【中圖分類號(hào)】R36【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A DOI：10.12114/j.issn.1007-9572.2024.0480

【Abstract】Background China is increasingly emphasizing the prevention and control of chronic diseases，with the number and varietyofrelated policies showing a growing trend. Withthe intensificationof populationaging，multimorbidity hasbecomeacriticalchallngeinthefieldofpublichealth，ncessitatingtheurgentoptimizationofrelevantpolicies.ObjectiveThis studyaims torevealthecharacteristicsandpriorityareas ofchronicdisease policiesandidentifypotentialdirections for policyimprovement.MethodsBasedonathree-dimensionalframework of policytols，policyevolution，and policyactors， contentanalysis wasconducted using NVivo 20.O software toencode andclasifyrelevant policydocuments issued fromJanuary 2009 to January2O24.Social network analysis was applied using Ucinet 6.0 software to examine thecollboration network among policyactors，andstatisticalanalyseswereperformedusingExcel2O21.ResultsAnalysisofthe68 included policydocuments identifiedatotalof279references topolicytolusage，comprising35instancesofsupplysidetols，27instancsofdemand sidetools，and117instanesofenvironmentalools.TheGeneralOffceoftheStateCouncilaccountedforthehighestproportion of policy tool references（ 35.48% ，99/279），while the National People's Congress（NPC）and its Standing Committee accounted for the lowest （ 2.87% ，8/279）. In the social network analysis，the collaboration network density among policy actors was0.631，withtheNationalHealthCommisioexhibiting thehighestcentrality.Furtheranalysisofthe68policiesrevealedan increasing trendinboththenumberandvarietyofpolicytolsaspolicies evolved，thoughsuply-sidetoolsremainedpredomnant （35 policies）.TheNPCanditsStandingCommiteewere involvedinrelativelyfewpolicies（3policies）.Moreover，only10 outofthe68policiesaddressedmultimorbidity.ConclusionTheresultsindicatestructural imbalances intheuseofpolicytools andinsuffcientcollaborationamongpolicyactors.Thenumberofpoliciesaddressing multimorbidityislimited，andspecialized policies inthisareaarelacking.Toaddressthechallengesofchronicdiseasepreventionandcontrol，itisrecommendedto optimizethe alocationof policytols，enhancecoodination among policyactors，and promotethedevelopmentof specialized policiesformultimorbidity.Expandingpolicycoverageandtransitioningfromasingle-disease managementmodel toanintegrated multimorbidity managementapproachare esential tocomprehensivelystrengthenthecapacityforchronic disease preventionand control.

【Key words】 Chronic diseases；Multimorbidity；Policy instruments；Social network analysis；Policy text analysis

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》明確提出“實(shí)施慢性病綜合防治戰(zhàn)略”的行動(dòng)方針，凸顯了我國對(duì)慢性病防治工作的高度重視[]。值得關(guān)注的是，多重慢病已成為慢性病發(fā)展過程中的顯著特征之一[2]。多重慢病指的是個(gè)體同時(shí)罹患2種及以上慢性疾病[3]。隨著人口老齡化程度加深，老年人多重慢病現(xiàn)象日益普遍，已逐漸演變?yōu)楣步】殿I(lǐng)域所面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)[4]。全球65 歲及以上老年群體中多重慢病患病率為 40%～56% 。而在衛(wèi)生管理領(lǐng)域，國內(nèi)對(duì)老年人多重慢病的研究主要集中在綜合評(píng)估、疾病管理以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面，缺乏基于政策工具視角的政策文本分析研究[]。政策工具作為一種研究公共政策的有效手段，被廣泛應(yīng)用于醫(yī)療衛(wèi)生方針政策領(lǐng)域［7-8]。本研究先檢索并分析慢性病防治政策，然后對(duì)多重慢病政策加以分析，基于政策工具、政策演進(jìn)、政策主體3個(gè)維度對(duì)我國68份慢性?。ê嘀芈。┓乐握呶谋旧钊似饰?，旨在探究我國當(dāng)前慢性病防治政策特征、重點(diǎn)領(lǐng)域以及潛在不足，以期為慢性病防治政策的改進(jìn)和優(yōu)化提供可行建議。

