新中國(guó)成立75年來(lái)，職普關(guān)系曾多次成為教育政策、實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究共同關(guān)注的熱詞。近期隨著舉辦“少而精”的中等職業(yè)教育信號(hào)的發(fā)出，職普關(guān)系及中職究竟向何處去等再次成為各方熱議的話題。如果就熱點(diǎn)談?wù)摕狳c(diǎn)是很難找到出路的，只有運(yùn)用歷史的眼光，在歷史的長(zhǎng)河中才有可能更清晰地看到脈絡(luò)。

一、職普關(guān)系政策的歷史回顧

新中國(guó)成立75年來(lái)，職普關(guān)系的政策變遷大致可劃分為以下四個(gè)階段。

（一）單軌—雙軌起伏波動(dòng)期（1949—1977年）

新中國(guó)成立初期，發(fā)展職業(yè)教育就受到黨和國(guó)家的高度重視。1950年，周恩來(lái)在第一次全國(guó)高等教育會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)在我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)正處在恢復(fù)階段，需要人‘急’，需要才‘專’，這是事實(shí)?！薄盀榱诉m應(yīng)需要，可以創(chuàng)辦中等技術(shù)學(xué)校”。1951年，教育部召開(kāi)第一次全國(guó)中等技術(shù)教育會(huì)議，教育部部長(zhǎng)馬敘倫在開(kāi)幕詞中指出：“我們國(guó)家的建設(shè)，除了需要工程師、技師、醫(yī)師高級(jí)技術(shù)人才外，更迫切地需要大批中級(jí)技術(shù)人員。但是就今天的實(shí)際情形來(lái)看，現(xiàn)在全國(guó)共有中等技術(shù)學(xué)校五百多所，學(xué)生約11萬(wàn)人，這個(gè)數(shù)量是遠(yuǎn)趕不上各建設(shè)部門需要的?！?952年，《政務(wù)院關(guān)于整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育的指示》明確提出，“大量地訓(xùn)練與培養(yǎng)中級(jí)和初級(jí)技術(shù)人材尤為當(dāng)務(wù)之急”，并初步估計(jì)在五六年內(nèi)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)約需中級(jí)和初級(jí)技術(shù)干部五十萬(wàn)人左右。1957年，全國(guó)已有中等專業(yè)學(xué)校1 320所，在校生77.8萬(wàn)人，初步實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。

1958年5月，劉少奇在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《我國(guó)應(yīng)有兩種教育制度、兩種勞動(dòng)制度》的講話，這篇講話涉及深層次的體制問(wèn)題，會(huì)上提出的半工半讀學(xué)校教育制度得到了天津、江蘇、河北等地的積極響應(yīng)。同年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于教育工作的指示》，這份綱領(lǐng)性文件第一次提出建立一個(gè)完整的教育體系，實(shí)現(xiàn)普通教育與職業(yè)（技術(shù)）教育并舉，全日制學(xué)校與半工半讀、業(yè)余學(xué)校并舉等。然而，由于受“大躍進(jìn)”的影響，這一時(shí)期的職業(yè)教育出現(xiàn)了無(wú)視客觀條件、急躁冒進(jìn)的傾向，1960年，中等專業(yè)學(xué)校達(dá)到6 225所，在校生221.6萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)中學(xué)和職業(yè)中學(xué)更是多達(dá)22 597所。1961年，教育部連續(xù)召開(kāi)兩次全國(guó)高等學(xué)校和中等學(xué)校調(diào)整工作會(huì)議，對(duì)中等教育結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，提出要縮短戰(zhàn)線、壓縮規(guī)模、合理布局、提高質(zhì)量，其中第二次會(huì)議決定保留中等專業(yè)學(xué)校1 670所，其余均予以裁并。但此時(shí)又出現(xiàn)大量初中畢業(yè)生不能升學(xué)、缺乏就業(yè)思想準(zhǔn)備和職業(yè)訓(xùn)練、勞動(dòng)技術(shù)后備人才嚴(yán)重失調(diào)的狀況，因此，1963年，國(guó)家再次強(qiáng)調(diào)普通教育與職業(yè)教育、技術(shù)教育并舉，要求舉辦各種類型的職業(yè)學(xué)校。1965年，中等專業(yè)學(xué)校達(dá)到1 265所，農(nóng)業(yè)中學(xué)和職業(yè)中學(xué)達(dá)到61 626所，各類中等職業(yè)學(xué)校數(shù)達(dá)到波峰。但從1966年開(kāi)始，中等職業(yè)學(xué)校幾乎被完全取締，1970年，中等職業(yè)學(xué)校在校生僅占中等教育階段在校生的1.8%，中等教育結(jié)構(gòu)退回到以普通中等教育為主的單一化狀態(tài)?？傮w來(lái)看，與高等教育和普通中等教育相比，受政治等多重因素影響，這一時(shí)期的中等職業(yè)教育呈現(xiàn)多次大起大落的運(yùn)行狀態(tài)。

