隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，困難群體對社會(huì)救助的需求也變得多樣化。為了更準(zhǔn)確識(shí)別救助需求，優(yōu)化救助資源的分配，以有效解決困難群體的問題，必須建立分層化的救助體系。本文基于需求側(cè)管理視角，首先，分析了當(dāng)下社會(huì)救助體系的錯(cuò)位問題；其次，闡述了社會(huì)救助分層設(shè)計(jì)改革框架，基于社會(huì)需求、覆蓋水平、救助功能類型、時(shí)效性等因素，建立急難型、專項(xiàng)型、基本生活型三個(gè)救助圈層，提升社會(huì)救助體系與救助需求之間的對接效果；最后，根據(jù)分層設(shè)計(jì)探討救助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑，以改善目前社會(huì)救助精度不足、未能對齊救助需求粒度的問題，從而提升社會(huì)救助的質(zhì)量。

我國的社會(huì)救助機(jī)制已實(shí)現(xiàn)制度化，從根據(jù)收入這一單一指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定困難群體。但在實(shí)際工作中，僅根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定困難群體，會(huì)出現(xiàn)救助效果不理想、資源分配不合理等問題。本文探討了一種分層救助的模式，從低收入人口的經(jīng)濟(jì)水平角度，基于需求側(cè)進(jìn)行社會(huì)救助的分層分類，從而形成多維的救助服務(wù)體系，以充分滿足申請者的短期與長期的需求。

一、需求側(cè)管理角度下社會(huì)救助體系的錯(cuò)位問題

（一）救助體系需求識(shí)別不清晰

目前的社會(huì)救助體系主要基于對家庭經(jīng)濟(jì)狀況的識(shí)別，作為是否開展救助的判定標(biāo)準(zhǔn)，但有救助需求的人群種類比較多，這種單一的識(shí)別方式，可能忽視很多其他弱勢群體的救助需求，導(dǎo)致救助制度在執(zhí)行期間存在漏識(shí)的情況。目前防止返貧監(jiān)測對象、最低生活保障邊緣家庭成員，以及剛性支出困難家庭的救助需求還很難滿足。同時(shí)社會(huì)救助需求也隨著社會(huì)發(fā)展不斷演化升級，而目前的社會(huì)救助體系并不能精準(zhǔn)識(shí)別，因此出現(xiàn)了重視低保救助而專項(xiàng)救助不足的供需錯(cuò)位問題。

（二）社會(huì)救助體系對需求缺少回應(yīng)

目前社會(huì)救助需要采取主動(dòng)申請-審核的方式，在申請過程中，申請者的申請成本較高，有較強(qiáng)的被動(dòng)性。部分行動(dòng)不便、社會(huì)資源匱乏、缺少關(guān)鍵社會(huì)信息的人群很難及時(shí)申請，因此難以獲得社會(huì)救助。同時(shí)經(jīng)濟(jì)狀況并不能完全反應(yīng)家庭的困難情況，所以一些存在剛性支出且困難程度較高的家庭很難得到關(guān)注。此外，相關(guān)部門還存在重審核、輕評估的問題，缺少對救助效果的有效評估，因此導(dǎo)致救助并不能滿足申請者的專項(xiàng)需求，進(jìn)而造成對社會(huì)需求回應(yīng)不足的問題。

（三）社會(huì)救助體系對接問題

社會(huì)對救助的需求層次較多，包括最低生活保障需求和急難類高層次需求等，因此需要建立不同需求群體的救助網(wǎng)絡(luò)，以滿足各個(gè)群體特殊的救助需要，從而提升救助的精準(zhǔn)性。我國的救助體系比較依賴最低生活保障、特困供養(yǎng)制度，這類救助只能滿足最基本的生活需要，很多專項(xiàng)、急難救助沒有對應(yīng)救助制度，因此目前的救助需求側(cè)和供給側(cè)之間存在失衡的情況。

二、社會(huì)救助分層設(shè)計(jì)改革框架

（一）分層改革原則

基于需求側(cè)的社會(huì)救助模式下，應(yīng)確保申請人遭遇風(fēng)險(xiǎn)或者有救助需求時(shí)有享受社會(huì)救助的權(quán)利，同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的原則，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，及時(shí)回應(yīng)困難群體的需求，提升對最低生活保障對象、特困人員、防止返貧監(jiān)測對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭、急難需求群體的救助工作效率。

