關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；抵押；合法性；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度是連接集體土地所有制與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重大創(chuàng)新，推進(jìn)其完善與落實(shí)是盤活農(nóng)村土地資源要素、健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的內(nèi)在要求[1]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款在農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)期間已有所探索，其中，未入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)同樣可作為抵押財(cái)產(chǎn)。《土地管理法》《 土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）修正后，入市制度正式入法。通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)具備抵押權(quán)能，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否抵押未入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)懸而未決（以下將該類型抵押簡稱為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地”）。一方面，部分?jǐn)M入市宗地需先進(jìn)行拆除騰退、土地整理，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有較大的資金需求；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法從事經(jīng)營管理和服務(wù)活動(dòng)，存在為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展積聚資本要素的現(xiàn)實(shí)需要。在扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興背景下，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)“再集體化”趨勢，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的金融職能迫在眉睫[2]，允許其抵押未入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，對(duì)豐富融資手段、紓解籌資困境具有重要意義。

當(dāng)前學(xué)界圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地開展的研究較少，既有成果的研究路徑及其內(nèi)在缺憾主要包括：一是從學(xué)理上分析這類型抵押的合理性、必要性[3-5]，但論證的系統(tǒng)性有所欠缺，未涵蓋對(duì)外擔(dān)保、抵押權(quán)人范圍等問題；二是對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押的實(shí)踐問題進(jìn)行探討[6-7]，但研究中未明確區(qū)分抵押人類型，研究結(jié)論是否完全適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地不甚明晰；三是現(xiàn)有研究主要集中在理論闡釋、影響因素總結(jié)等方面，缺少機(jī)制層面上的剖析，未能從該類型抵押的特殊性切入，探討其抵押權(quán)設(shè)立與實(shí)現(xiàn)機(jī)制的建立健全問題。本文聚焦于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地的法律構(gòu)造問題，先圍繞抵押法律關(guān)系中的抵押人、抵押行為、抵押權(quán)人論證其合法性，進(jìn)而探討如何基于現(xiàn)行法秩序?qū)Φ盅簷?quán)的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)作出安排，助力農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織融資能力的增強(qiáng)和入市制度的完善。

1 規(guī)范梳理與現(xiàn)存問題

目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地并無直接法律依據(jù)，但有效力層級(jí)不同的規(guī)范性文件對(duì)其予以調(diào)整，應(yīng)當(dāng)先對(duì)該類型抵押的發(fā)展脈絡(luò)與規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行梳理，并對(duì)照現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)要求，歸納其面臨的制度障礙。

1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地的規(guī)范梳理

肯認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以抵押未入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，是紓解其“融資難”困境的重要方式，具有顯著現(xiàn)實(shí)意義[5]。該類型抵押在國家和地方法規(guī)政策的規(guī)定情況分述如下。

1.1.1 國家層面的法規(guī)政策

“三塊地”改革試點(diǎn)期間，原銀監(jiān)會(huì)、原國土資源部《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》（以下簡稱為《抵押貸款管理暫行辦法》）第5 條將具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)納入可以辦理抵押貸款的抵押財(cái)產(chǎn)范疇，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地提供依據(jù)。2019 年修正的《土地管理法》明確，通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可作為抵押財(cái)產(chǎn)，但未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地作出規(guī)定。2024 年，國家金融監(jiān)督管理總局、自然資源部發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款相關(guān)工作的通知》（以下簡稱為《抵押貸款通知》）第2 條重新明確符合入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款，相關(guān)要求與《抵押貸款管理暫行辦法》大致保持一致。

