一、引言

在全球經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型升級(jí)，以及金融行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控需求日益凸顯的大背景下，推動(dòng)公司治理改革已成為國(guó)有金融控股企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要課題。

2023年新修訂的《公司法》將國(guó)家出資公司的適用范圍由國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司，擴(kuò)大到國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有資本控股的有限責(zé)任公司、股份有限公司。這為國(guó)有金融控股企業(yè)推進(jìn)公司治理改革提供了新的法律框架和制度保障。

本文在總結(jié)梳理國(guó)有金融控股企業(yè)特殊性及公司治理痛點(diǎn)難點(diǎn)問題的基礎(chǔ)上，通過深人分析新《公司法》頒布實(shí)施對(duì)其公司治理的主要影響，有針對(duì)性地提出了公司治理改革的主要思路、具體路徑和對(duì)策建議，以期為推進(jìn)國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益借鑒。

二、國(guó)有金融控股企業(yè)的特殊性

國(guó)有金融控股企業(yè)是指國(guó)家可實(shí)際控制的金融企業(yè)（包括依法設(shè)立的獲得金融業(yè)務(wù)許可證的各類金融企業(yè)，主權(quán)財(cái)富基金、金融控股公司、金融投資運(yùn)營(yíng)公司以及金融基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)質(zhì)性開展金融業(yè)務(wù)本次的其他企業(yè)或機(jī)構(gòu)），即通過出資或投資關(guān)系、協(xié)議、其他安排，能夠?qū)嶋H支配金融企業(yè)行為，包括獨(dú)資、全資、絕對(duì)控股、實(shí)際控制等情形[]。作為兼具“國(guó)有企業(yè)”與“金融企業(yè)”雙重身份的實(shí)體，其對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定有著舉足輕重的作用。較一般性企業(yè)而言，具有鮮明的特殊性，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）資本來源與運(yùn)營(yíng)模式的特殊性

國(guó)有金融控股企業(yè)是由國(guó)家（中央或地方）直接或間接控股，政府主要通過國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或財(cái)政部門來行使股東權(quán)利，資本來源具有顯著的公共屬性。這也決定了其背負(fù)著維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的特殊職能要求。

（二）監(jiān)管環(huán)境與法律責(zé)任的特殊性

國(guó)有金融控股企業(yè)因與國(guó)家金融安全密切相關(guān)，除了要履行好企業(yè)的本身職能外，還需執(zhí)行更嚴(yán)格的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)（如資本充足率、流動(dòng)性覆蓋率）。企業(yè)受金融監(jiān)管部門（如央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、基協(xié)）和國(guó)資委的雙重監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)防控和合規(guī)運(yùn)營(yíng)要求較一般性企業(yè)更具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。

（三）經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與市場(chǎng)角色的特殊性

作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系的核心載體，國(guó)有金融控股企業(yè)在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資目標(biāo)和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略中，展現(xiàn)出與一般金融機(jī)構(gòu)顯著不同的特征。除了肩負(fù)一般企業(yè)的盈利目標(biāo)外，還要承載政策引導(dǎo)、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)扶持、保值增值及公益投資（建設(shè)）等多重經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)多種多重經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，國(guó)有金融控股企業(yè)在市場(chǎng)化改革或混合所有制改革中亦有異于一般性商業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)。

（四）組織架構(gòu)與治理機(jī)制的特殊性

國(guó)有金融控股企業(yè)在組織架構(gòu)設(shè)置上，較一般性金融企業(yè)更具復(fù)雜性和專業(yè)性。

鑒于國(guó)家對(duì)金融領(lǐng)域反腐的新要求及高壓態(tài)勢(shì)，金融國(guó)有控股公司往往會(huì)建立嚴(yán)密的內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察體系，來層層防范內(nèi)部腐敗問題。同時(shí)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)全面嵌人公司治理中，建立嚴(yán)格的公司治理機(jī)制和重大事項(xiàng)集體決策機(jī)制，這異于一般性商業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)。

三、國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理面臨的難點(diǎn)及痛點(diǎn)

