流程。此外，各區(qū)按照中央和市級(jí)環(huán)保督察組的要求，及時(shí)制定了區(qū)級(jí)工作實(shí)施方案、信訪舉報(bào)問(wèn)題督辦單等具體的整改方案。針對(duì)督察組的反饋問(wèn)題，逐一提出整改措施，提升整改工作的精準(zhǔn)化、高效化和責(zé)任化?！敖拥饺罕娕e報(bào)養(yǎng)豬場(chǎng)糞污污染問(wèn)題后，我們立即派人到現(xiàn)場(chǎng)核查情況，與當(dāng)?shù)卣黄鹧杆僦贫▽ｍ?xiàng)整改方案，解決人民群眾關(guān)心的問(wèn)題，讓老百姓滿意。\"（訪談?dòng)涗洠篔區(qū)H局人員20220921）

3.整改程序推進(jìn)

第一，建立常態(tài)化、長(zhǎng)效化的工作機(jī)制。T市建立了常態(tài)化的督察機(jī)制，針對(duì)環(huán)保突出問(wèn)題開(kāi)展“點(diǎn)穴式\"督察，全面監(jiān)管跟蹤整改進(jìn)展。針對(duì)海洋污染、污水排放、大氣污染等突出環(huán)境問(wèn)題，健全河湖長(zhǎng)制管理機(jī)制、灣長(zhǎng)制工作機(jī)制、土壤污染常態(tài)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。在垃圾污染等環(huán)境問(wèn)題上重視群眾生態(tài)環(huán)境訴求，完善信訪件整改落實(shí)常態(tài)化工作機(jī)制，通過(guò)吸納群眾參與來(lái)獲取基層環(huán)境信息?！霸谵r(nóng)村垃圾處理上，我們嚴(yán)格落實(shí)T市常態(tài)化垃圾管理?xiàng)l例，今年上半年完成了多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾桶配置工作，統(tǒng)一安排垃圾清理和垃圾運(yùn)送工作，著力破解老百姓垃圾投放難題。\"（訪談?dòng)涗洠篧區(qū)H局人員20220910）第二，創(chuàng)新環(huán)境污染治理模式，強(qiáng)化網(wǎng)格化管理。在環(huán)境污染整改中構(gòu)建了四級(jí)網(wǎng)格管理模式，由區(qū)委書(shū)記和區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)、街道辦事處主任以及社區(qū)委員會(huì)主任，分別擔(dān)任第一級(jí)至第四級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)，與環(huán)保專職網(wǎng)格員和相關(guān)責(zé)任單位協(xié)調(diào)解決污染問(wèn)題。此外，制定了加快推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的政策措施，在環(huán)境污染整改中形成合力?！拔乙郧懊看温愤^(guò)這里就會(huì)聞到怪味，也不知道對(duì)身體有沒(méi)有傷害。政府派人治理后怪味小多了，我們周圍的生活環(huán)境確實(shí)是得到了很大的改善?！保ㄔL談?dòng)涗洠篐區(qū)D街道群眾20220815）第三，排查“小散亂污”企業(yè)，建設(shè)智慧生態(tài)環(huán)境平臺(tái)。企業(yè)是環(huán)保督察整改中的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，企業(yè)行為對(duì)環(huán)保整改效果存在實(shí)質(zhì)性影響，T市各區(qū)通過(guò)“小散亂污”企業(yè)專項(xiàng)整治行動(dòng)強(qiáng)化整改工作進(jìn)度?！罢扇讼聛?lái)排查了工業(yè)廢水排放問(wèn)題后，我們進(jìn)行了停產(chǎn)整頓，環(huán)保技術(shù)達(dá)標(biāo)后才可以開(kāi)工。”（訪談?dòng)涗洠篔區(qū)某公司人員20210728）此外，T市利用信息科技工具創(chuàng)建了生態(tài)環(huán)境信息資源共享數(shù)據(jù)庫(kù)，從技術(shù)層面強(qiáng)化了政府與企業(yè)之間的協(xié)同能力，為政府與企業(yè)開(kāi)展環(huán)境共治提供了機(jī)會(huì)。

4.整改責(zé)任激發(fā)

