中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2025）07-0104-14

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化\"1]。政府治理能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分，政府治理能力的提升直接關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化的全面推進(jìn)。適時(shí)轉(zhuǎn)變、優(yōu)化政府職能，是提升政府治理能力的重要抓手。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。\"[2服務(wù)型政府作為政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)模式已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。3所謂服務(wù)型政府是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或日政府形態(tài)。[4近年來，服務(wù)型政府也從一種政策理念逐漸走向具體的基層實(shí)踐。

12345政務(wù)服務(wù)便民熱線①是全國(guó)不少地方政府為建設(shè)服務(wù)型政府推出的重要舉措。作為一種重要的技術(shù)治理工具，12345熱線暢通了民意表達(dá)渠道，降低了群眾表達(dá)訴求的門檻，有效地增強(qiáng)了基層政府的回應(yīng)性。但是，筆者在基層調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，12345熱線在訴求征集端缺乏足夠精準(zhǔn)、有效的識(shí)別機(jī)制，導(dǎo)致部分群眾利用該平臺(tái)謀取個(gè)人私利，或者是將其作為牽制基層干部的重要工具。大量的私利化訴求涌入政府責(zé)任系統(tǒng)，最終造成基層政府責(zé)任超載。12345熱線內(nèi)含的強(qiáng)大問責(zé)壓力與基層權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)實(shí)處境相疊加，導(dǎo)致基層干部陷入履責(zé)困境。為了避免被上級(jí)政府問責(zé)，基層干部選擇采取避責(zé)策略。作為一種被普遍應(yīng)用于服務(wù)型政府建設(shè)的技術(shù)工具，12345熱線為何會(huì)誘發(fā)基層干部的避責(zé)行為，數(shù)字技術(shù)與干部避責(zé)行為背后的邏輯關(guān)聯(lián)是什么，基層干部所采取的避責(zé)策略有哪些，這是筆者主要想探討的問題。本文的經(jīng)驗(yàn)材料均來源于2022年5月筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在Z市C街道開展的田野調(diào)查。調(diào)查主要采用深度訪談的方式進(jìn)行，訪談對(duì)象涉及街道干部、村干部、村民等，共計(jì)30余人。②

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述

一般認(rèn)為，國(guó)外有關(guān)避責(zé)政治的研究始于20世紀(jì)80年代，以1986年美國(guó)學(xué)者韋弗發(fā)表《避責(zé)中的政治》一文為標(biāo)志。韋弗認(rèn)為，避責(zé)行為產(chǎn)生的社會(huì)心理基礎(chǔ)是選民的“消極偏向”受此影響，官員行為動(dòng)機(jī)主要是避責(zé)而非邀功。在此基礎(chǔ)上，韋弗歸納出常見的8種避責(zé)策略。5]麥格勞從心理學(xué)角度研究了政府官員的避責(zé)行為，認(rèn)為政府官員會(huì)通過政治解釋和正當(dāng)性辯護(hù)來塑造公眾的感知。6胡德則基于避責(zé)行為與問責(zé)強(qiáng)度的關(guān)系，概括出機(jī)構(gòu)性、表象性和政策性3種官員避責(zé)策略。7在國(guó)外學(xué)者的接續(xù)努力下，避責(zé)政治研究得以不斷拓展和深化。

近年來，國(guó)內(nèi)有關(guān)避責(zé)政治的研究也逐漸興起，這些研究在借鑒現(xiàn)有理論的基礎(chǔ)上，主要從避責(zé)行為的產(chǎn)生原因以及官員的避責(zé)策略兩個(gè)方面展開。研究者們對(duì)于避責(zé)行為的產(chǎn)生通常歸因于權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、問責(zé)壓力、理性選擇、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)等。權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)論者認(rèn)為，權(quán)責(zé)失衡是誘發(fā)基層官員避責(zé)行為的主要原因。有研究者提出，基層政府權(quán)責(zé)分立的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)安排不僅無(wú)法有效抵御和化解外部系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，還成為內(nèi)部非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源，導(dǎo)致基層行政人員采取組合策略規(guī)避直接責(zé)任和潛在責(zé)任。問責(zé)壓力論者認(rèn)為，問責(zé)強(qiáng)度是誘發(fā)避責(zé)行為的重要原因。一般而言，問責(zé)與避責(zé)是相互對(duì)立的關(guān)系。例如，有研究者提出，基層干部避責(zé)行為是上級(jí)問責(zé)制度與基層社會(huì)環(huán)境共同作用的結(jié)果，是作為責(zé)任者的基層干部面對(duì)上級(jí)問責(zé)壓力和農(nóng)民抗拒壓力的理性選擇。9理性選擇論者認(rèn)為，地方政府的規(guī)避責(zé)任行為，是其自利動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下的結(jié)果。這種自利動(dòng)機(jī)包括責(zé)任規(guī)避可能獲取巨大利益、傳統(tǒng)行政文化的影響、明哲保身的自利心態(tài)。10]行為結(jié)構(gòu)逐利化作為基層官員行為機(jī)制的表達(dá)邏輯，是一種行政責(zé)任觀念或角色本位認(rèn)知的異化現(xiàn)象，這造成了基層治理中的行為判斷和選擇偏差，而官員避責(zé)就是其中典型的偏差表現(xiàn)。[1]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)論者認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，政府部門的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯可能引發(fā)“有組織的不負(fù)責(zé)任\"現(xiàn)象。[12]但是，風(fēng)險(xiǎn)本身并不會(huì)自動(dòng)帶來官員避責(zé)。只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)政治化之后成為官員必須重視的問題時(shí)，才會(huì)產(chǎn)生避責(zé)行為。[13]