鑒于上述的國(guó)有金融控股企業(yè)特殊性，其在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系中承擔(dān)著不可替代的戰(zhàn)略職能，也面臨獨(dú)特的公司治理難點(diǎn)及痛點(diǎn)。

（一）戰(zhàn)略傳導(dǎo)與公司治理的融合困境

在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略與市場(chǎng)化運(yùn)作的雙重目標(biāo)框架下，國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理體系面臨三重適配困境。

一是政策傳導(dǎo)存在僵化梗阻。重大戰(zhàn)略部署向經(jīng)營(yíng)決策轉(zhuǎn)化缺乏可操作的傳導(dǎo)機(jī)制，影響內(nèi)部決策質(zhì)效。如“一帶一路”“新能源并購”等項(xiàng)目投資決策中，國(guó)家戰(zhàn)略功能使命、政策性目標(biāo)與資本回報(bào)率難以建立科學(xué)權(quán)衡模型。

二是風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)存在瑕疵。宏觀審慎監(jiān)管要求與市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制難以兼容，重大項(xiàng)目投資決策中有關(guān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與盡調(diào)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，存在風(fēng)險(xiǎn)管理盲區(qū)。

三是業(yè)務(wù)創(chuàng)新存在監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)。不同監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)存在差異，易形成制度執(zhí)行洼地，一定程度上增加了公司治理的復(fù)雜性和難度。

（二）治理效能滯后于金融創(chuàng)新需求

現(xiàn)行治理效能和監(jiān)督體系呈現(xiàn)三方面薄弱環(huán)節(jié)。

一是監(jiān)事會(huì)（監(jiān)事）職能虛化與審計(jì)委員會(huì)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)不足疊加，對(duì)金融科技、跨境衍生品等新型業(yè)務(wù)的穿透監(jiān)管能力仍較弱。

二是投資管理滯后于業(yè)務(wù)創(chuàng)新。碳交易等創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏募投管退全生命周期管控體系，投后管理或投后賦能不足。

三是激勵(lì)約束機(jī)制尚不健全。工資總額制薪酬管控抑制市場(chǎng)化專業(yè)人才活力，制約企業(yè)創(chuàng)投業(yè)務(wù)開展，同時(shí)過度依賴跟投機(jī)制又可能誘發(fā)短期逐利行為。

（三）股權(quán)結(jié)構(gòu)衍生的治理效能困局

現(xiàn)行股權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致三重治理困局。

一是在決策層面，“一股獨(dú)大”易造成董事會(huì)制衡機(jī)制失效，重大投資決策的民主化、科學(xué)化水平不足。

二是在監(jiān)督層面，監(jiān)事會(huì)職能虛化，疊加內(nèi)部人控制削弱信息披露透明度，增加監(jiān)管難度；

三是在效能層面，國(guó)資監(jiān)管與市場(chǎng)化運(yùn)作邊界模糊，出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的困局。此類結(jié)構(gòu)性矛盾易造成治理成本邊際遞增，亟待通過治理改革重構(gòu)權(quán)力制衡體系。

上述難點(diǎn)痛點(diǎn)的本質(zhì)在于國(guó)有金融控股企業(yè)特殊治理屬性與市場(chǎng)規(guī)律、監(jiān)管要求與資本效能、國(guó)家戰(zhàn)略與企業(yè)利益的動(dòng)態(tài)博弈失衡，較大程度上制約了金融國(guó)企服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)效。

國(guó)有金融控股企業(yè)函須通過治理機(jī)制創(chuàng)新，來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與發(fā)展的彈性銜接，從而推動(dòng)公司治理改革從形式合規(guī)轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)有效，而這都離不開國(guó)家層面的支持與推動(dòng)。新《公司法》正是從法律層面破解國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理改革種種梗阻的重要依據(jù)和路徑。

四、新《公司法》對(duì)國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理的影響

與2018年版《公司法》相比，新《公司法》對(duì)公司出資、公司治理結(jié)構(gòu)、“三會(huì)一層”職權(quán)描述、董監(jiān)高履職盡責(zé)等進(jìn)行了大范圍的修訂。此次修訂，不僅是對(duì)原有法律條文的調(diào)整，更是對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)的一次顛覆性重構(gòu)。這種重構(gòu)會(huì)對(duì)國(guó)有金融控股企業(yè)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響，也為企業(yè)公司治理改革提供了新契機(jī)。

