[摘" " 要] 城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，其流動(dòng)不僅依賴空間承接，還需要相應(yīng)的流動(dòng)機(jī)制予以保障。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)受阻，根源在于城鄉(xiāng)差異化的空間政策，其中鄉(xiāng)村空間政策是制約要素流入的關(guān)鍵因素，并在產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、生活空間和區(qū)劃空間三個(gè)維度對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生影響。基于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的戰(zhàn)略背景，應(yīng)從城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角予以破解：其一，探索集體建設(shè)用地空間置換機(jī)制與耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；其二，依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)區(qū)劃，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)化發(fā)展路徑，優(yōu)化鄉(xiāng)村區(qū)劃空間；其三，調(diào)整鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間布局，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化，優(yōu)化鄉(xiāng)村生活空間。

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)要素流動(dòng)；生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)；集體土地流轉(zhuǎn)；集體建設(shè)用地入市；城鄉(xiāng)基層治理

[中圖分類號(hào)] F321；TU984" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" [文章編號(hào)] 1002-8129（2025）04-0035-09

城鄉(xiāng)要素是城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵支撐，而城鄉(xiāng)融合首先要強(qiáng)調(diào)的就是城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動(dòng)[1]。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)要素普遍呈現(xiàn)由鄉(xiāng)村向城市的單向流動(dòng)，而由城市向鄉(xiāng)村的流動(dòng)則面臨諸多障礙，極大限制了城鄉(xiāng)要素的雙向自由流動(dòng)，學(xué)者們從理論和實(shí)證層面對(duì)此進(jìn)行研究，證實(shí)要素流動(dòng)的不暢就是造成鄉(xiāng)村要素匱乏的主要原因[2][3]。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要路徑，而要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展就需要城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)。從實(shí)踐來(lái)看，僅靠行政手段調(diào)控城鄉(xiāng)要素分配是難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目的的。因此，需要從鄉(xiāng)村著手破除體制機(jī)制障礙。此外，無(wú)論是資金、技術(shù)、人才等哪一種空間要素的流入都需要空間載體的支撐，這就需要空間政策的保障。因此，還需要從空間視角探討城鄉(xiāng)要素流動(dòng)障礙的原因。同時(shí)，暢通城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)，也是構(gòu)建國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的題中之義，同樣是值得研究的重要課題。

一、相關(guān)研究綜述

（一）總體研究趨勢(shì)

筆者通過(guò)在中國(guó)知網(wǎng)以“空間要素流動(dòng)”為關(guān)鍵詞共收集到相關(guān)文獻(xiàn)231條（包含期刊論文、會(huì)議論文、學(xué)位論文和圖書(shū)摘要），然后運(yùn)用CiteSpace分析，形成關(guān)鍵詞聚類圖譜（見(jiàn)圖1）。

通過(guò)對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類分析，可以發(fā)現(xiàn)此類研究有三個(gè)聚焦方向：一是聚焦于政策語(yǔ)境。如“鄉(xiāng)村振興”“城鄉(xiāng)融合”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”多出現(xiàn)于國(guó)家層面的政策文件中，作為國(guó)家的政策導(dǎo)向；二是聚焦于發(fā)展語(yǔ)境。如“生產(chǎn)要素”“城鎮(zhèn)化”分別從發(fā)展要素和城鎮(zhèn)化的兩個(gè)發(fā)展方向進(jìn)行探討；三是聚焦于城鄉(xiāng)關(guān)系語(yǔ)境。如“城鄉(xiāng)關(guān)系”“城鄉(xiāng)差異”“城鄉(xiāng)差距”“城鄉(xiāng)流動(dòng)”，分別從城鄉(xiāng)的差異和二者之間的關(guān)系進(jìn)行研究。

進(jìn)一步對(duì)研究熱點(diǎn)進(jìn)行分析后，產(chǎn)生了18個(gè)研究熱詞（見(jiàn)圖2）。從中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的研究熱點(diǎn)有6個(gè)：城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興、縣域、影響因素、共同富裕、水平測(cè)度，其中：城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興、共同富裕是當(dāng)前的政策導(dǎo)向；影響因素、水平測(cè)度是研究的科學(xué)化取向；縣域是研究重點(diǎn)關(guān)注的行政區(qū)域。研究最熱的關(guān)鍵詞是城鄉(xiāng)融合（4.37），“空間結(jié)構(gòu)”則是2021-2022年的研究熱詞。