（二）雙軌制基本定型期（1978—1998年）

1978年，全國(guó)教育工作會(huì)議召開(kāi)，提出應(yīng)該考慮擴(kuò)大農(nóng)業(yè)中學(xué)、各種中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校的比例，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)被提上政策日程。1978—1979年間，教育部密集發(fā)文強(qiáng)調(diào)這一意見(jiàn)。1980年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部和國(guó)家勞動(dòng)總局《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》，這份里程碑式文件重點(diǎn)提出要改革高中階段的教育，“要使各類職業(yè)（技術(shù)）學(xué)校的在校學(xué)生數(shù)在整個(gè)高級(jí)中等教育中的比重大大增長(zhǎng)”。該文件還提出了具體的改革內(nèi)容與途徑，如改革普通高中的課程，普通高中要逐步增設(shè)職業(yè)（技術(shù)）教育課，將部分普通高中改辦為職業(yè)（技術(shù)）學(xué)校、職業(yè)中學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)等。由此，中等教育雙軌體制正式被提出。

1983年5月6日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問(wèn)題的通知》，提出要改革農(nóng)村中等教育結(jié)構(gòu)，除“把一部分普通高中改辦為農(nóng)業(yè)中學(xué)或其他職業(yè)學(xué)校外，還要根據(jù)可能，新辦一些各類職業(yè)學(xué)校。力爭(zhēng)一九九〇年，農(nóng)村各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校在校學(xué)生數(shù)達(dá)到或略超過(guò)普通高中”。時(shí)隔3天，教育部、勞動(dòng)人事部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委等四部門頒布《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見(jiàn)》，同樣明確改革中等教育結(jié)構(gòu)的方向，并提出“力爭(zhēng)到一九九〇年，使各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校在校生與普通高中在校生的比例大體相當(dāng)”。這兩份文件進(jìn)一步確立了中職在中等教育結(jié)構(gòu)中的地位，雙軌制基本成型。

1985年，中共中央召開(kāi)了改革開(kāi)放后第一次全國(guó)教育工作會(huì)議，發(fā)布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，該文件充分貫徹了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》和《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》兩份文件精神，體現(xiàn)了銳意改革的鮮明導(dǎo)向。文件提出 ，“職業(yè)技術(shù)教育問(wèn)題已經(jīng)強(qiáng)調(diào)多年，局面沒(méi)有真正打開(kāi)，重要原因在于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)就業(yè)者的政治文化技術(shù)準(zhǔn)備缺乏應(yīng)有的要求，在于歷史遺留的鄙薄職業(yè)技術(shù)教育的陳腐觀念根深蒂固”，并再次重申“力爭(zhēng)在五年左右，使大多數(shù)地區(qū)的各類高中階段的職業(yè)技術(shù)學(xué)校招生數(shù)相當(dāng)于普通高中的招生數(shù)，扭轉(zhuǎn)目前中等教育結(jié)構(gòu)不合理的狀況”。文件出臺(tái)后，各地紛紛行動(dòng)，提出到1990年實(shí)現(xiàn)高中階段職業(yè)技術(shù)學(xué)校招生數(shù)與普通高中招生數(shù)大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，標(biāo)志著職業(yè)教育進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期。