（一）單層治理模式的引入提升國(guó)有金融控股企業(yè)內(nèi)部決策效率和治理效率

新《公司法》帶來的一個(gè)顯著變化是，監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事不再被固定為公司治理中的必要組成部分。這一變革為國(guó)有金融控股企業(yè)提供了更大的靈活性，使國(guó)有金融控股企業(yè)可以根據(jù)自身情況，在章程中自主選擇治理結(jié)構(gòu)。

企業(yè)既可以選擇更為精簡(jiǎn)的單層治理結(jié)構(gòu)，即僅設(shè)置股東會(huì)和董事會(huì)（或執(zhí)行董事），不再設(shè)立監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事，由董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)行使監(jiān)事會(huì)職權(quán)；也可以選擇雙層治理結(jié)構(gòu)，即在單層治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上增設(shè)監(jiān)事會(huì)。

相比雙層制，單層制減少了治理層級(jí)間的協(xié)商成本，提升了決策效率。這種效率優(yōu)勢(shì)使國(guó)有金融控股企業(yè)能夠更快響應(yīng)資本市場(chǎng)需求，為實(shí)施差異化資本策略（如優(yōu)先股發(fā)行、類別股設(shè)計(jì)）創(chuàng)造了時(shí)間窗口，破解了監(jiān)事會(huì)職能虛化與審計(jì)委員會(huì)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)疊加的決策效率低下問題。

單層制治理架構(gòu)的引人，實(shí)質(zhì)是建立差異化資本運(yùn)營(yíng)的制度基礎(chǔ)。國(guó)有金融控股企業(yè)可基于業(yè)務(wù)實(shí)際情況，選擇單層制這種敏捷決策模式，將傳統(tǒng)“決策-監(jiān)督”分離機(jī)制升級(jí)為決策全風(fēng)險(xiǎn)管控的閉壞管理體系，以提升資本響應(yīng)效率。例如，在跨境并購中實(shí)現(xiàn)政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與投資決策的同步推進(jìn)，能有效規(guī)避東道國(guó)監(jiān)管壁壘導(dǎo)致的資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“三會(huì)一層”職權(quán)調(diào)整推動(dòng)國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理從股東會(huì)中心主義向董事會(huì)中心主義變革

為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，1993年版《公司法》第四條明確規(guī)定“股東是公司的所有者與控制者”，并強(qiáng)調(diào)國(guó)有資產(chǎn)歸國(guó)家所有。這從根本上確立了股東會(huì)在公司治理體系中的核心地位，由此形成了股東會(huì)中心主義的公司治理架構(gòu)。在后續(xù)歷次的《公司法》修訂版本中，盡管相關(guān)表述有所微調(diào)，但股東會(huì)中心主義始終占據(jù)主導(dǎo)地位，成為我國(guó)公司治理的重要理念之一。直至新《公司法》對(duì)“三會(huì)一層”等條款進(jìn)行修訂，并調(diào)整了相關(guān)職權(quán)，顛覆了這一理念。

“三會(huì)一層”職權(quán)調(diào)整不僅是治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更是對(duì)企業(yè)權(quán)力運(yùn)行邏輯的重構(gòu)。通過重塑董事會(huì)核心地位，國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理有望在市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化軌道上實(shí)現(xiàn)突破，為其高質(zhì)量發(fā)展提供頂層設(shè)計(jì)的制度保障?！叭龝?huì)一層”職權(quán)調(diào)整，不僅回應(yīng)了國(guó)有金融控股企業(yè)長(zhǎng)期存在的行政化干預(yù)、決策效率不足等問題，更通過重塑董事會(huì)核心地位，助力企業(yè)更加高效地適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)需求。

（三）雙控人義務(wù)規(guī)制重塑金融投資風(fēng)險(xiǎn)管控模式

新《公司法》增加“雙控人”[2]的義務(wù)規(guī)定，是我國(guó)公司治理法治化進(jìn)程的重要一步。新《公司法》進(jìn)一步明確了“雙控人”的法律責(zé)任，強(qiáng)化了公司風(fēng)險(xiǎn)管控的要求，旨在遏制“雙控人”濫用控制權(quán)、損害公司及中小股東利益的行為。