對(duì)比前后兩輪試點(diǎn)，“三塊地”改革試點(diǎn)屬于突破型改革，以全國人大相關(guān)授權(quán)作為解除入市法律限制的合法性基礎(chǔ)，以助力《土地管理法》修法為導(dǎo)向，通過試點(diǎn)地區(qū)入市實(shí)踐為入市入法積累經(jīng)驗(yàn)；新一輪試點(diǎn)是深化入市改革的重要舉措，以入市法律規(guī)定為前提審慎穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作，以達(dá)落實(shí)、健全入市制度之目的?？梢姡瑑奢喸圏c(diǎn)的目標(biāo)存在差異，試點(diǎn)要求、試點(diǎn)內(nèi)容等方面也有較大不同。盡管如此，從上述兩個(gè)規(guī)定的內(nèi)容可以看出，新近發(fā)布的《抵押貸款通知》對(duì)這類型抵押貸款的調(diào)整基本沿用《抵押貸款管理暫行辦法》的做法，通知內(nèi)容整體上并未反映出新的目標(biāo)、要求與制度安排。因此，兩輪試點(diǎn)之間的差別并未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地造成顯著影響，其表現(xiàn)出較強(qiáng)的穩(wěn)定性、延續(xù)性。

1.1.2 地方層面的法規(guī)政策

2003 年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第21 條第2 款規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有者抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)的條件。2015 — 2018 年“三塊地”改革試點(diǎn)期間，北京市大興區(qū)、貴州省湄潭縣等地明確未入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可用于抵押①。

2019 年《土地管理法》修正后，各地出臺(tái)的規(guī)范性文件中，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地的規(guī)定主要有以下類型：其一，在入市實(shí)施辦法中承認(rèn)這類型抵押，如廣東省廣州市增城區(qū)、廣東省佛山市南海區(qū)、河南省焦作市②；其二，在入市實(shí)施辦法中明確這類型抵押限于辦理抵押貸款，如廣東省廣州市花都區(qū)③；其三，在入市實(shí)施辦法中規(guī)定抵押為已入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能，如上海市松江區(qū)、江蘇省南京市溧水區(qū)、湖南省湘潭市湘潭縣；其四，限定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款僅適用于已入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，如上海市崇明區(qū)和奉賢區(qū)、浙江省湖州市安吉縣；其五，規(guī)定內(nèi)容不能清晰反映出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否抵押土地，如海南省文昌市。

1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地的現(xiàn)存問題

當(dāng)前，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款的供給意愿普遍不高，影響其積極性的主要因素包括抵押人經(jīng)濟(jì)狀況、抵押物質(zhì)量等，特別是其對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)有較大顧慮。從法規(guī)政策、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、市場風(fēng)險(xiǎn)等角度分析，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)仍存在權(quán)能缺失、價(jià)值評(píng)估機(jī)制不完善、配套制度不健全、二級(jí)市場發(fā)育滯后、處置變現(xiàn)難度較高等問題[6]。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展意愿不高，實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地的情況較少，導(dǎo)致該類型抵押的制度障礙并未引起足夠重視?；趪液偷胤綄用娣ㄒ?guī)政策的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地存在如下問題。

1.2.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地合法性存有疑問

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否抵押未入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，需要以體系思維將其置于現(xiàn)行法秩序中展開論證。該類型抵押的合法性可以圍繞抵押法律關(guān)系的抵押人、抵押行為、抵押權(quán)人等拆分為以下方面：其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的擔(dān)保能力問題。我國民法規(guī)范中，并非所有法人均有擔(dān)保能力，如機(jī)關(guān)法人只有在特定情形中方能提供擔(dān)保，因而需要結(jié)合既有規(guī)定研判農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有擔(dān)保能力，特別是能否對(duì)外擔(dān)保問題。其二，抵押行為是否符合入市要求問題。該類型抵押的合法性也取決于抵押行為能否與當(dāng)前入市規(guī)范相兼容，現(xiàn)行入市規(guī)范圍繞出讓、出租進(jìn)行構(gòu)建，以釋放集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用價(jià)值為導(dǎo)向，與抵押行為是否存在內(nèi)在沖突仍需探討。其三，抵押權(quán)人類型的限制問題。“三塊地”改革和新一輪入市改革試點(diǎn)中，原銀監(jiān)會(huì)、現(xiàn)國家金融監(jiān)督管理總局分別出臺(tái)文件明確未入市的集體經(jīng)營性建設(shè)地用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款，抵押權(quán)人隨之限定為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，其他主體能否作為抵押權(quán)人有待分析。

