近年來，財政部門不斷加大經(jīng)費問責(zé)力度，在這一背景下，預(yù)算績效管理發(fā)生了顯著變化，從過去的部門自覺行為轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫纫蟆Ｊ聵I(yè)單位性質(zhì)復(fù)雜，兼具行政職能與公益屬性，預(yù)算績效管理工作落實過程中，存在制度碎片化、技術(shù)單一化等突出問題。本文從預(yù)算績效管理的前、中、后不同階段入手，提出制度、技術(shù)、人才與激勵協(xié)同的綜合路徑，構(gòu)建完整的管理體系，旨在為事業(yè)單位的健康發(fā)展提供實踐指導(dǎo)。

預(yù)算績效管理在現(xiàn)代化財務(wù)管理中占據(jù)重要地位，已從“制度倡導(dǎo)”邁向“剛性制約”，進(jìn)入全新發(fā)展階段。事業(yè)單位承擔(dān)著公共服務(wù)職能，預(yù)算資金管理至關(guān)重要，合理的預(yù)算資金管理有助于事業(yè)單位實現(xiàn)公益服務(wù)價值。然而，在實際工作中，事業(yè)單位存在預(yù)算編制與績效目標(biāo)脫節(jié)、過程監(jiān)控形式化等問題，這與內(nèi)部控制體系不完善、風(fēng)險識別不充分等因素密切相關(guān)?；诖?，本文圍繞三個核心問題展開探討：一是事業(yè)單位預(yù)算績效管理失控的原因和癥結(jié)；二是構(gòu)建全面管理體系的方法；三是確保管理體系全面落地應(yīng)采取的具體措施。在此基礎(chǔ)上，提出包含前端預(yù)算硬約束、中端風(fēng)險預(yù)警、后端結(jié)果應(yīng)用的三段式框架，并通過配套措施加以優(yōu)化。

一、事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及問題診斷

（一）總體運行現(xiàn)狀與特色做法

財政部“一體化”信息系統(tǒng)正在全面推廣實施，部分事業(yè)單位先行一步，積極優(yōu)化，構(gòu)建了涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)化閉環(huán)管理鏈條。其中，績效承諾制在強化責(zé)任剛性方面成效顯著：各部門負(fù)責(zé)人在預(yù)算申報前需簽署目標(biāo)責(zé)任書，明確年度績效指標(biāo)及實現(xiàn)路徑，通過事前、事中、事后的全方位追蹤，形成鏈?zhǔn)郊s束。此外，系統(tǒng)平臺與政府采購、項目庫模塊的連接更為緊密，資金流、業(yè)務(wù)流、信息流實現(xiàn)同步更新，財務(wù)人員能夠?qū)崟r掌握項目進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)偏差及時反饋。通過這些舉措，事業(yè)單位實現(xiàn)了從靜態(tài)管理向動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，提高了財政資金使用效率。

（二）主要問題

制度障礙：“一體化”系統(tǒng)實現(xiàn)了技術(shù)層面的全程追蹤，但現(xiàn)行制度仍以年度預(yù)算為基本單元，適配性不足。財政部門對項目資金的清算和結(jié)轉(zhuǎn)要求較高，對于一些周期長、節(jié)點復(fù)雜的項目，單位往往需要在規(guī)定時間內(nèi)匆忙支付或被動收回資金，這影響了績效目標(biāo)的連續(xù)性。在制度方面，結(jié)轉(zhuǎn)、調(diào)劑工作缺乏靈活性，無法精準(zhǔn)對接資金管控與項目進(jìn)度，也削弱了績效結(jié)果對下一年度預(yù)算分配的約束力。

技術(shù)障礙：在技術(shù)層面，預(yù)算績效管理受指標(biāo)量化問題制約。公共服務(wù)項目具有公益性和外部性，其產(chǎn)出價值需要通過多維指標(biāo)進(jìn)行評估。盡管使用了一體化信息平臺，但各業(yè)務(wù)在維度、權(quán)重設(shè)置等方面缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，兼容性差，易形成“信息孤島”。由于元數(shù)據(jù)和主數(shù)據(jù)管理機制未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、采購合同履約等關(guān)鍵信息流通不暢，績效監(jiān)控手段單一，多依賴事后抽取報表糾偏，無法發(fā)揮預(yù)警作用。而且，當(dāng)前系統(tǒng)對資金流向的關(guān)注較多，對非財務(wù)數(shù)據(jù)的抓取能力不足，導(dǎo)致績效目標(biāo)的全過程修正與追蹤功能難以有效發(fā)揮。