（二）基于空間視角的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)研究

城鄉(xiāng)不同的土地制度是造成當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)障礙的主要原因，因?yàn)椤巴恋亍辈粌H是城鄉(xiāng)要素的重要組成部分，還是城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的“空間載體”，這也說(shuō)明要破解城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的障礙，需要從空間視角進(jìn)行分析。目前，不同領(lǐng)域的學(xué)者在土地（空間）影響城鄉(xiāng)要素流動(dòng)問(wèn)題上開(kāi)展了大量研究，主要聚焦在以下5個(gè)方面：1）基于農(nóng)村土地的研究。如有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度是影響“人”“錢”等城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的關(guān)鍵因素，城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)會(huì)影響城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的聚集[3-4]；還有學(xué)者基于要素配置視角，立足鄉(xiāng)村資源的特殊產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)認(rèn)為，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)需要“有效市場(chǎng)”“有為政府”和“有能集體”共同發(fā)揮作用[5]；以佛山市土地綜合整治為例的研究認(rèn)為，縣域城鄉(xiāng)融合是以土地要素為核心撬動(dòng)城鄉(xiāng)“人”與“業(yè)”的復(fù)雜動(dòng)態(tài)過(guò)程[6]。2）基于鄉(xiāng)村空間治理的研究。有學(xué)者以西安為例，實(shí)證考察了由于城郊鄉(xiāng)村地區(qū)的空間治理無(wú)序，造成城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素主要流向城鎮(zhèn)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡[7]。3）基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的研究。通過(guò)對(duì)2010-2019年我國(guó)31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)能夠促進(jìn)要素在空間上的優(yōu)化配置，這推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展[8]；以2011-2021年30個(gè)省份面板數(shù)據(jù)作為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村電商能夠顯著影響技術(shù)要素和資本要素的流動(dòng)，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[9]。4）對(duì)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)邏輯的研究。有學(xué)者在總結(jié)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的基本邏輯基礎(chǔ)上，提出了“要素（主體）—空間（載體）—機(jī)制（保障）”構(gòu)成的城鄉(xiāng)要素配置基本框架[10]。5）對(duì)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)空間特征的研究。有學(xué)者通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的測(cè)度方法，定量分析了中國(guó)省域城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的空間格局與演進(jìn)特征[11]。

綜上來(lái)看，土地資源管理、地理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)等不同學(xué)科的學(xué)者基于不同的理論和方法對(duì)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)進(jìn)行了大量研究，總體而言，基于空間視角的研究相對(duì)較少，并且存在以下不足：一是基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的研究，這些研究大多是停留在制度層面的探討，與物質(zhì)空間有機(jī)結(jié)合的分析不足；二是基于數(shù)據(jù)分析的研究，雖然呈現(xiàn)了城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)趨勢(shì)及對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，但主要揭示宏觀特征和規(guī)律，未能深入揭示微觀層面城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的障礙因素；三是雖然大量研究揭示了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的基本邏輯和規(guī)律，但對(duì)內(nèi)部的機(jī)理揭示不夠深入，對(duì)策也過(guò)于宏觀。因此，本研究基于空間視角，從微觀分析入手，試圖揭示制約城鄉(xiāng)要素流入鄉(xiāng)村的障礙及其內(nèi)在機(jī)制，并提出對(duì)策建議。

二、生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)的阻礙因素

城鄉(xiāng)兩種不同的土地制度是造成城鄉(xiāng)要素流動(dòng)障礙的根源，集中表現(xiàn)在集體土地產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)成為影響生產(chǎn)要素流入鄉(xiāng)村的最大障礙，在三個(gè)空間維度上對(duì)生產(chǎn)要素流入鄉(xiāng)村造成障礙：1）對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間障礙，其主要表現(xiàn)在集體土地的細(xì)碎化影響了產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展；2）對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)劃空間的障礙，其主要表現(xiàn)在跨村鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)困難，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地需求；3）對(duì)鄉(xiāng)村生活空間的障礙，其主要表現(xiàn)在地方政府為承接生產(chǎn)要素流入而開(kāi)展的土地整理、征地拆遷等工作會(huì)壓縮、破壞鄉(xiāng)村居住空間，導(dǎo)致人口流出。由此，構(gòu)建了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的基本邏輯（如圖3所示）。