1資料與方法

1.1 資料來源

本研究以“慢病”“共病”“慢性病”“多重慢病”

等為關(guān)鍵詞，訪問國務(wù)院、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)等相關(guān)部委官方網(wǎng)站及北大法寶數(shù)據(jù)庫。采用全文模糊檢索方式檢索，以2009年新醫(yī)改作為研究年份起始點(diǎn)，檢索2009年1月一2024年1月發(fā)布的相關(guān)政策文件。

納入標(biāo)準(zhǔn)：（1）中央政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的相關(guān)政策文件;（2）政策內(nèi)容包括與慢性病相關(guān)的信息；（3）政策文件的類型包括法律、行政法規(guī)、國務(wù)院規(guī)范性文件和部門規(guī)章等。排除標(biāo)準(zhǔn)：（1）政策內(nèi)容與慢性病關(guān)聯(lián)度較低；（2）政策文件中提及關(guān)鍵詞但缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；（3）涵蓋領(lǐng)導(dǎo)層講話和職能部門的報(bào)告等?；诩{人和排除標(biāo)準(zhǔn)，最終選取政策文件68份，其中涉及多重慢病的政策10份。

1.2 研究方法

本研究采用內(nèi)容分析法對(duì)我國慢性病防治政策進(jìn)行剖析。首先，根據(jù)扎根理論對(duì)各個(gè)政策文本內(nèi)容進(jìn)行比較和歸納，構(gòu)建“政策工具－政策演進(jìn)－政策主體”三維分析框架。其次，基于三維分析框架，運(yùn)用NVivo20.0軟件對(duì)納入研究的68份政策文件完成設(shè)置代碼節(jié)點(diǎn)、編碼及分類。再者，基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，借助Ucinet6.0軟件對(duì)政策主體合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，同時(shí)利用Nvivo20.0軟件分別對(duì)3個(gè)維度進(jìn)行交叉分析。最后運(yùn)用Excel2021進(jìn)行三維統(tǒng)計(jì)分析。

1.3框架構(gòu)建

一項(xiàng)政策的制定需要考慮多方面因素，傳統(tǒng)單一或兩個(gè)維度的分析框架難以適應(yīng)我國復(fù)雜多變的政策環(huán)境以及多主體間利益交織的現(xiàn)實(shí)[9]。因此，本研究從政策工具（X軸）、政策主體（Y軸）和政策演進(jìn)（Z軸）構(gòu)建慢性病防治政策三維分析框架（圖1）。

1.3.1X維度：政策工具。政策工具是實(shí)現(xiàn)慢性病防治目標(biāo)的手段或方法「10]。采用Rothwell的政策工具分類方法，結(jié)合我國慢性病防治政策的特征，將納入的政策內(nèi)容分為供給型、需求型和環(huán)境型[]。供給型工具主要體現(xiàn)在為防治慢性病提供實(shí)質(zhì)支持，如：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，保障慢性病防治工作的穩(wěn)定運(yùn)行。需求型工具通過發(fā)揮政府和市場的作用來拉動(dòng)政策效益，如：政府通過提高保障水平、擴(kuò)大醫(yī)保支付范疇等措施減輕慢性病患者就醫(yī)負(fù)擔(dān)，旨在發(fā)揮推動(dòng)慢性病防治政策實(shí)施的拉力作用。而環(huán)境型工具則發(fā)揮間接推動(dòng)作用，通過制定目標(biāo)規(guī)劃、法制規(guī)范等方式營造有利于實(shí)現(xiàn)政策自標(biāo)的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)慢性病防治工作朝秩序化、規(guī)范化方向發(fā)展，提高防治水平。

1.3.2Y維度：政策主體。政策主體是指參與政策過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織[12]。本研究采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，構(gòu)建慢性病防治相關(guān)政策主體間的合作矩陣，并對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，主要聚焦于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征和節(jié)點(diǎn)特征的分析，旨在揭示政策制定過程中政策主體間合作關(guān)系的緊密性。其中，網(wǎng)絡(luò)中心度作為關(guān)鍵指標(biāo)，用于衡量網(wǎng)絡(luò)成員的重要程度及其在網(wǎng)絡(luò)中心位置的占據(jù)情況。防治慢性病涉及多個(gè)領(lǐng)域，需要不同層級(jí)、不同職能部門分別或聯(lián)合出臺(tái)政策。因此，研究政策主體共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)有利于分析政策制定主體間的合作關(guān)系，為擴(kuò)大防治政策制定的合作網(wǎng)絡(luò)、擴(kuò)大政策的覆蓋面提供參考依據(jù)，貫徹“將健康融入所有政策”的衛(wèi)生工作方針。