實(shí)質(zhì)“雙控人”義務(wù)規(guī)則的確立，與《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》《國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》等現(xiàn)有監(jiān)管要求，形成疊加效應(yīng)，與宏觀審慎監(jiān)管形成制度合力，進(jìn)一步壓緊壓實(shí)了金融國(guó)企“雙控人”內(nèi)部控制權(quán)責(zé)任。同時(shí)，通過探索建立“控制權(quán)管控事項(xiàng)清單”，倒逼“雙控人”及國(guó)有金融控股企業(yè)建立股東或?qū)嵖厝藢?duì)所屬企業(yè)的管控清單，規(guī)范關(guān)聯(lián)交易決策程序，重塑國(guó)有金融控股企業(yè)“權(quán)責(zé)對(duì)等、雙向制衡”公司治理架構(gòu)。

（四）國(guó)家出資定位升級(jí)金融服務(wù)功能使命

新《公司法》設(shè)專章明確了國(guó)家出資公司組織機(jī)構(gòu)的特殊規(guī)則，將原來第三章第四節(jié)“國(guó)家獨(dú)資公司的特別規(guī)定”修訂為第七章“國(guó)家出資公司組織機(jī)構(gòu)的特別規(guī)定”，提升了國(guó)家出資公司在公司法中的地位，強(qiáng)化了對(duì)國(guó)家出資公司的管理。

通過治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、權(quán)責(zé)邊界厘清和功能使命強(qiáng)化，系統(tǒng)性提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，推動(dòng)國(guó)有金融控股企業(yè)及其實(shí)控人從單一經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)向轉(zhuǎn)向兼顧國(guó)家戰(zhàn)略、風(fēng)險(xiǎn)防控與宏觀效能的多維價(jià)值創(chuàng)造，破解經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)與服務(wù)國(guó)家功能使命指標(biāo)的矛盾問題。

五、分段建立健全國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理改革框架體系

國(guó)有金融控股企業(yè)的“雙重身份”，決定了其公司治理的特殊性。因此，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，分層分類實(shí)施公司治理改革。

鑒于此，本文依據(jù)新《公司法》及黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)規(guī)定，按照“分段實(shí)施、統(tǒng)籌推進(jìn)”總原則，從金融國(guó)企全生命周期管理的角度，提出“三階段論”，分段建立健全國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理改革框架體系。

（一）第一階段：加強(qiáng)黨對(duì)金融工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨管金融與公司治理的融合

把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理各環(huán)節(jié)，落實(shí)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)要求，建立國(guó)有金融控股企業(yè)“三重一大”決策制度，厘清不同事項(xiàng)的決策權(quán)在黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層辦公會(huì)議及項(xiàng)目投資決策委員會(huì)（一般簡(jiǎn)稱為“投決會(huì)”）的分配及權(quán)責(zé)邊界，理順決策程序，制定各治理主體的工作規(guī)則及配套的重大事項(xiàng)權(quán)責(zé)清單，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)融人到公司治理結(jié)構(gòu)之中，從而保證金融國(guó)有企業(yè)議事決策程序高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）第二階段：根據(jù)業(yè)務(wù)開展需要和管理成熟度，研究國(guó)有金融控股企業(yè)董事會(huì)授權(quán)機(jī)制，進(jìn)一步提升其內(nèi)部決策效率

在捋順和明確各治理主體權(quán)責(zé)邊界后，進(jìn)一步健全優(yōu)化董事會(huì)組成，研究董事會(huì)對(duì)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理的授權(quán)與監(jiān)管方式，制定配套的授權(quán)制度和專項(xiàng)管理辦法，按照“授權(quán)不前置、前置不授權(quán)”的原則，探索建立黨組織、董事會(huì)、董事長(zhǎng)專題會(huì)和總經(jīng)理辦公會(huì)四類決策會(huì)議構(gòu)成的“三重一大”決策運(yùn)行體系，不斷提高各治理主體決策效率，同步完善綜合監(jiān)管體系和違規(guī)追責(zé)體系，強(qiáng)化合力監(jiān)管，形成管理閉環(huán)。