除了關(guān)注避責(zé)原因外，官員的避責(zé)策略也同樣受到國(guó)內(nèi)研究者的重視，產(chǎn)生了一批具有代表性的成果。比如，有研究者認(rèn)為，中國(guó)基層政府官員常用的避責(zé)策略則包括忙而不動(dòng)、納入常規(guī)、隱匿信息、模糊因果關(guān)系、轉(zhuǎn)移視線、找替罪羊等。14以避責(zé)行為的發(fā)生時(shí)間為關(guān)鍵變量，可將避責(zé)策略分為預(yù)估式避責(zé)和應(yīng)激式避責(zé)兩種類型。15]有研究者將事先明確劃分責(zé)任界限并各行其是的行為，控制潛在風(fēng)險(xiǎn)的避責(zé)形式概括為\"分鍋\"避責(zé)。16]還有研究者發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府官員存在下級(jí)向上級(jí)“反向避責(zé)\"的特殊現(xiàn)象。[17]

已有研究普遍關(guān)注到了制度安排、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境、心理預(yù)期等多重因素對(duì)于官員避責(zé)的重要影響，但忽略了近年來基層治理中廣泛運(yùn)用到的數(shù)字技術(shù)對(duì)于基層干部避責(zé)行為的影響。實(shí)際上，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用與基層干部避責(zé)行為之間存在密切聯(lián)系。不過，技術(shù)并不一定導(dǎo)致避責(zé)，技術(shù)與避責(zé)之間的因果關(guān)聯(lián)機(jī)制，還需要深入挖掘。在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，以12345熱線為代表的數(shù)字技術(shù)在基層的應(yīng)用過程中，由于存在技術(shù)限度，無(wú)法精準(zhǔn)識(shí)別、篩選不合理訴求，導(dǎo)致大量的私利化訴求涌入政府責(zé)任系統(tǒng)，造成基層干部責(zé)任超載。權(quán)責(zé)的失衡以及問責(zé)的強(qiáng)化導(dǎo)致基層干部陷入履責(zé)困境。為避免被問責(zé)，基層干部出于理性化考慮選擇通過避責(zé)來回應(yīng)上級(jí)政府。

（二）基層干部避責(zé)行為分析框架

有研究者提出，技術(shù)治理的強(qiáng)化甚至異化是導(dǎo)致基層官員避責(zé)的重要原因。18]但需要進(jìn)一步追問的是，技術(shù)的應(yīng)用是如何導(dǎo)致基層干部避責(zé)，其內(nèi)在的邏輯與機(jī)制是什么。其實(shí)，在技術(shù)與避責(zé)之間，還存在履責(zé)環(huán)境這一中間變量，而履責(zé)環(huán)境的變化是技術(shù)要素與責(zé)任制度互動(dòng)的結(jié)果。基層干部避責(zé)是在技術(shù)與責(zé)任制度互構(gòu)的履責(zé)困境中基層干部為避免被上級(jí)政府問責(zé)所做出的理性選擇?；诖?，筆者嘗試構(gòu)建基層干部避責(zé)\"技術(shù)-環(huán)境-行為\"分析框架（見圖1）。

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字技術(shù)開始被廣泛運(yùn)用于基層治理領(lǐng)域。在基層服務(wù)型政府建設(shè)過程中，推出12345熱線便是政府利用數(shù)字技術(shù)來增強(qiáng)政府回應(yīng)性，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要方式。從實(shí)踐效果來看，數(shù)字技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用取得了階段性成效，但也暴露出一些問題。一方面，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用降低了民眾表達(dá)訴求的門檻，提高了政府治理的透明度，有效拉近了政府與基層民眾的距離。此外，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用為上級(jí)政府監(jiān)督基層政府和官員提供了抓手，增強(qiáng)了基層權(quán)力使用的合規(guī)性。但另一方面，遵循簡(jiǎn)化邏輯的數(shù)字技術(shù)與復(fù)雜的基層社會(huì)事實(shí)之間存在著結(jié)構(gòu)性張力。19]在12345熱線運(yùn)作中，由于數(shù)字技術(shù)無(wú)法精準(zhǔn)識(shí)別、篩選不合理訴求，基層大量的私利化訴求涌入政府責(zé)任系統(tǒng)。這些責(zé)任經(jīng)過科層體系的內(nèi)部傳導(dǎo)，最后轉(zhuǎn)化為基層干部的治理責(zé)任，導(dǎo)致基層干部責(zé)任超載。

數(shù)字技術(shù)并不必然導(dǎo)致避責(zé)，只有在特定環(huán)境下，數(shù)字技術(shù)才可能誘發(fā)基層干部的避責(zé)行為。環(huán)境是技術(shù)與避責(zé)之間的中介變量。具體而言，本文所指的環(huán)境是指基層干部的履責(zé)環(huán)境，這一環(huán)境在數(shù)字技術(shù)與責(zé)任制度的互動(dòng)中被建構(gòu)。與信訪制度類似，12345熱線堅(jiān)持屬地管理的原則，平臺(tái)會(huì)根據(jù)訴求人所在地精準(zhǔn)定位，然后向?qū)俚鼗鶎诱蓡?，要求基層政府及干部?fù)責(zé)落實(shí)處理。在我國(guó)政府層級(jí)序列中，基層政府處于最末端，上級(jí)政府在下放責(zé)任的過程中，權(quán)力的下放并不完全同步?！皺?quán)小責(zé)大”是基層政府及干部的真實(shí)寫照。對(duì)于部分合理訴求，基層干部想解決卻沒有權(quán)力、財(cái)力等資源，對(duì)于那些不合理訴求，基層干部沒有解決的動(dòng)力以及合理性。但即便如此，上級(jí)政府為了督促基層政府及干部積極回應(yīng)民眾訴求，實(shí)行嚴(yán)格的考核、問責(zé)制度，根據(jù)訴求滿意率等情況對(duì)基層政府進(jìn)行排名，對(duì)排名倒數(shù)的組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談乃至問責(zé)。權(quán)責(zé)的失衡與強(qiáng)大的問責(zé)壓力相互疊加，塑造了基層干部的履責(zé)困境。

