【中圖分類號】k27：D232 【文獻標志碼】A 【文章編號】2096-6644（2025）03-0061-14

傳統(tǒng)中國災(zāi)荒關(guān)乎天命，救災(zāi)攸關(guān)災(zāi)民生死和政權(quán)合法性。歷代政府均注重救災(zāi)備荒，基本形成以政府救濟為主、民間賑濟為輔、災(zāi)民被動等待、旨在維護統(tǒng)治秩序的傳統(tǒng)救災(zāi)模式。及至封建王朝末期及民國時期，政府難以統(tǒng)合全國救災(zāi)資源，隨之救荒機制衰敗、救災(zāi)乏力、民不聊生、社會動蕩。新中國成立后中共有效整合政府的救濟、社會的互助和民眾的生產(chǎn)自救，開創(chuàng)一條通過恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)來救災(zāi)渡荒的生產(chǎn)救災(zāi)新路徑。①新中國成立初期山東省五蓮縣屬于輕災(zāi)區(qū)，積極貫徹生產(chǎn)救災(zāi)工作。這與同期全國的災(zāi)害強度和救災(zāi)方式相近，大致可視為全國救災(zāi)的縮影。有鑒于此，本文以山東省五蓮縣為例，深入體察新中國成立初期生產(chǎn)救災(zāi)的實際運作。

一、“不餓死一個人”：政治合法性與治理能力的張力

1949年全國相繼發(fā)生旱、蟲、風(fēng)、雹、水等災(zāi)，受災(zāi)人口約4555萬人，倒塌房屋234余萬間，? 本文系北京市社會科學(xué)基金重點項目“海河流域生產(chǎn)救災(zāi)史（1942-1983）”（23LSA001）的階段性成果。

① 目前學(xué)界理解的生產(chǎn)救災(zāi)幾乎等同于臨災(zāi)救濟，忽視了生產(chǎn)與救災(zāi)密切結(jié)合的內(nèi)在要求。中國內(nèi)地的中共救災(zāi)研究成果主要遵循“嚴重災(zāi)荒—政府救災(zāi)—巨大成績”的論述模式，大致可細分為兩類：一類是側(cè)重地方的災(zāi)害應(yīng)對研究，旨在論證中共強大的救災(zāi)能力；另一類是跳出地域視角，將救災(zāi)納入社會救助和鄉(xiāng)村救濟中。后一類研究雖然有意從臨災(zāi)救濟的角度來論述生產(chǎn)救災(zāi)，但與其他學(xué)者論述的生產(chǎn)救災(zāi)基本相同，這再次說明學(xué)界理解的生產(chǎn)救災(zāi)等同于臨災(zāi)救濟。這在新中國成立初期的救災(zāi)研究成果中尤為明顯。前一類的成果有石武英：《湖北省抗洪救災(zāi)研究（1949—1956）》，社會科學(xué)文獻出版社2015年版；王瑞芳：《從點到面：新中國成立初期的淮河治理》，《中共黨史研究》2016年第9期。后一類的參見高冬梅：《新中國成立初期中國共產(chǎn)黨社會救助思想與實踐研究（1949—1956）》，人民出版社2009年版；李小尉：《新中國建立初期的社會救助研究》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版；謝迪斌：《新中國成立初期中國共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村救濟理論與實踐研究》，人民出版社2019年版。

減產(chǎn)糧食114億斤。①由于生產(chǎn)力低下、連年災(zāi)荒加之長期戰(zhàn)爭的資源汲取，民眾幾無儲蓄，抵抗災(zāi)荒能力薄弱。1949年冬季七八百萬人已經(jīng)斷炊， ? 年全國災(zāi)荒延續(xù)且日益深重，春荒人口高達4920萬。③災(zāi)民深陷缺糧、缺草、缺鹽、缺衣、缺辦法、有病的“五缺一有”的慘狀，饑餓難耐之際甚至賣妻鬻子、吃觀音土，坦言“只要石頭擋餓也要吃”。④絕望情緒蔓延，大量民眾逃荒、集體乞討、明搶暗偷，嚴重破壞社會秩序。災(zāi)荒成為政府急需解決的難題。

災(zāi)荒既考驗著中共的全國執(zhí)政能力，攸關(guān)政府信譽和國際觀瞻，也是塑造政權(quán)新形象與合法性的“天賜良機”。新中國成立伊始中央人民政府便向各級政府下達“不俄死一個人”的政治任務(wù)。嚴峻災(zāi)荒之下餓死人似乎在所難免，若有意外難免有損政府威信，加之“不餓死一個人”似乎不分階級，內(nèi)含極大的物質(zhì)投入需求，因此該任務(wù)飽受質(zhì)疑。劉少奇對此直言“我們?nèi)绻桓姨岢觥辉S餓死一個人’的要求，那我們還算什么人民政府？”⑤是否餓死人攸關(guān)政府形象，毛澤東、陳云、薄一波、董必武等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都要求各級政府保證完成“不餓死一個人”的政治任務(wù)。內(nèi)務(wù)部部長謝覺哉指示將以獎懲方式對待能否完成“不餓死一個人”任務(wù)的各級政府。 ^（6）1949 年12月20日華東局指示各地盡一切可能做到不餓死人。③山東省為此決定實行各級負責(zé)制。五蓮縣對“不餓死一個人”的政治任務(wù)實現(xiàn)“按級負責(zé)”，一直下達到村干部。③

與以政府救濟為主的傳統(tǒng)救災(zāi)不同，中央和各級災(zāi)區(qū)政府要求各地完成“不餓死一個人”的政治任務(wù)，卻確立以自救自助為基礎(chǔ)的救濟政策。該救濟政策是意識形態(tài)和國際地位的考慮、財政需求的客觀要求、事實情況的主觀認定等綜合作用的產(chǎn)物。新中國成立前夕美國公然宣稱沒有一個中國政府成功解決民眾的吃飯問題。有鑒于此，中央有意通過救災(zāi)向全球展現(xiàn)新形象，徹底改變清季民國積極接受外援的態(tài)度，強調(diào)災(zāi)民依靠自救自助，“不要外國一粒糧食的救濟”。@中央救濟政策立足于災(zāi)民自救自助，顯然是相信民眾有糧和具有自救能力。中央洞悉農(nóng)民的生存理性和生活習(xí)性，指出農(nóng)民吃糧本有彈性，“糧貴就會吃少、吃粗、吃稀”，災(zāi)荒之際可以吃糠咽菜，少吃糧食。青黃不接之際陳云認為災(zāi)民多有存糧，①內(nèi)務(wù)部著重提到“新區(qū)儲糧者尚多”。②

