2024年2月，中國(guó)民用航空局發(fā)布的《新時(shí)代新征程譜寫交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)民航新篇章行動(dòng)綱要》明確提出，到2035年，要把我國(guó)建成航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)。

民用航空產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、運(yùn)輸效率高、輻射范圍廣，能有效促進(jìn)投資貿(mào)易、帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用。然而，受人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，中小城市民航業(yè)發(fā)展緊緊依賴于財(cái)政航線補(bǔ)貼，自主經(jīng)營(yíng)能力嚴(yán)重不足，加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。在此情形下，對(duì)中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，可有效提高資金使用效率，從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

當(dāng)前政策概述

我國(guó)幅員遼闊，加速發(fā)展民航業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，也是加快交通強(qiáng)國(guó)和新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要抓手。在《財(cái)政部中國(guó)民用航空局關(guān)于修訂中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法的通知》（財(cái)建〔2020〕93號(hào)）中，將中小機(jī)場(chǎng)的概念限定為年旅客吞吐量在200萬(wàn)人次及以下的民用機(jī)場(chǎng)。首先，相較于大中型機(jī)場(chǎng)，中小機(jī)場(chǎng)存在客流量較少、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題，且機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期面臨虧損、自主經(jīng)營(yíng)能力不足。為推進(jìn)民航普遍服務(wù)大眾，民航發(fā)展基金在預(yù)算方案中設(shè)立中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼，部分地區(qū)甚至設(shè)立省級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，以保障中小機(jī)場(chǎng)的正常運(yùn)營(yíng)和持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，此類補(bǔ)貼主要用于基本保障，并不能滿足各地特殊的發(fā)展需求。

其次，地方政府為進(jìn)一步提升城市通達(dá)性、帶動(dòng)招商引資、助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)設(shè)立地方航線補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，對(duì)引進(jìn)航司運(yùn)力進(jìn)行資金補(bǔ)助，現(xiàn)已取得一定成效。例如，甘肅省嘉峪關(guān)、酒泉兩市共同設(shè)立嘉峪關(guān)、酒泉機(jī)場(chǎng)航線開發(fā)補(bǔ)貼資金，公開績(jī)效報(bào)告顯示，補(bǔ)貼資金保障與國(guó)內(nèi)重點(diǎn)城市的通航，在切實(shí)提升兩市生產(chǎn)總值的同時(shí)帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

隨著我國(guó)旅游消費(fèi)潛力進(jìn)一步釋放，出行多樣化、品質(zhì)化成為更多游客的選擇，“特種兵”“小城游”等出游模式為中小機(jī)場(chǎng)發(fā)展帶來(lái)了全新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，也對(duì)提高地方航線補(bǔ)貼資金使用效能提出了更高的要求。

現(xiàn)存問(wèn)題剖析

專項(xiàng)資金設(shè)立缺乏足夠的規(guī)劃一是中小機(jī)場(chǎng)固有困境。中小城市受制于人口規(guī)模、發(fā)展階段等因素，客源穩(wěn)定性差、航線客座率低，運(yùn)營(yíng)頻頻虧損。航司因運(yùn)力有限，為提升利潤(rùn)率，在中小城市投入資源較少，在此背景下，中小機(jī)場(chǎng)在開辟航線、時(shí)刻分配、穩(wěn)定航線中缺乏話語(yǔ)權(quán)，難以爭(zhēng)取資源。同時(shí)，隨著自駕、高鐵等出行方式愈發(fā)受到大眾青睞，中小機(jī)場(chǎng)的客源被分散，進(jìn)一步壓縮了其盈利空間。面對(duì)困境，中小機(jī)場(chǎng)的日常運(yùn)行不得不高度依賴地方政府補(bǔ)貼，導(dǎo)致其市場(chǎng)化程度不足、自主經(jīng)營(yíng)能力不足。這種情況造成企業(yè)可能因?yàn)橐蕾囌a(bǔ)助而減少自主創(chuàng)收的動(dòng)力，即效益依賴性過(guò)高。

二是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不足。部分中小城市在設(shè)立補(bǔ)貼專項(xiàng)資金時(shí)，缺乏針對(duì)性的系統(tǒng)規(guī)劃、資金測(cè)算、可行性研究、專家論證，且未結(jié)合行業(yè)、區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)細(xì)化適合本市的航線開發(fā)策略。即便執(zhí)行了可行性研究，得出的結(jié)論也往往可行，研究的深度不足、方法不當(dāng)，且未提出行之有效的改進(jìn)意見，導(dǎo)致政府一味增加財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額，但客座率并未顯著增長(zhǎng)，造成行政成本持續(xù)增加。另外，航線開發(fā)與規(guī)劃工作停留在短期層面，未明確發(fā)展定位、長(zhǎng)期規(guī)劃、培育增長(zhǎng)點(diǎn)，且過(guò)度補(bǔ)貼的行為未能起到鼓勵(lì)航司積極性、激發(fā)市場(chǎng)活力、培育航線的作用，造成資金使用效益低，甚至導(dǎo)致各區(qū)域間盲目競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，這將對(duì)航司的整體經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展造成負(fù)面影響。