由于生產(chǎn)要素是城鄉(xiāng)要素中的關(guān)鍵部分，且城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的障礙主要集中在鄉(xiāng)村，因此，本文基于生產(chǎn)要素流入鄉(xiāng)村的基本邏輯，從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、鄉(xiāng)村區(qū)劃空間、鄉(xiāng)村生活空間三個(gè)維度對(duì)生產(chǎn)要素流入鄉(xiāng)村的具體障礙進(jìn)行梳理，結(jié)果如表1所示。

（一）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間對(duì)生產(chǎn)要素流入的影響

當(dāng)前，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，但鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間障礙制約著這兩類產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素的流入，且主要表現(xiàn)在集體土地流轉(zhuǎn)上。

1. 影響鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?。無(wú)論是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還是鄉(xiāng)村旅游業(yè)，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展首先就要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，在集體所有制土地制度下，耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分散于農(nóng)戶手中，要進(jìn)行大面積土地流轉(zhuǎn)，勢(shì)必面臨工作面寬和難度大的問(wèn)題，加上農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的不成熟，會(huì)進(jìn)一步影響項(xiàng)目落地的效率，進(jìn)而阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)要素的下鄉(xiāng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司公布的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流入規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體的總面積為160 905.4km2，占總流轉(zhuǎn)面積的45.35%；流入農(nóng)戶的總面積為165 885.067km2，占總流轉(zhuǎn)面積的46.76%；流轉(zhuǎn)入其他主體的總面積占總流轉(zhuǎn)面積的7.89%[12]。事實(shí)上，類似問(wèn)題早在2012年就在相關(guān)案例中出現(xiàn)，如有學(xué)者通過(guò)對(duì)上饒市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)用地案例的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于集體土地細(xì)碎化，生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)企業(yè)難以成片流轉(zhuǎn)土地，造成發(fā)展困難。

2. 影響鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要配備廠房、實(shí)驗(yàn)室等設(shè)施，鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展需要有餐飲、住宿等設(shè)施，這些都需要建設(shè)用地的支撐。但由于鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地過(guò)于分散，且入市機(jī)制不健全，不僅無(wú)法為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供建設(shè)用地保障，反而成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素下鄉(xiāng)的障礙。誠(chéng)然，2020年1月1日新修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》已明確規(guī)定，“符合規(guī)劃、權(quán)屬清楚的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市交易”，但在實(shí)踐中尚缺乏成熟的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

（二）鄉(xiāng)村區(qū)劃空間對(duì)生產(chǎn)要素流入的影響

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊區(qū)劃主要受當(dāng)時(shí)的自然條件、地理環(huán)境、歷史背景以及經(jīng)濟(jì)和政治因素的影響。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原有的鄉(xiāng)村空間區(qū)劃逐漸與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，尤其是對(duì)于大城市邊緣地帶的鄉(xiāng)村而言，其往往因“強(qiáng)烈的城鄉(xiāng)關(guān)系”作用和基于“流動(dòng)空間”的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)而使鄉(xiāng)村作為物理空間的功能日益多元化、產(chǎn)業(yè)化[13]，并形成虹吸效應(yīng)，這在一定程度上影響了生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)。

1. 影響土地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)需要由村集體主導(dǎo)，村“兩委”成為土地流轉(zhuǎn)的重要因素，這又使空間要素下鄉(xiāng)過(guò)程嵌入鄉(xiāng)村政治運(yùn)作之中。而長(zhǎng)期的固定居住塑造的是趨同的價(jià)值觀，造成了跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨村落土地流轉(zhuǎn)的困難，阻礙了相關(guān)項(xiàng)目的落地。如有學(xué)者考察馬山縣喬老河片區(qū)的案例發(fā)現(xiàn)，各村村民之間的土地觀念不同，難以達(dá)成一致的土地流轉(zhuǎn)意見(jiàn)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不暢，無(wú)法承接資本下鄉(xiāng)。