第一，整改責(zé)任在體制內(nèi)層層傳遞。在T市及各區(qū)環(huán)保督察整改方案中，各級(jí)責(zé)任主體均逐項(xiàng)明確，形成了層級(jí)整改的工作模式。在環(huán)保督察整改過(guò)程中，T市市委和市政府作為第一責(zé)任主體，協(xié)調(diào)推動(dòng)環(huán)保督察整改任務(wù)落實(shí)。各區(qū)委和政府、各市級(jí)部門按照責(zé)任分工和屬地管理的原則，承擔(dān)整改落實(shí)任務(wù)的首要職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關(guān)部門設(shè)立工作組和檢查組每日匯報(bào)整改進(jìn)展。第二，完善環(huán)保整改目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核與問(wèn)責(zé)。為強(qiáng)化有關(guān)部門和人員的履責(zé)能力，T市環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室建立了月調(diào)度、季通報(bào)、年考核工作機(jī)制，從嚴(yán)從實(shí)考評(píng)問(wèn)題整改工作，修訂、完善并執(zhí)行了責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則。針對(duì)部分單位整改拖延等整改低效情況，采取“點(diǎn)線面\"結(jié)合方式啟動(dòng)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)程序，督察地方整改工作?！岸讲煺钠陂g，大家都兢兢業(yè)業(yè)，力求做到更好。\"（訪談?dòng)涗洠篘區(qū)某工作組人員20221026）第三，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督問(wèn)責(zé)。在整改過(guò)程中，整改信息和結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)公示，吸取群眾對(duì)于環(huán)保督察整改的有益性意見(jiàn)。信訪舉報(bào)件不僅會(huì)在七日內(nèi)辦結(jié)，還會(huì)在十日內(nèi)向社會(huì)及時(shí)反饋結(jié)果?！罢亩讲炝Χ却_實(shí)很大啊，政府重視群眾提出的問(wèn)題，辦事速度也夠快，大家在網(wǎng)上都能查到！”（訪談?dòng)涗洠築區(qū)S街道群眾20220728）

五、地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制的建構(gòu)基礎(chǔ)與內(nèi)生邏輯

T市環(huán)保督察整改案例較為完整地呈現(xiàn)了中央環(huán)保督察制度下地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程。在此基礎(chǔ)上，本文從多元行動(dòng)者互動(dòng)的研究視角切入，嘗試進(jìn)一步挖掘地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制的建構(gòu)基礎(chǔ)與內(nèi)生邏輯。

（一）建構(gòu)基礎(chǔ)：多元行動(dòng)者的良性互動(dòng)

通過(guò)解析地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制的建構(gòu)過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)多元行動(dòng)者良性互動(dòng)是整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程中的關(guān)鍵要素。從“行為\"到“場(chǎng)域\"再到“機(jī)制”的躍遷過(guò)程，呈現(xiàn)了中央環(huán)保督察制度下地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改工作漸趨程序化和規(guī)范化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

在環(huán)保督察整改過(guò)程中，地方黨委、地方政府及其相關(guān)部門、企業(yè)、社會(huì)公眾作為參與主體，都在積極配合并響應(yīng)中央環(huán)保督察整改工作。事實(shí)上，地方政府單獨(dú)行動(dòng)難以取得最優(yōu)整改效果，企業(yè)作為利益?zhèn)€體往往傾向于維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，社會(huì)公眾難以掌握最新信息。因此，從機(jī)制設(shè)計(jì)層面塑造多元行動(dòng)者的良性互動(dòng)模式成為有效路徑。第一，設(shè)立整改機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化多元行動(dòng)者的有效溝通。設(shè)立整改機(jī)構(gòu)是配合督察組工作、落實(shí)邊督邊改的重要環(huán)節(jié)。整改機(jī)構(gòu)能夠匯聚人力物力資源，為政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等主體參與地方環(huán)保督察整改工作，提供一個(gè)組織化、系統(tǒng)化和便捷化的溝通交流平臺(tái)。第二，出臺(tái)整改政策，規(guī)范行動(dòng)者行為。地方政府積極貫徹黨中央和國(guó)務(wù)院的決策部署，通過(guò)制定一系列的整改政策來(lái)落實(shí)督察整改任務(wù)。系統(tǒng)化的整改政策既規(guī)范了行動(dòng)者的行為選擇，又成為推動(dòng)地方督察整改體系框架構(gòu)建的有力工具。第三，推進(jìn)整改程序，引領(lǐng)行動(dòng)者互動(dòng)互聯(lián)。從整改程序上引領(lǐng)多元行動(dòng)者互動(dòng)互聯(lián)、調(diào)度協(xié)調(diào)多元行動(dòng)者間的關(guān)系是提升環(huán)保督察整改效率的有力途徑。地方政府要合理規(guī)范整改流程，在整改過(guò)程中最大化地發(fā)揮各個(gè)行動(dòng)者的力量。第四，激發(fā)整改責(zé)任，凝聚行動(dòng)者價(jià)值追求。政府、企業(yè)和社會(huì)公眾都是環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，在環(huán)保督察整改過(guò)程中各自的價(jià)值偏好也存在不同，如何凝聚多個(gè)責(zé)任主體的價(jià)值追求是影響環(huán)保督察整改成效的重要因素之一。地方政府通過(guò)構(gòu)建生態(tài)環(huán)保責(zé)任體系，激發(fā)了政府、企業(yè)和社會(huì)公眾的環(huán)保整改責(zé)任意識(shí)，有效凝聚了環(huán)保行動(dòng)者的價(jià)值追求。