1.3.3Z維度：政策演進(jìn)。政策演進(jìn)是持續(xù)且動(dòng)態(tài)的過程，能清晰地呈現(xiàn)政策在不同歷史時(shí)期的發(fā)展脈絡(luò)和變化趨勢[13」。隨著人口老齡化的加深、生活水平的提高和人群疾病譜的變化，越來越多人同時(shí)患有多種慢性病[14]。而多重慢性病的管理也比單一慢性病更為復(fù)雜[15］，因此政策也需要隨之演進(jìn)、更新以應(yīng)對(duì)新情況。綜合團(tuán)隊(duì)討論意見，以2009年新醫(yī)改作為時(shí)間起始點(diǎn)，將慢性病防治政策分為重構(gòu)探索階段（2009—2012年）、深化調(diào)整階段（2013—2016年）、成熟完善階段（2017—2020年）和創(chuàng)新發(fā)展階段（2021—2024年）。

2結(jié)果

2.1 政策工具分析結(jié)果

在對(duì)納入的68份政策文件的定量分析中，識(shí)別出政策工具的使用共計(jì)279次。其中，供給型工具135次（ 48.39% ），需求型工具27次（ 9.68% ），環(huán)境型工具117次（ 41.93% ），各類政策工具的使用情況見表1。

首先，三大政策工具類型在使用上存在不均衡現(xiàn)象?？傮w來說，供給型工具在所有政策工具中的使用比例為48.39% ，凸顯了政策制定者在慢性病防治政策領(lǐng)域?qū)┙o型工具的重視。且環(huán)境型工具在所有政策工具中的使用頻率占比為 41.93% ，與供給型工具的使用比例相近。而需求型工具的總體使用頻率較低，為 9.68% ，表明當(dāng)前政策在滿足慢性病患者具體需求、拉動(dòng)政策效益方面存在較大的提升空間。

其次，政策工具內(nèi)部子工具也存在失衡問題。在供給型內(nèi)部子工具的使用方面，基本公共服務(wù)、設(shè)施建設(shè)和信息技術(shù)3種工具占比較高，而人才建設(shè)、資金投入和資源配置3種工具合計(jì)占供給型工具的 11.11% （15/135），存在潛在的發(fā)展空間。在需求型工具使用情況方面，醫(yī)療保障工具的使用頻率居需求型工具之首，但涉及政府買賣的政策較少（ 3.70% ，1/27）。環(huán)境型工具的使用情況顯示，策略措施工具占比最高（ 35.90% 42/117），其次是目標(biāo)規(guī)劃（ 19.66% ，23/117）和社會(huì)環(huán)境（ 15.38% ，18/117），而財(cái)政金融方面較為薄弱（ 5.13% ，6/117）。

2.1.1政策工具與政策主體交叉分析：使用NVivo20.0軟件進(jìn)行X軸（政策工具）與Y軸（政策主體）的交叉分析，揭示慢性病防治政策工具與主體的相互關(guān)系，見圖2。在供給型、需求型和環(huán)境型三類政策工具中，國務(wù)院辦公廳發(fā)文涉及政策工具參考點(diǎn)的頻次最多（ 35.48% ，99/279），其中供給型政策最多（ 46.46% 46/99），環(huán)境型政策次之（ 35.35% ，35/99），需求型政策最少（ 18.18% ，18/99）。此外，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)發(fā)文最少（ 2.87% ，8/279），表明在立法和政策推動(dòng)方面還有更大的參與空間和潛力；且全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)涉及需求型政策工具的參考點(diǎn)為0，表明需求型政策的作用仍需加強(qiáng)，應(yīng)進(jìn)一步從立法維度聚焦于提高公眾的健康認(rèn)知、改善醫(yī)療服務(wù)的可及性，以及加強(qiáng)慢性病患者的支持機(jī)制。