在此情境下，基層干部的自我保護(hù)機(jī)制被激活，避責(zé)行為是基層干部經(jīng)過慎重考慮之后的理性選擇結(jié)果。針對(duì)12345熱線工作的考核，排名與問責(zé)不僅與基層干部的績(jī)效工資掛鉤，并且可能影響基層干部的晉升流動(dòng)。為了規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，避免被上級(jí)政府問責(zé)，基層干部根據(jù)12345熱線的實(shí)踐特點(diǎn)采取了有針對(duì)性的避責(zé)策略。這些避責(zé)策略既有一般避責(zé)行為的共性，又有技術(shù)考核場(chǎng)景下的獨(dú)特性。具體而言，這些避責(zé)策略包括制造滿意率避責(zé)、政企合作避責(zé)、痕跡管理避責(zé)、反向權(quán)威避責(zé)?？偟膩砜?，避責(zé)行為耗費(fèi)了基層干部大量的時(shí)間、精力，不僅造成基層治理資源的浪費(fèi)，而且極大地?fù)p害了基層政府的形象，但客觀上也有助于矯正技術(shù)治理帶來的弊端，維護(hù)基層治理的正常秩序。

三、責(zé)任泛化與基層干部避責(zé)行為的生成邏輯

推出12345熱線是建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段。地方政府期望通過數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用打破政府與民眾之間的互動(dòng)壁壘，督促基層干部更好的履職，增強(qiáng)政府回應(yīng)性。然而，12345熱線在基層的運(yùn)作最終卻導(dǎo)致基層干部責(zé)任泛化，進(jìn)而催生各種各樣的避責(zé)行為。

（一）責(zé)任泛化：12345熱線的責(zé)任傳導(dǎo)鏈條

12345熱線作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要技術(shù)工具，在梳理其內(nèi)含的責(zé)任邏輯之前，首先需要對(duì)其服務(wù)對(duì)象，也就是服務(wù)型政府的內(nèi)涵形成基本認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，學(xué)界對(duì)于服務(wù)型政府的概念定義尚未達(dá)成統(tǒng)一觀點(diǎn)。區(qū)別于管制性政府，服務(wù)型政府的內(nèi)涵包括民主政府、有限政府、責(zé)任政府、法治政府、績(jī)效政府[20]，這既是服務(wù)型政府的重要特征，也是服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)。責(zé)任是服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵之一。有研究者認(rèn)為，服務(wù)型政府是責(zé)任政府，是能夠迅速對(duì)公民的服務(wù)需求作出回應(yīng)，并能采取有效措施，公正、高效地滿足這種服務(wù)需求的政府。21實(shí)際上，公共服務(wù)中的責(zé)任問題十分復(fù)雜，它意味著要對(duì)一個(gè)復(fù)雜的外部控制網(wǎng)絡(luò)中的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)范和責(zé)任進(jìn)行平衡，它涉及職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公民偏好、道德問題、公法以及最終的公共利益。[22]政府的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是積極地回應(yīng)、滿足和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)要求。23由此可見，服務(wù)型政府的重要責(zé)任或者說服務(wù)重點(diǎn)是增進(jìn)公共利益，而非私人利益的滿足。

公共利益與私人利益緊密相關(guān)，但也存在明顯區(qū)別?；鶎用癖妼?duì)個(gè)體利益最大化的追求可能產(chǎn)生損害公共利益的結(jié)果?；鶎邮菄?guó)家與社會(huì)的接點(diǎn)，利益關(guān)系復(fù)雜，深入到基層的公共服務(wù)將深度卷入到多重利益主體的互動(dòng)與復(fù)雜的社會(huì)利益網(wǎng)絡(luò)中。24]在復(fù)雜的一線治理場(chǎng)景中，政府必須依靠基層干部對(duì)民眾的利益需求進(jìn)行確認(rèn)與轉(zhuǎn)化，通過治理活動(dòng)增進(jìn)公共利益。但是，12345熱線的推出，卻使基層干部從治理的主體變成了被上級(jí)政府嚴(yán)格監(jiān)管的對(duì)象。作為一種治理技術(shù)，12345熱線本身具有限度，主要表現(xiàn)為治理技術(shù)的單一性與治理場(chǎng)景的多樣化之間存在張力。當(dāng)技術(shù)與治理事件適配時(shí)，治理效能會(huì)大大提高。反之，則可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)圖像失真、隱藏權(quán)力，甚至制造出新的復(fù)雜性。[25]12345熱線的限度主要體現(xiàn)在訴求征集環(huán)節(jié)，由于技術(shù)無(wú)法精準(zhǔn)還原訴求場(chǎng)景，進(jìn)而對(duì)訴求進(jìn)行識(shí)別和篩選，大量的私利化訴求涌入政府責(zé)任系統(tǒng)。

與信訪制度類似，12345熱線同樣遵循屬地管理原則。所謂屬地管理是指“在以空間為最主要標(biāo)準(zhǔn)而劃分的管理范圍內(nèi)，由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度”[26]。12345熱線秉持屬地管理“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)\"的原則，特別重視訴求事件的發(fā)生地。在12345熱線的投訴端口，投訴人的個(gè)人信息可以進(jìn)行模糊化處理，但要求地址必須要明確清晰。這意味著不論是何種性質(zhì)和內(nèi)容的訴求，只要發(fā)生在所轄區(qū)域內(nèi)，就需要相應(yīng)的基層政府或者組織負(fù)責(zé)跟進(jìn)處理。在C街道，通過12345熱線表達(dá)訴求大多數(shù)為村民，反映的事件多發(fā)生在村莊內(nèi)，因此12345熱線中的訴求回應(yīng)工作多由村級(jí)組織去處理，無(wú)法解決的再由街道政府出面。對(duì)于基層干部而言，通過12345熱線自上而下傳導(dǎo)的責(zé)任具有不可拒絕性。所有訴求事件，基層干部必須全盤照收，最終導(dǎo)致基層干部的責(zé)任泛化。正如有研究者提出，中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)強(qiáng)化了政府的“大包大攬\"的特色，政府服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方政府的職責(zé)與權(quán)限。[27]