（三）第三階段：以內(nèi)控體系建設(shè)為抓手，持續(xù)優(yōu)化國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理

聚焦完善公司治理、規(guī)范“三會(huì)一層”運(yùn)行等工作需要，進(jìn)一步建立健全包括資本投資、人事管理、預(yù)算、資金及合規(guī)管理等內(nèi)控制度體系，形成以《公司章程》為基礎(chǔ)、以公司治理制度為架構(gòu)、分級(jí)分類覆蓋各業(yè)務(wù)體系的內(nèi)控制度體系，不斷提升國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理效能和內(nèi)部運(yùn)行效率。

六、構(gòu)建合規(guī)高效的國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理體系和運(yùn)行體系

基于完整的、可操作的“三階段”國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理思路進(jìn)行實(shí)踐推進(jìn)，需要結(jié)合企業(yè)實(shí)際，構(gòu)建起合規(guī)高效的公司治理體系和運(yùn)行體系。

（一）厘清國(guó)有金融控股企業(yè)董事會(huì)、黨組織、經(jīng)理層權(quán)責(zé)邊界

1.黨組織的決策權(quán)限

黨組織圍繞經(jīng)營(yíng)管理開展工作，發(fā)揮黨組織“把方向、管大局、保落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)作用，依照規(guī)定，以召開黨組織形式討論和決定國(guó)有金融控股企業(yè)重大事項(xiàng)。黨組織貫徹黨中央決策部署和落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，依照規(guī)定決定黨的建設(shè)、選人用人、巡視巡察等重大事項(xiàng)。

2.董事會(huì)的決策權(quán)限

董事會(huì)作為國(guó)有金融控股企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策主體，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)”作用，按照新《公司法》規(guī)定的職權(quán)，結(jié)合金融控股企業(yè)實(shí)際情況，對(duì)企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)（經(jīng)理層聘任及年度投資計(jì)劃等）作出決策。

考慮國(guó)有金融控股企業(yè)項(xiàng)目投資及金融資本決策的實(shí)際需要，企業(yè)董事會(huì)往往下設(shè)項(xiàng)目投資決策委員會(huì)，作為項(xiàng)目投資決策專業(yè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)審議和決策國(guó)有金融控股企業(yè)對(duì)外投資或退出項(xiàng)目。

項(xiàng)目投資決策委員會(huì)在大部分國(guó)有金融控股企業(yè)里一般為董事會(huì)授權(quán)的項(xiàng)目投資最高決策機(jī)構(gòu)，也有個(gè)別行業(yè)（如私募股權(quán)基金）可能作為獨(dú)立于董事會(huì)之外的專門項(xiàng)目投資最高決策機(jī)構(gòu)。對(duì)于項(xiàng)目投資決策委員會(huì)的決策權(quán)限，要根據(jù)金融國(guó)有控股企業(yè)的行業(yè)屬性及性質(zhì)，結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際情況，明確并通過制定項(xiàng)目投決會(huì)議事規(guī)則，予以合理界定、劃分與董事會(huì)的權(quán)責(zé)邊界及授權(quán)問題。

3.經(jīng)理層的決策權(quán)限作為國(guó)有金融控股企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，經(jīng)理層重在發(fā)揮“謀經(jīng)營(yíng)、抓落實(shí)、強(qiáng)管理”作用?？偨?jīng)理可依照章程或董事長(zhǎng)授予的職權(quán)研究決定公司日常經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，擬定（審議）企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，執(zhí)行董事會(huì)、股東會(huì)決議及上級(jí)要求貫徹落實(shí)的事項(xiàng)。

鑒于新《公司法》已不再列舉經(jīng)理層職權(quán)。在實(shí)際操作中，國(guó)有金融控股企業(yè)可根據(jù)企業(yè)自身業(yè)務(wù)需求、發(fā)展戰(zhàn)略以及管理架構(gòu)，通過修訂公司章程或制定總經(jīng)理議事規(guī)則的方式來明確經(jīng)理（層）的具體職責(zé)權(quán)限。并根據(jù)國(guó)有企業(yè)發(fā)展情況，對(duì)經(jīng)理（層）的職權(quán)進(jìn)行授權(quán)調(diào)整，以適應(yīng)企業(yè)發(fā)展需要，不斷提高內(nèi)部決策效率。