2. 影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。在部分地區(qū)以GDP為導(dǎo)向的考核體系下，地方政府招商引資政策更重視對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)，而對(duì)第一、第三產(chǎn)業(yè)則更多地放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自主引進(jìn)，有些甚至由鎮(zhèn)一級(jí)自主進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。低層次的行政參與導(dǎo)致鄉(xiāng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及旅游業(yè)既難以形成規(guī)模，又同質(zhì)化嚴(yán)重。如劉晴等人在對(duì)北京大興區(qū)的考察中發(fā)現(xiàn)，由于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所需土地供給中的問(wèn)題疊加，在影響土地供給的同時(shí)，更制約了產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平，使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)處于分散發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

（三）鄉(xiāng)村生活空間對(duì)生產(chǎn)要素流入的影響

1. 征地拆遷壓縮鄉(xiāng)村生活空間。受土地租金、房地產(chǎn)價(jià)格等因素影響，生產(chǎn)要素的下鄉(xiāng)往往會(huì)先流入城市近郊鄉(xiāng)村，要想進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)要素的下沉，地方政府往往會(huì)通過(guò)征地拆遷來(lái)促進(jìn)生產(chǎn)要素落地，而征地拆遷又會(huì)造成鄉(xiāng)村生活空間被擠占。自然資源部公布的第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年全國(guó)村莊用地面積為219 356.4 km2，至2022年減少為213 697.87 km2，減少面積為5 658.53 km2。征地拆遷通過(guò)壓縮鄉(xiāng)村生活空間致使部分農(nóng)民失去了土地，并促使其為了生活不得不前往城市務(wù)工，加速了鄉(xiāng)村人力資源向城市流入的速度。

2. 土地整理壓縮破壞鄉(xiāng)村居住空間。當(dāng)前，為解決集體建設(shè)用地分散無(wú)法滿足生產(chǎn)要素流入需求的問(wèn)題，地方政府主要通過(guò)土地整理建設(shè)集中居住區(qū)的方式，將分散居住的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧芯幼?，并將整理出?lái)的集體建設(shè)用地用于承接生產(chǎn)要素的流入。但土地整理也會(huì)產(chǎn)生以下影響：一是造成農(nóng)民居住方式與生產(chǎn)方式不相適應(yīng)。集中居住方式通常是建立在非農(nóng)生產(chǎn)的基礎(chǔ)之上的，但我國(guó)有些鄉(xiāng)村的生產(chǎn)方式還未達(dá)到城鎮(zhèn)化水平，推進(jìn)農(nóng)村集中居住的目的主要為了騰讓土地空間來(lái)承接生產(chǎn)要素的下鄉(xiāng)，這也造成了農(nóng)村居住方式與生產(chǎn)方式之間的矛盾較為突出。此外，在土地整理過(guò)程中也會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境造成一定破壞，對(duì)村民的人居環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。二是造成村民居住方式與村民需求不相適應(yīng)。由土地整理形成的集中居住區(qū)主要還是以原來(lái)自然村落為基礎(chǔ)，但受政策影響較大，村民參與的話語(yǔ)權(quán)較弱，導(dǎo)致居住區(qū)設(shè)計(jì)與村民的生產(chǎn)、生活需求不匹配，突出表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)配套等不足給村民生活帶來(lái)了一定困難。

三、暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的對(duì)策

基于以上分析，要暢通生產(chǎn)要素流入鄉(xiāng)村，需要從調(diào)整鄉(xiāng)村空間政策措施及優(yōu)化鄉(xiāng)村空間入手，因?yàn)椤皩?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的核心是通過(guò)改革隔絕城鄉(xiāng)、阻礙要素合理配置的二元體制，使勞動(dòng)力、土地、資金等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間從單向流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然?dòng)”[14]。

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間

從要素流動(dòng)的角度看，土地制度創(chuàng)新是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的保障[15]。在現(xiàn)行管理體制框架下，可以通過(guò)探索完善鄉(xiāng)村土地利用政策，破除空間障礙，促進(jìn)生產(chǎn)要素流入。