2.1.2政策工具與政策演進(jìn)交叉分析：圖3展示了三類政策工具在政策演進(jìn)過程中使用比例分布情況。結(jié)果表明，三類政策工具在發(fā)展演變中展現(xiàn)出不同的特征和趨勢。在各個(gè)政策演進(jìn)階段中，占比最高的均為供給型政策工具，依次為 46.94% 、 46.00% 、 45.57% 和55.17% ，且比重隨著時(shí)間推移逐步增加；而環(huán)境型工具自2013—2016年后比重逐步下降，由 46.00% 降至36.78% ；需求型工具始終在各個(gè)階段中占比最低，分別為 8.16% 、 8.00% 、 13.92% 、 8.05% 。

2.2 政策主體分析結(jié)果

在政策制定體系中，政策主體作為政策制定的關(guān)鍵角色，其所處的層級(jí)結(jié)構(gòu)是評(píng)估其政策權(quán)威和執(zhí)行力度的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，制定政策的主體之間的協(xié)作關(guān)系，一定程度上能反映政策效力，還能指明政策預(yù)期實(shí)施的路徑「13]。本文運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法分析慢性病防治政策發(fā)文主體的網(wǎng)絡(luò)圖譜，68份慢性病防治政策文件中僅有3份政策來自全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，53份來自國務(wù)院及其下屬機(jī)構(gòu)，共占政策文件總數(shù)的 77.94% 。在政策文件發(fā)布數(shù)量的統(tǒng)計(jì)中，獨(dú)立發(fā)布的政策文件共計(jì)56項(xiàng)，占總發(fā)布量的 82.35% ；而由3個(gè)或以上部門共同發(fā)布的聯(lián)合文件數(shù)量為12項(xiàng)，占17.65% 。在對(duì)68份政策文件進(jìn)行系統(tǒng)性分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其中超過 80% 的文件是由全國人民代表大會(huì)、國務(wù)院及其下屬機(jī)構(gòu)等國家級(jí)決策機(jī)構(gòu)所制定，這些文件在政策體系中具有顯著的權(quán)威性，能夠代表國家的政策導(dǎo)向和價(jià)值取向。

慢性病防治政策主體共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)見圖4。該合作網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度計(jì)算結(jié)果為0.631，意味該網(wǎng)絡(luò)中有大約63.1% 的政策主體之間建立了連接，共同構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)的整體結(jié)構(gòu)［16]。圖中每個(gè)以藍(lán)色標(biāo)示的節(jié)點(diǎn)象征1個(gè)獨(dú)立的政策主體，中心且面積較大的節(jié)點(diǎn)表明該政策主體具有較高的影響力。節(jié)點(diǎn)間的連線則表示不同政策主體間的合作關(guān)系，特別是在聯(lián)合發(fā)布政策文件方面的協(xié)作。圖中處于相對(duì)中心位置的8個(gè)主體分別是“國家中醫(yī)藥管理局”“國家衛(wèi)生健康委員會(huì)”“人力資源和社會(huì)保障部”“國家發(fā)展和改革委員會(huì)”“科學(xué)技術(shù)部”“教育部”“財(cái)政部”“民政部”。這些主體在多樣的政策文件中彼此交織并發(fā)揮著關(guān)鍵作用，在推動(dòng)慢性病防治政策體系構(gòu)建過程中扮演著重要角色，反映其在當(dāng)前慢性病防治政策制定中的核心地位。國家衛(wèi)生健康委員會(huì)等機(jī)構(gòu)相當(dāng)于政策推進(jìn)合作網(wǎng)絡(luò)的“心臟”，在政策制定的過程中發(fā)揮核心的“泵血”作用，為整個(gè)系統(tǒng)提供動(dòng)力和方向，起到了參謀、執(zhí)行的作用，推動(dòng)了合作制定政策的進(jìn)展。而各部委則如同共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的“四肢”，在政策的執(zhí)行和完善中發(fā)揮著支撐和實(shí)施的作用，確保政策能夠盡可能涉及每個(gè)領(lǐng)域，形成政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的完整閉環(huán)。但部分政策主體呈現(xiàn)集聚現(xiàn)象，如教育部、人力資源和社會(huì)保障部、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)，政策發(fā)文主體網(wǎng)絡(luò)未完全形成多中心、分散合作的模式。