（二）明確各治理主體決策程序

國(guó)有金融控股企業(yè)應(yīng)根據(jù)上級(jí)管控要求及《公司章程》約定，結(jié)合各治理主體實(shí)際情況，分類明確各治理主體的決策程序：

第一類：國(guó)有金融控股企業(yè)所涉黨的建設(shè)及人事管理等重要事項(xiàng)應(yīng)由黨組織決定。

第二類：重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)：由黨組織前置研究，董事會(huì)決策。其中，對(duì)《公司章程》約定的屬于經(jīng)理層職權(quán)，可由經(jīng)理層擬訂或初審后，再提報(bào)黨組織前置研究、董事會(huì)決策。對(duì)于重大項(xiàng)目投資決策，如董事會(huì)已授權(quán)項(xiàng)目投決會(huì)，則由項(xiàng)目投決會(huì)在董事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)（一般根據(jù)決策金額來進(jìn)行授權(quán)）進(jìn)行投資決策，定期向董事會(huì)報(bào)告決策情況。

第三類：日常經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，由經(jīng)理層依據(jù)公司章程及經(jīng)理層總辦會(huì)工作規(guī)則有關(guān)職權(quán)規(guī)定及相關(guān)專項(xiàng)制度進(jìn)行決策。

上述決策事項(xiàng)如涉及董事會(huì)對(duì)董事長(zhǎng)、經(jīng)理層授權(quán)管理事項(xiàng)，應(yīng)以董事長(zhǎng)專題會(huì)或經(jīng)理層辦公會(huì)形式，對(duì)授權(quán)的決策事項(xiàng)進(jìn)行集體決策。

（三）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的分層授權(quán)體系

對(duì)于國(guó)有金融控股企業(yè)，其公司治理還需要結(jié)合項(xiàng)目決策及風(fēng)險(xiǎn)防控的需要，搭建內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)分層授權(quán)體系，提升項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理效能。

一是依據(jù)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)屬性實(shí)施分類授權(quán)，將超預(yù)算投資、衍生品交易、重大項(xiàng)目投資等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)納入特別授權(quán)清單，限定項(xiàng)目投資決策委員會(huì)或其他專題決策會(huì)議權(quán)限，進(jìn)行專業(yè)把關(guān)審核和前置風(fēng)險(xiǎn)審查。

二是設(shè)置“風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)”，建立“風(fēng)險(xiǎn)閾值-授權(quán)范圍”動(dòng)態(tài)匹配機(jī)制。當(dāng)市場(chǎng)波動(dòng)超過預(yù)設(shè)閾值時(shí)自動(dòng)觸發(fā)授權(quán)收縮程序；同時(shí)要求風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)前置評(píng)估授權(quán)事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)傳染效應(yīng)，形成《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意見書》作為最終決策必備要件。

三是對(duì)于已授權(quán)事項(xiàng)，須執(zhí)行“雙線回溯”機(jī)制：即業(yè)務(wù)部門按月報(bào)送授權(quán)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，風(fēng)險(xiǎn)部門和審計(jì)部門按季開展授權(quán)效能專項(xiàng)評(píng)估和審計(jì)。此類設(shè)計(jì)既保障決策效率，又將風(fēng)險(xiǎn)防控內(nèi)嵌至授權(quán)流程中，實(shí)現(xiàn)決策效率與金融安全的有效平衡。

（四）科學(xué)設(shè)置董事會(huì)組成，強(qiáng)化對(duì)董事履職能力評(píng)價(jià)