中央確立以自救自助為基礎(chǔ)的救濟政策，也鼓勵各地因地制宜，確定各自的救災(zāi)方針。為應(yīng)對程度不一的災(zāi)荒，各地的具體救災(zāi)方針大同小異，均強調(diào)自救自助。③從華東局、山東分局直到膠東區(qū)黨代表會議通過的救災(zāi)方針均是“生產(chǎn)自救、社會互濟為主，政府扶持為輔”。但實際運作過程中社會互濟容易發(fā)生強迫命令行為，出現(xiàn)大量高利貸現(xiàn)象。能放貸的人多出自有余糧的家庭，這部分人主要是鄉(xiāng)、村干部。他們帶頭放高利貸。與此同時，“部份［分」區(qū)、村合作社發(fā)放高利（貸）成為主要營葉［業(yè)]”。①鄉(xiāng)、村干部和合作社的定位都是為人民服務(wù)，而放高利貸行為顯然不符合他們的職責(zé)定位。五蓮縣委決定強力制止高利貸現(xiàn)象，修訂了救災(zāi)方針，強調(diào)以生產(chǎn)自救為主。雖然高利貸代價高昂，但是沒有高利貸卻削弱了救災(zāi)力量，最后釀成救災(zāi)工作的嚴重失誤，短時間內(nèi)出現(xiàn)6人非正常死亡現(xiàn)象。兩害相權(quán)取其輕。災(zāi)民、鄉(xiāng)村干部和合作社都強烈不滿制止高利貸行為。有鑒于此，1950年3月18日五蓮縣委將“生產(chǎn)自救為主，社會互濟、政府扶持為輔”的救災(zāi)方針改定為“生產(chǎn)自救、社會互濟為主，政府扶持為輔”。 ? 年4月5日，五蓮縣委就病凍餓死人的檢討中認為上級制定的“生產(chǎn)自救與社會互濟為主，政府扶持為輔”才是正確的救災(zāi)方針。③這就明確否認此前的救災(zāi)政策，再次肯定社會互濟，但生產(chǎn)自救依舊是救災(zāi)政策的核心。

五蓮縣強調(diào)自救自助，還形成一套嚴格的運作機制。首先是整頓思想，從思想上說明人定勝天和積極生產(chǎn)可以戰(zhàn)勝災(zāi)荒。對于基層干部，縣委號召檢查思想作風(fēng)，嚴厲批評對生產(chǎn)自救沒有信心的思想，將領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)自救的情況視為干部黨性的試金石。對于災(zāi)民，則是進行時事、前途、階級和回憶對比教育，說明“過了荒年有兆年，荒年不久即過去”，批評聽天由命、靠天吃飯思想，確立生產(chǎn)自救的信心。其次是宣布具體救災(zāi)方法，五蓮縣基本劃分為三個步驟。“第一是幫助困難戶打生產(chǎn)自救譜（搞副業(yè)種菜等）；第二步，宣傳自由借貸，親鄰相助；第三是到實在沒有辦法的關(guān)頭，在［再」社會互濟，這樣就餓不死人”。④一言以蔽之，五蓮縣要求基層干部和災(zāi)民從思想上徹底祛除對政府救濟的期待，首先盡可能地充分挖掘災(zāi)民“自己救自己”的信心和潛力，其次在實在無計可施之際才依次開展自由借貸和社會互濟，最后才是政府在春節(jié)前后、青黃不接之際等特定時期主動發(fā)放救濟糧。鑒于多次意外事件，五蓮縣雖歷經(jīng)政策變更，但始終強調(diào)自救自助，針對特定的救災(zāi)對象亦有嚴格的政策實施順序，踐行自救為主、互助為輔的方針。

社會互濟和自由借貸均有嚴格的條件限定，廣大災(zāi)民被鼓勵采取的措施幾乎只剩下生產(chǎn)自救?；鶎痈刹烤腿绾晤I(lǐng)導(dǎo)災(zāi)民開展生產(chǎn)自救基本束手無策，被五蓮縣委批評為“多是空喊自救，缺乏具體辦法”。③事實上，面對嚴峻災(zāi)荒，五蓮縣委對生產(chǎn)自救亦是“無信心、沒有辦法”。災(zāi)民能否通過生產(chǎn)自救渡過災(zāi)荒，攸關(guān)基層干部能否完成“不餓死一個人”的政治任務(wù)。基層干部為完成“不餓死一個人”政治任務(wù)，要求放開政策限制和加大政府救濟，被五蓮縣委斥責(zé)為“不相信群眾自己起來救自己的偉大力量”。③大量基層干部根本不相信生產(chǎn)可以自救，因而各地干部普遍怕做生產(chǎn)救災(zāi)工作。50名脫產(chǎn)干部回家意愿極為強烈，不惜借口有病甚至不干工作直接回家，③數(shù)目之多竟達到縣區(qū)干部的近十分之一。①這些現(xiàn)象并非五蓮縣獨有，整個山東省都出現(xiàn)這種狀況。1950年4月10日山東省人民政府副主席郭子化發(fā)現(xiàn)“自提出生產(chǎn)救災(zāi)不荒地不餓死人，實行各級負責(zé)制以后，各地若干干部因而害怕荒了地、餓死了人自己負責(zé)不起，不想作生（產(chǎn)）救（災(zāi)）工作”。②

從中央、華東局、山東省、膠東地區(qū)直至五蓮縣均強調(diào)自救自助，力圖充分挖掘災(zāi)民生產(chǎn)自救的潛力，緩解社會互濟引發(fā)的秩序震蕩，盡量減輕政府救濟壓力。五蓮縣曾就是否提倡社會互濟幾經(jīng)反復(fù)，其實這不過是各地的縮影，旨在破除各地災(zāi)民和干部依賴政府救濟的思想。華東各地雖然提倡生產(chǎn)自救與社會互濟為主，但是在實際貫徹中幾乎都首先側(cè)重生產(chǎn)自救，其次才是社會互濟，且要求社會互濟乃災(zāi)民自救力量耗盡的急救之策。從傳統(tǒng)時代走來的廣大災(zāi)民和基層干部對于生產(chǎn)自救頗為陌生且難有信心，有意無意地關(guān)注社會互濟，于是各地為了貫徹落實生產(chǎn)自救，對社會互濟亦有時間限制。除社會互濟可能滋生侵犯中農(nóng)利益等弊端外，各地不惜限制社會互濟以強調(diào)生產(chǎn)自救，既是應(yīng)對災(zāi)區(qū)干部不相信生產(chǎn)自救的教育措施，也是財政困境下的現(xiàn)實要求。