人才短板：事業(yè)單位在關(guān)注技術(shù)難題的同時，還需重視人才供給的結(jié)構(gòu)性短缺問題。在財務(wù)工作中，事業(yè)單位往往更注重會計核算和資金管理，對人才的專業(yè)能力和知識儲備則關(guān)注不足，財務(wù)人員長期聚焦傳統(tǒng)財務(wù)活動，缺乏績效管理所需的跨領(lǐng)域知識。而績效管理需要工作人員深入理解專業(yè)業(yè)務(wù)邏輯，因此事業(yè)單位需要引進(jìn)更多精通財務(wù)、業(yè)務(wù)，且掌握數(shù)據(jù)分析與評價方法的綜合型人才，以推動后續(xù)工作的順利開展?；鶎訂挝皇芙?jīng)費限制，無法引入第三方評估機構(gòu)，內(nèi)部人員常常身兼數(shù)職，難以在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控等工作之間高效切換。此外，培訓(xùn)機制缺乏針對性案例演練，導(dǎo)致績效理念僅停留在表面，無法轉(zhuǎn)化為實際的控制活動和風(fēng)險應(yīng)對措施。

二、基于內(nèi)部控制視角的預(yù)算績效管理體系構(gòu)建

（一）構(gòu)建原則

第一，將“全程控制”理念融入事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系，把內(nèi)部控制要求貫穿于預(yù)算編制、績效評價等各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建閉環(huán)治理鏈條；第二，嚴(yán)格遵循“風(fēng)險導(dǎo)向”原則，以風(fēng)險識別和評估為基礎(chǔ)，在開展高風(fēng)險事項前優(yōu)先配置資源；第三，注重“信息對稱”，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、共享的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則下，實現(xiàn)不同層級之間信息的透明化與同步化；第四，倡導(dǎo)“持續(xù)改進(jìn)”，將PDCA循環(huán)方法論應(yīng)用于日常工作，通過不斷修訂指標(biāo)庫、優(yōu)化控制活動、及時反饋評價結(jié)果，增強體系的自我更新能力。

（二）體系框架

前端設(shè)計：在預(yù)算編制時，應(yīng)將績效目標(biāo)融入資金分配的全過程，形成“指標(biāo)前置，預(yù)算后置”的管理模式。具體而言，基于戰(zhàn)略規(guī)劃和公共服務(wù)職能，分層構(gòu)建指標(biāo)庫，明確產(chǎn)出、效益、滿意度、成本等關(guān)鍵指標(biāo)，并合理設(shè)置跨年度項目；通過目標(biāo)責(zé)任書、績效承諾書等方式，將指標(biāo)與部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)緊密綁定，在立項審核時，嚴(yán)格把關(guān)指標(biāo)與立項的關(guān)聯(lián)性，對不符合要求的指標(biāo)不予撥款，以強化管理效果。此外，充分運用情景預(yù)算和零基預(yù)算工具，對高風(fēng)險、高金額項目進(jìn)行論證，確保資源配置與績效預(yù)期相匹配。

中端設(shè)計：進(jìn)入執(zhí)行階段，管理人員應(yīng)以信息系統(tǒng)為依托，構(gòu)建多角度、實時化的風(fēng)險預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。首先，根據(jù)控制活動確定關(guān)鍵控制點，將資金支付、資產(chǎn)形成、指標(biāo)偏差等環(huán)節(jié)納入系統(tǒng)流程，利用工作流優(yōu)勢，觸發(fā)財務(wù)、業(yè)務(wù)與內(nèi)控審核；其次，建立動態(tài)閾值模型，對預(yù)算執(zhí)行率、績效產(chǎn)出進(jìn)度等進(jìn)行智能比對，一旦出現(xiàn)與預(yù)設(shè)不符的情況，系統(tǒng)自動推送預(yù)警。為解決“信息孤島”問題，工作人員應(yīng)整合政府采購、項目庫等子系統(tǒng)，搭建統(tǒng)一的主數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)橫向數(shù)據(jù)互通和縱向?qū)蛹壌┩浮?/p>