1.2.2 此類抵押中抵押權(quán)設(shè)定與實(shí)現(xiàn)機(jī)制有待研究

如合法性得以證成，則需進(jìn)一步明確該類型抵押中抵押權(quán)的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地受到《民法典》及相關(guān)民事法律法規(guī)、司法解釋的調(diào)整，同時(shí)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度存在重疊之處，屬于廣義上入市制度的組成部分，進(jìn)而又需符合《土地管理法》《 實(shí)施條例》等土地管理法律法規(guī)的要求。

在民事抵押規(guī)定與土地管理規(guī)定的雙重要求下，抵押權(quán)設(shè)定與實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)需要解決以下問題：一方面，如何處理設(shè)立抵押權(quán)與入市程序的關(guān)系問題。如《抵押貸款通知》第2 條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地的特別要件為履行集體土地資產(chǎn)決策程序同意抵押、試點(diǎn)縣（市、區(qū)、旗）政府同意抵押。抵押決議、取得地方政府同意能否與入市制度規(guī)定的集體決議、行政審查合并進(jìn)行？如可以，兩者不同之處應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)？另一方面，如何處理抵押規(guī)定與入市規(guī)定在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的規(guī)范沖突問題。例如，入市原則上采取公開競價(jià)方式，如招標(biāo)、拍賣、掛牌，而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)允許折價(jià)、變賣，兩者在抵押財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)方式存在差別，應(yīng)當(dāng)以何種方式為準(zhǔn)？

2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地的合法性

從《土地管理法》第63 條第3 款可見，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的市場化程度高、流動(dòng)性強(qiáng)。這種以市場屬性為主的權(quán)利一般不因權(quán)利主體不同而出現(xiàn)權(quán)能上的差異，但權(quán)利行使規(guī)則可能會(huì)受到不同約束。因此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地法律關(guān)系中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作為抵押財(cái)產(chǎn)并無制度障礙，合法與否的關(guān)鍵在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理權(quán)與擔(dān)保資格、抵押行為是否符合入市要求、抵押權(quán)人類型的限制等方面。

2.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理權(quán)與擔(dān)保能力

2024 年6 月通過的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第5 條明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表成員集體行使所有權(quán)，履行經(jīng)營管理集體財(cái)產(chǎn)等職能。在此職能定位下，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法秩序基礎(chǔ)上，探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的擔(dān)保能力。

2.1.1 經(jīng)營管理權(quán)的法律依據(jù)與理論根基

依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地屬于其經(jīng)營管理權(quán)范疇。其一，職能范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能包括“使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地或者通過出讓、出租等方式交由單位、個(gè)人使用”（第5 條第4 項(xiàng)）。據(jù)此，這里的“使用”可以解釋為包括對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)利用和利用其交換價(jià)值進(jìn)行融資。其二，權(quán)利行使。從內(nèi)部職權(quán)配置的角度，是否抵押土地應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)審議決定（第26 條第1 款第9 項(xiàng)），成員代表大會(huì)也可以按照章程規(guī)定行使這項(xiàng)職權(quán)（第28 條第4 款），理事會(huì)負(fù)責(zé)起草方案（第30 條第5 項(xiàng)）。其三，使用倡導(dǎo)?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第39 條對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用安排進(jìn)行倡導(dǎo)，確立優(yōu)先用于保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)的原則，也重申可交由他人有償使用。

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理權(quán)的性質(zhì)，學(xué)理上存在權(quán)利說、職責(zé)說、混合說等觀點(diǎn)，不同定性下可能會(huì)使組織規(guī)章制度的建立出現(xiàn)沖突，甚至造成組織體系的割裂[8]。為避免定性之爭所造成的問題，可以圍繞立法目的，以經(jīng)營管理權(quán)的落實(shí)為視角促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的完善?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第5 條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，其立法目的可從以下層面展開分析：其一，職能主體。我國鄉(xiāng)村治理存在多元主體，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能范圍，可有效與基層黨組織、村民委員會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社等相區(qū)分，明確其主體定位與組織功能。其二，職能內(nèi)容。長期以來，農(nóng)村集體資產(chǎn)受到較多行政管制，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利是中共十八屆三中全會(huì)確立的改革方向，該條對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能予以列舉，是以立法形式鞏固改革成果的具體表現(xiàn)，反映出維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益的立法精神。其三，內(nèi)部治理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)組織體，存在多個(gè)組織機(jī)構(gòu)，而不同組織機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)配置需要圍繞組織職能展開，將每一項(xiàng)職能落實(shí)到組織機(jī)構(gòu)職權(quán)的界定與配合當(dāng)中。