二、生產(chǎn)與救災(zāi)：國家意志的內(nèi)在張力

新中國成立初期，財政收人的增加很大程度上依賴公糧的增加。為完成不斷增加的公糧任務(wù)，糧食增產(chǎn)的任務(wù)也不斷增加。1949年底中央制訂100億斤的糧食增產(chǎn)目標，隨后加到144億斤。③中央把增產(chǎn)數(shù)據(jù)細分到各大區(qū)，各省市將增產(chǎn)數(shù)據(jù)層層下分，最終五蓮縣接到每畝14斤的增產(chǎn)指標。④五蓮縣向各區(qū)下達每畝15斤的增產(chǎn)要求。③五蓮縣委指示生產(chǎn)救災(zāi)是實現(xiàn)1950年增產(chǎn)目標的關(guān)鍵，要求“一切措施皆為了增產(chǎn)”。⑥一方面要成功救治災(zāi)荒，完成“不餓死一個人”的政治任務(wù)；另一方面要恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和保障公糧收入。這本身是極具挑戰(zhàn)的難題。

生產(chǎn)自救的生產(chǎn)大致可分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與副業(yè)生產(chǎn)。災(zāi)民最重要的生產(chǎn)自救措施本是副業(yè)生產(chǎn)，但五蓮縣委強調(diào)副業(yè)生產(chǎn)是末，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才是本。冬荒期間，五蓮縣重點開展固定代耕和積肥運動，強調(diào)副業(yè)生產(chǎn)要與春耕準備結(jié)合起來，鼓勵開展利于“漚土攢糞”的副業(yè)。③春耕伊始，五蓮縣明確要求以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，結(jié)合副業(yè)生產(chǎn)，嚴厲批評因副業(yè)生產(chǎn)而影響、忽視春耕生產(chǎn)的行為。1950年5月9日縣委總結(jié)春季生產(chǎn)救災(zāi)的主要經(jīng)驗是自春以來始終強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。③

面對生產(chǎn)與救災(zāi)之間難以避免的沖突，五蓮縣明確指示“生產(chǎn)也即是救災(zāi)”，③提出“生產(chǎn)不忘救災(zāi)，救災(zāi)為了生產(chǎn)”，①具體的救災(zāi)措施是號召家家打譜渡荒，人人生產(chǎn)自救。為落實從農(nóng)業(yè)增產(chǎn)來救災(zāi)渡荒，五蓮縣要求各地不荒地，將“不荒一畝地”與“不餓死一個人”并列為政治任務(wù)，②基本延續(xù)了新民主主義革命時期“不荒一畝地才能做到不餓死一個人”③的思想?！安换囊划€地、不餓死一個人”的政治任務(wù)又側(cè)重“不荒一畝地”，以此來彌合生產(chǎn)與救災(zāi)之間的張力。

1950年2月春耕生產(chǎn)還未全面展開，五蓮縣上報生產(chǎn)救災(zāi)工作時，其全稱已是春耕生產(chǎn)救災(zāi)渡荒。此時五蓮縣高度重視春耕生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要穩(wěn)定勞動力持續(xù)投入生產(chǎn)，而耕畜是春耕生產(chǎn)的主要動力。防止逃荒和保護耕畜對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不可或缺，亦成為五蓮縣的政治任務(wù)。春荒期間五蓮縣反復(fù)要求執(zhí)行按級負責(zé)制，保證完成“不減少牲口、不逃荒”的政治任務(wù)。④

1950年3月18日春耕全面鋪開，五蓮縣委全力突擊春耕春種工作。春耕要求民眾長時間體力勞動，饑餓之際民眾實無力春耕春種?！霸跒?zāi)民饑餓不能勞動，妨礙春耕春種的情況下，則政府采取緊急措施給以必要的扶持是能起頭等作用的”。③為了讓失去自救能力的災(zāi)民“不誤生產(chǎn)”，五蓮縣發(fā)放土改以來的果實尾巴，還提供救濟糧13萬斤。五蓮縣救濟糧嚴格限制發(fā)放對象，對于地主、富農(nóng)、懶漢、二流子，春耕準備期間五蓮縣奉行不生產(chǎn)者不救濟。對于害怕餓死的懶漢、二流子群體，五蓮縣委明確要求“強制其參加生產(chǎn)，絕不能置之不問”。③通過獎懲管理災(zāi)民，五蓮縣提升災(zāi)區(qū)春耕生產(chǎn)積極性。

五蓮縣通過發(fā)放物資、組織動員、宣傳教育多措并舉，發(fā)動積極分子，從典型到一般全面推動春耕運動。大年初一洪凝區(qū)村民開始拾草，初二街頭區(qū)村民拾石頭、修春地。正月初三中至區(qū)村民開始春耕。③驚蟄前五蓮縣春耕已成風(fēng)潮，而五蓮區(qū)作為全縣最晚耕種地區(qū)，也在谷雨前耕完春地。整個五蓮縣的春耕進度比1949年提前5天至10天。③這在時間上保證適時耕種。五蓮縣委還下派干部檢查荒田情況，最終基本完成不荒地任務(wù)，這恰是全國的縮影。1950年5月31日春耕結(jié)束之際，山東省人民政府回顧指出此時已基本完成不荒地任務(wù)。1950年山東省和華東區(qū)的耕地面積分別是12922萬畝、34494萬畝，但糧食播種面積均明顯超額，分別達到16950萬畝、45423萬畝。?1950年7月內(nèi)務(wù)部陳其璦副部長指出“與歷史上災(zāi)后田園荒蕪赤地千里的景象相反，絕大部分被淹田地排水之后都補種上了，有些地區(qū)甚至還新開了不少耕地”。②

政府高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這被視為完成農(nóng)業(yè)增產(chǎn)任務(wù)的關(guān)鍵。各級政府不僅從橫向上要求各項工作服從農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，而且從縱向上不斷強化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)，逐步深入具體的農(nóng)事生產(chǎn)環(huán)節(jié)，甚至安排種植具體的農(nóng)作物。1950年2月10日膠東區(qū)黨委決議嚴格統(tǒng)一各縣步驟，細化農(nóng)事耕作的具體環(huán)節(jié)，指示“一般要求清明前耕完春地，谷雨前種完秫谷，其他種植可根據(jù)季節(jié)種植”。 ? 年4月1日五蓮縣委也以同一時間表領(lǐng)導(dǎo)各區(qū)開展春耕生產(chǎn)，明確在清明、谷雨、立夏時間點完成春耕、春種、生產(chǎn)總結(jié)工作。②

