［摘 要］地方公辦本科院校普遍面臨辦學(xué)經(jīng)費不足的問題。如何實施全面預(yù)算績效管理，合理設(shè)置目標，加強目標審核，大力推動績效目標評價結(jié)果的運用，將有限的資金用到“刀刃”上，是目前地方公辦本科院校亟須解決的重要問題。文章以目標管理理論和目標設(shè)置理論為基礎(chǔ)，從頂層設(shè)計、指標設(shè)置、績效目標審核以及預(yù)績效目標激勵與約束等方面進行系統(tǒng)研究，提出建立多部門的預(yù)算績效管理機構(gòu)、規(guī)范規(guī)章制度、構(gòu)建完善的績效目標指標體系以及加強績效目標結(jié)果應(yīng)用等對策，以期促進地方本科院校實施全面預(yù)算績效管理，提高資金使用效率。

［關(guān)鍵詞］地方本科院校；預(yù)算績效；目標管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.14.020

［中圖分類號］G647.5 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）14-00-04

0" " "引 言

教育部網(wǎng)站2022年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，地方公辦本科高校全國共計735所，占公辦本科院校數(shù)量的86.57%，承擔著培養(yǎng)國家高層次人才的主要責任。地方公辦本科院校的發(fā)展各有特色，其高質(zhì)量發(fā)展需要有強大的財力支撐，但教育經(jīng)費投入不足的問題日益凸顯。以湖南省高校網(wǎng)站公布的2023年度預(yù)算經(jīng)費數(shù)據(jù)為例，中南大學(xué)預(yù)算經(jīng)費將近120億元，超過了湖南排名前10的省屬本科院校預(yù)算經(jīng)費的總和。辦學(xué)經(jīng)費不足已經(jīng)成為地方公辦本科高校亟待解決的難題。因此，地方公辦本科院校應(yīng)實施全面預(yù)算績效管理，強化績效目標導(dǎo)向，真正做到“花錢必問效、無效必問責”。

全面預(yù)算績效管理作為一種預(yù)算管理模式，是績效目標導(dǎo)向下的目標管理［1］?？冃繕斯芾硎且钥冃繕藶閷ο螅钥冃繕说脑O(shè)定、審核、執(zhí)行及反饋應(yīng)用為主要內(nèi)容所開展的預(yù)算管理活動。2018年修訂的《預(yù)算法》將績效目標管理作為編制預(yù)算草案的要求。為規(guī)范預(yù)算績效目標管理，財政部分別在2015年和2021年下發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》《中央部門項目支出核心績效目標和指標設(shè)置及取值指引（試行）》，以提高績效目標管理科學(xué)化、規(guī)范化、標準化水平，進一步推進預(yù)算績效目標管理提質(zhì)增效。

本文以績效目標管理的理論研究為基礎(chǔ)，結(jié)合地方公辦本科院校在實際工作中出現(xiàn)的問題，從加強頂層設(shè)計、績效目標的設(shè)置和審核、績效目標的反饋應(yīng)用等方面提出地方公辦本科院校預(yù)算績效目標管理的建議，逐步構(gòu)建以績效目標管理為核心的全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，以期推動地方公辦本科院校預(yù)算績效管理。

1" " "預(yù)算績效目標管理的理論基礎(chǔ)

績效目標是全面預(yù)算績效管理的關(guān)鍵點，預(yù)算績效目標管理作為一項系統(tǒng)工程，其理論基礎(chǔ)包括目標管理理論和目標設(shè)置理論。

1.1" "目標管理理論

目標管理這個概念最先由彼得·德魯克（Peter F. Drucker）在《管理：任務(wù)、責任、實踐》一書中提出?？冃繕斯芾砝碚撌沁\用系統(tǒng)的方法，從多角度出發(fā)，構(gòu)建一個綜合的、全方位的管理體系，進而高效達到目的的方法論［2］。該理論認為，個人目標是員工的工作基礎(chǔ)，是員工在工作中產(chǎn)生內(nèi)驅(qū)力和創(chuàng)造力的動力，組織將自身的使命和任務(wù)進行有效分解并轉(zhuǎn)化為組織目標，結(jié)合員工個人目標，將組織目標分派給組織中的每一個員工，以此引導(dǎo)員工的行為，用“自我控制的管理”代替“壓制性的管理”。