后端設(shè)計：以往，事后評價多采用“填表—打分—歸檔”的形式，這種方式過于表面化。應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w參與、結(jié)果可追溯的評價模式，具體可引入第三方專業(yè)機構(gòu)與內(nèi)部審計共同開展綜合評價；強化評價結(jié)果的關(guān)聯(lián)性，將其納入部門年度績效考核和預(yù)算分配系數(shù)，以此優(yōu)化調(diào)節(jié)下一年度預(yù)算規(guī)模；針對當(dāng)前項目出現(xiàn)的重大偏差，啟動問責(zé)機制，明確責(zé)任主體，積極整改，并通過信息系統(tǒng)實現(xiàn)整改閉環(huán)。同時，設(shè)立“績效改進(jìn)基金”，對績效優(yōu)異的項目給予資金支持，實現(xiàn)正向激勵。

（三）績效指標(biāo)庫與內(nèi)部控制五要素的深度嵌入

績效指標(biāo)庫的設(shè)計應(yīng)科學(xué)、靈活，可充分發(fā)揮連接前、中、后端的紐帶作用。首先，以風(fēng)險評估結(jié)果為依據(jù)，將高風(fēng)險領(lǐng)域的關(guān)鍵部分設(shè)定為關(guān)鍵指標(biāo)，并通過分級授權(quán)機制確保指標(biāo)調(diào)整的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性；其次，依據(jù)信息溝通要素，明確指標(biāo)口徑、數(shù)據(jù)源等內(nèi)容，實現(xiàn)各項業(yè)務(wù)的無縫對接；再次，在控制活動層面，分解指標(biāo)，明確每項指標(biāo)的責(zé)任人和審核路徑；在內(nèi)部監(jiān)督層面，利用系統(tǒng)日志和數(shù)據(jù)追蹤功能，確保數(shù)據(jù)采集、填報、審核等各個環(huán)節(jié)都有跡可循，便于事后責(zé)任追溯；最后，通過優(yōu)化現(xiàn)有機制，定期對指標(biāo)庫進(jìn)行回溯分析，提升指標(biāo)庫與內(nèi)、外部要素的適配度。

三、實施路徑與保障措施

（一）制度保障

為充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的價值，需從制度層面入手，強化管理效果。具體操作時，應(yīng)從立法層面出發(fā)，在省級乃至國家層面開展專項立法，明確重大財政資金建設(shè)項目的績效問責(zé)制度，明確責(zé)任主體、追責(zé)程序以及法律后果，并將績效評價結(jié)果作為審計、監(jiān)察介入的重要依據(jù)。同時，在處理跨年度項目的結(jié)轉(zhuǎn)、調(diào)劑工作時，制定的規(guī)則應(yīng)具有一定彈性，根據(jù)不同項目的周期分年度核撥與考核，避免資金管理與項目脫節(jié)，確保二者保持一致。立法文本還應(yīng)補充信息化報送與數(shù)據(jù)共享義務(wù)條款，以法律保障各部門在同一技術(shù)框架下開展工作，實現(xiàn)全過程管理的標(biāo)準(zhǔn)化、可追溯化。通過“制度硬約束＋技術(shù)軟支持”，有效解決結(jié)轉(zhuǎn)受限、問責(zé)乏力等問題，推動后續(xù)工作有序開展。

（二）系統(tǒng)保障

技術(shù)平臺是預(yù)算績效管理從理念到落地的重要橋梁。在現(xiàn)有“一體化”財政平臺基礎(chǔ)上，構(gòu)建集項目入庫、預(yù)算編制、政府采購、資產(chǎn)管理、預(yù)算執(zhí)行、績效監(jiān)控等功能于一體的業(yè)務(wù)信息交互系統(tǒng)，形成涵蓋資金流、信息流的統(tǒng)一主數(shù)據(jù)中心。在此基礎(chǔ)上，引入流程引擎與規(guī)則引擎，并在系統(tǒng)參數(shù)中明確績效目標(biāo)、控制節(jié)點、風(fēng)險閾值等內(nèi)容，實現(xiàn)規(guī)則與代碼的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)流程與內(nèi)控的緊密聯(lián)系。平臺應(yīng)不斷拓展功能，實現(xiàn)指標(biāo)的實時抓取與可視化展示，充分利用數(shù)據(jù)倉庫與BI工具，生成多維度預(yù)警看板。加強各部門之間的聯(lián)系，實現(xiàn)財務(wù)、業(yè)務(wù)與審計部門的跨部門信息共享。為提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，可成立數(shù)據(jù)治理委員會，制定元數(shù)據(jù)字典和接口標(biāo)準(zhǔn)，對數(shù)據(jù)采集、清洗等流程實施多維度全程監(jiān)控。只有強化系統(tǒng)與各部門的協(xié)同，事業(yè)單位才能實現(xiàn)績效管理的預(yù)期目標(biāo)，發(fā)揮數(shù)字化、精細(xì)化管理的優(yōu)勢，可持續(xù)發(fā)展。