新中國成立后中共開展農(nóng)村工作，不斷深化對農(nóng)村政治、經(jīng)濟和文化的組織領(lǐng)導(dǎo)，將農(nóng)業(yè)納人國家整體發(fā)展規(guī)劃。中共未將解決災(zāi)民的生存問題視為生產(chǎn)救災(zāi)的終極目標，更多地作為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和公糧征收的重要方法。干部“顧人不顧田”的思想與行為被視為嚴重的偏向，遭到嚴厲批評和強力糾正。 ^（3）1950 年五蓮縣以生產(chǎn)救災(zāi)為壓倒一切的中心任務(wù)，反復(fù)強調(diào)各項措施皆為了增產(chǎn)，進而完成“夏征及各種財經(jīng)任務(wù)”。④中共開展生產(chǎn)救災(zāi)工作，力爭災(zāi)區(qū)通過農(nóng)業(yè)增產(chǎn)來救災(zāi)渡荒，實現(xiàn)國家的公糧征收。不過，對于廣大災(zāi)民而言，渡過災(zāi)荒更為緊迫，更關(guān)心急救措施，力圖先救災(zāi)后增產(chǎn)，要求政府加大物質(zhì)投人。國家與災(zāi)民的不同需求表現(xiàn)了國家意志與鄉(xiāng)村社會的張力。

三、生產(chǎn)自救與政府救濟：國家意志與鄉(xiāng)村社會的張力

相比于傳統(tǒng)中國歷代政府以發(fā)放救濟物資為主的救災(zāi)方法，中央人民政府強調(diào)災(zāi)民生產(chǎn)自救，要求災(zāi)民通過恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)來救災(zāi)渡荒，有意識地將災(zāi)民由政府救濟的客體變?yōu)樯a(chǎn)自救的主體。鄉(xiāng)村救災(zāi)依賴災(zāi)民生產(chǎn)自救，也是救災(zāi)糧食不足的現(xiàn)實要求。內(nèi)務(wù)部部長謝覺哉明確告知各級政府：“不容諱言我們救災(zāi)的糧是不甚充分的”。③

中共發(fā)動災(zāi)民生產(chǎn)自救，注重從自救和生產(chǎn)兩個層面貫徹落實。從自救層面，中央要求災(zāi)民“為自己的生存而奮斗”，③確立以自救自助為基礎(chǔ)的救濟政策，最大程度地減輕國家救災(zāi)的物質(zhì)投入，優(yōu)先保障城市需求。與此同時，中央要求災(zāi)民“就地堅持生產(chǎn)自救”，防止災(zāi)民流入城市，避免影響城市秩序和增加城市供應(yīng)壓力。從生產(chǎn)層面，各級政府要求通過農(nóng)業(yè)增產(chǎn)來救災(zāi)渡荒，認為“只要生產(chǎn)就可自救”，③要求一切救濟措施服務(wù)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，這為國家盡可能減少救災(zāi)的物質(zhì)投入打下理論基礎(chǔ)，更為擴大公糧征收來維持和保障城市需求奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

生產(chǎn)自救本是農(nóng)村救災(zāi)政策，實質(zhì)肩負了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和公糧征收的任務(wù)。1950年全國政府救濟人數(shù)約700萬，這僅占4920萬春荒人口的 14.23% ，剩下 85.77% 災(zāi)民的渡荒需要通過生產(chǎn)。③事實上，中央發(fā)放救濟糧也是為了扶助災(zāi)民生產(chǎn)自救，明確指出不能把救濟工作看成單純的放賑，而要結(jié)合生產(chǎn)起到支持生產(chǎn)的作用，強調(diào)“發(fā)放救濟糧的過程，即是組織生產(chǎn)的過程”。①立春以后無論輕災(zāi)區(qū)與重災(zāi)區(qū)，中央指示農(nóng)村工作中心均是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

災(zāi)重時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實難滿足即時的口腹之需，五蓮縣一般災(zāi)民和基本干部認為渡過災(zāi)荒更為緊迫，直言春耕生產(chǎn)與救災(zāi)渡荒存在沖突，這被批判為“孤立救災(zāi)忽視生產(chǎn)的思想”。對于基層干部而言，生產(chǎn)本是農(nóng)民日常性事務(wù)，而救災(zāi)攸關(guān)能否完成“不餓死一個人”的政治任務(wù)?！班l(xiāng)村干部不少的認為生產(chǎn)不是任務(wù)，救災(zāi)是任務(wù)”。③職是之故，與縣委貫徹的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、副業(yè)生產(chǎn)、社會互濟的救災(zāi)順序不同，災(zāi)民和基層干部要求的救災(zāi)順序是：政府救濟、社會互濟、副業(yè)生產(chǎn)，尤其期待政府救濟。

相比于成效慢的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，副業(yè)生產(chǎn)種類多、見效快，更能滿足當(dāng)時的救災(zāi)渡荒需求。五蓮縣地處山區(qū)，不僅盛行編織、做豆腐、賣飯等家庭副業(yè)，還有販賣柴、草、石和捕獵的優(yōu)越條件。及至1950年2月11日，五蓮縣因地制宜開展18種副業(yè)生產(chǎn)，掀起副業(yè)生產(chǎn)運動。街頭區(qū)洪河村31戶打2600車石頭，換了2600斤花生米。③不過，只有部分副業(yè)生產(chǎn)才能發(fā)揮救災(zāi)渡荒的作用。傳統(tǒng)中國普通農(nóng)村家庭力圖自給自足，副業(yè)本身即是家庭生產(chǎn)的有力補充。五蓮縣境內(nèi)條件相似，家家戶戶一起開展類似的副業(yè)生產(chǎn)，難免虧本。冬荒期間五蓮縣委要求以副業(yè)生產(chǎn)為主要的臨災(zāi)急救措施。面對家庭副業(yè)大規(guī)模虧本的事實，春荒期間五蓮縣委即不再提倡，而區(qū)、鄉(xiāng)、村干部普遍認為生產(chǎn)自救無法救災(zāi)渡荒。

五蓮縣領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)救災(zāi)，要求一切救濟措施服務(wù)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，為此不斷號召組織起來，提倡“生產(chǎn)必須領(lǐng)導(dǎo)”。這極大地沖擊了鄉(xiāng)村社會，基層干部和民眾頗為反感“生產(chǎn)必須領(lǐng)導(dǎo)”的指示。五蓮縣基層干部基本沒有脫產(chǎn)，通曉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性，認為生產(chǎn)不用領(lǐng)導(dǎo)，“感覺老百姓還不知道生產(chǎn)嗎？”④五蓮縣不斷發(fā)動民主運動，經(jīng)過長時期的思想動員，訴之階級教育、整頓編制、樹立典型等組織手段齊頭并進，基層干部普遍樹立“生產(chǎn)必須領(lǐng)導(dǎo)”的思想。隨之面臨不知如何領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)的問題。上級重視公糧，干部領(lǐng)導(dǎo)的生產(chǎn)自然重在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。五蓮縣要求干部必須領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)，嚴格管控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)，認真推進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)工作。③