節(jié)點(diǎn)的度數(shù)中心性是指一個(gè)網(wǎng)絡(luò)成員與網(wǎng)絡(luò)中其他成員直接連接的數(shù)量，其可被劃分為絕對(duì)中心度和相對(duì)中心度。中心性份額反映節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中所占的權(quán)重比例，其值越大，意味著慢性病防治政策主體在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的重要性和受關(guān)注程度越高。統(tǒng)計(jì)68份政策文件頒布機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的次數(shù)并計(jì)算各頒布機(jī)構(gòu)的中心度，排名前10位的見表2。參與頒布慢性病防治政策的主體共30個(gè)，其中國家衛(wèi)生健康委員會(huì)的中心度最高，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、教育部和科學(xué)技術(shù)部中心度也較高，其余主體中心度較低。國家衛(wèi)生健康委員會(huì)的發(fā)文頻率和網(wǎng)絡(luò)中心度指標(biāo)顯著，反映其在政策制定中的活躍度及其與其他部門的有效協(xié)同性。國家發(fā)展和改革委員會(huì)的發(fā)文頻次相對(duì)較低，但其網(wǎng)絡(luò)中心度指標(biāo)僅次于國家衛(wèi)生健康委員會(huì)，表明該委員會(huì)在政策制定網(wǎng)絡(luò)中與其他主體的聯(lián)合發(fā)文行為較為頻繁，體現(xiàn)了其在政策協(xié)同中的重要地位。

2.3基于三個(gè)維度的交叉分析結(jié)果

本研究采用三維分析框架對(duì)我國68份慢性病防治政策文本進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，繪制出三維交叉統(tǒng)計(jì)圖（圖5）。結(jié)果顯示，2009—2012年以環(huán)境型政策為主，共計(jì)6份，占該階段政策總數(shù)的2/3；2013—2016年呈現(xiàn)均衡發(fā)展的態(tài)勢；2017—2020年供給型政策與環(huán)境型政策持平（均為8份），而需求型政策僅是兩者的一半；2021—

2024年3種工具類型的政策均表現(xiàn)出較大幅度的增長。隨著時(shí)間的推移，國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳在慢性病防治中的主導(dǎo)地位逐步加強(qiáng)，由2009—2012年的2份增長至2021一2024年的23份，體現(xiàn)了國家對(duì)公共衛(wèi)生體系重視程度的持續(xù)增強(qiáng)和積極行動(dòng)。從4個(gè)階段的政策制定情況可見，環(huán)境型（25份）和需求型（8份）政策文件的數(shù)量相對(duì)較少，表明在環(huán)境規(guī)制和需求激勵(lì)方面的政策仍有增長空間。

2.4多重慢病的政策分析結(jié)果

我國關(guān)于多重慢病相關(guān)政策的制定起步較晚，2017年首次提出要加強(qiáng)老年共病基礎(chǔ)研究。隨后，在2019年發(fā)布的《健康中國行動(dòng)》中，“三高”（高血壓、高血糖、高血脂）共管的概念首次納入政策視野，各地多重慢病共管實(shí)踐正式開展。然而，目前我國多重慢病政策體系仍顯薄弱，具體表現(xiàn)為相關(guān)政策數(shù)量有限（僅10份），且缺乏具有明確針對(duì)性和全面覆蓋性的專項(xiàng)政策（表3）。這一現(xiàn)狀制約了政策在指導(dǎo)實(shí)踐、優(yōu)化資源配置方面的效能，因此，加快出臺(tái)更多具有前瞻性和實(shí)操性的多重慢病專項(xiàng)政策，成為當(dāng)前亟待解決的重要問題。

3討論與建議

本研究基于政策工具、政策演進(jìn)和政策主體的三維框架深入剖析了我國慢性病防治政策。伴隨政策的演進(jìn)，政策呈現(xiàn)出多樣化、全面化趨勢，但仍存在政策工具結(jié)構(gòu)性失衡、政策主體間協(xié)同性欠佳、多重慢病相關(guān)專項(xiàng)政策缺乏等問題，亟需完善優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，以加快推進(jìn)我國慢性病防治進(jìn)程。