2.1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的擔(dān)保能力

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有擔(dān)保能力在學(xué)術(shù)界仍有爭議，主要有肯定說、否定說、限制說等[9]?；诂F(xiàn)有法規(guī)政策，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具有為自身債務(wù)和為他人債務(wù)提供擔(dān)保的資格可作以下分析。

其一，為自身債務(wù)提供擔(dān)保的資格。一方面，具有民事行為能力者可以提供擔(dān)保，限制某一類民事主體的抵押資格應(yīng)當(dāng)有法律明確規(guī)定，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在這方面并未受到限制。地方立法中，廣東省、江蘇省、山東省等地已明確承認(rèn)其擔(dān)保資格，并對(duì)擔(dān)保行為作出規(guī)范①。另一方面，提供擔(dān)保是典型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能定位。根據(jù)《憲法》《民法典》《 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》等法律，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是中國特色社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)組織，是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要主體，依法從事經(jīng)營管理活動(dòng)，深度參與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)交往，而提供擔(dān)保是具有普遍意義的民商事行為，不應(yīng)當(dāng)限制其擔(dān)保資格。

其二，為他人債務(wù)提供擔(dān)保的資格。財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度》第23 條第2 款明確禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外擔(dān)保，但該文件效力層次較低?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》《 最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》等未有明確規(guī)定。從平衡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展市場活動(dòng)需求與控制市場風(fēng)險(xiǎn)的角度，在滿足擔(dān)保程序要求與限定債務(wù)人范圍的條件下，應(yīng)當(dāng)允許其對(duì)外擔(dān)保。程序要求指履行相應(yīng)民主決議程序和遵守章程規(guī)定[10]。債務(wù)人至少包括兩類：一是需要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)無限責(zé)任的主體，如按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《 鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》②等法律法規(guī)，其仍有可能對(duì)所設(shè)立主體承擔(dān)無限責(zé)任；二是基于經(jīng)濟(jì)上的密切關(guān)聯(lián)性，為保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利益，應(yīng)當(dāng)允許其為單獨(dú)出資設(shè)立，或者控股并實(shí)際控制的市場主體提供擔(dān)保[11]。

2.2 入市規(guī)范下抵押行為的兼容性

《土地管理法》第63 條第4 項(xiàng)規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租、出讓等“參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行”。據(jù)此，抵押行為合法性疑問主要在于，對(duì)比國有建設(shè)用地使用權(quán)抵押可發(fā)現(xiàn)，地方政府儲(chǔ)備土地抵押貸款已被禁止，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否受其影響而無法抵押土地？

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地與地方政府儲(chǔ)備土地抵押貸款在制度背景、規(guī)制目標(biāo)等方面存在不同。地方政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備土地為抵押財(cái)產(chǎn)，向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)辦理貸款曾為合規(guī)的融資方式。2007 年《土地儲(chǔ)備管理辦法》第25 條對(duì)儲(chǔ)備土地抵押貸款作出規(guī)范，《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》第5 條明確儲(chǔ)備土地抵押貸款為土地儲(chǔ)備資金來源渠道之一。但是，這類型抵押貸款在現(xiàn)實(shí)中造成諸多亂象，如有地方政府將貸款投入到與土地儲(chǔ)備開支無關(guān)的項(xiàng)目中，還有地方政府存在違規(guī)行為增加金融機(jī)構(gòu)收回貸款風(fēng)險(xiǎn)等[12]，產(chǎn)生土地收益被透支、地方政府債務(wù)加劇、擾亂土地管理秩序等問題。對(duì)此，《預(yù)算法》和《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》等對(duì)儲(chǔ)備土地抵押貸款予以禁止。