（二）基層干部避責(zé)行為的生成邏輯

技術(shù)的單一性無(wú)法識(shí)別與篩選具有高度復(fù)雜性的民眾訴求，12345熱線逢訴必接的原則導(dǎo)致大量的私利化訴求涌入政府責(zé)任系統(tǒng)。責(zé)任的泛化導(dǎo)致基層干部的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)一步失衡。上級(jí)政府為了督促基層干部積極履責(zé)，回應(yīng)民眾訴求，對(duì)12345熱線工作進(jìn)行嚴(yán)格考核并排名。排名靠后的單位可能面臨上級(jí)政府的約談甚至問責(zé)。在強(qiáng)大的問責(zé)壓力下，基層干部陷入履責(zé)困境。為避免被問責(zé)，避責(zé)成為基層干部的理性選擇。

1.私利訴求的涌入。民眾通過電話或者APP表達(dá)訴求是12345熱線運(yùn)作的開端。按照“接訴即辦理\"的原則，無(wú)論訴求是否合理，12345熱線都會(huì)按照屬地原則向下派單，督促基層干部進(jìn)行處理。從調(diào)研地所了解的情況來看，農(nóng)民通過12345熱線表達(dá)的訴求中有一部分是合理的公共利益訴求，例如反映村莊基礎(chǔ)設(shè)施遭到損壞、舉報(bào)村內(nèi)噪音污染等等。這些訴求通過12345熱線的運(yùn)作可以得到快速解決。但是，有部分訴求是農(nóng)民個(gè)體的私利化訴求。這類訴求通常不符合法律法規(guī)的規(guī)定因而無(wú)法解決，或應(yīng)當(dāng)通過法定程序予以解決。根據(jù)訴求目標(biāo)的不同，可以將這些私利化訴求分為以下兩種類型：一種是博弈工具類。將12345熱線作為與村干部博弈的工具，利用12345熱線向村干部施壓，迫使村干部在具體問題中妥協(xié)讓步。稅費(fèi)改革之后，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系從“汲取型\"轉(zhuǎn)化為“輸入型”，大量的項(xiàng)目資源在進(jìn)入村莊的過程中激活了村民的利益訴求。由于公共利益觀念不強(qiáng)，部分村民為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化，在與村干部協(xié)商無(wú)果的情況下，開始嘗試?yán)?2345熱線的滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制作為與村干部博弈的重要工具。C街道X村村書記說道：

H組是村里增減掛鉤的搬遷組之一，小組共有20多戶，有5戶至今沒有搬遷。拆遷過程中拆除了H組組內(nèi)原有的兩個(gè)公共廁所（實(shí)際上家家戶戶都有廁所），這引起了剩下5戶居民的不滿。按照村級(jí)公共設(shè)施的修建標(biāo)準(zhǔn)，低于15戶不投入公共建設(shè)資金，在沒有得到村委滿意答復(fù)的情況下，有一戶農(nóng)民選擇通過反復(fù)撥打12345熱線來給村干部施壓。（訪談編號(hào)：20220509ZQB）

另一種是情緒發(fā)泄類。利用12345熱線投訴村干部，發(fā)泄個(gè)人不滿情緒。農(nóng)村很多問題都是因土地而起，圍繞土地流轉(zhuǎn)或宅基地問題村民與村委會(huì)產(chǎn)生矛盾糾紛的案例在農(nóng)村并不鮮見。在農(nóng)村地區(qū)，村民建房嚴(yán)格按照“一戶一宅\"的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，也就是農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地，戶口在本村又沒有房屋的村民可以按照相關(guān)流程向村集體申請(qǐng)建房。在X村，部分村民由于建房申請(qǐng)不符合政策要求被村委駁回之后，便將12345熱線平臺(tái)視為其發(fā)泄情緒的重要渠道。X村負(fù)責(zé)12345熱線工作的村干部說道：

D組農(nóng)戶LYZ有兩個(gè)兒子，小兒子的戶口在村里，建有一座162平方米兩間四層的樓房。大兒子在黃石做廣告生意，戶口早就已經(jīng)遷出了X村。近幾年，大兒子看到X村發(fā)展速度較快，基礎(chǔ)設(shè)施完備，環(huán)境宜居，于是萌發(fā)了回村建房的想法。在與村委就建房事宜進(jìn)行了多次溝通后，村委以其戶口不在本村為由予以拒絕。建房想法沒有得到滿足，該農(nóng)戶的大兒子十分不滿，多次通過信訪和12345熱線來舉報(bào)村干部。（訪談編號(hào)：20220522ZWQ）

政府推出12345熱線的目的是暢通民眾表達(dá)訴求的渠道，督促基層干部履行責(zé)任。政府責(zé)任這一概念在理論上是高度抽象和概括的，但是在實(shí)踐過程中的政府責(zé)任卻是具體而現(xiàn)實(shí)的。由于12345熱線無(wú)法精準(zhǔn)識(shí)別并篩選民眾訴求，大量的私利化訴求涌入政府責(zé)任系統(tǒng)，12345熱線吸納了許多本不應(yīng)該由政府承擔(dān)的責(zé)任。

2.履責(zé)困境的生成。權(quán)責(zé)一致是政府有效施政的基礎(chǔ)，但在政府內(nèi)部縱向間的權(quán)責(zé)關(guān)系結(jié)構(gòu)上，位于最末端的基層政府處于權(quán)力的最小端，責(zé)任的最大端，面臨“權(quán)小責(zé)大\"的結(jié)構(gòu)性困境。12345熱線在重塑基層治理責(zé)任的同時(shí)并沒有同步增加相應(yīng)的治理權(quán)力。28面對(duì)過量的農(nóng)民訴求，權(quán)責(zé)失衡的基層干部十分被動(dòng)，這種被動(dòng)主要體現(xiàn)在兩方面：一是在處理農(nóng)民的合理訴求時(shí)，基層干部沒有解決問題的權(quán)力、財(cái)力等資源;二是面對(duì)不合理訴求，基層干部沒有解決的合理性與動(dòng)力源。如果為了提高滿意率而一味地滿足這些不合理訴求，不僅會(huì)破壞基層的公共治理秩序，而且可能誘發(fā)更大的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。不過，即便如此，權(quán)責(zé)的失衡并不一定導(dǎo)致基層干部避責(zé)。換言之，如果不履責(zé)并不對(duì)基層干部構(gòu)成威脅，那么基層干部并不會(huì)選擇避責(zé)，而是輕視甚至無(wú)視責(zé)任。只有當(dāng)權(quán)責(zé)失衡與嚴(yán)厲問責(zé)相互疊加時(shí)，基層干部才會(huì)陷入履責(zé)困境。