董事會(huì)規(guī)范化建設(shè)一直是國(guó)務(wù)院國(guó)資委和地方政府、央國(guó)企集團(tuán)總部對(duì)國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理建設(shè)成效的核心評(píng)價(jià)內(nèi)容。尤其是新《公司法》對(duì)董事會(huì)規(guī)范化建設(shè)及董事責(zé)任提出了更明確要求后，國(guó)有金融控股企業(yè)要根據(jù)要求，進(jìn)一步規(guī)范董事會(huì)組成，科學(xué)設(shè)置董事會(huì)人員組成，引人金融科技專家董事會(huì)成員，定期開展ESG等專項(xiàng)培訓(xùn)，不斷提升董事專業(yè)能力。

同時(shí)，研究建設(shè)董事履職負(fù)面清單，與金融監(jiān)管處罰聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)董事的履職能力評(píng)價(jià)；依據(jù)新《公司法》關(guān)于監(jiān)事設(shè)立新規(guī)，設(shè)立審計(jì)專項(xiàng)委員會(huì)，進(jìn)一步發(fā)揮專業(yè)委員會(huì)監(jiān)督作用。

通過“權(quán)利賦予 + 負(fù)面清單 + 監(jiān)督評(píng)價(jià)”，真正發(fā)揮董事會(huì)功能作用，讓董事會(huì)成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的中心和合規(guī)管理的主體。

（五）建立以公司章程為基礎(chǔ)的公司治理制度體系

根據(jù)新《公司法》及公司章程，結(jié)合國(guó)資監(jiān)管變化等，進(jìn)一步修訂國(guó)有金融控股企業(yè)公司章程，增加黨建入章和董事會(huì)“三重一大”做決策、防風(fēng)險(xiǎn)職權(quán)，修改完善經(jīng)理層權(quán)審議事項(xiàng)，制定各治理主體議事規(guī)則及公司“三重一大”辦法和黨組織“重大事項(xiàng)決策清單”，建立健全公司治理制度體系，實(shí)現(xiàn)治理效能長(zhǎng)效機(jī)制。

（六）研究完善“雙控人”與子企業(yè)在重大決策事項(xiàng)上的決策程序與行權(quán)方式

梳理“雙控人”對(duì)國(guó)有金融控股企業(yè)（子企業(yè)）的監(jiān)管要求，分別明確國(guó)有金融控股企業(yè)哪些事項(xiàng)為“雙控人”前置審批事項(xiàng)、備案管理事項(xiàng)或監(jiān)督指導(dǎo)事項(xiàng)，形成穿透式監(jiān)管“三張清單”并進(jìn)行定期更新，不斷提升國(guó)有金融控股企業(yè)內(nèi)外決策效率。

（七）建立市場(chǎng)化激勵(lì)約束機(jī)制

按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、責(zé)權(quán)利相匹配”原則，充分考慮國(guó)資監(jiān)管與市場(chǎng)化方式的有效結(jié)合，探索建立國(guó)有金融控股企業(yè)市場(chǎng)化激勵(lì)約束機(jī)制和評(píng)價(jià)體系。

一是堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，實(shí)行差異化崗位薪酬管理。

二是研究建立績(jī)效獎(jiǎng)金遞延機(jī)制，設(shè)置超額業(yè)績(jī)分享獎(jiǎng)勵(lì)，探索市場(chǎng)化超額業(yè)務(wù)專項(xiàng)激勵(lì)，完善約束激勵(lì)措施。

三是結(jié)合募投管退全生命周期特點(diǎn)，科學(xué)確定不同階段考核重點(diǎn)任務(wù)及目標(biāo)，建立覆蓋基金全生命周期考核評(píng)價(jià)體系，建立國(guó)有金融控股企業(yè)董監(jiān)高人員責(zé)任追究和薪酬追回制度體系。

（八）信息披露方面，應(yīng)當(dāng)建立健全信息披露制度

明確信息披露的內(nèi)容、程序和責(zé)任。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高信息披露的及時(shí)性和便捷性。同時(shí)，加強(qiáng)與投資者、媒體等外部利益相關(guān)方的溝通，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

七、思考與建議

綜上所述，新《公司法》的頒布實(shí)施為國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理提供了新的法律框架和改革契機(jī)。國(guó)有金融控股企業(yè)應(yīng)當(dāng)抓住這一機(jī)遇，通過理清各治理主體權(quán)責(zé)邊界等措施，不斷提升國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理水平。而良好的治理基礎(chǔ)和政策環(huán)境，是助推國(guó)有金融控股企業(yè)加速公司治理改革的引擎，為此，結(jié)合本人上述研究和分析，提出以下思考與建議。