雖然基于防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范土地管理權(quán)行使、推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)等考量，儲(chǔ)備土地抵押貸款已被禁止，但這些理由并不適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為市場主體，有融資貸款的現(xiàn)實(shí)需求，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作為其為數(shù)不多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值高、流通性強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不應(yīng)限制其抵押行為。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地需要滿足《土地管理法》《 實(shí)施條例》等法律法規(guī)的條件、程序，其在行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)管下開展工作，迥異于儲(chǔ)備土地抵押貸款中地方政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，能有效預(yù)防、避免擾亂土地利用與管理秩序問題。三是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押貸款的行為，受到建設(shè)用地使用權(quán)如何產(chǎn)生、性質(zhì)為何、能否轉(zhuǎn)讓等方面質(zhì)疑[13]，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以地融資在法律上名正言順，法律關(guān)系清晰、法律效果明確。

2.3 抵押權(quán)人范圍的明確

兩輪入市改革試點(diǎn)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地先后受到《抵押貸款管理暫行辦法》《 抵押貸款通知》調(diào)整，其應(yīng)用場景主要為向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)辦理抵押貸款，從而產(chǎn)生抵押權(quán)人是否限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的困惑。近年來，地方政府出臺(tái)的規(guī)范性文件中，即便是承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以抵押土地，對(duì)是否限制抵押權(quán)人范圍也有不同做法：有的并未加以限制，如廣州市增城區(qū)、佛山市南海區(qū)；有的則在向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款中規(guī)定了此類型抵押的條件（如廣州市花都區(qū)），而其他主體是否可以作為抵押權(quán)人，是否適用同一條件等存有疑問。

實(shí)際上，改革試點(diǎn)期間因入市制度未臻完善，需要在行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下開展探索，考慮到試點(diǎn)時(shí)間有限、交易風(fēng)險(xiǎn)防控、培育集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場等因素，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地限定為向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)辦理抵押貸款是一種較為穩(wěn)妥、現(xiàn)實(shí)的做法，但是在入市常規(guī)化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其他主體可以作為抵押權(quán)人，明確抵押權(quán)人可分為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和其他主體兩種類型。

其一，開展此類型抵押貸款業(yè)務(wù)反映出國家倡導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的政策導(dǎo)向，這并不是排斥其他主體作為抵押權(quán)人的理由。金融賦能鄉(xiāng)村振興是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的必要舉措，《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》《 關(guān)于金融支持全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興 加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的指導(dǎo)意見》等文件的出臺(tái)，對(duì)建立現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)體系，增強(qiáng)金融服務(wù)能力的重點(diǎn)領(lǐng)域、著力點(diǎn)作出部署。改革試點(diǎn)期間的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款也是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)履行惠農(nóng)支農(nóng)助農(nóng)職責(zé)的具體表現(xiàn)，并非以此否定其他主體的抵押權(quán)人資格。

其二，承認(rèn)其他主體可作為這類型抵押的抵押權(quán)人，能為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供更多交易機(jī)會(huì)與選擇，使其可以更加充分利用抵押制度釋放土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。抵押權(quán)設(shè)立不以轉(zhuǎn)移抵押物占有為生效要件，抵押人仍可對(duì)抵押物進(jìn)行利用，繼續(xù)發(fā)揮其使用價(jià)值，可達(dá)物盡其用之功。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)質(zhì)抵押物，對(duì)融資有獨(dú)特優(yōu)勢，特別是當(dāng)其有意利用土地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，但又缺乏資金建設(shè)廠房、購買設(shè)備時(shí)，抵押土地可使其通過土地交換價(jià)值取得資金，同時(shí)又能保留自身對(duì)土地的使用權(quán)利，籌集資金與利用土地之兩難可以得到較為圓滿地解決。

其三，抵押權(quán)具有從屬性，抵押合同是主債權(quán)合同的從合同，因而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地中是否限制抵押權(quán)人范圍，應(yīng)當(dāng)結(jié)合借貸合同法律關(guān)系的貸款人范圍進(jìn)行考量。申言之，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織借款行為切入，貸款人范圍與抵押權(quán)人范圍應(yīng)當(dāng)保持一致，在借款合同有效的前提下明確其能以集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)為該債權(quán)設(shè)定抵押，以免兩者發(fā)生沖突，互相掣肘?！睹穹ǖ洹贰?關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》等規(guī)定未將貸款人限定為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，因而其他主體也應(yīng)當(dāng)能成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地的抵押權(quán)人。