在此原則下，社會(huì)救助體系的構(gòu)建需要考量不同類型的需求、效率以及人群覆蓋面等多個(gè)維度，完成對不同類型救助的分層設(shè)計(jì)，將救助面擴(kuò)大到所有低收入人口，并在工作中主動(dòng)監(jiān)測社會(huì)救助需求，從而提升救助制度的實(shí)時(shí)性和精準(zhǔn)性。

（二）分層改革理念

1.主動(dòng)識(shí)別

分層救助體系下，需要將過去申請-審核式的救助工作模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)識(shí)別需求、主動(dòng)監(jiān)測家庭經(jīng)濟(jì)狀況、主動(dòng)幫扶的救助模式。在充分使用數(shù)據(jù)、分析結(jié)果的情況下，縮短、簡化申請流程，提升審核速度。

2.建立多層次保障體系

社會(huì)救助體系需要發(fā)揮托底線、保民生、救急難的社會(huì)功能，充分滿足受救助人員的需求。在救助工作中，民政、教育、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障等部門應(yīng)強(qiáng)化合作，提供多維度的救助服務(wù)，在滿足申請者、受救助者需求的同時(shí)，有效解決其生活困難。

（三）分層體系劃分方法

各地應(yīng)根據(jù)低收入人口困難程度和困難類型進(jìn)行分層，提供常態(tài)化幫扶。首先，分層應(yīng)基于物質(zhì)、健康、教育、就業(yè)、社會(huì)支持、居住6個(gè)維度，并加入包括低收入人群貧困狀況、身心健康狀況、能力發(fā)展水平、社會(huì)參與水平等10個(gè)指標(biāo)，同時(shí)基于人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測結(jié)果確定權(quán)重，進(jìn)行困難風(fēng)險(xiǎn)的評估；其次，根據(jù)困難程度和致困原因劃分出核心圈層、中間圈層和最外圈層三個(gè)部分。其中核心圈層為最低保障對象和特困人員，中間圈層為低收入家庭和支出型貧困家庭，最外圈層為遭遇臨時(shí)突發(fā)困難的公民；最后，根據(jù)困難風(fēng)險(xiǎn)評估和圈層，為困難群體提供差異化的政策支持和社會(huì)救助。

（四）分層體系下的內(nèi)容重組

針對主動(dòng)性不強(qiáng)、回應(yīng)不足、對接缺失等問題，在需求側(cè)管理分層體系下，需要重組社會(huì)救助的工作內(nèi)容。根據(jù)內(nèi)容的層次劃分，在滿足低保家庭、特困人員、最低生活保障邊緣家庭成員，以及剛性支出困難家庭需求的同時(shí)，滿足特定群體的需求。圈層的構(gòu)建應(yīng)面向底層、中層、高層，分別對應(yīng)基本生活需求、專項(xiàng)救助需求、急難救助需求，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化圈層內(nèi)的救助工作內(nèi)容，以明確層次劃分，從而滿足精準(zhǔn)化的救助要求。

（五）分層救助體系改革框架

基于上述根據(jù)需求的層次劃分，可以進(jìn)一步歸類為基本生活救助、專項(xiàng)救助、急難救助三層，根據(jù)每個(gè)層次主要訴求以及需求層次的不同，匹配對應(yīng)的社會(huì)救助項(xiàng)目。

具體圈層設(shè)計(jì)如圖 1所示。該圈層分類采用救助時(shí)效和覆蓋水平兩個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)，將救助圈層分為急難型、專項(xiàng)型、基本生活型三種，將不同類型的救助歸納入三個(gè)圈層中。其中，急難型匹配具有特殊需求、救助需求急切的家庭或者個(gè)人，包括公共事件救助、臨時(shí)急難救助項(xiàng)目、乞討救助，解決急難特殊需求；專項(xiàng)社會(huì)救助面向擁有特殊需求的社會(huì)群體，包括司法、住房、教育、就業(yè)和醫(yī)療，解決擁有特定問題貧困人員的需求，為他們的需求提供保障；基本生活社會(huì)救助通過低保和特困補(bǔ)助，為貧困人員提供救助，滿足一些生活困難人群的基本生活需求。