1. 探索耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份制經(jīng)營(yíng)。構(gòu)建小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接機(jī)制有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合[16]，其中土地股份化是值得探索的機(jī)制，以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，積極探索耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的股份化管理，實(shí)行股權(quán)到人、股份合作、企業(yè)運(yùn)營(yíng)，將分散在每家每戶的耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)“化零為整”，實(shí)現(xiàn)集中經(jīng)營(yíng)和管理，從而“適度將村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的職能分離開(kāi)來(lái)，以避免村莊經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的相互惡性影響”[17]，來(lái)破解土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難題，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供土地要素保障。

2. 整合利用集體建設(shè)用地。誠(chéng)然，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有法律的支撐，但由于集體建設(shè)用地過(guò)于分散（細(xì)碎化），難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，地方政府主要通過(guò)土地整理的方式供地，存在周期長(zhǎng)、涉及面廣、難度大的問(wèn)題。因此，探索完善不同土地類型之間的跨區(qū)域空間置換機(jī)制或許更快捷，同時(shí)有利于暢通入市機(jī)制，將分散、閑置的集體建設(shè)用地“化零為整”。此外，探索宅基地有償退出機(jī)制，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要進(jìn)行空間整合，盤(pán)活閑置資源，為要素下鄉(xiāng)提供空間載體。

3. 推進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是對(duì)農(nóng)村發(fā)展的所有重要資源加以權(quán)衡、改造和運(yùn)用的過(guò)程，是利用發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品重要資源要素加以繼續(xù)優(yōu)化合理科學(xué)調(diào)配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程[18]。當(dāng)下，僅以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村很難與城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間建立穩(wěn)固的聯(lián)系，必須依托農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)發(fā)展，才能讓鄉(xiāng)村與城市經(jīng)濟(jì)之間建立密切的聯(lián)系。另外，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的雙重背景下，農(nóng)業(yè)發(fā)展空間受到的擠壓會(huì)越來(lái)越大，而這一趨勢(shì)也是不可逆的，只有推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展才能提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的整體水平，使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)更加穩(wěn)定，從而保持對(duì)空間要素的吸引力。因此，應(yīng)依托農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)，來(lái)推動(dòng)三大產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，以融合發(fā)展來(lái)提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的整體水平，從而加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)之間的密切聯(lián)系，并增加鄉(xiāng)村對(duì)生產(chǎn)要素的吸引力。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)村區(qū)劃空間

政府需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）空間區(qū)劃，以降低機(jī)會(huì)成本，提升要素承載效率和能力。黃靜等學(xué)者通過(guò)對(duì)2007-2018年長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)縣的研究，發(fā)現(xiàn)區(qū)劃調(diào)整會(huì)強(qiáng)化土地運(yùn)營(yíng)程度[19]；王震等學(xué)者通過(guò)對(duì)15個(gè)省份農(nóng)戶水稻種植情況的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在其他條件相同的情況下，相對(duì)于土地封閉在村莊內(nèi)流轉(zhuǎn)，土地跨村流轉(zhuǎn)會(huì)使農(nóng)戶水稻全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)5.4%，使水稻土地生產(chǎn)率增長(zhǎng)7.9%[20]。

1. 深化鄉(xiāng)村區(qū)劃調(diào)整改革。隨著交通、通信技術(shù)的發(fā)展，以及行政管理和服務(wù)半徑的擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃格局已經(jīng)呈現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的現(xiàn)象，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)多、規(guī)模小、聚集能力和輻射能力不強(qiáng)，會(huì)影響產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，稀釋公共財(cái)政投入，降低公共服務(wù)效能。因此，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度，研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整改革，按照人口集聚程度、地形地貌特征、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)以及文化特色等因素，將同質(zhì)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行優(yōu)化組合，促進(jìn)各類資源、要素集約利用，提升場(chǎng)鎮(zhèn)集聚發(fā)展和輻射帶動(dòng)能力，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時(shí)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃整合情況，深化村（社區(qū)）的行政調(diào)整與改革。

2. 實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展。還應(yīng)從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局出發(fā)，一方面要加強(qiáng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、通信、電力等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面則要打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃限制，應(yīng)由開(kāi)展產(chǎn)業(yè)合作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并制定招商引資政策，從而構(gòu)建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)間產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展新格局。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)村生活空間