（一）積極推進(jìn)公司治理水平和治理能力雙提升

金融行業(yè)的特殊性要求國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理建設(shè)需進(jìn)一步強(qiáng)化合規(guī)性、專業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)敏感性，且國(guó)有金融控股企業(yè)公司治理建設(shè)還需適用行業(yè)監(jiān)管要求。

鑒于此，建議政府有關(guān)部門，結(jié)合新公司法的修訂，聯(lián)動(dòng)修訂金融監(jiān)管規(guī)則（如《金融控股公司監(jiān)督管理辦法》），將新《公司法》要求與行業(yè)監(jiān)管規(guī)定相銜接，避免規(guī)則沖突；進(jìn)一步明確董事會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的作用和地位，將金融國(guó)企董事會(huì)建設(shè)從“形式合規(guī)”“事后滅火”轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)有效”“事前預(yù)警”，為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)提供理論支撐與實(shí)踐指引。

地方政府和央國(guó)企總部（金融國(guó)有企業(yè)控股股東或?qū)嵖厝耍┮掷m(xù)推進(jìn)金融企業(yè)公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，規(guī)范“三會(huì)一層”運(yùn)轉(zhuǎn)，完善董事會(huì)授權(quán)機(jī)制，提升各治理主體決策能力和運(yùn)轉(zhuǎn)效率，實(shí)現(xiàn)新《公司法》要求的“有效治理”目標(biāo)。

（二）探索符合金融機(jī)構(gòu)實(shí)際需要的專門監(jiān)督管理機(jī)制

建議政府層面充分考慮金融機(jī)構(gòu)（包括政策性金融企業(yè)，下同）的特殊性，聚焦走好中國(guó)特色金融發(fā)展之路，參照國(guó)際通行做法，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門立法，使金融機(jī)構(gòu)在公司治理、業(yè)務(wù)范圍、日常運(yùn)行等方面有法可依，為金融機(jī)構(gòu)依法履職奠定堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。

建議各級(jí)政府的主管部門，可以充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)地方政府實(shí)際，積極探索構(gòu)建跨部委、跨地區(qū)的統(tǒng)一監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步明確各單位在監(jiān)督、管理和指導(dǎo)方面的職責(zé)，更好促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)正確履職。

（三）優(yōu)化設(shè)置并重構(gòu)國(guó)有金融控股企業(yè)董事會(huì)職權(quán)

新《公司法》刪除了“董事會(huì)對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)”條款，明確董事會(huì)以公司利益為核心決策導(dǎo)向，淡化股東會(huì)直接控制。

新《公司法》在關(guān)于股東會(huì)的法定職權(quán)中，刪去了原先的“決定公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃”和“審議批準(zhǔn)公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案”內(nèi)容[3]。

另外，新《公司法》對(duì)有關(guān)董事會(huì)職權(quán)的描述，保留了原先的“決定公司的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案”，但未保留“制訂公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案”內(nèi)容。

鑒于此，建議國(guó)有金融控股企業(yè)在修訂公司章程時(shí)，可以根據(jù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)和管理實(shí)際情況和具體需要，在章程中設(shè)置更多董事會(huì)職權(quán)，真正落實(shí)新《公司法》對(duì)董事會(huì)要以公司利益為核心決策導(dǎo)向的導(dǎo)向要求。

編輯/車玉龍 統(tǒng)籌/晨光

參考文獻(xiàn)：

[1］財(cái)政部，關(guān)于進(jìn)一步明確國(guó)有金融企業(yè)增資擴(kuò)股股權(quán)管理有關(guān)問題的通知，財(cái)金[2019]130號(hào).

[2]蔣大興．雙控人“責(zé)任統(tǒng)一性”規(guī)則之檢視[M]．北京：國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2025.[3］薛興華．新《公司法》：彰顯公司治理改革方向[N].人民郵電報(bào)，2024-01-19（版次：003版）.