1.2" "目標設(shè)置理論

目標設(shè)置理論是由美國馬里蘭大學(xué)教授埃德溫·洛克（Edwin A. Locke）和修斯首先提出。該理論也被稱為過程性激勵理論，認為目標具有引領(lǐng)和激勵作用，目標設(shè)置的根本目的就是促進激勵。目標激勵就是這種由需求轉(zhuǎn)化為動機，再由動機轉(zhuǎn)化為行動，以達到目的的過程［3］。組織借助外部刺激的引導(dǎo)作用，讓員工適度參與以組織的愿景和使命具體化為目標的過程，盡可能使組織目標與員工個人目標相融合，使組織中的每一個人向著同一目標努力。

2" " "地方公辦本科院校預(yù)算績效目標管理面臨的問題

績效目標管理是預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要素，但在實際工作中，地方公辦本科院校的績效目標管理工作在目標設(shè)置、審核以及結(jié)果運用等方面還不太理想。

2.1" "績效目標設(shè)置方面

第一，績效目標設(shè)置的主觀性偏強。地方公辦本科院校的績效目標往往按照“誰申請資金，誰設(shè)定目標”的原則由資金申請部門自行設(shè)定。預(yù)算資金申請部門在設(shè)定績效目標時通常從自身利益出發(fā)，為了能夠輕松完成設(shè)定的目標任務(wù)，績效目標值設(shè)置難度有時相對偏低，失去了績效目標管理的意義。

第二，績效目標設(shè)置與預(yù)算編制的匹配度偏低。目前，地方公辦本科院校編制預(yù)算同步設(shè)置績效目標多集中在財政性的項目支出范圍內(nèi)，非財政性的基本支出幾乎沒有設(shè)置績效目標。一些情況下，即使設(shè)置績效目標，目標也往往過于籠統(tǒng)空泛，造成績效目標設(shè)置與預(yù)算編制“兩張皮”的現(xiàn)象。

第三，績效目標的細化量化程度不高。地方公辦本科院校的績效目標設(shè)置往往很難體現(xiàn)績效目標的量化、可測和可比，缺乏約束力和可考量性［4］。具體表現(xiàn)如下：年度計劃未細化，實施內(nèi)容和項目周期不明確，定性指標偏多，定量指標偏少，定量指標中關(guān)注數(shù)量的指標偏多而關(guān)注質(zhì)量和效率的指標偏少等。

2.2" "績效目標審核方面

績效目標往往由預(yù)算資金申請單位自行設(shè)定，因此對預(yù)算績效目標審核時，加強獨立評價顯得尤為重要。但實際工作中，地方公辦本科院?；緵]有專門的績效管理部門和專職的績效目標審核人員，多為財務(wù)部門和財務(wù)人員兼任，很少是專家或?qū)I(yè)技術(shù)人員。此外，目標審核往往存在前期調(diào)研缺乏、評審時間短等問題，審核重點也大多聚焦在預(yù)算收支平衡方面，關(guān)注績效目標整體的合理性和科學(xué)性方面的審核很少，造成績效目標審核程序性大于實質(zhì)性。

2.3" "績效目標結(jié)果應(yīng)用方面

預(yù)算績效目標管理從本質(zhì)上是以結(jié)果為導(dǎo)向，強調(diào)以預(yù)期目標和績效評價結(jié)果為導(dǎo)向配置資源［5］。但在實際工作中，地方公辦本科院校績效目標評價結(jié)果的應(yīng)用大多體現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)和反映預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，缺乏針對評價結(jié)果的后續(xù)整改和反饋。同時，績效目標的評價結(jié)果通常沒有與下一年度學(xué)校的預(yù)算編制和獎懲機制掛鉤，不利于激發(fā)各預(yù)算部門的積極性，績效評價的結(jié)果運用流于形式。

3" " "地方公辦本科院校預(yù)算績效目標管理的優(yōu)化建議

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。地方公辦本科院校應(yīng)通過加強頂層設(shè)計、優(yōu)化績效目標設(shè)置、強化績效目標審核和完善績效目標應(yīng)用等方式，將傳統(tǒng)的事后評價轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑肮芾恚鸩酵晟祁A(yù)算績效目標管理，統(tǒng)籌安排學(xué)校資金用途，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率。