在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以及后續(xù)系列文件的推動(dòng)下，中等職業(yè)教育迎來(lái)第二次發(fā)展高峰。1991年，高中階段職普比例達(dá)到了大體相當(dāng)；1998年，中職招生占高中階段招生比例超過(guò)60%，無(wú)論是招生數(shù)還是在校生數(shù)均再次達(dá)到峰值，中等教育結(jié)構(gòu)單一化的狀況得到根本轉(zhuǎn)變。

（三）普職結(jié)構(gòu)短暫調(diào)整期（1999—2004年）

這一時(shí)期中職的發(fā)展速度遠(yuǎn)低于普通高中的發(fā)展速度，除了高校擴(kuò)招和勞動(dòng)人事制度改革這兩個(gè)眾所周知的原因之外，也有其他因素在交互起著作用。

一是政策模糊被誤讀。1999年1月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，提出“經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)可發(fā)展部分綜合髙中，推遲到髙三年級(jí)分流”，并提出“到2010年，城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有步驟地普及高中階段教育”。該文件不僅第一次明確提出發(fā)展綜合高中，而且所指的普及高中階段教育被一些地方誤讀為普及普通高中教育，認(rèn)為今后教育的發(fā)展重點(diǎn)是高等教育和普通高中教育，職業(yè)教育應(yīng)主要發(fā)展高中后的高等職業(yè)教育，這直接影響了一些地方政策的制定。

二是中職管理體制的調(diào)整。1998年以后，原有的中職管理“條塊分割”的格局已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，國(guó)務(wù)院對(duì)部門（單位）所屬中等專業(yè)學(xué)校的管理體制進(jìn)行了調(diào)整，將大部分中等專業(yè)學(xué)校都劃轉(zhuǎn)地方管理，同時(shí)通過(guò)合并、共建、聯(lián)辦、劃轉(zhuǎn)等多種形式調(diào)整中職結(jié)構(gòu)。但是，一些地方由于缺乏科學(xué)論證和統(tǒng)籌規(guī)劃，把中等專業(yè)學(xué)校層層下放或改作他用，造成了諸多中等專業(yè)教育資源的流失。

三是世界銀行意見(jiàn)的影響。1998年1月、5月和1999年7月，世界銀行專家組對(duì)中國(guó)教育考察后發(fā)表了題為《21世紀(jì)中國(guó)教育戰(zhàn)略目標(biāo)》的研究報(bào)告。該報(bào)告提出，“今后20年內(nèi)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)把中等職業(yè)教育的比例減少為零”，同時(shí)建議在綜合性的、普通的和多樣化的高中學(xué)校中也應(yīng)當(dāng)逐步減少職業(yè)教育培訓(xùn)課程內(nèi)容。該建議雖未給國(guó)家層面的教育政策帶來(lái)根本影響，但的確為職業(yè)教育高移化提供了佐證，也影響了一些地方的中職經(jīng)費(fèi)投入。

正是在多重因素的影響下，中等職業(yè)教育發(fā)展遭遇了新的困境，1999年中職招生數(shù)量迅速回落，僅3年左右時(shí)間就快速降到谷底。所幸的是，國(guó)家政策依然堅(jiān)持以發(fā)展中等職業(yè)教育為重點(diǎn)。2002年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，在一定程度上提升了中職的吸引力，中職招生數(shù)量開(kāi)始止跌回升，呈現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