3 法體系中抵押權(quán)設(shè)定的統(tǒng)合機(jī)制

經(jīng)上文分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地具有合法性，但目前僅有入市程序之規(guī)定，缺少對(duì)這類型抵押進(jìn)行直接調(diào)整的法律規(guī)范，可以基于法體系探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地中抵押權(quán)的設(shè)定機(jī)制問題。

3.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地與入市的關(guān)聯(lián)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地涉及多重法律關(guān)系：其一，能否訂立借貸合同、抵押合同，合同是否有效等與入市制度并無直接關(guān)聯(lián)；其二，抵押權(quán)的設(shè)立與實(shí)現(xiàn)以集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立與轉(zhuǎn)讓為基礎(chǔ)，在很大程度上取決于入市制度，因而這類型抵押與入市制度的連接點(diǎn)建立在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)之上。但是，入市制度以土地現(xiàn)實(shí)使用為直接目的，而抵押土地為利用土地交換價(jià)值進(jìn)行融資的方式，兩者所利用的土地價(jià)值面向不同、土地收益的產(chǎn)生方式不同，既有入市程序圍繞促成土地的現(xiàn)實(shí)使用而設(shè)計(jì)，因而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地既需盡可能遵循入市要求，又要調(diào)整入市程序以滿足抵押之需要。

綜上，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地與入市的關(guān)聯(lián)，一方面，對(duì)于抵押法律關(guān)系中與入市制度相對(duì)分離部分，如借貸合同、抵押合同的成立與生效等，應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程等方面的具體要求，分開評(píng)價(jià)其法律效力；另一方面，因?yàn)榈盅簷?quán)的設(shè)立與實(shí)現(xiàn)需要依托入市制度進(jìn)行，而現(xiàn)行入市程序不涉及抵押，應(yīng)當(dāng)在既有機(jī)制中吸納促成抵押權(quán)設(shè)立與實(shí)現(xiàn)的各種要素，將相應(yīng)規(guī)則融入入市程序當(dāng)中。

3.2 將設(shè)定抵押權(quán)融入入市程序的完善方案

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地可大致分為三階段：一是形成集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和抵押權(quán)內(nèi)容；二是設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，在其之上設(shè)立抵押權(quán)；三是抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)確定土地使用者，轉(zhuǎn)移集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部形成訂立借貸合同、抵押合同、同意入市的決議，除不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的要求之外，還需要符合組織內(nèi)部的規(guī)章制度。以促成抵押權(quán)設(shè)定為導(dǎo)向?qū)θ胧兄贫茸鞒鲆欢ㄕ{(diào)整，應(yīng)當(dāng)在集體決議和行政審查階段增加抵押相關(guān)內(nèi)容，形成抵押型入市程序。

其一，集體決議階段。首先，集體經(jīng)營性建設(shè)用地需要入市的，由行政機(jī)關(guān)提出規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等，這些要素均被入市方案所吸納，構(gòu)成集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)內(nèi)容，抵押型入市程序也同樣如此。其次，為確保抵押權(quán)得以有效成立，抵押型入市程序中入市方案還應(yīng)當(dāng)載明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以所涉宗地為自己設(shè)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，以及在其之上為債權(quán)人設(shè)立抵押權(quán)，并明確以一定方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)等內(nèi)容。最后，法律規(guī)定入市方案涉及“集體收益分配安排”，抵押型入市程序所取得款項(xiàng)用于土地整理或產(chǎn)業(yè)發(fā)展等目的，并非將資金予以分配，因而“集體收益分配安排”應(yīng)當(dāng)調(diào)整為兩項(xiàng)內(nèi)容，一為取得借款的用途，二為如發(fā)生抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的情形，在清償債務(wù)后剩余收益的分配安排。