（三）人才保障

只有切實做好人才管理工作，才能充分發(fā)揮制度與系統(tǒng)的協(xié)同作用，達(dá)成預(yù)期效能。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)職能分類，分階段、分層分類實施人才培養(yǎng)方案。鑒于財務(wù)人員的重要性，對其開展公共管理、數(shù)據(jù)分析等方面的培訓(xùn)；對于業(yè)務(wù)部門尤其是業(yè)務(wù)骨干，增設(shè)成本意識與績效理念課程；針對中高層管理者，開展績效結(jié)果應(yīng)用與戰(zhàn)略決策方面的培訓(xùn)。同時，引入外部“智庫式”支持體系，增強管理力量：一是加強與高校、科研機構(gòu)的合作，開展指標(biāo)庫優(yōu)化與績效模型研究；二是通過政府購買服務(wù)，借助第三方機構(gòu)的專業(yè)力量，參與專項評價與績效審計，提升管理效能；三是組建專家?guī)欤⒊B(tài)化咨詢與復(fù)核機制。通過“內(nèi)部培育＋外部借力”的雙輪驅(qū)動，逐步形成完善的人才梯隊，有效緩解基層人員“一人多崗”的壓力，彌補專業(yè)深度不足的結(jié)構(gòu)性短板。

（四）協(xié)同機制

預(yù)算績效管理涉及審計、紀(jì)檢監(jiān)察等多個管理部門，單一主體難以實現(xiàn)全過程有效治理。在實際操作中，可依托黨委（黨組）、財經(jīng)委員會或預(yù)算管理委員會，搭建一體化議事平臺。在工作分工上，財政部門負(fù)責(zé)政策制定與資金統(tǒng)籌，審計機關(guān)注重獨立性評價與問題反饋，紀(jì)檢監(jiān)察部門強化作風(fēng)建設(shè)與責(zé)任追究，業(yè)務(wù)部門則將推進(jìn)績效目標(biāo)作為首要任務(wù)。平臺定期召開聯(lián)席會議，審議風(fēng)險預(yù)警清單，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時處理，形成問題整改閉環(huán)。同時，借助數(shù)據(jù)平臺與電子公文的實時流轉(zhuǎn)與共享，確保決策同步跟進(jìn)，有效避免“多頭管理”導(dǎo)致的效率低下和責(zé)任推諉問題。通過協(xié)同機制，提高預(yù)算績效管理的系統(tǒng)性和公正性。

（五）激勵約束機制

預(yù)算績效管理不能流于形式，需構(gòu)建切實有效的激勵約束機制。在實際操作中，可在部門預(yù)算中設(shè)置“績效系數(shù)”，加強評價得分與下一年度預(yù)算增減幅度的關(guān)聯(lián)，對連續(xù)兩年績效優(yōu)異的項目給予實際獎勵，形成滾動支持；對低效項目采取限額削減、暫停新增或重點監(jiān)控等措施進(jìn)行優(yōu)化。在人事考核方面，將績效結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核和職務(wù)晉升體系，使責(zé)任主體的個人收益與績效表現(xiàn)緊密相連。此外，設(shè)立“績效改進(jìn)基金”，對業(yè)績突出、產(chǎn)出效率高的部門進(jìn)行獎勵，樹立優(yōu)秀榜樣，發(fā)揮示范效應(yīng)。通過資金、職級和榮譽的綜合激勵，充分發(fā)揮問責(zé)措施的傳導(dǎo)作用，促使不同層級的工作人員在績效理念的引領(lǐng)下積極履職，將績效理念融入日常工作，推動預(yù)算績效管理體系的良性運行。

四、結(jié)語

綜上所述，從內(nèi)控視角出發(fā)，本文系統(tǒng)地分析了事業(yè)單位預(yù)算績效管理的成本與難點，建議構(gòu)建覆蓋不同階段的全過程管理框架，并提出了相應(yīng)的保障措施，力求實現(xiàn)理論與實踐的有機結(jié)合。只有多方面共同發(fā)力，充分發(fā)揮數(shù)字化平臺、復(fù)合型人才與激勵問責(zé)機制的作用，才能最大程度地發(fā)揮預(yù)算績效管理的價值，優(yōu)化資源配置，為社會大眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

[作者單位：四川省革命傷殘軍人休養(yǎng)院（四川省第一退役軍人醫(yī)院、四川省第一榮軍優(yōu)撫醫(yī)院）]