針對農(nóng)民久存的靠天吃飯思想和自由散漫特性，五蓮縣有意識地用技術(shù)成效宣傳“生產(chǎn)必須領(lǐng)導(dǎo)”的必要性和優(yōu)越性。1950年開展根治運動前，五蓮縣的小麥腥黑穗病蔓延。據(jù)不完全調(diào)查，1949年全縣39673畝小麥患上腥黑穗病，減產(chǎn)約2848696斤。五蓮縣委為防除小麥腥黑穗病，指示全縣1950年務(wù)必使用凈糞或者糞種隔離，并處分沒有實現(xiàn)防治任務(wù)的干部。干部強力推廣糞種隔離，最終全縣大約有一半農(nóng)民采用該防除辦法。還有一半民眾或嫌麻煩或不信其成效，沒有接受該防除辦法。及至5月下旬，新防除辦法的成效已經(jīng)一目了然。1950年比1949年少了8721畝的患病麥田，實現(xiàn)小麥增產(chǎn)1067493斤。五蓮縣委要求支部挑選好典型和壞典型，總結(jié)生產(chǎn)。“總結(jié)過程就是生產(chǎn)必須領(lǐng)導(dǎo)和不用領(lǐng)導(dǎo)的思想斗爭的過程”?；鶎痈刹颗乱驔]有徹底防除小麥腥黑穗病受處分，而受災(zāi)農(nóng)民為爭取減免公糧則有意積極表現(xiàn)，都樂意倡導(dǎo)“生產(chǎn)必須領(lǐng)導(dǎo)”。①

通過宣傳動員、技術(shù)推廣和組織措施多管齊下，五蓮縣不僅在干部中樹立“生產(chǎn)必須領(lǐng)導(dǎo)”的合理性和必要性，而且比較成功地讓各區(qū)民眾確信“生產(chǎn)必須領(lǐng)導(dǎo)”。生產(chǎn)接受領(lǐng)導(dǎo)，也意味著國家權(quán)力深人生產(chǎn)環(huán)節(jié)。新中國成立后中共有意識地執(zhí)行城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村、工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)的理念，而通過干部將農(nóng)民組織起來，有效貫徹該理念。1949年底五蓮縣收到上級下發(fā)的1950年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃提綱中明確指出“由于我們必須加強城市的工業(yè)建設(shè)，需要由鄉(xiāng)村吸收大量工業(yè)原料和糧食”。②災(zāi)民的生產(chǎn)服從領(lǐng)導(dǎo)，成為國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃的“螺絲釘”，最終為國家工業(yè)化貢獻力量。五蓮縣通過夏收總結(jié)，強化干部領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)的信心和決心，進一步強化農(nóng)村組織化水平，盡力地保障農(nóng)業(yè)增產(chǎn)計劃不受災(zāi)荒影響，迎來秋收豐收。 ^（3）1950 年全國亦是農(nóng)業(yè)豐收，比原定糧食增產(chǎn)目標多了59億斤。 ? 年中共大量出口糧食，③改變了清季民國連年進口糧食的慣例，著力推進工業(yè)化戰(zhàn)略和國際共運。

四、行為模式與角色特征：干部群體的內(nèi)在張力

相比傳統(tǒng)時代的地方權(quán)威源于財富、功名和在地方事務(wù)中的公共身份，基層干部的權(quán)力合法性就是黨和國家的任命與授權(quán)。因此基層干部的行為與思想難免帶有濃厚的中共組織烙印，成為政黨意志的貫徹者。

就中共的政治理念而言，干部應(yīng)大公無私、全心全意為人民服務(wù)。平心而論，經(jīng)過組織管控、思想教育和自身感恩等作用，中共干部體系確實擁有中國歷史上空前的效率和為人民服務(wù)意識。五蓮縣將生產(chǎn)救災(zāi)作為壓倒一切的中心任務(wù)，全力以赴地執(zhí)行農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和“不餓死一個人”的政治任務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)干部多次召開會議，宣傳生產(chǎn)救災(zāi)經(jīng)驗?？h、區(qū)、鄉(xiāng)干部深入災(zāi)區(qū)，反復(fù)檢查災(zāi)情。尤其在短期內(nèi)凍餓死6人之后，縣委、區(qū)委和鄉(xiāng)委均深刻檢討與批評，要求每個干部堅決為人命負責(zé)。③五蓮縣號召“黨員吃苦在前，有甜給群眾”。③縣委發(fā)動節(jié)約運動，除每天扣下每個縣干部的一兩生活糧之外，還倡導(dǎo)干部捐款捐糧來救濟災(zāi)民。這些干部從“每星期吃飽一次”變成“每十多天才能吃頓飽”。③基層干部生活更為艱苦，忍饑挨餓之際依然節(jié)省口糧捐獻災(zāi)民。春荒期間一些干部“瓜干都吃不上”。①干部以身作則節(jié)約渡荒，有利于樹立新政權(quán)全心全意為人民服務(wù)的新形象。

不過，還有一些干部在國家與民眾之間上下其手，以權(quán)謀私。五蓮縣軍屬多且勞動力不足，代耕本是村干部的義務(wù)。一些村干部制定“農(nóng)會會員代三分，民兵代二分，村干代分半”的政策。春耕之際村干部濫用民眾的耕牛，“干借白使”，導(dǎo)致民眾不敢買牛，甚至借故宰殺耕牛。一些村干部要求全村負擔(dān)開會的糧食，借開會之機大吃大喝和貪污糧食。不過，村干部不論是利用權(quán)力盡量少代耕，還是開會由全村負擔(dān)糧食，均體現(xiàn)出村干部工作與生產(chǎn)之間的矛盾。因此縣委雖然批評這些特權(quán)行為，卻承認“村干生產(chǎn)與工作的矛盾尚無妥當(dāng)解決”，③最終默認村干部“開會頂工”，可以少代耕和不代耕。③基層干部有意擴張類似以權(quán)謀私行為，甚至發(fā)展到明目張膽。僅破壞軍屬婚姻一項，有據(jù)可查的就高達188起。一些干部為達私愿，“有意識地破壞軍屬生活，偷軍屬的東西”。④