這種劃分方式使經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)救助需求類別之間交叉滲透，并從時(shí)效性和覆蓋性兩個(gè)基于社會(huì)救助工作的維度進(jìn)行劃分，在精準(zhǔn)識(shí)別貧困人員救助需求的同時(shí)，也方便救助人員有效安排救助工作?；诖藙澐?，能建立更為靈活的響應(yīng)機(jī)制，在充分了解需求的情況下應(yīng)救盡救，充分滿足需救助人員的幫扶需求。

在開展社會(huì)救助工作期間，根據(jù)覆蓋面、時(shí)效性，以及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，靈活調(diào)整圈層內(nèi)的內(nèi)容。比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以選擇較高的救助標(biāo)準(zhǔn)；相關(guān)部門基于低收入人口經(jīng)濟(jì)狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，靈活調(diào)整救助的覆蓋面，以改善傳統(tǒng)工作中僅僅對貧困人口和相對貧困人口開展救助覆蓋范圍小的問題，讓所有人都能成為潛在的受救助人群，從而提升個(gè)人、家庭面對致貧風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的抵抗能力。

三、社會(huì)救助體系分層的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）建立數(shù)據(jù)資源共享網(wǎng)絡(luò)

分層救助體系層次劃分的根據(jù)來自地方經(jīng)濟(jì)水平、人群就業(yè)狀況、經(jīng)濟(jì)狀況、特殊人群狀況等數(shù)據(jù)，因此參與社會(huì)救助的民政部門、教育部門、財(cái)政部門、人力資源社會(huì)保障部門應(yīng)充分匯總所有救助相關(guān)數(shù)據(jù)，并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析，讓政府能正確判斷當(dāng)?shù)鼐戎枨?，從而不斷調(diào)整并優(yōu)化分層體系，以保障社會(huì)救助工作的順利開展。

首先，利用云技術(shù)建立專門的云服務(wù)器，由各單位實(shí)時(shí)上傳并更新有關(guān)數(shù)據(jù)，以滿足各單位從云端下載、瀏覽數(shù)據(jù)的需求，從而達(dá)到實(shí)時(shí)共享的目的；其次，定期開展數(shù)據(jù)質(zhì)量提升專項(xiàng)行動(dòng)。定期檢查數(shù)據(jù)質(zhì)量、各單位上傳實(shí)時(shí)性，并貫通不同層級管理單位縱向的數(shù)據(jù)，建立完整的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)；最后，數(shù)據(jù)系統(tǒng)應(yīng)提供查詢端口、可視化展示功能，并引入智能技術(shù)定期進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析。針對低收入人口、急難救助需求群體的情況開展評估，分析不同圈層救助工作的覆蓋狀況和救助效果。

（二）優(yōu)化辦理流程

1.簡化流程

為提升社會(huì)救助的時(shí)效性，需要構(gòu)建先核對、后申請的工作模式，將核對環(huán)節(jié)的關(guān)口前移。在利用共享數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，減少并取消申請環(huán)節(jié)中對資產(chǎn)書面證明、征信審批信函的調(diào)查，通過調(diào)取數(shù)據(jù)完成家庭核查，以降低申請者的證明難度。同時(shí)針對生活基本社會(huì)救助中的特困人員、低保人員，取消審核和公示環(huán)節(jié)。充分利用數(shù)據(jù)平臺(tái)對申請者狀況作出判斷，并將相關(guān)審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。

2.優(yōu)化窗口服務(wù)

針對窗口服務(wù)應(yīng)通過提升集成度達(dá)到優(yōu)化目的，包括配置相應(yīng)設(shè)備、提供有關(guān)權(quán)限、配齊服務(wù)人員等，以保證窗口的服務(wù)能力。同時(shí)放置醒目標(biāo)識(shí)、服務(wù)指南、申請流程圖、申請表，方便申請人了解申請流程。窗口服務(wù)應(yīng)堅(jiān)持一套材料、一次告知、一表申請的原則，服務(wù)人員應(yīng)明確告知申請人所需提供的材料，以減少申請人提供材料的次數(shù)。在完成對申請人的初審后，初步確定申請者的圈層，并根據(jù)分類向后續(xù)主責(zé)機(jī)構(gòu)分發(fā)申請者的信息。

3.工作標(biāo)準(zhǔn)化

有效利用數(shù)據(jù)平臺(tái)開展審批工作，及時(shí)上傳救助業(yè)務(wù)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)。針對急難型、特困、低保救助，應(yīng)提供網(wǎng)上辦理窗口，通過動(dòng)態(tài)復(fù)核降低申請人的申請次數(shù)，避免遺漏申請對象。服務(wù)事務(wù)完結(jié)后，需及時(shí)在業(yè)務(wù)后臺(tái)、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)公示辦理結(jié)果，并向申請人提供反饋，對未能辦結(jié)的予以說明情況。