3.1優(yōu)化政策工具配置，提高結(jié)構(gòu)均衡性

政策分析結(jié)果顯示，政策工具類型以供給型C 48.39% ）和環(huán)境型（ 41.93% ）為主，需求型工具占比9.68% ，與其他兩者差距甚大，呈現(xiàn)出政策工具類型嚴(yán)重不均衡現(xiàn)象。從政策演進(jìn)角度看，需求型工具的增長幅度較小且不穩(wěn)定。未來政策制定需要兼顧各類政策工具，逐步加大需求型政策工具的比例，充分發(fā)揮其對(duì)慢性病防治的拉動(dòng)作用。具體可通過政策指引加大醫(yī)療保障力度，擴(kuò)大醫(yī)保報(bào)銷范圍，盡可能減輕患者就醫(yī)負(fù)擔(dān)；為促進(jìn)慢性病防治的相關(guān)國際交流提供政策支持，引進(jìn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，完善我國慢性病防治體系和提高防治能力；針對(duì)慢病管理模式、監(jiān)管機(jī)制等方面展開試點(diǎn)，探索各方經(jīng)驗(yàn)，形成有效的推廣路徑。在大力補(bǔ)充需求型政策工具的同時(shí)，也要注重供給型和環(huán)境型政策工具的優(yōu)化提升。對(duì)于供給型工具，建議政府增加對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投資，提高醫(yī)護(hù)人員的培訓(xùn)質(zhì)量，以及優(yōu)化醫(yī)療設(shè)備配置等。在環(huán)境型工具方面，建議加強(qiáng)健康教育和健康促進(jìn)活動(dòng)，制定更嚴(yán)格的健康相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等。

此外，政策工具內(nèi)部子工具也存在失衡問題?，F(xiàn)有的供給型工具中，資金投入的相關(guān)政策工具使用甚少，不利于支撐慢性病醫(yī)保支付體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，也會(huì)間接影響需求型工具發(fā)揮有效作用[17]。建議政府部門加大資金投入，為慢性病防治提供重要?jiǎng)恿?。而在環(huán)境型工具中，占比最小的子工具是法制規(guī)范（ 5.13% ），同時(shí)在政策主體中發(fā)文最少的是全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。綜合結(jié)果表明，在規(guī)范醫(yī)療服務(wù)、完善監(jiān)管機(jī)制、保障患者權(quán)益等方面仍有完善空間。

3.2強(qiáng)化政策主體協(xié)同作用，提升整體效能

通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析可知，在當(dāng)前政策主體的協(xié)作格局中，部分政策主體呈現(xiàn)集聚現(xiàn)象，未能按照多中心、分散合作的模式充分展開，整體合作程度有限，限制了政策制定和執(zhí)行的效率。為提升政策執(zhí)行效果，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)政策主體間的協(xié)同合作以制定更加完善的政策，特別是跨部門間的協(xié)調(diào)與整合[18]。建議通過建立健全的合作機(jī)制和信息共享平臺(tái)，提升政策制定的協(xié)同效應(yīng)和整體效能，形成全社會(huì)共同參與的防治格局。

在納入研究的政策中，政策主體獨(dú)立發(fā)布的文件數(shù)量占比較高，而多部門聯(lián)合印發(fā)的政策僅13條，表明在政策制定過程中，政策主體間的互動(dòng)與合作機(jī)制尚存在優(yōu)化空間，亟需通過增強(qiáng)跨機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與整合，以提升政策制定的協(xié)同效應(yīng)和整體效能。促進(jìn)跨部門的協(xié)作對(duì)于激發(fā)各參與主體的潛力、發(fā)揮各部門職能至關(guān)重要，能顯著提高政策制定、執(zhí)行及監(jiān)管等環(huán)節(jié)的效率，進(jìn)而達(dá)到資源利用和政策效益的最大化。通過強(qiáng)化政策主體之間的合作，有利于構(gòu)建一個(gè)更加高效、協(xié)調(diào)的慢性病防治政策實(shí)施體系，為實(shí)現(xiàn)防治慢性病目標(biāo)提供有力支撐。建議政府建立跨部門的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，如定期舉辦政策協(xié)調(diào)會(huì)議、搭建共享數(shù)據(jù)平臺(tái)等，以增強(qiáng)政策主體間的溝通和合作。同時(shí)，注重加強(qiáng)政府與非政府組織、公立醫(yī)院、民營機(jī)構(gòu)、患者團(tuán)體之間的合作，以形成全社會(huì)共同參與的慢性病防治格局。