五蓮縣一些干部以權(quán)謀私行為泛濫，不僅與五蓮縣曾作為實驗縣密切相關(guān)，而且與時代鼎革引起的思潮變動緊密相連。1949年3月華東工作團南下，留下大量崗位空白，五蓮縣緊急將200名鄉(xiāng)村基層干部轉(zhuǎn)為脫產(chǎn)干部，占據(jù)全縣509名脫產(chǎn)干部的 39.29% 。③如此大規(guī)模提拔干部，“為提拔而提拔”，難免魚龍混雜、泥沙俱下。嚴峻災(zāi)荒之際，五蓮縣委發(fā)現(xiàn)干部謀求私利，享樂腐化思想恣意蔓延。③這應(yīng)是干部的享樂主義、功臣自居和驕傲自滿情緒的自然流露。一些新中國成立前參加革命的干部歷經(jīng)多年革命斗爭，極度期待革命勝利后解決個人問題，要求組織解決“一切個人打算”。一些干部以功臣自居，泛濫著享樂思想。干部鬧婚姻、鬧待遇、鬧地位現(xiàn)象屢見不鮮，其中婚姻問題最普遍。不少干部為“老婆問題鬧情緒病”，甚至胡作非為。③

綜上可知，大部分基層干部與災(zāi)民同甘苦、共患難，盡心盡力地對待農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和“不餓死一個人”的政治任務(wù)。但不可否認的是，還有部分干部積極追逐自身利益，忙于自救而消極應(yīng)付救災(zāi)工作，甚至以權(quán)謀私、恣意妄為。然而，基層干部的行為模式與角色特征不僅與國家意志、農(nóng)民要求、自身利益有關(guān)，還囿于不同層級處于不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)位置。面對1950年端午節(jié)一場雨夾冰雹，區(qū)鄉(xiāng)村干部普遍擔(dān)憂冰雹加劇災(zāi)荒，而縣委認為這場雨夾冰雹可以緩解全縣長時間的旱情，有助于秋后增產(chǎn)。③不同干部處于不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)位置，所關(guān)心的問題不總在同一個層面，對同一個事件的看法與應(yīng)對方式可能截然不同。不過，縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村干部各司其職，只依自身職責(zé)處理事務(wù)，也容易導(dǎo)致問題。中至區(qū)尚家官莊村徐某的悲劇便與此有關(guān)。徐某積極響應(yīng)政府生產(chǎn)自救號召，但效果有限，在嚴重春荒時“因愁得（了）神經(jīng)病”，最終在5次政府救濟、貸糧15斤和自借瓜干85斤后渡過春荒。夏荒期間他向村干部呼吁救助，但是區(qū)、鄉(xiāng)、村都“已無救濟糧”，只能層層向上請求救濟糧。在申請救濟的過程中，7月27日半夜徐某再也無法忍受饑餓，絕望地上吊自殺。①從各層干部的角度出發(fā)，似乎整個處理都合乎要求，但災(zāi)民難以承受?？h委也沒有處理任何人，只給區(qū)委一個指責(zé)處分。

組織機構(gòu)的常規(guī)運行容易因循塞責(zé)，難以快速實現(xiàn)國家意志，甚至累積矛盾，而運動治理恰能快速貫徹國家意志，實現(xiàn)有效治理。運動治理可以短期內(nèi)最大限度地動用資源，集中人力、物力和財力，采取疾風(fēng)暴雨般的工作方式，宣傳鋪天蓋地，行動轟轟烈烈。1月底2月初的多起意外事件發(fā)生以后，五蓮縣發(fā)動的生產(chǎn)救災(zāi)運動有效地突破各個干部各司其職的常規(guī)狀態(tài)，在嚴峻春荒之際沒有俄死人，迎來夏收豐收。但是運動所動員的資源并不能長期持續(xù)，只能在盡可能短的時間內(nèi)快速地達成目標。對于生產(chǎn)救災(zāi)這樣的日常性工作，一旦脫離作為中心任務(wù)的高度關(guān)注后，各級組織將其重新納入按部就班的常規(guī)運行，容易懈怠而造成意外。不同層級的干部出于自身的崗位職責(zé)和利益訴求難以快速地應(yīng)對夏荒的災(zāi)民需求，因而又導(dǎo)致了7月底的悲劇事件。徐某在嚴峻春荒之際可以得到各種救助，卻在夏荒期間遲遲得不到救助，這與“不餓死一個人”任務(wù)在春荒與夏荒期間重視程度不同有關(guān)。同樣的災(zāi)民面對同樣的干部，卻在不同時期遭遇不同的命運，這也說明不能把問題簡單歸責(zé)到干部，還需從制度的層面深入考察。

五、日常工作與中心任務(wù)：常規(guī)運行機制與運動治理機制的制度張力

新中國成立初期中共開展救災(zāi)工作，堅持群眾路線，具體是“使救災(zāi)成為群眾性的社會運動”。②生產(chǎn)救災(zāi)作為災(zāi)區(qū)日常工作，容易被忽視并累積問題，引發(fā)意外。面對餓死人等意外，各地積極整頓干部，迅速把生產(chǎn)救災(zāi)定為中心任務(wù)，發(fā)起運動。各地啟動運動治理機制，往往可以快速解決當(dāng)時問題，但也自覺或不自覺地采取強迫命令等方法貫徹落實，導(dǎo)致其他問題或來年的災(zāi)荒。

冬荒初期五蓮縣、區(qū)、鄉(xiāng)干部向上級報喜不報憂，漠視災(zāi)情發(fā)展。五蓮縣委有意比對諸城等臨近縣，自認“災(zāi)情輕，不成問題”，③積極救濟外來災(zāi)民。由于五蓮縣積極救助外來災(zāi)民，外縣逃荒者不斷進入五蓮縣，一度達到4千余人。④縣委“只向好處著想，不向壞處著眼”，③忽視本縣冬荒的迅速蔓延。1950年1月10日縣委向上級報告約有50個村的民眾普遍缺糧，但重點論述副業(yè)生產(chǎn)的成績。③即便對災(zāi)荒的嚴重性有所察覺，縣委“既無調(diào)查又不研究，有些情況只作估計，失去了真實性”。③及至1月底2月初五蓮縣連續(xù)出現(xiàn)6起因餓凍死的事件后，五蓮縣委才發(fā)現(xiàn)災(zāi)荒已經(jīng)極度嚴峻，此后不斷要求各級干部為人命負責(zé)，徹查災(zāi)荒。