3.1" "加強預(yù)算績效目標管理的頂層設(shè)計

第一，完善組織架構(gòu)?？冃繕斯芾戆冃繕说脑O(shè)定、審核、評價和應(yīng)用的全過程，因此需要構(gòu)建一個由不同部門組成的組織體系來加強管理［6］?！督逃筷P(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，各單位要建立由主要負責人擔任組長的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責預(yù)算績效管理工作。地方公辦本科院校應(yīng)在全面實施預(yù)算績效管理的前提下，以預(yù)算績效目標為核心，構(gòu)建一個多部門參與、層次分明的績效管理架構(gòu)，包括學(xué)校決策部門、預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、財務(wù)部門、審計部門、歸口管理部門以及資金使用單位（見圖1），改變預(yù)算績效管理中財務(wù)部門“唱獨角戲”的狀態(tài)。

第二，加強制度規(guī)范建設(shè)。規(guī)范管理，制度先行。地方公辦本科院校應(yīng)加強績效目標管理制度建設(shè)，從學(xué)校和部門兩個層面構(gòu)建與預(yù)算管理結(jié)合更緊密的績效目標制度體系，從源頭規(guī)范預(yù)算績效目標管理。學(xué)校層面制定預(yù)算績效管理辦法，堅持績效導(dǎo)向的基本原則，要求績效目標與預(yù)算同步編制、同步審核、同步批復(fù)、同步監(jiān)督、同步評價、同步公開，健全與預(yù)算安排和績效目標掛鉤的激勵機制。各職能部門將績效目標管理的要求嵌入具體的管理辦法中。

3.2" "規(guī)范預(yù)算績效目標管理流程

地方公辦本科院校應(yīng)以績效目標為核心，將績效目標貫穿預(yù)算編制、審核、批復(fù)、執(zhí)行與監(jiān)督，以及評價與應(yīng)用的全過程，規(guī)范預(yù)算績效目標的流程管理，實現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理一體化。流程分為3個階段（見圖2）。第一階段，績效目標設(shè)置階段。按照預(yù)算與績效目標同步申報、同步審核、同步批復(fù)的原則，確保完善預(yù)算編制和績效目標管理的事前評審機制。第二階段，績效目標執(zhí)行與監(jiān)督階段。利用信息化手段及時跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標完成情況，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，提升績效目標管理的效率。第三階段，績效目標評價階段。通過對績效目標完成情況和預(yù)算執(zhí)行情況的全面考評，將評價結(jié)果及時進行反饋應(yīng)用，作為下一年度績效目標設(shè)定和預(yù)算編制的依據(jù)。

3.3" "加強績效目標設(shè)置管理

地方公辦本科院校在編制下一年度預(yù)算時，應(yīng)將科學(xué)規(guī)范地設(shè)置預(yù)算績效指標作為職能部門和二級學(xué)院申請預(yù)算資金的前提條件，不斷提高預(yù)算績效目標管理的水平，實現(xiàn)績效目標管理科學(xué)化、規(guī)范化、標準化。

第一，增強與學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性。實際工作中，地方公辦本科院校應(yīng)根據(jù)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略及人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作的五大辦學(xué)職能要求設(shè)定績效目標［7］，并將績效目標的設(shè)定與預(yù)算的編制有機結(jié)合，突出預(yù)算編制重點，科學(xué)、合理地編制預(yù)算支出計劃，實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略、績效目標與年度預(yù)算的協(xié)調(diào)一致，有效配置學(xué)校資源，為履行職能提供資金保障，從源頭提升地方公辦本科院校的治理能力。

第二，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的績效指標體系。地方公辦本科院校應(yīng)按照高度關(guān)聯(lián)、重點突出、量化易評的原則設(shè)置績效指標，建立全面完整、重點突出并有利于進行財務(wù)分析運用的高質(zhì)量績效指標體系［8］。首先，根據(jù)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略和細化的任務(wù)清單，設(shè)置質(zhì)量高、權(quán)威性強、具有學(xué)校特色的績效指標。其次，參考學(xué)校歷年和類似地方公辦本科院校的實現(xiàn)值并進行測算，以可行性原則為基礎(chǔ)，從嚴從高設(shè)定指標值。最后，增強各層級績效指標間的邏輯性與相關(guān)性。

3.4" "加強績效目標審核管理

地方公辦本科院校應(yīng)將績效管理的關(guān)口前移，嚴格績效目標事前審核，將績效目標審核結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件，從源頭上規(guī)范預(yù)算績效目標管理工作。