3.3推動(dòng)制定多重慢病專項(xiàng)政策，擴(kuò)大政策覆蓋面

本研究納入的政策文本中，涉及多重慢病的政策文本僅10份，呈現(xiàn)慢性病防治政策覆蓋面不足的問題。目前，國家層面的慢性病防治政策雖已重視健康教育、營養(yǎng)指導(dǎo)、體醫(yī)結(jié)合以及慢性病患者的長期護(hù)理和管理體系建設(shè)等方面，但多聚焦于單一病種，對(duì)多重慢病的綜合性和針對(duì)性政策指導(dǎo)尚顯匱乏。

中國大陸地區(qū)居民慢性病共病患病率高達(dá) 36.3% ，其中 78% 以上的老年人至少患有1種慢性病[19]。隨著人口老齡化的進(jìn)展，多重慢病除了給患者帶來沉重疾病負(fù)擔(dān)，還會(huì)使醫(yī)療衛(wèi)生體系面臨服務(wù)供給負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，亟需加強(qiáng)相關(guān)政策指引，提高多重慢病監(jiān)測力度，建立多重慢病共管共治的系統(tǒng)服務(wù)模式。

當(dāng)前慢性病防治政策在多重慢病領(lǐng)域存在多項(xiàng)空白。一是缺乏具體的多病共管落實(shí)方案?，F(xiàn)有的政策僅提出“三高共管”，所涉及的慢性病病種較少，共管方案尚不明晰，責(zé)任主體尚未明確，具體落實(shí)仍需更多針對(duì)性的政策。建議制定涵蓋多種常見慢性病組合的多病共管政策，明確政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)及患者在多病共管中的各自職責(zé)，建立跨部門協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)政策有效落地。二是缺乏對(duì)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的政策支持。目前多重慢病醫(yī)護(hù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)和人才培養(yǎng)進(jìn)程相對(duì)滯后，難以滿足日益增長的多重慢病管理需求［20]。建議加強(qiáng)相關(guān)學(xué)科建設(shè)和人員培訓(xùn)的政策指引，尤其是對(duì)藥師和老年護(hù)理人員的培養(yǎng)[21]。三是多重用藥相關(guān)政策的缺位。目前65歲以上老年人多重用藥率高達(dá) 37% ，過度多重用藥率為 14%^[22] ，但目前針對(duì)多重用藥的系統(tǒng)性指導(dǎo)政策尚為空白，無法為醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員提供明確的操作指南。建議結(jié)合我國老年人的特殊性和醫(yī)療衛(wèi)生體系的實(shí)際情況，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定符合國情的多重用藥管理規(guī)范，提供一套科學(xué)、系統(tǒng)的操作指南。

總體而言，面對(duì)日益嚴(yán)峻的多重慢病挑戰(zhàn)，多重慢病專項(xiàng)政策的制定與調(diào)整顯得尤為關(guān)鍵。政策制定者需將視角從傳統(tǒng)的以病為中心的“單病種”管理模式，逐步轉(zhuǎn)向更加全面、以人為本的“多病共管”模式，以全面提升慢性病綜合防治能力。

作者貢獻(xiàn)：龍春曉負(fù)責(zé)研究的構(gòu)思與設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)的收集、整理與分析，論文的撰寫；李承璐進(jìn)行圖、表的繪制，論文的撰寫；范陽東、石磊負(fù)責(zé)文章的質(zhì)量控制與審查，對(duì)文章整體負(fù)責(zé)，監(jiān)督管理。

本文無利益沖突。

龍春曉D https：//orcid.org/0009-0005-7541-2346

石磊Dhttps：//orcid.org/0000-0002-8924-0734

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（收稿日期：2024-08-13；修回日期：2024-12-02）（本文編輯：賈萌萌）