其二，行政審查階段。2016 年《抵押貸款管理暫行辦法》第10 條、2024 年《抵押貸款通知》第2條規(guī)定，辦理抵押貸款還需提交試點(diǎn)地區(qū)縣級(jí)地方政府同意抵押的證明材料，地方規(guī)定中有的沿用這項(xiàng)要求（如廣州市花都區(qū)），有的只要求持有集體同意抵押的書面意見（如廣州市增城區(qū)）。對(duì)此，《土地管理法》及其實(shí)施條例要求入市應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求，但并未單獨(dú)對(duì)入市設(shè)置行政許可，《實(shí)施條例》第40 條僅明確市、縣人民政府可依法對(duì)入市方案提出修改意見，該行為性質(zhì)為行政指導(dǎo)[14]，因而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地同樣無需地方政府同意。

3.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與抵押權(quán)的登記

行政審查完畢后，抵押型入市程序需要增設(shè)一環(huán)節(jié)使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過登記制度為自己設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，并在其基礎(chǔ)上為債權(quán)人設(shè)立抵押權(quán)。

一是集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的登記?！掇r(nóng)村土地承包法》第47 條規(guī)定，承包方能以承包地之土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。該規(guī)定從法律關(guān)系上分析為土地承包經(jīng)營權(quán)人為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，并在其之上為金融機(jī)構(gòu)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)?；谠撘?guī)定的立法精神、規(guī)范目的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為融資擔(dān)保需要也可為自己設(shè)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)[4]。依據(jù)《實(shí)施條例》第42 條并參照國有建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)規(guī)則，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為自己設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

二是抵押權(quán)的登記。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能以之為抵押財(cái)產(chǎn)為他人設(shè)定抵押權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許其與債權(quán)人持主債權(quán)合同、抵押合同、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)證明等材料向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)辦理抵押登記。經(jīng)上文論證，此類型抵押的抵押權(quán)人不應(yīng)限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，擔(dān)保之債權(quán)也不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身債務(wù)，但從現(xiàn)實(shí)角度在試點(diǎn)階段將此類型抵押適用范圍限定為向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)辦理抵押貸款是一種較為穩(wěn)妥的探索方式，待土地價(jià)值評(píng)估、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)等方面積累較為充足的制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)后，應(yīng)當(dāng)解除這方面的限制。

4 雙重約束下抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度安排

抵押權(quán)人可以優(yōu)先支配集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的交換價(jià)值，但無法在土地上開發(fā)建設(shè)，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)方涉及確定土地使用者問題，而在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式上民事法規(guī)與土地管理入市規(guī)定之間存在一定沖突。

4.1 抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式規(guī)范沖突的具體表現(xiàn)

2016 年《抵押貸款暫行辦法》第21條規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)已抵押的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的處置方式包括“折價(jià)、拍賣、變賣抵押財(cái)產(chǎn)等合法途徑”?！稄V州市花都區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)施細(xì)則》第29 條也有類似規(guī)定。這種規(guī)定與《民法典》第410條抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式一致，對(duì)于已入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押并無不妥。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地有所不同，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地才正式入市，而入市規(guī)范要求以公開競價(jià)方式確定土地使用者，可見抵押財(cái)產(chǎn)的常規(guī)變現(xiàn)方式與入市要求不一致。

《實(shí)施條例》第41 條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)入市方案以招拍掛或協(xié)議方式確定土地使用者。在概括式參照國有土地執(zhí)行條款效力下，法律法規(guī)對(duì)入市制度未作特別規(guī)定的，以國有土地相關(guān)規(guī)則明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地協(xié)議出讓的適用范圍?！睹穹ǖ洹返?47 條第2 款規(guī)定，經(jīng)營性建設(shè)用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以公開競價(jià)方式出讓；《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》第4.3 條對(duì)協(xié)議出讓適用范圍作出規(guī)定。據(jù)此，鑒于入市制度僅適用于集體經(jīng)營性建設(shè)用地，目前協(xié)議出讓不存在適用條件?？梢?，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)需要轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，折價(jià)、變賣等非公開競價(jià)方式與入市要求相沖突，但是當(dāng)集體土地市場行情低迷時(shí)，采用公開競價(jià)方式可能會(huì)因?yàn)闊o人參加競價(jià)等原因?qū)е聼o法達(dá)成交易，抵押財(cái)產(chǎn)無法變現(xiàn)，影響債務(wù)清償。