問責(zé)是12345熱線運(yùn)作中上級(jí)政府為督促基層干部積極履責(zé)的重要手段。在12345熱線中，上級(jí)政府問責(zé)基層干部的依據(jù)是案件的辦結(jié)率和滿意率情況?；鶎痈鲉挝坏霓k結(jié)率一般都可以達(dá)到百分之百，因此滿意率情況才是考核排名的決定性因素。對(duì)于進(jìn)入12345熱線的每一份訴求，系統(tǒng)處理完畢后市級(jí)政務(wù)熱線中心都會(huì)對(duì)投訴人進(jìn)行電話回訪，詢問其對(duì)于訴求解決的“滿意\"情況。根據(jù)滿意率，上級(jí)政府會(huì)對(duì)基層政府進(jìn)行月度、季度、年度排名。對(duì)于排名靠后（一般是后3名）的單位，區(qū)紀(jì)委部門的“治庸辦\"會(huì)約談其黨政主要負(fù)責(zé)人。對(duì)于那些重點(diǎn)案件，上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)還會(huì)直接到現(xiàn)場(chǎng)督辦。為了提高滿意率，以免在考核排名中處于倒數(shù)，基層干部必須提升對(duì)12345熱線工作的重視程度，將大量的時(shí)間和精力都投入其中。實(shí)際上，基層治理需要在監(jiān)督基層治理惰性與過濾無(wú)理訴求之間探尋治理均衡點(diǎn)。[29]在12345熱線的基層實(shí)踐中，由于訴求識(shí)別偏差的存在，本應(yīng)該賦予基層干部充分的自主空間來矯正這一技術(shù)偏差。但上級(jí)政府更加注重對(duì)于基層干部的行為監(jiān)督，基層干部作為最了解民眾訴求實(shí)際情況的治理主體，其執(zhí)行空間卻被滿意率考核與問責(zé)制度所擠壓，陷入了履責(zé)困境。

3.基層干部的理性選擇。雖然當(dāng)下基層干部的避責(zé)現(xiàn)象受到廣泛關(guān)注，但是學(xué)界對(duì)于避責(zé)的概念界定仍然比較模糊。從狹義上來講，只有當(dāng)官員知曉自己的職責(zé)，但出于各種原因不愿意去執(zhí)行時(shí)才可稱之為避責(zé)行為。換言之，官員避責(zé)規(guī)避的是本應(yīng)屬于自己的責(zé)任。但從廣義而言，不論責(zé)任是否屬于政府或官員，只要官員有規(guī)避或者推卸責(zé)任的行為都可以稱之為避責(zé)。筆者采用廣義上的避責(zé)定義，所謂避責(zé)，是指基層干部在履責(zé)困境下，基于利益最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化的理性考慮后采取各種策略來規(guī)避責(zé)任的行為。在針對(duì)12345熱線工作的考核中，基層干部所在單位一旦在排名中位列倒數(shù)，其單位必然要被追責(zé)，進(jìn)而影響單位內(nèi)部干部整體的工資績(jī)效與流動(dòng)普升。12345熱線以負(fù)面激勵(lì)為主，加上基層干部的主觀自利動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致基層干部應(yīng)對(duì)12345熱線工作時(shí)的態(tài)度和行為取向發(fā)生了變化，避責(zé)成為基層干部的優(yōu)先選擇。

四、基層干部的避責(zé)策略選擇

基層干部避責(zé)行為的產(chǎn)生與12345熱線這種技術(shù)治理工具在基層的高強(qiáng)度運(yùn)用有著密切關(guān)系。對(duì)于那些農(nóng)民的私利化訴求，基層干部在權(quán)責(zé)不匹配的場(chǎng)域內(nèi)，面對(duì)強(qiáng)大的考核與問責(zé)壓力，只能以提高滿意率等為主要目標(biāo)來進(jìn)行避責(zé)?；鶎痈刹繃@12345熱線展開的避責(zé)行為及策略，既有一般避責(zé)行為的共性，又有“數(shù)字避責(zé)”30]的獨(dú)特性。

（一）制造滿意率避責(zé)

有研究者提出，情境是基層干部避責(zé)的基本性條件?；鶎痈刹勘茇?zé)都需要基于特定情境進(jìn)行責(zé)任感知，進(jìn)而選擇不同避責(zé)策略而產(chǎn)生多樣化避責(zé)行為。31在數(shù)字情境下，制造滿意率避責(zé)是指基層干部通過自主制造易解決的訴求案件，來提升整體滿意率，從而規(guī)避在滿意率考核中因排名靠后而被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為科層體制的最末端，是行政問責(zé)壓力的底端承接者。當(dāng)12345熱線的訴求案件通過科層體系傳導(dǎo)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又按照屬地原則進(jìn)一步分發(fā)給各村。實(shí)際上，村一層級(jí)才是大多數(shù)農(nóng)民訴求的解決場(chǎng)域。但如果村莊不積極回應(yīng)訴求，完成事件的閉環(huán)，直接影響所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的滿意率情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的“屬事\"與行政村的“屬地”二者具有責(zé)任連帶，需要共同進(jìn)行治理回應(yīng)。32]為提高12345熱線滿意率，避免在考核中因排名靠后而被問責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始主動(dòng)與村干部進(jìn)行合作。上級(jí)政府針對(duì)12345熱線的考核以辦結(jié)率和滿意率為參考依據(jù)，但未對(duì)訴求案件進(jìn)行精確的類型劃分，這意味著那些相對(duì)好處理的訴求類案件（例如政策咨詢類）和難處理的訴求類案件在滿意率評(píng)定中的地位是相同的。因此，為了提高滿意率，增加滿意案件在統(tǒng)計(jì)中的占比，C街道與轄區(qū)內(nèi)的各村開始合作制造易解決的訴求案件。C街道信訪辦工作人員說道：