（二）內(nèi)生邏輯：“行為一場(chǎng)域一機(jī)制\"的互嵌互構(gòu)模型

整體上看，行為、場(chǎng)域、機(jī)制三者之間并不是相互對(duì)立的關(guān)系，而是存在一條互嵌互構(gòu)的邏輯鏈條。如圖3所示，行為塑造場(chǎng)域，場(chǎng)域助推機(jī)制，機(jī)制規(guī)范行為。從行為到場(chǎng)域、從場(chǎng)域到機(jī)制、從機(jī)制到行為，形成了一個(gè)邏輯閉環(huán)，三者互嵌互構(gòu)、相輔相成。

1.行為和場(chǎng)域的互嵌互構(gòu)

行為和場(chǎng)域之間表現(xiàn)為一種互嵌互構(gòu)關(guān)系，行為塑造場(chǎng)域，場(chǎng)域影響行為。一方面，多元行動(dòng)者的互動(dòng)行為是行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域形成的基礎(chǔ)。行動(dòng)者的認(rèn)知影響其行為選擇，而采取什么樣的行為、如何采取行為與行動(dòng)者的價(jià)值偏好和行動(dòng)資源息息相關(guān)。由于價(jià)值偏好和行動(dòng)資源的不同，行動(dòng)者的行為特征亦不同，多個(gè)行動(dòng)者的行為集合會(huì)塑造多個(gè)互動(dòng)場(chǎng)域。在地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改中，中央環(huán)保督察組、地方政府和社會(huì)公眾等關(guān)鍵行動(dòng)者的行動(dòng)資源和價(jià)值偏好存在差異，因此塑造了多個(gè)不同的互動(dòng)場(chǎng)域，且每個(gè)互動(dòng)場(chǎng)域中的結(jié)構(gòu)關(guān)系都是獨(dú)特的。另一方面，行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域影響行動(dòng)者行為。行動(dòng)者行為會(huì)受到其所處環(huán)境影響，因此每個(gè)行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域中的結(jié)構(gòu)關(guān)系和價(jià)值取向都會(huì)反作用于行動(dòng)者行為。以中央環(huán)保督察組與地方政府的互動(dòng)場(chǎng)域?yàn)槔?，該互?dòng)場(chǎng)域呈現(xiàn)出明顯的壓力傳導(dǎo)特征，處在該互動(dòng)場(chǎng)域中的地方政府整改行為會(huì)受到等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)約束。

2.場(chǎng)域和機(jī)制的互嵌互構(gòu)

場(chǎng)域和機(jī)制之間表現(xiàn)為一種互嵌互構(gòu)關(guān)系，場(chǎng)域助推機(jī)制，機(jī)制形塑場(chǎng)域。一方面，機(jī)制建構(gòu)過(guò)程依托于行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域，行動(dòng)者通過(guò)良性互動(dòng)場(chǎng)域助推機(jī)制建設(shè)，不斷賦予機(jī)制以實(shí)踐意義。多元行動(dòng)者的行動(dòng)資源和價(jià)值取向存在差異，每個(gè)行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域的博弈過(guò)程都帶有鮮明的特征，互動(dòng)場(chǎng)域中的博弈和協(xié)作過(guò)程為機(jī)制建構(gòu)提供了空間。在地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程中，多個(gè)行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域發(fā)揮了重要作用，推動(dòng)了機(jī)制建構(gòu)進(jìn)程。另一方面，機(jī)制對(duì)行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域存在制約作用，形塑行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域，為行動(dòng)者互動(dòng)過(guò)程提供基本框架，影響行動(dòng)者互動(dòng)結(jié)果。從頂層設(shè)計(jì)視角看，地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制設(shè)計(jì)形塑行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域。在整改機(jī)制設(shè)計(jì)中，整改工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立會(huì)對(duì)行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域產(chǎn)生正向或負(fù)向效應(yīng)。科學(xué)合理地設(shè)立整改機(jī)構(gòu)有助于推動(dòng)行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域的形成，反之則會(huì)阻礙行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域的形成。

3.機(jī)制和行為的互嵌互構(gòu)