以公開競價(jià)方式確定土地使用者主要有以下優(yōu)勢：一是以市場機(jī)制優(yōu)化配置集體土地資源，減少、避免市場供求關(guān)系出現(xiàn)扭曲，節(jié)約集約利用土地資源；二是確保集體土地一級(jí)市場交易的公開、公平、公正，為集體土地市場的長遠(yuǎn)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)；三是在公開競價(jià)過程中激發(fā)集體土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地收益，防范組織管理者的尋租行為[15]?？傊?，采用公開競價(jià)方式反映出優(yōu)化集體土地資源配置、培育集體土地市場發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利益的價(jià)值導(dǎo)向。然而，若強(qiáng)制要求只能以公開競價(jià)方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，在無法達(dá)成交易的情形下，抵押權(quán)人的利益將難以保障。

4.2 平衡入市要求與抵押權(quán)人利益的實(shí)現(xiàn)路徑

《抵押貸款暫行辦法》抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的規(guī)定，并未區(qū)分已入市與未入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押，一體化適用民事法規(guī)中抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)則，不符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地的實(shí)際情況，忽視了入市程序所要求的土地使用者確定規(guī)則。該類型抵押中抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)在遵守入市要求和保障抵押權(quán)人利益間取得平衡，既需考量以公開競價(jià)方式確定土地使用者的既有要求，又要顧及抵押權(quán)人的利益訴求。

其一，基于制度兼容立場，優(yōu)先考慮采取同時(shí)符合入市要求和民事規(guī)范的處置方式。因民事規(guī)范中抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式具有開放性，涵蓋公開競價(jià)和非公開競價(jià)方式，因而為確保既有入市機(jī)制所蘊(yùn)含之立法目的得到落實(shí)，應(yīng)當(dāng)首先采取公開競價(jià)方式。

其二，地價(jià)控制規(guī)定方面，如《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第10 條要求招標(biāo)標(biāo)底或拍賣掛牌的底價(jià)不得低于國家規(guī)定的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；“三塊地”改革期間，重慶市大足區(qū)、成都市郫都區(qū)等地要求，擬入市宗地的標(biāo)底、底價(jià)不得低于該區(qū)域相應(yīng)地類的基準(zhǔn)地價(jià)①。相較于常規(guī)入市，因?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)而入市承載了抵押權(quán)人權(quán)益，背后有更深層次的維護(hù)交易安全、保障合理預(yù)期和促進(jìn)集體土地金融市場發(fā)展等價(jià)值考量，故而在常規(guī)入市最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍無法達(dá)成交易的前提下，可以對(duì)最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一定比例的下調(diào)，如《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第5 條允許協(xié)議出讓的出讓金低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)，但最低價(jià)不得低于基準(zhǔn)地價(jià)70%。

其三，以公開競價(jià)方式處置集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)因受制于地價(jià)控制相關(guān)規(guī)定，存在無法達(dá)成交易的可能性，此時(shí)需考慮抵押權(quán)人的利益實(shí)現(xiàn)問題。從保障抵押權(quán)人利益的角度，若以因?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)而入市的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)底或者底價(jià)，仍不能達(dá)成交易的，應(yīng)當(dāng)允許抵押權(quán)人以最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)進(jìn)行折價(jià)、變賣。

5 結(jié)語

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織金融扶持政策尚不完善，但立法機(jī)關(guān)已作出相應(yīng)安排，如《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要求應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)、優(yōu)化鄉(xiāng)村振興相關(guān)金融支持與服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地是這一主題下的重要實(shí)踐。在建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場下，集體經(jīng)營性建設(shè)使用權(quán)的抵押權(quán)能得到普遍認(rèn)可[16]，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)能在其之上設(shè)定抵押權(quán)。從文義解釋出發(fā)，該類型抵押未能被入市規(guī)定所涵蓋，本文較為系統(tǒng)地論證了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押土地在法秩序中具有合法性，并提出抵押權(quán)設(shè)定與實(shí)現(xiàn)的規(guī)范路徑、現(xiàn)實(shí)方案，以助力該類型抵押的健全與落地。