（四）職普融通探索構(gòu)建期（2005年至今）

2004年，多項(xiàng)大規(guī)模調(diào)查顯示，“技工荒”依然沒(méi)有得到根本緩解，市場(chǎng)對(duì)技能人才的需求仍舊強(qiáng)勁。2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》明確提出，“到2010年，中等職業(yè)教育招生規(guī)模達(dá)到800萬(wàn)人，與普通高中招生規(guī)模大體相當(dāng)”。同時(shí)，教育部連續(xù)發(fā)文，推動(dòng)2005年、2006年兩年百萬(wàn)擴(kuò)招，至2007年，中職招生規(guī)模就達(dá)到810萬(wàn)人，2010年達(dá)到高峰830萬(wàn)人，此后從2010年到2019年，職普比持續(xù)下降，2019年達(dá)到0.65：1。雖然在《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》出臺(tái)后，職普比在2020年稍有反彈，但近兩年關(guān)于“普職分流”的話題不斷出圈，造成了普遍存在的教育焦慮。為回應(yīng)這一焦慮情緒，一系列新出臺(tái)的國(guó)家教育政策和法規(guī)開(kāi)始以“職普協(xié)調(diào)發(fā)展”“職普融通”等話語(yǔ)取代“教育分流”，不再實(shí)行剛性的職普分流。2021年、2022年、2023年三年職普比持續(xù)下降，分別為0.54：1、0.51：1、0.47：1；2023年中職招生數(shù)和在校生數(shù)均出現(xiàn)拐點(diǎn)，呈現(xiàn)雙雙下降的趨勢(shì)。

近年來(lái)，職普融通在國(guó)家重大政策文件中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。2020年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“深化職普融通、產(chǎn)教融合、校企合作”，職普融通第一次被寫入中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)文件中。黨的二十大報(bào)告和二十屆三中全會(huì)報(bào)告均反復(fù)強(qiáng)調(diào)職普融通這一話語(yǔ)，職普融通的內(nèi)涵更為豐富。

二、職普關(guān)系政策變遷的趨勢(shì)與啟示

從新中國(guó)成立75年來(lái)的政策變遷可以發(fā)現(xiàn)，影響職普關(guān)系的因素很多，政治、經(jīng)濟(jì)、科技、人口、思想觀念以及教育自身，都會(huì)以不同的方式對(duì)其加以影響，甚至一些偶然性事件也會(huì)導(dǎo)致其發(fā)展軌道的改變。這里無(wú)意全面論述其發(fā)展趨勢(shì)，也無(wú)力提出清晰的政策圖景，僅結(jié)合已有的實(shí)證研究給出初步思考。

（一）趨勢(shì)分析

第一，波動(dòng)規(guī)律難以刻畫。75年來(lái)，職普關(guān)系總體呈現(xiàn)三次大的周期性波動(dòng)，在改革開(kāi)放之前的第一個(gè)大周期中，又包含著三個(gè)小周期，每次起伏時(shí)間都較短，用“高臺(tái)跳水”“大起大落”來(lái)形容也不為過(guò)，目前正處在第三和第四個(gè)周期交替之中，變化的規(guī)律難尋，未來(lái)走向尚處于不確定之中。

第二，政策視野更加宏闊。職普關(guān)系問(wèn)題不再只是解決中職辦學(xué)困境的問(wèn)題，而是開(kāi)始跳出職業(yè)教育本身，從推進(jìn)教育綜合改革和建設(shè)高質(zhì)量教育體系的高度，從有效適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的寬度，從尊重人的不同稟賦和差異的“溫度”，加以系統(tǒng)把握和統(tǒng)籌推進(jìn)。

第三，改革路徑更為豐富。職普關(guān)系話語(yǔ)總體上由分流、滲透、溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展開(kāi)始向融通發(fā)生演變，其背后則是跳脫了職普零和博弈的思維。各地立足區(qū)域?qū)嶋H，在不同的歷史時(shí)期，已探索出課程、資源、學(xué)分、學(xué)校、學(xué)制等多元路徑。

第四，政策執(zhí)行更為有效。職普關(guān)系諸多政策的模糊性和政策目標(biāo)的沖突性，使得在央地政策鏈條傳遞過(guò)程中，出現(xiàn)地方變通執(zhí)行或選擇性執(zhí)行的情況，造成某些時(shí)期或地方在宏觀政策與具體的操作細(xì)則之間存在空白和間隙，未來(lái)打好政策的“組合拳”至關(guān)重要。