第一，建立專門的績效目標審核小組。地方公辦本科院校應(yīng)建立一個由財務(wù)、審計、紀檢、職能部門以及二級學(xué)院共同參與的預(yù)算績效目標評審工作小組。對于年度重點建設(shè)項目和涉及金額較大的項目，學(xué)校還可以引入第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效目標評審工作小組，以此實現(xiàn)績效目標審核主體的多元化，提高績效目標審核科學(xué)性和公平性，增強預(yù)算編制的合理性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和追責問效的可追溯性。

第二，加強績效目標的多維度審核。地方公辦本科院校應(yīng)以預(yù)算管理一體化建設(shè)為契機，將績效目標設(shè)置是否全面、與預(yù)算是否匹配、是否量化等要素嵌入預(yù)算管理一體化的流程，對績效目標進行多維度審核。學(xué)校的政策法規(guī)部門應(yīng)對績效目標的整體性和科學(xué)性進行審核，歸口管理部門應(yīng)對績效目標的業(yè)務(wù)相關(guān)性進行審核，財務(wù)部門應(yīng)對與資金相關(guān)的部分進行審核，涉及專業(yè)技術(shù)和行業(yè)標準方面的還應(yīng)協(xié)調(diào)第三方進行績效目標審核。

3.5" "完善績效目標評價結(jié)果的激勵約束機制

地方公辦本科院校應(yīng)重點關(guān)注學(xué)校預(yù)算資金使用的實際貢獻和最終成果，將預(yù)算績效目標與績效評價結(jié)果進行對比分析，總結(jié)績效目標的完成情況，構(gòu)建強有力的預(yù)算績效目標評價結(jié)果的激勵約束機制。

第一，加快實現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理一體化。地方公辦本科院校應(yīng)通過預(yù)算管理一體化建設(shè)，將預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價和應(yīng)用的預(yù)算管理全流程中，加快實現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理一體化。將績效目標評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要參考指標，對績效目標評價較好的項目優(yōu)先保障，對績效目標評價一般的項目督促改進，對績效目標評價較差的項目一律削減或取消，實現(xiàn)績效目標評價結(jié)果、年度預(yù)算編制和資金分配的有機結(jié)合［9］。

第二，規(guī)范績效目標結(jié)果反饋和應(yīng)用機制。地方公辦本科院校應(yīng)制定績效管理辦法，規(guī)范績效目標結(jié)果反饋和應(yīng)用機制?？冃繕嗽u價結(jié)果應(yīng)及時反饋到預(yù)算資金的使用部門，并將結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核和個人績效考核內(nèi)容，重大項目實行績效目標評價結(jié)果的終身追究制，使“花錢必問效、無效必問責”的績效目標應(yīng)用機制真正落到實處。同時，地方公辦本科院校應(yīng)向社會公開績效目標的評價結(jié)果，接受公眾監(jiān)督，從而真正提高教育經(jīng)費的使用效益。

3.6" "推進預(yù)算績效管理信息化建設(shè)

隨著大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，地方公辦本科院校應(yīng)利用預(yù)算管理一體化建設(shè)的契機，加快實現(xiàn)預(yù)算管理系統(tǒng)和績效管理系統(tǒng)一體化建設(shè)。采用信息化手段，使學(xué)校各部門的預(yù)算資金數(shù)據(jù)和績效管理數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、有效銜接，完善預(yù)算績效目標的設(shè)置、審批、執(zhí)行、反饋和應(yīng)用的全過程管理，創(chuàng)新目標體系和評價體系中的目標制定與績效評價方法，充分運用數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)，根據(jù)預(yù)算資金執(zhí)行情況和績效目標完成情況自動評價并進行分析，對于資金執(zhí)行情況或績效目標完成情況發(fā)生偏離的項目，系統(tǒng)會自動預(yù)警，自動分析產(chǎn)生偏離的原因及其類型，以使學(xué)校及時作出預(yù)算調(diào)整，實現(xiàn)績效從“人為判斷”向“數(shù)字應(yīng)用”的轉(zhuǎn)變，加強對預(yù)算資金和績效目標執(zhí)行情況的“雙監(jiān)控”，促進地方公辦本科院校預(yù)算績效管理工作的發(fā)展［10］。

4" " "結(jié)束語

構(gòu)建全面預(yù)算績效管理體系是提升地方公辦本科院校治理能力和治理水平、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求，而預(yù)算績效目標管理是地方高校全面實施預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容，因此，地方公辦本科院校必須高度重視預(yù)算績效目標管理，借助信息技術(shù)手段，構(gòu)建以績效目標管理為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理體系，提高預(yù)算資金的使用效率，以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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