（三）優(yōu)化救助資源統(tǒng)籌

地方應(yīng)整合民政部門、財(cái)政部門等供給側(cè)部門的政策資源，實(shí)現(xiàn)救助的有效對接。統(tǒng)籌過程中需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)一統(tǒng)籌，推動(dòng)城鄉(xiāng)救助服務(wù)的均等化，并推動(dòng)城鄉(xiāng)多層次社會(huì)保障體系的構(gòu)建。在公平性和均等性提升方面，應(yīng)加強(qiáng)對鄉(xiāng)村救助的持續(xù)投入，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)在救助方面的差距，同時(shí)利用城市的司法、就業(yè)、醫(yī)療等資源，為鄉(xiāng)村提供高質(zhì)量救助。

（四）明確相關(guān)部門職責(zé)分工

1.民政部門

民政部門依托省級救助服務(wù)系統(tǒng)開展救助服務(wù)工作，印發(fā)救助服務(wù)指南、業(yè)務(wù)流程圖、申請表，向聯(lián)辦部門推送困難群眾的家庭信息、經(jīng)濟(jì)狀況、申請內(nèi)容、救助需求。其中，縣級民政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的救助工作，并建立線上、線下雙渠道受理系統(tǒng)，按照規(guī)定進(jìn)行業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處負(fù)責(zé)特困人員、急難救助對象等低收入人員的資金發(fā)放辦理工作，并及時(shí)更新有關(guān)人員的數(shù)據(jù)，以及開展調(diào)查工作，從而了解受救助人員狀況。

2.人力資源保障部門

人力資源保障部門主要向被救助人員提供就業(yè)救助，為滿足條件的最低生活保障對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭成員等，提供就業(yè)機(jī)會(huì)和培訓(xùn)，以解決這些群體存在的就業(yè)困難問題。同時(shí)統(tǒng)計(jì)接受就業(yè)幫扶的被救助人員狀況，將申請人員的情況實(shí)時(shí)上傳到服務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，加快對就業(yè)困難人員的認(rèn)定，以及時(shí)更新人員狀況。地方應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，提供勞務(wù)輸出、多種形式的就業(yè)幫扶。

3.醫(yī)保部門

醫(yī)保部門根據(jù)服務(wù)平臺(tái)獲取民政部門提供的低保對象、特困人員等救助申請者與救助需求人員信息，通過審核后，醫(yī)保部門將相關(guān)人員納入到救助范圍。對于符合條件的大病患者，醫(yī)保部門提供定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的住院費(fèi)用，同時(shí)根據(jù)規(guī)定為患有慢性病、長期服藥的患者提供藥品補(bǔ)助，由疾病應(yīng)急救助基金按照規(guī)定支付。

4.教育部門

針對符合經(jīng)濟(jì)困難條件人員的幼兒、在校學(xué)生子女，教育部門應(yīng)發(fā)放助學(xué)金和生活補(bǔ)助，并聯(lián)系學(xué)校提供必要的勤工儉學(xué)崗位和助學(xué)貸款，以確保幼兒、學(xué)生能夠獲得教育機(jī)會(huì)。

結(jié)語：

社會(huì)公眾對救助的需求具有多樣化、多層化的特點(diǎn)，因此社會(huì)救助工作也要基于當(dāng)下多層次的需求進(jìn)行分層。本文基于時(shí)效性和覆蓋水平建立三個(gè)圈層，在繼續(xù)保證低保、特困人員社會(huì)救助工作持續(xù)性、救助精準(zhǔn)性的前提下，建立專項(xiàng)社會(huì)救助、急難救助圈層，以滿足特殊人群對專項(xiàng)救助的需求，并快速針對各類急難人群開展專項(xiàng)救助。為實(shí)現(xiàn)分層化救助，地方還需要不斷簡化救助申請審核工作，有效利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)提升救助工作的主動(dòng)性，強(qiáng)化資源統(tǒng)籌，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，建立多部門聯(lián)動(dòng)的救助機(jī)制，從而形成動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化的救助服務(wù)體系，縮小貧富差距，提升民生服務(wù)水平。