自2019年始，為了提高12345滿意率應(yīng)付區(qū)里的檢查，街道開始向各村安排投訴的任務(wù)量，規(guī)定各村每月都必須投訴3條，如果量不夠需要自己制造投訴。一開始，各村制造投訴的內(nèi)容都由村莊自主決定，但是后來有的村干部趁機(jī)反映村莊真實(shí)問題，有些還比較敏感，“假投訴”制造了“真問題”為此，街道轉(zhuǎn)化策略，直接向各村提供制造投訴的具體內(nèi)容，一般都是一些易解決的問題，例如政策咨詢、噪音污染等，或者直接將那些一次性解決成功的訴求再重復(fù)投訴一遍。（訪談編號(hào)：20220524WZR）

長(zhǎng)期下來，村干部與街道政府形成了某種默契，村干部配合街道完成制造投訴的任務(wù)。作為交換，對(duì)那些村民反復(fù)投訴又一時(shí)無(wú)法解決的事件，在村干部沒有提供新證據(jù)的情況下，街道會(huì)暫時(shí)不給村里派發(fā)，直接在街道層級(jí)完成辦結(jié)，以減輕村干部的任務(wù)量。這一避責(zé)策略在基層實(shí)踐中取得了良好效果，幫助C街道在區(qū)內(nèi)同級(jí)排名中長(zhǎng)期保持在中游水平，避免了因排名靠后而被問責(zé)的可能。12345熱線的初衷是為了解決民眾真實(shí)訴求，督促干部履職，但最終卻演變成為基層干部通過制造投訴，解決投訴，完成閉環(huán)的方式來提高滿意率去化解考核壓力。

（二）政企合作避責(zé)

政企合作避責(zé)是指在易產(chǎn)生訴求的重點(diǎn)領(lǐng)域，基層干部通過與企業(yè)進(jìn)行合作，將責(zé)任向企業(yè)轉(zhuǎn)移，減少投訴的可能。12345熱線訴求的產(chǎn)生多是因?yàn)檗r(nóng)民感覺自身利益受到侵犯，不論這種受害感受是否真實(shí)，但其都客觀發(fā)生在基層利益變動(dòng)的重點(diǎn)領(lǐng)域。稅費(fèi)改革后，項(xiàng)目制成為農(nóng)村社會(huì)公共物品供給的重要方式，項(xiàng)目進(jìn)村一方面在改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)民生活水平方面發(fā)揮了重要作用。但另一方面，在項(xiàng)目進(jìn)入村莊這一過程中，村莊原有的利益結(jié)構(gòu)被打破，農(nóng)村的利益糾紛激增。項(xiàng)目進(jìn)村過程中由于農(nóng)民的阻抗而導(dǎo)致項(xiàng)目落地不暢的例子并不鮮見，這一現(xiàn)象被學(xué)界稱為項(xiàng)目進(jìn)村的“最后一公里\"難題。圍繞項(xiàng)目利益分配問題而引發(fā)的糾紛在12345熱線投訴案件中占據(jù)很大比例，并且主要集中在項(xiàng)目進(jìn)村的施工環(huán)節(jié)上。為了規(guī)避這一部分責(zé)任，C街道通過購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式，將這一系列責(zé)任轉(zhuǎn)移到了市場(chǎng)主體身上。

為了更好地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，C街道專門開設(shè)了項(xiàng)目辦公室，并從2020年開始與Z市某代建公司進(jìn)行合作。通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將項(xiàng)目具體運(yùn)作的工作全部交給代建公司，項(xiàng)目辦公室只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)配合。不論是對(duì)接區(qū)里的各個(gè)部門，例如發(fā)改委、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等，還是項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)的協(xié)調(diào)，都由代建公司的人負(fù)責(zé)。代建公司在項(xiàng)目運(yùn)作過程中代表政府，只有在遇到重大問題時(shí)才會(huì)需要政府出面。不過街道政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)，并沒有把所有的權(quán)力都讓渡給代建公司，其本身仍然保留著核心的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、驗(yàn)收權(quán)等。街道政府只把事權(quán)讓渡了企業(yè)，向企業(yè)轉(zhuǎn)移了一些責(zé)任，主要是安全責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。通過企業(yè)規(guī)范化的業(yè)務(wù)操作使得整個(gè)項(xiàng)目呈現(xiàn)出理性化的特征，讓村民找不到投訴的依據(jù)，讓上級(jí)政府找不到向街道政府問責(zé)的理由。這種政企合作模式一方面是因?yàn)樯霞?jí)政府對(duì)于項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)作的具體要求，另一方面則是基層干部出于避免被問責(zé)的考慮。

（三）痕跡管理避責(zé)

