今年的政府工作報告提出，啟動中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償。這一在2023年中央經(jīng)濟工作會議明確提出的機制，旨在深化多渠道產(chǎn)銷協(xié)作，推動區(qū)域間責任共擔。隨著其邁出實質(zhì)性步伐，一些核心問題亟待進一步探討與解決。

首先，關(guān)于如何補、補多少的補償標準問題爭議較大。有人建議借鑒碳匯交易機制，建立“糧匯交易制度”，以各省區(qū)市糧食自給率為基準，盈余省出售“糧匯”，缺口省購買，由國家統(tǒng)一組織各省區(qū)市年度交易與清算。糧匯交易能夠通過市場化機制激勵主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)，緩解“產(chǎn)糧大省財政窮省”等倒掛現(xiàn)象，同時壓實糧食主銷區(qū)責任，遏制其糧食自給率的下滑。但糧匯交易面臨著數(shù)據(jù)統(tǒng)計復雜、定價難度大等挑戰(zhàn)。此外，交易機制側(cè)重資金補償，難以解決主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)薄弱等深層次問題，需配套產(chǎn)業(yè)扶持政策協(xié)同推進。

也有人提出可以參考省際生態(tài)利益補償辦法，并結(jié)合糧食凈調(diào)入（出）量，確定省際橫向利益補償標準。這類補償方法能夠直觀地反映糧食流動的方向和規(guī)模，計算簡便迅速。但是我國糧食是全國統(tǒng)一大市場，糧食流通不受地理限制，市場自由往來使得糧食及其加工品凈調(diào)入/調(diào)出數(shù)據(jù)的邊界模糊，非接壤省份的糧食可能通過中間商流入多個省份，難以精確劃分責任主體。

在上述背景下，我們認為，補償標準的構(gòu)建宜粗不宜細，重點應放在常住人口糧食自給率等宏觀指標上。每個地區(qū)的耕地面積、糧食產(chǎn)量和消耗量等宏觀數(shù)據(jù)相對容易獲取，可以作為補償計算的基礎。另外還可以輔以抽樣調(diào)查等方法，進一步修正計算結(jié)果。

第二個爭議比較大的問題是中央轉(zhuǎn)移支付能否涵蓋產(chǎn)銷區(qū)的差距，主銷區(qū)財政壓力較大，不能層層加碼。

我國對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償分縱向利益補償與橫向利益補償。在縱向利益補償中，中央財政轉(zhuǎn)移支付的一部分來自主銷區(qū)的稅收，全國7個主銷區(qū)的稅收總額占全國稅收的43％左右，廣東、上海、北京等經(jīng)濟大?。ㄊ校┟磕晟侠U中央的稅收規(guī)模巨大。中央通過縱向利益補償，包括轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)糧大縣獎勵、耕地地力保護補貼、高標準農(nóng)田建設資金等，已經(jīng)實際完成主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)提供財政支持的任務。

不過，我國縱向利益補償?shù)募钚蔬呺H遞減趨勢。有人測算，從2003年至2023年，我國每1元糧食生產(chǎn)補貼對應的糧食產(chǎn)量從34.2公斤下降到5.7公斤，而每增產(chǎn)1公斤糧食的投入成本從0.04元增長到0.11元。這意味著，要達到同樣的增產(chǎn)效果，所需投入越來越多。從這個層面上看，主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的補償也需要動態(tài)調(diào)整。

另外，建立省際橫向利益補償也是壓實主銷區(qū)承擔國家糧食安全重任的政策選項，飯碗一起端，責任一起扛。近年來我國糧食經(jīng)歷從“南糧北調(diào)”到“北糧南運”的轉(zhuǎn)變，對生態(tài)資源非常脆弱的北方形成巨大的壓力，而光熱水土匹配度非常好、適合生產(chǎn)糧食的南方主銷區(qū)糧食自給率卻持續(xù)下降。讓主銷區(qū)提供補償，既強化其糧食安全意識，又促使其提高糧食自給率，減少對主產(chǎn)區(qū)的依賴，建立產(chǎn)銷區(qū)共同擔責、實現(xiàn)區(qū)域間利益共享與責任共擔體系。

我們認為，盡管主銷區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，但其自身也面臨較大的財政支出壓力。補償方案需立足產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際情況，必須把握好節(jié)奏和力度，以實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補和公平發(fā)展的目標，確保銷區(qū)可承受、產(chǎn)區(qū)得實惠，最終形成合理的利益分配格局。既需要主銷區(qū)的“真金白銀”，通過資金支持反哺主產(chǎn)區(qū)，也要結(jié)合產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才幫扶、市場化機制等多層次措施，引導企業(yè)以資金技術(shù)幫扶主產(chǎn)區(qū)完善供應鏈，帶動主產(chǎn)區(qū)糧食加工、產(chǎn)業(yè)集群和供應鏈延伸，并通過省地雙向?qū)谥г畯娀r(nóng)田水利建設。

在實施過程中，可以先行試點，再逐步擴大，比如選擇目前5個糧食凈調(diào)出主產(chǎn)區(qū)內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南與上海、北京、廣東、浙江、福建5個主銷區(qū)進行橫向利益補償對接。在此基礎上，進一步開展省內(nèi)部產(chǎn)糧大縣對口幫扶，形成“省對省、縣對縣”多層次體系。試點成功后，再進一步推進，細化責任主體，推動補償機制向更精準、更高效的方向發(fā)展。

（鄭風田系中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授，農(nóng)村發(fā)展研究所所長；談佳麗系中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院在讀碩博連讀生）