“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”理論認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)選擇交通區(qū)位優(yōu)越、資源稟賦良好、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚的城鎮(zhèn)作為發(fā)展極核，著力培育區(qū)域中心城鎮(zhèn)，以全面提升其綜合承載能力和區(qū)域輻射效能。尤其現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)客體大都在點(diǎn)上集聚，通過(guò)線狀基礎(chǔ)設(shè)施而聯(lián)成一個(gè)有機(jī)的空間結(jié)構(gòu)體系[21] 120-668。因此，鄉(xiāng)村生活空間也需依照此邏輯進(jìn)行優(yōu)化。

1. 優(yōu)化國(guó)有建設(shè)用地空間布局。應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，應(yīng)將土地整理的指標(biāo)資源用于發(fā)展鄉(xiāng)村，而不僅為城鎮(zhèn)建設(shè)換取用地指標(biāo)。政府應(yīng)優(yōu)化建設(shè)用地布局，促進(jìn)中心鎮(zhèn)發(fā)展，使其能夠“承接主城區(qū)疏散人口和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，充分發(fā)揮其人口集聚、要素集聚、商品集散、交通物流、社會(huì)服務(wù)、文化發(fā)展等功能”[22]，形成主城區(qū)與區(qū)域中心鎮(zhèn)相結(jié)合的空間格局。

2. 優(yōu)化鄉(xiāng)村人居環(huán)境。要在推進(jìn)鄉(xiāng)村集中居住過(guò)程中重視保護(hù)和傳承鄉(xiāng)土文化，并根據(jù)村民需求與文化環(huán)境來(lái)制定農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)相關(guān)規(guī)范，進(jìn)而達(dá)到重構(gòu)鄉(xiāng)土文化空間，不斷改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的目的。

四、結(jié)語(yǔ)

基于以上分析，整合土地產(chǎn)權(quán)會(huì)促使鄉(xiāng)村人居環(huán)境遭到破壞，生產(chǎn)空間和生活空間遭到壓縮，并造成鄉(xiāng)村人口流出，導(dǎo)致無(wú)力承接生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不相適應(yīng)，也同樣拉低了土地流轉(zhuǎn)的效率，阻礙了生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)。因此，阻礙生產(chǎn)要素流入鄉(xiāng)村的根源在于鄉(xiāng)村空間政策，而破解難題的關(guān)鍵在于制度改革與制度創(chuàng)新。鄉(xiāng)村空間政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)有不相適應(yīng)之處，多方面阻礙了生產(chǎn)要素的流入，如在土地政策方面，集體土地的現(xiàn)狀和管理機(jī)制限制了鄉(xiāng)村土地的靈活利用，導(dǎo)致企業(yè)難以獲取合適的建設(shè)用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展，阻礙了資本要素的進(jìn)入；鄉(xiāng)村區(qū)劃調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村資源的整合利用；鄉(xiāng)村居住空間的不斷壓縮，文化空間遭到破壞，加速了鄉(xiāng)村居民的流出，影響生產(chǎn)要素的流入。因此，通過(guò)制度改革與創(chuàng)新，消除鄉(xiāng)村空間政策的障礙，才能使區(qū)域中的人流、物流和能量流在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和流通的過(guò)程中支出最小化，城鄉(xiāng)居民的關(guān)聯(lián)點(diǎn)達(dá)到一體化[23]；才能使政府和市場(chǎng)的互動(dòng)耦合作用更加凸顯、鄉(xiāng)村和城市成為互動(dòng)共生的有機(jī)整體、要素流動(dòng)從單向轉(zhuǎn)向雙向流動(dòng)[24]。對(duì)制度的改革與創(chuàng)新，一是要改革土地管理制度，適度放寬鄉(xiāng)村建設(shè)用地的使用限制，探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的有效途徑，推進(jìn)耕地的股份化經(jīng)營(yíng)管理，提高土地資源的配置效率，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間支持[25]；二是要優(yōu)化鄉(xiāng)村區(qū)劃空間，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，動(dòng)態(tài)調(diào)整鄉(xiāng)村區(qū)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)村資源的整合利用；三是優(yōu)化鄉(xiāng)村人居空間，傳承鄉(xiāng)土文化，提升鄉(xiāng)村發(fā)展的軟實(shí)力[26]，進(jìn)而探索出一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，服務(wù)和促進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

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