（二）政策啟示

其一，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，需適度超前做好產(chǎn)業(yè)人才需求研究。在職普關(guān)系三次大的周期性波動(dòng)中，中職發(fā)展的周期波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期幾乎同步。從全球范圍來(lái)看，制造業(yè)大國(guó)多采取雙軌制，且在學(xué)生16歲之前分流，并維持較高的職普比。隨著發(fā)達(dá)國(guó)家相繼提出“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，其職普比又呈小幅上升的趨勢(shì)。當(dāng)然，具體政策的制定還需注意職業(yè)教育發(fā)展具有一定的反經(jīng)濟(jì)周期現(xiàn)象，這要求職業(yè)教育主動(dòng)化“危”為“機(jī)”，適度超前做好產(chǎn)業(yè)人才需求研究。

其二，從教育規(guī)律來(lái)看，需將職普比例保持在相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)間。歷史上的盲目擴(kuò)大中職規(guī)?；螂S意取消中職，尤其是第一個(gè)周期的“大起大落”，均帶來(lái)了一系列的負(fù)面問(wèn)題。從世界范圍來(lái)看，不同國(guó)家的職普模式和比例雖呈多樣化特征，但一國(guó)在不同時(shí)期的職普比例總體還是保持穩(wěn)定的，如在過(guò)去的30年間，OECD（經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織）成員國(guó)的中職占比總體雖有所下降，但目前仍維持在35%左右。借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)在尊重民眾意愿的基礎(chǔ)上加強(qiáng)合理引導(dǎo)，將職普比例控制在一定的穩(wěn)定區(qū)間內(nèi)，防止出現(xiàn)顛覆性的變化。

其三，從人口變化來(lái)看，需加強(qiáng)職普關(guān)系政策的彈性設(shè)計(jì)。人口要素具有基礎(chǔ)性地位，是謀劃職普關(guān)系的重要變量。從趨勢(shì)來(lái)看，全國(guó)人口總體呈內(nèi)生性負(fù)增長(zhǎng)，但在“十五五”期間，高中階段學(xué)齡人口仍呈上升趨勢(shì)，全國(guó)大多數(shù)省份將在2029年左右到達(dá)高中學(xué)齡人口高峰，之后逐年持續(xù)下降。以江蘇為例，全省高中階段學(xué)齡人口將在2029年達(dá)到峰值，之后高位波動(dòng)下降，到2035年降至255.24萬(wàn)人，是2023年的97.14%，加上人口區(qū)域增減分化與城鄉(xiāng)流動(dòng)逐步加劇，迫切需要加強(qiáng)職普關(guān)系政策的彈性設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌調(diào)配。

從民眾意愿來(lái)看，我國(guó)需多措并舉緩解民眾對(duì)教育分流的焦慮。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)先后出現(xiàn)兩次關(guān)于“中職往何處去”的探討，與世紀(jì)之初不同，此次對(duì)中職存在必要性的質(zhì)疑主要來(lái)自民眾普遍的教育分流焦慮。但從世界范圍來(lái)看，簡(jiǎn)單地降低職普比并不能持續(xù)減緩人們的教育分流焦慮，職普比低的國(guó)家民眾反而有更大的教育分流焦慮。這也表明，職普關(guān)系并非簡(jiǎn)單的零和博弈，必須“堅(jiān)持高中階段學(xué)校的多樣化發(fā)展”，超越學(xué)校類型界限，推動(dòng)國(guó)家資歷框架構(gòu)建等政策工具落地，改革學(xué)分、學(xué)籍、學(xué)制管理制度，提高技能型人才的教育回報(bào)，才有可能真正緩解民眾的教育分流焦慮。

（本文系江蘇省教育科學(xué)研究院2024年度重點(diǎn)課題“職普融通、產(chǎn)教融合、科教融匯省域推進(jìn)路徑研究”的研究成果之一。）