機(jī)制和行為之間表現(xiàn)為一種互嵌互構(gòu)關(guān)系，機(jī)制規(guī)范行為，行為建構(gòu)機(jī)制。一方面，多元行動(dòng)者的互動(dòng)行為為機(jī)制建構(gòu)提供了機(jī)會(huì)，機(jī)制處在行動(dòng)者互動(dòng)行為的建構(gòu)之中。當(dāng)多元行動(dòng)者投入社會(huì)實(shí)踐而面臨不同的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，他們的個(gè)人認(rèn)知和實(shí)踐行為會(huì)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)調(diào)整的特征，繼而助推機(jī)制的生成。在地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改中，地方黨委和地方政府的迎檢與整改行為是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制得以建構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力，積極主動(dòng)的整改行為為整改機(jī)制建構(gòu)提供了典型經(jīng)驗(yàn)積淀。另一方面，機(jī)制對(duì)行動(dòng)者行為存在規(guī)范與約束作用，使多元行動(dòng)者的互動(dòng)行為在特定框架下展開(kāi)。隨著地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)，相應(yīng)的制度安排規(guī)范和約束著整改主體的行為活動(dòng)，使基層環(huán)境治理需求和治理目標(biāo)間的互動(dòng)關(guān)系得以呈現(xiàn)，為地方政府、社會(huì)公眾等多元行動(dòng)主體共同參與地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改工作提供了平臺(tái)。

六、結(jié)語(yǔ)

作為環(huán)境治理領(lǐng)域的“督政\"制度，中央環(huán)保督察承載著深層次的互動(dòng)和溝通功能，其主要目標(biāo)是督促地方黨委和地方政府提高環(huán)境治理水平。在中央環(huán)保督察制度下，系統(tǒng)化的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制成為推動(dòng)地方落實(shí)環(huán)保督察整改任務(wù)的有力工具。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制在地方環(huán)保督察整改實(shí)踐中是如何建構(gòu)的，建構(gòu)基礎(chǔ)和內(nèi)生邏輯是什么值得我們深思。行動(dòng)者中心制度主義理論強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者與制度的有機(jī)結(jié)合，有助于揭示中央環(huán)保督察制度下地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系，對(duì)于解析當(dāng)前我國(guó)地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)過(guò)程具有較強(qiáng)的適用性。

本文基于行動(dòng)者中心制度主義理論，構(gòu)建了行動(dòng)者互動(dòng)的“行為一場(chǎng)域一機(jī)制”分析框架。以T市環(huán)保督察整改為例，解析中央環(huán)保督察制度下地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制的建構(gòu)過(guò)程。研究發(fā)現(xiàn)：第一，中央環(huán)保督察組的進(jìn)駐與督察、地方黨委和地方政府的迎檢與整改以及社會(huì)公眾的監(jiān)督，呈現(xiàn)了多元行動(dòng)者參與地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)的動(dòng)態(tài)性過(guò)程。在博弈與協(xié)作的動(dòng)態(tài)化整改過(guò)程中，形成了多個(gè)行動(dòng)者互動(dòng)場(chǎng)域，主要包括中央環(huán)保督察組與地方政府間互動(dòng)場(chǎng)域、地方政府多部門內(nèi)部互動(dòng)場(chǎng)域以及地方政府與社會(huì)互動(dòng)場(chǎng)域。第二，地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制由組織要素、政策要素、管理要素和責(zé)任要素構(gòu)成，整改機(jī)構(gòu)、整改政策、整改程序和整改責(zé)任構(gòu)成的系統(tǒng)化整改結(jié)構(gòu)是其基本載體。整改機(jī)構(gòu)的設(shè)立有助于強(qiáng)化多元行動(dòng)者溝通，整改政策的出臺(tái)有助于規(guī)范行動(dòng)者行為策略，整改程序的推進(jìn)有助于引領(lǐng)行動(dòng)者互動(dòng)互聯(lián)，整改責(zé)任的激發(fā)有助于凝聚行動(dòng)者價(jià)值追求。第三，多元行動(dòng)者的良性互動(dòng)是地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)的基礎(chǔ)，“行為一場(chǎng)域一機(jī)制\"的互嵌互構(gòu)模型，在剖析地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制建構(gòu)的內(nèi)生邏輯上具有理論解釋力。雖然地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制設(shè)計(jì)做出了較為詳盡的整改工作安排，但跨地區(qū)和跨層級(jí)等客觀復(fù)雜性因素會(huì)加大整改機(jī)制運(yùn)行阻力。因此，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改機(jī)制在地方環(huán)保督察整改實(shí)踐中的運(yùn)行效果如何，是否存在機(jī)制設(shè)計(jì)與運(yùn)行的薄弱點(diǎn)需要進(jìn)一步探究。

責(zé)任編輯 申華技術(shù)編輯 王文浩