痕跡管理本指政府借助于痕跡來進(jìn)行管理，是一項(xiàng)以痕跡為依托的管理活動(dòng)。[33]雖然痕跡管理具備傳統(tǒng)政府治理中所欠缺的管理和技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，但目前在基層卻走向了異化，演變成“痕跡主義”。[34]以“痕\"避責(zé)也成為了基層干部避責(zé)的一種常用策略，這種痕跡包括臺(tái)賬、文本、表格、數(shù)據(jù)、圖片、音像等可視化材料。[35]實(shí)際上，在12345熱線的實(shí)踐過程中，上級(jí)政府也知道有一部分民眾訴求不合理或者已經(jīng)超出了基層干部的能力范圍，基層干部即使花費(fèi)時(shí)間精力去處理也難以讓訴求人滿意。為了不損害基層干部處理訴求案件的積極性，Z市12345熱線設(shè)置了第三方評(píng)議平臺(tái)。該平臺(tái)工作人員由Z市政府聘用具有基層工作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)人士，專門負(fù)責(zé)對(duì)一些訴求案件的處理結(jié)果進(jìn)行重新評(píng)議。當(dāng)一個(gè)案件完結(jié)后，如果訴求人不滿意，基層干部可以在3天內(nèi)申請(qǐng)第三方評(píng)議平臺(tái)介入，重新對(duì)結(jié)果進(jìn)行判定。如果超過3天，則在年底統(tǒng)一進(jìn)行判定。第三方評(píng)議主要就是依據(jù)基層干部在處理訴求案件時(shí)的佐證材料，例如電話截圖、上門工作照片、相應(yīng)的證據(jù)材料等等。X村村干部坦言，“以前沒有第三方評(píng)議的時(shí)候，村干部是有苦沒地方說，現(xiàn)在有了第三方還稍微好點(diǎn)，就是需要做材料”。（訪談編號(hào)：20220510ZWQ）。不難發(fā)現(xiàn)，Z市12345熱線中第三方評(píng)議制度的設(shè)立，一方面是為了解決投訴案件中的信息不對(duì)稱問題，為基層干部提供申訴渠道，但另一方面第三方評(píng)議機(jī)制對(duì)于治理痕跡的強(qiáng)要求也在客觀上引導(dǎo)著基層干部往形式主義的避責(zé)方向發(fā)展。受此影響，基層干部將大量的時(shí)間、精力都放在材料工作上。將訴求有關(guān)的圖片、談話記錄等佐證材料準(zhǔn)備充分，以便在第三方平臺(tái)進(jìn)行申訴。

（四）反向權(quán)威避責(zé)

反向避責(zé)也是基層干部在規(guī)避責(zé)任時(shí)采取的重要策略。避責(zé)一般是指上級(jí)政府干部通過下壓責(zé)任的方式，向下級(jí)政府“甩鍋”，以規(guī)避自身責(zé)任，而反向避責(zé)就是指下級(jí)政府向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移責(zé)任。下級(jí)政府通過反復(fù)的請(qǐng)示、匯報(bào)，主動(dòng)向上級(jí)移交決策權(quán)。在決策權(quán)向上讓渡的同時(shí)，基層政府的責(zé)任也隨之上移。這種下級(jí)通過向上級(jí)逐層匯報(bào)請(qǐng)示，轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的形式稱為“逐層反向避責(zé)”。[36]在12345熱線的基層實(shí)踐中，基層干部并不過分關(guān)心領(lǐng)導(dǎo)干部如何介入的具體過程，而是重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)性介入決策的結(jié)果。換言之，不論是基層干部通過向上級(jí)請(qǐng)示匯報(bào)，要領(lǐng)導(dǎo)做決定，還是訴求案件本身吸引上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部介入，從而進(jìn)行督辦指導(dǎo)，基層干部都十分歡迎?；鶎痈刹糠聪虮茇?zé)其實(shí)是向上尋求權(quán)力庇護(hù)的過程，下級(jí)政府一般都會(huì)認(rèn)同上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)對(duì)事情進(jìn)行了定性，責(zé)任自然無(wú)從追起。因此，基層干部對(duì)于高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部親自督辦某些難解決的訴求案件都持歡迎態(tài)度，并且希望干部越大越好。干部越大，權(quán)威性越強(qiáng)，越好對(duì)案件定性，回應(yīng)的效度更大。除了將責(zé)任向上級(jí)政府部門轉(zhuǎn)移外，司法部門也是基層干部進(jìn)行反向避責(zé)的目標(biāo)機(jī)構(gòu)。權(quán)威的法律裁定也有利于基層干部處理疑難案件，相關(guān)法律裁定文件越明晰，基層干部回應(yīng)無(wú)理訴求的工作量就越小，責(zé)任也更弱。

五、結(jié)論與討論

，通過建構(gòu)“技術(shù)-環(huán)境-行為\"的分析框架，探討基層干部避責(zé)行為的產(chǎn)生邏輯和具體策略。研究發(fā)現(xiàn)，基層干部避責(zé)行為是在由數(shù)字技術(shù)與責(zé)任制度互動(dòng)形成的履責(zé)困境中，基層干部為規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)所做出的理性選擇。當(dāng)前，建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為各級(jí)政府的共識(shí)，12345熱線作為基層服務(wù)型政府建設(shè)中普遍運(yùn)用的一種技術(shù)工具，在拉近政府與民眾的距離，增強(qiáng)政府回應(yīng)性等方面發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，數(shù)字技術(shù)與基層治理之間也暴露出一些不適配問題。作為一種技術(shù)治理手段，12345熱線遵循的是單一性與簡(jiǎn)單化邏輯，無(wú)法與基層社會(huì)高度綜合性、復(fù)雜性的治理需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。具體而言，由于12345熱線在訴求識(shí)別上存在明顯局限性，無(wú)法精準(zhǔn)識(shí)別、篩選不合理訴求，導(dǎo)致大量的私利化訴求通過12345熱線涌入政府責(zé)任系統(tǒng)，造成政府責(zé)任泛化。在屬地管理原則下，平臺(tái)收集到的訴求通過內(nèi)部流轉(zhuǎn)給屬地政府，泛化的治理責(zé)任最終在基層累積，導(dǎo)致基層干部責(zé)任超載。在訴求解決的過程中，權(quán)責(zé)的失衡與上級(jí)政府施加的強(qiáng)大問責(zé)壓力相疊加，使基層干部陷入履責(zé)困境。在此情境下，為了避免被上級(jí)政府問責(zé)，基層干部紛紛選擇避責(zé)來進(jìn)行回應(yīng)。在避責(zé)策略的選擇上，包括制造滿意率避責(zé)、政企合作避責(zé)、痕跡管理避責(zé)、反向權(quán)威避責(zé)?；鶎痈刹康谋茇?zé)行為一方面損害了政府形象，加劇了基層形式主義，但另一方面也有助于矯正技術(shù)治理帶來的弊端，維護(hù)基層治理的正常秩序。