對(duì)績(jī)效認(rèn)知不足一是預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。預(yù)算績(jī)效管理是指在預(yù)算管理中引入績(jī)效理念，在關(guān)注預(yù)算投入的同時(shí)重視預(yù)算產(chǎn)出和效益。然而，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，部分項(xiàng)目管理和預(yù)算績(jī)效管理脫節(jié)，財(cái)務(wù)人員注重資金支付進(jìn)度，項(xiàng)目人員更注重與航司的接洽、新增航線、營(yíng)銷推廣等工作，忽略了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)中的主要任務(wù)，造成資金沉淀，且存在“重申報(bào)、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，導(dǎo)致績(jī)效管理見效緩慢。

二是績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不明確。未結(jié)合當(dāng)?shù)孛窈綐I(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃設(shè)置總體績(jī)效目標(biāo)，各年度績(jī)效目標(biāo)缺乏過(guò)渡、銜接、遞進(jìn)。首先，在績(jī)效指標(biāo)設(shè)置方面，存在部分指標(biāo)無(wú)法聯(lián)系到經(jīng)濟(jì)效益、成本控制指標(biāo)不清晰、難以找到可衡量的指標(biāo)等問(wèn)題，不利于對(duì)成本效益的分析與比較，難以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施情況?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金安排的關(guān)聯(lián)度較弱，未對(duì)后續(xù)年度項(xiàng)目執(zhí)行產(chǎn)生積極影響，且未結(jié)合上年績(jī)效結(jié)果修訂績(jī)效目標(biāo)、改善項(xiàng)目執(zhí)行方案。

資金使用效益不足一是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范，未緊密結(jié)合地方公共服務(wù)狀況、支出成本差異、財(cái)政承受能力因素制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，配套管理機(jī)制設(shè)計(jì)不夠健全。二是資金管理規(guī)范性不足，未制定資金管理辦法，規(guī)范資金申請(qǐng)、審核、撥付全流程，預(yù)算執(zhí)行率低，資金使用情況不透明。

提升中小機(jī)場(chǎng)資金使用效能的策略

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于“全面實(shí)施績(jī)效管理”要求，中共中央、國(guó)務(wù)院于2018年印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，強(qiáng)調(diào)要以“全面”和“績(jī)效”為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，就是將績(jī)效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，從事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用四個(gè)方面，構(gòu)建全流程閉環(huán)績(jī)效管理系統(tǒng)，全面提升資金使用質(zhì)效。在強(qiáng)化預(yù)算約束背景下，推動(dòng)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，能讓有限的公共財(cái)政資源發(fā)揮更大效用，從源頭上解決“辦事”和“花錢”兩張皮的問(wèn)題，對(duì)于深化財(cái)稅體制改革、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量具有重大意義。

開展事前績(jī)效評(píng)估一是充分論證航線開發(fā)計(jì)劃方案。制訂航線開發(fā)計(jì)劃與事前績(jī)效評(píng)估存在一定交叉，一般而言，航線開發(fā)計(jì)劃由行業(yè)主管部門編制，在提交政府審定后，可作為財(cái)政部門編制專項(xiàng)資金預(yù)算的法定依據(jù)。為此，應(yīng)將事前績(jī)效評(píng)估與航線開發(fā)計(jì)劃緊密結(jié)合，做好開發(fā)計(jì)劃論證。首先，做好可行性評(píng)估，結(jié)合地方民航業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃，明確在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中的定位，對(duì)計(jì)劃可行性進(jìn)行全面分析、論證，并提出實(shí)質(zhì)性改進(jìn)意見。其次，穩(wěn)定淡旺季航線運(yùn)營(yíng)，加大通往北上廣等國(guó)際航空樞紐城市的航線運(yùn)營(yíng)力度，并加強(qiáng)與各大航司的深度合作，進(jìn)一步釋放航空市場(chǎng)潛能。此外，培養(yǎng)高潛力航線，緊抓旅游機(jī)遇，因地制宜開辟新航線，并加大營(yíng)銷力度，以吸引更多客流。

二是經(jīng)濟(jì)性比較分析。首先，設(shè)置統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，可采取市場(chǎng)調(diào)研、與周邊機(jī)場(chǎng)對(duì)比、航線盈利測(cè)算或與航司商務(wù)談判等方式設(shè)置補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。其次，制訂切實(shí)可行的成本控制計(jì)劃，如采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商、簽訂駐場(chǎng)協(xié)議、差異化的補(bǔ)貼方式等，以提高項(xiàng)目投入產(chǎn)出比和財(cái)政資金使用效率。