面對基層干部不相信和不落實生產(chǎn)自救政策，甚至自行回家不愿工作之風(fēng)，五蓮縣采取思想教育、組織措施雙管齊下?？h委對干部這些行為極為不滿?？h委書記批評：“我們這里干部，不是拉尿，就是干結(jié)。劃縣以來，干部成批落后”?？h長在仁里區(qū)村干部大會上說：“會議要簡政，開多了拉肚子，少開即干結(jié)”。①縣委為改變這一被動局面，分工趕赴各區(qū)幫助工作，整肅干部思想，同時積極召開黨代會、勞模會、各界代表會，給予干部榮譽等利益。在這些會議中，縣委挑選典型，進行回憶對比教育，逐步明確春耕生產(chǎn)、救災(zāi)渡荒的中心任務(wù)。管帥區(qū)武裝部長回憶過去的經(jīng)歷，“痛哭起來”。洪凝區(qū)的參會干部都在會上作檢討，表態(tài)說“過去什么都受了，現(xiàn)在勝利了，不愿干工作，是落后思想”?？h委還發(fā)動各級干部為救災(zāi)渡荒積極建言獻策，但這些獻策其實都在縣委既定政策之中，即以災(zāi)民生產(chǎn)自救為主，盡可能地整合民間互濟力量，減少政府救濟壓力。②

為大量節(jié)減國家機構(gòu)所需經(jīng)費，1950年3月10日政務(wù)院統(tǒng)一各級政府的編制，③開展整編運動，大規(guī)?？s減干部。除反復(fù)召開會議整肅干部思想之外，五蓮縣利用整編之際大規(guī)模清理消極工作的干部。162位干部早已有意回家，以便幫助家庭渡荒，樂意借坡下驢，自動辭職。對于大量不愿意編余且有不合作前科的干部，縣委也一律編余，數(shù)量約300人。④縣委借助組織手段懲處干部，極大震懾了整個基層干部群體。各區(qū)干部如法炮制，嚴懲不聽令的鄉(xiāng)、村干部，“擅自整編大批干部回家”。③面對干部之間的不團結(jié)現(xiàn)象，組織部代理部長直接授意區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部“先拉過幾個人來，孤立一個”。對于不服從的鄉(xiāng)干部，組織部代理部長直接指示“不干工作的干部，趕快撤職”?？h區(qū)干部權(quán)操賞罰兩柄，大力整肅干部群體，統(tǒng)一思想，強化基層干部群體的執(zhí)行力。

五蓮縣委強力塑造各級干部生產(chǎn)自救的信心，卻沒有改變救災(zāi)政策和措施?；鶎痈刹繛楸苊怵I死人，不惜以強迫命令手段要求社會互濟，甚至無視封山育林政策。五蓮縣民眾自救能力有限，在“靠山吃山靠水吃水”口號下更多地依賴山林資源。干部和民眾大規(guī)模砍伐樹木逐步嚴重，演變至相互爭奪，發(fā)生搶山事件?？h委書記擔(dān)憂災(zāi)民救災(zāi)無策，若管制過嚴，難免發(fā)生大規(guī)模騷擾和餓死人現(xiàn)象，也有意不管。搶山和砍伐樹木現(xiàn)象一發(fā)不可收拾，“誰搶的是誰的”。搶山“不是搶草，而發(fā)展到砍林伐樹”，不僅在各區(qū)、各鄉(xiāng)之間，還演化到搶鄰縣的山。五蓮縣發(fā)生搶山事件18起。搶山事件不僅由災(zāi)民參與，大部分搶山事件還是基層干部擔(dān)憂俄死人而積極主導(dǎo)。整風(fēng)期間法院院長批評“搶山事件之所以處理不好，主要是縣委對干部姑惜［息］重用”，不愿處理卷人搶山事件的100余名鄉(xiāng)、村干部，導(dǎo)致?lián)屔绞录窖菰搅?。?/p>

五蓮縣委積極貫徹上級生產(chǎn)自救政策，力圖通過農(nóng)業(yè)增產(chǎn)來救災(zāi)渡荒。膠東區(qū)委密切關(guān)注整個救災(zāi)情況，也采取措施推動春耕生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。選育和推廣農(nóng)作物優(yōu)良品種是迅速提高農(nóng)作物產(chǎn)量的關(guān)鍵舉措之一。膠東區(qū)委指令五蓮縣選用來自嶗山的勝利百號地瓜種，替換農(nóng)民自存的地瓜種。五蓮縣委要求民眾以1斤糧食換3斤新的地瓜種。各區(qū)干部向縣委反映“群眾不要”，縣委“即命令各區(qū)要也要，不要也要”。①各區(qū)順著黨政鏈條要求基層干部換種，基層干部依葫蘆畫瓢強迫民眾。此時民眾已種過地瓜，只能“煮著吃了”新地瓜種。②民眾自然對基層干部心生怨意。整風(fēng)期間基層干部就此批評縣委是典型的“對上負責(zé)對下不負責(zé)”。③

五蓮縣委本想通過引進新地瓜種來救災(zāi)渡荒，反而加劇了災(zāi)荒。興修水利以工代賑同樣如此。青黃不接之際政府開始大量投入救濟糧，主要用于興修水利以工代賑。1950年5月17日五蓮縣啟動許孟河工程，需要10萬民工。當(dāng)時區(qū)干部指出農(nóng)忙期間挖河妨礙生產(chǎn)。縣委置若罔聞，要求各區(qū)“限期三天將民工調(diào)齊，準備動工”。面對一些民眾忙于春耕春種不愿挖河，仁里區(qū)長直言“誰不來，把他綁來”。④有的群眾因出工無力照顧農(nóng)田，導(dǎo)致農(nóng)作物爛壞，“因此怨言極多”。③五蓮縣勞力與畜力不足，而農(nóng)忙與挖河都是急需勞力與畜力的重體力活，難免顧此失彼。區(qū)干部強拉群眾的耕牛、驢等，激化干群矛盾。職是之故，縣委只能迅速停止挖河工程。因結(jié)束時間匆忙，未能有效修繕河口，汛期洪水沖垮大部堤壩，沖毀大量良田。③無獨有偶。10月初五蓮縣再次開展了轟轟烈烈的興修水利運動。民眾為此提前收割地瓜，卻逢陰雨連綿，導(dǎo)致地瓜霉?fàn)€1784904斤。③由于地瓜是五蓮縣民眾的主要口糧，這宣告五蓮縣的冬荒和春荒已經(jīng)提前到來。