為了走出12345熱線在基層治理中所面臨的實(shí)踐困境，筆者提出以下政策建議：一是完善訴求甄別機(jī)制，提高數(shù)字技術(shù)與基層治理的適配度。無(wú)法有效識(shí)別、篩選不合理訴求，導(dǎo)致過量的私利化訴求涌入政府責(zé)任系統(tǒng)，進(jìn)而造成基層干部責(zé)任超載，是誘發(fā)基層干部避責(zé)的深層機(jī)制。因此，想要從根源上解決這一問題需要對(duì)技術(shù)本身進(jìn)行優(yōu)化，提高訴求識(shí)別的精準(zhǔn)度，減少不合理訴求的涌入。二是要健全容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，解決基層干部的后顧之憂。對(duì)于那些不合理訴求，基層干部如果為了避免被問責(zé)而一味的滿足，不僅會(huì)損害集體利益，而且可能對(duì)基層治理秩序造成破壞。因此，上級(jí)政府不宜過度強(qiáng)化對(duì)于12345熱線滿意率的考核排名與問責(zé)。只有賦予基層治理適度的彈性空間與容錯(cuò)機(jī)制，才能給基層政府以正向激勵(lì)，才能使基層干部敢擔(dān)責(zé)不避責(zé)。37]三是要尊重基層干部的治理主體地位，讓技術(shù)服務(wù)于治理。在基層一線治理場(chǎng)景中，基層干部最熟悉實(shí)際情況，最了解群眾的真實(shí)訴求。但12345熱線地位在基層治理中的強(qiáng)化，使基層干部的治理行為被置于嚴(yán)格的監(jiān)管之下，基層干部治理的積極性和主動(dòng)性被削弱。從這個(gè)角度而言，基層干部采取的避責(zé)行為，反而是對(duì)12345熱線實(shí)踐偏差的一種糾正。通過避責(zé)來軟化上級(jí)政府的問責(zé)壓力，維護(hù)集體的公共利益，維護(hù)基層治理的正常秩序。[38因此，在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，要把握好數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用邊界，讓技術(shù)服務(wù)于治理，特別是服務(wù)于基層干部的治理。[39]

總而言之，基層干部作為最熟悉基層實(shí)際情況的人，是基層治理的骨干力量。數(shù)字技術(shù)應(yīng)該服務(wù)于基層治理，而不是成為基層干部的束縛與負(fù)擔(dān)。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，要充分尊重基層干部的治理主體地位，真正地信任基層干部。不斷完善數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用方式，使其更好地賦能于基層干部的治理活動(dòng)，而非成為治理“負(fù)能”。優(yōu)化針對(duì)基層干部的問責(zé)方式，健全容錯(cuò)糾錯(cuò)手段，賦予基層干部更多的彈性治理空間。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)規(guī)定》中也特別指出，要\"防范和糾正對(duì)農(nóng)村基層干部問責(zé)泛化、簡(jiǎn)單化等問題”[40]。基層干部是基層治理的寶貴財(cái)富。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“對(duì)廣大基層干部要充分理解、充分信任，格外關(guān)心、格外愛護(hù)，多為他們辦一些雪中送炭的事情?！盵41]只有為基層干部營(yíng)造一個(gè)干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，讓基層干部有更多的時(shí)間和精力為人民服務(wù)，才能更好地鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，更好地推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

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Research on the Grassroots Cadres’ Behavior of Blame Avoidance under the Background of Service-oriented Government Construction

Based on the Practical Investigation of 12345 Hotline in C Street of Z City

Zhou Zhan

Abstract：In recent years，various cadres’behaviors of blameavoidance in theoperation of the l2345 hotlineat thegrass-rootslevel havegraduallyatracted theattentionof thepracticalandacademiccircles.Basedonthe practical investigationof12345 hotline in Cstreetof Zcity，thispaper discusses the logicand specific strategies of theblame avoidance behavior of grasrots cadresbyconstructing the analysis framework of“technologyenvironment-behavior\".Thestudy found that the blame avoidancebehavior of grassroots cadres is arational choice madebygrassrootscadres toavoidaccountabilityrisks inthedilemma of accountabilityformed bytheinteraction between digital technologyandaccountability system.In the process of building aservice-orientedgovernmentat thegrassrootslevel，the12345hotline that follows thelogicofunidimensionalityandsimplificationcannot accurately identify and screen unreasonable appeals，resulting in a large number of private interest appeals pouring intothegovernment responsibilitysystem，resulting in thegeneralization of governmentresponsibility.The generalizedgovemance responsibility eventuallyaccumulatesat thegrasroots level，resulting in theoverloadof grassroots cadres’responsibilities.The imbalance of power andresponsibilityand the strong pressure of accountabilityleadtothedilemma of grassroos cadresin fulfillng theirresponsibilities.Inthis context，inorderto avoid being heldaccountable bythe superior government，grassrootscadres chooseto respond byavoiding responsibility.Its avoidance strategies include manufacturing satisfaction rate avoidanceresponsibility，governmententerprisecooperation avoidanceresponsibility，tracemanagementavoidance responsibility，reverse authority avoidance responsibility.On the one hand，the blame avoidance behavior of grassots cadres damages the image ofthegovernmentandaggravates grassroots formalism，but ontheotherhand，italso helps tocorrect the disadvantages brought by technical governanceand maintain thefair order of grassroots govermance.In the process of building a service-oriented government，we shouldrespect the dominant positionof grasrots cadres ingovernance，scientifically optimize the acountabilitymethods forgrassroots cadres，andcreate a good environment for grassroots cadres to start their own businesses.

Keywords：service-oriented government；digital technology；12345 hotline；behavior of blame avoidance; grassroots cadres

（責(zé)任編輯：劉涵）