三是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)的管理。首先，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)指向明確，符合我國(guó)民航事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃、地方發(fā)展目標(biāo)和交通建設(shè)長(zhǎng)期規(guī)劃，以有限的政府資源實(shí)現(xiàn)效益最大化。其次，指標(biāo)設(shè)置應(yīng)突出重點(diǎn)，分析項(xiàng)目的主要驅(qū)動(dòng)因素，明確資金的核心效益和效果，并主要以量化指標(biāo)表述，如將提高客流量、加強(qiáng)與航司的合作、開通更多航線作為驅(qū)動(dòng)因素，將通航城市數(shù)量、航線數(shù)量、運(yùn)輸起降架次、旅客吞吐量、航班整體客座率、航班準(zhǔn)點(diǎn)率、過(guò)夜運(yùn)力、設(shè)立航司基地、旅游精品航線等作為三級(jí)指標(biāo)，力求提升指標(biāo)質(zhì)量、突出重點(diǎn)。

預(yù)算和績(jī)效“雙監(jiān)控”一是壓實(shí)責(zé)任意識(shí)。首先，積極貫徹落實(shí)財(cái)政制度要求，按照“誰(shuí)支出、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，明確各部門的職能、職責(zé)。其次，財(cái)政部門作為監(jiān)管工作的主體，應(yīng)動(dòng)態(tài)掌握預(yù)算部門的績(jī)效監(jiān)控工作現(xiàn)狀，并在梳理好問(wèn)題清單后反饋至各預(yù)算部門進(jìn)行整改。

二是績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”。首先，要監(jiān)控項(xiàng)目預(yù)計(jì)產(chǎn)出的完成進(jìn)度及趨勢(shì)，預(yù)計(jì)效果的實(shí)現(xiàn)程度和服務(wù)對(duì)象及管理部門的滿意度，從績(jī)效目標(biāo)（含階段目標(biāo)）完成情況、項(xiàng)目實(shí)施情況、預(yù)算執(zhí)行情況、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)等入手，詳細(xì)分析目標(biāo)達(dá)成的可能性。其次，要實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算資金撥付情況、實(shí)際支出情況以及預(yù)計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況。

三是對(duì)偏離目標(biāo)的項(xiàng)目及時(shí)糾偏。針對(duì)項(xiàng)目開展過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)整改，加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控與盤活存量資金之間的聯(lián)動(dòng)，確保當(dāng)項(xiàng)目執(zhí)行情況不符合績(jī)效目標(biāo)時(shí)可及時(shí)盤活資金。

構(gòu)建多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系首先，開展項(xiàng)目單位自評(píng)，明確項(xiàng)目開展過(guò)程中遇到的問(wèn)題，明確各部門的責(zé)任，以便及時(shí)落實(shí)整改，并將自評(píng)結(jié)果與次年預(yù)算額度相掛鉤。其次，重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)委托獨(dú)立第三方進(jìn)行，使其能夠更加客觀、全面地評(píng)價(jià)項(xiàng)目的產(chǎn)出、效益及資金使用的規(guī)范性。這些評(píng)價(jià)有助于政府部門和項(xiàng)目單位從“決策”“過(guò)程”“產(chǎn)出”“效益”等維度清晰了解項(xiàng)目的規(guī)范性、績(jī)效目標(biāo)的合理性、預(yù)算配置的科學(xué)性以及預(yù)算管理的規(guī)范性等方面的效能。

合理應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果全面落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。當(dāng)績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)不合格者，壓減次年度項(xiàng)目預(yù)算，并考慮整體更換航線開發(fā)計(jì)劃，重新開展可行性評(píng)估、經(jīng)濟(jì)性評(píng)估。績(jī)效評(píng)價(jià)得分介于60至89分者，次年不予新增預(yù)算金額。當(dāng)績(jī)效評(píng)價(jià)得分90分及以上者，可視實(shí)際需要給予激勵(lì)資金。對(duì)于連續(xù)多年績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在90分以上者，可考慮賦予其在資金使用上更多的自主性、靈活性。同時(shí)，要深入分析績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生的動(dòng)因，將其作為次年航線開發(fā)計(jì)劃、預(yù)算編制、設(shè)立績(jī)效目標(biāo)的重要考量因素，從而優(yōu)化資金投向，使得效果良好的策略、方案得以延續(xù)，確?！昂娩撚迷诘度猩稀?。

加快地方民航事業(yè)發(fā)展、滿足大眾出行新需求、提升城市通達(dá)性，并積極推動(dòng)地方旅游、商貿(mào)及航空物流等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展起到強(qiáng)力保障作用。因此，在財(cái)政收支緊平衡的大背景下，應(yīng)實(shí)施中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，主動(dòng)貫徹落實(shí)財(cái)政制度要求，確保每一筆錢都花在刀刃上，避免盲目、低效補(bǔ)貼，切實(shí)提高資金使用質(zhì)效，最終確保中小機(jī)場(chǎng)在當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境中從容應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、搶抓發(fā)展機(jī)遇。

作者單位：鄂爾多斯市財(cái)政預(yù)算編審中心