運動治理機制有效打破按部就班、瞻前顧后的常規(guī)運行機制，通過大張旗鼓、全面動員的形式快速地完成政治任務(wù)，卻也容易引發(fā)基層干部為高效完成政治任務(wù)而濫用權(quán)力，甚至為私利勒索、報復(fù)泄憤開大門。一些基層干部認為“積極工作完成任務(wù)就不能走群眾路線”，因此強迫命令之風(fēng)頗為盛行。一些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至帶頭強迫命令，1950年2月縣委曾“拿著匣子槍逼”來任務(wù)完成。據(jù)1950年10個月的不完全統(tǒng)計，鄉(xiāng)村干部“對上負責(zé)，對下不負責(zé)”，打人48起，逼死人命17起。③除積極完成任務(wù)采用強迫命令手段之外，一些干部還利用政策和權(quán)力追求自身利益最大化。五蓮區(qū)花崖村村干部家庭“生活都很富?！?，結(jié)果評議公糧減免時“皆減免五成”。③這些干部作風(fēng)并非五蓮縣獨有，全國亦然。中央為此再次采取運動治理機制，要求各地開展整風(fēng)運動。@

六、余論

新中國成立后，中共開始轉(zhuǎn)變農(nóng)村包圍城市的革命戰(zhàn)略，實施城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村、工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略。有鑒于此前政權(quán)命運和自身政權(quán)的定位，中共執(zhí)行趕超型現(xiàn)代化戰(zhàn)略之際，不斷改造社會和加強政黨建設(shè)，極力打破有礙于現(xiàn)代化的舊傳統(tǒng)和舊結(jié)構(gòu)。國家意志與傳統(tǒng)社會的內(nèi)在張力油然而生。當(dāng)時中國還是一個貧窮落后的發(fā)展中國家，推動現(xiàn)代化的精神和物質(zhì)資源極度匱乏。不論“不餓死一個人”的救災(zāi)目標，還是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和財政增收，中共都難免遭遇治理能力不足的困境。

新中國成立后中共強化下級服從上級的原則，建構(gòu)了一個由上而下的高度集權(quán)體制，確立中共中央如身使臂、如臂使指的權(quán)威指揮地位。全國建政初期各種常規(guī)工作本就紛繁復(fù)雜，加之急切地改造原有結(jié)構(gòu)，各種任務(wù)既多且急。各級干部為保證完成任務(wù)，不惜層層加碼，要求下級“只能超過不能減少”，甚至制定紀律督促，“不能完成者要受紀律處分”。①為了完成任務(wù)，各級干部囿于治理能力不足，時常靈活執(zhí)行政策。新中國成立初期各級政權(quán)延續(xù)抗戰(zhàn)以來黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，政策的統(tǒng)一性前所未有。國家政策越明確統(tǒng)一，愈易背離多有差異的基層實際情況，因此基層執(zhí)行越需因地制宜的靈活性，采用層出不窮的變通方法。②基層政府通過靈活執(zhí)行政策以便完成自上而下的任務(wù)，解決統(tǒng)一政策與地方性情況之間的差異或沖突，也容易出現(xiàn)上級難以容忍的越界踩線，引發(fā)上級的整治與糾偏。

伴隨國家權(quán)力不斷滲人鄉(xiāng)村社會，基層政權(quán)承擔(dān)越來越多的治理功能而難堪重負，容易顧此失彼積累矛盾。各個任務(wù)匯聚在基層，既多且急?！班l(xiāng)村干部實感應(yīng)接不暇，只好‘啥緊作啥’，誰來跟誰轉(zhuǎn)。只求完成任務(wù)，不講方式方法。許多工作強調(diào)是中心，往往失掉中心，樣樣工作都要做，樣樣做不好”。③對此，中央采用運動治理機制，不僅可以最大限度地匯聚人力、物力、財力來集中解決運動針對問題，還能有效解決常規(guī)運行難以兼顧的層累至突出的矛盾。不過，轟轟烈烈的運動每每強調(diào)完成任務(wù)，難以兼顧手段，容易誘發(fā)新的問題，繼而需要新一輪行動加以解決。新中國成立后各種運動層出不窮，高效完成各類任務(wù)，但干部作風(fēng)問題始終伴隨其中，成為持續(xù)不斷的整風(fēng)整黨運動的重要起因。至于何時和怎樣發(fā)起運動，這與中央的判斷緊密相關(guān)，其判斷的重要基礎(chǔ)是體制內(nèi)部傳遞的信息。相比于傳統(tǒng)時代信息傳遞因?qū)訉蛹庸ざ涎幼儤?，中共信息傳遞可謂高效快捷，因此可以快速處理各類備受關(guān)注的問題，但對于其他問題亦有難以突破的制度壁壘。

現(xiàn)代化的執(zhí)政要求與傳統(tǒng)落后的現(xiàn)實基礎(chǔ)，還觸發(fā)以報告了解情況與不相信報告的矛盾。1950年6月28日山東省人民政府回顧生產(chǎn)救災(zāi)工作坦承“各地對災(zāi)情的了解掌握，亦多憑下級報告，或主觀估計，很少準確材料”。④上級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心下級干部有意欺騙上級，匯報虛假成績，多發(fā)指示核查，要求各級干部報告。時任西北局第二書記習(xí)仲勛曾指出“我們黨內(nèi)說真話的人還少，說假話的人多”，因此報告不可信。他還指出存在專門報告“壞消息”和專門報告“好消息”的兩種人。①無論“好消息”還是“壞消息”，上級似乎都有一個標準來衡量是否實事求是，而這個標準通常是根據(jù)當(dāng)時的中心任務(wù)來定。在這種情況下，下級干部即便深入調(diào)查實情，也多從完成中心任務(wù)的正面角度來傳達消息，形成上級為完成中心任務(wù)而喜聞樂見的“真實”報告。這又容易累積各類問題，并因難以及時處理愈益嚴重，不時觸發(fā)更多的任務(wù)要求和新一輪運動治理。運動治理可以有效地動員民眾、貫徹國家意志、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，但這種高效動員和治理不僅難以持續(xù)，唯有啟動新運動加以維系，而從重從快的運作方式容易加劇社會矛盾、室息社會活力。由此，在社會變革的動力與社會運行的常態(tài)之間，形成難以彌合的張力。這亦是集體化時期中共極力解決而又難以解決的矛盾。

［曹佐燕，法學(xué)博士，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師]（責(zé)任編輯：張麗紅）

Abstract： In the early years of new China， production and disaster relief was the central work in the disaster-stricken areas. Its implementation revealed five major tensions： between political legitimacy and governance capacity; within the articulation of state will; between state policy and rural society; within the cadre system; and between routine governance and campaign-style mobilization. These tensions were intertwined and evolved in complex ways throughout the relief process While the CPC envisioned production and disaster relief asa means to reconcile these contradictions，its execution required constant negotiation.At the core was the conflict between the Party's modernization goals and the underdeveloped rural reality.

Keywords： state governance; self-reliance through production; campaign governance; famine