摘要：農(nóng)為邦本，本固邦寧?！叭r(nóng)”一直是國(guó)家的頭等國(guó)策，農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵。所謂“民以食為天”，我國(guó)耕地占世界耕地總量的9%，卻養(yǎng)活著世界18%的人口。本文采用文獻(xiàn)綜述法、案例分析法等，分析普洱市耕地資源現(xiàn)狀、變化趨勢(shì)及其影響因素。結(jié)合普洱市耕地保護(hù)SWOT分析，從審計(jì)監(jiān)督的角度闡述推動(dòng)耕地保護(hù)政策落實(shí)的“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的重要作用，強(qiáng)調(diào)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為耕地保護(hù)提供的新的發(fā)展機(jī)遇，旨在為普洱市及類(lèi)似地區(qū)的耕地保護(hù)提供參考和指導(dǎo)，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，推動(dòng)耕地保護(hù)政策的有效執(zhí)行，守護(hù)耕地資源，為糧食生產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)安全貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；鄉(xiāng)村振興；SWOT分析；審計(jì)監(jiān)督

DOI：10.12433/zgkjtz.20242646

耕地作為糧食生產(chǎn)的重要載體，其數(shù)量、質(zhì)量直接影響著人民群眾的“吃飯”問(wèn)題。同時(shí)，它也是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)及農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，耕地保有量面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的現(xiàn)象日益凸顯，特別是違法占用的存在，對(duì)國(guó)家的糧食安全和生態(tài)安全構(gòu)成威脅。目前，耕地成為稀缺資源，耕地保護(hù)及可持續(xù)利用問(wèn)題倍受關(guān)注。審計(jì)監(jiān)督可以有效推動(dòng)耕地保護(hù)政策的落實(shí)，督促相關(guān)部門(mén)履職盡責(zé)，將耕地保護(hù)工作納入良性循環(huán)的軌道。

一、耕地保護(hù)審計(jì)監(jiān)督的重要性

耕地作為糧食生產(chǎn)的根本，通過(guò)開(kāi)展耕地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，能有效抑制耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”，保障國(guó)家糧食安全。通過(guò)有效審計(jì)監(jiān)督，確保國(guó)家耕地保護(hù)政策落地以及耕地保護(hù)責(zé)任的落實(shí)情況，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，使耕地保護(hù)責(zé)任深入人心，促使政府和有關(guān)部門(mén)切實(shí)履行職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)耕地保護(hù)機(jī)制中存在的問(wèn)題。比如發(fā)現(xiàn)耕地侵占、亂建、破壞、撂荒等亂象，并針對(duì)性地提出有效改進(jìn)措施。此外，對(duì)耕地保護(hù)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，時(shí)刻關(guān)注耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的發(fā)放情況、財(cái)政資金的使用情況，有助于提高財(cái)政資金的使用效率，確保合理、合法地利用資金，提升項(xiàng)目管理水平。在審計(jì)監(jiān)督實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立健全耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，不斷探索實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的發(fā)展之路。

二、普洱市耕地保護(hù)現(xiàn)狀

自2009年第二次全國(guó)土地調(diào)查至2018年期間，全市耕地保有面積達(dá)825.24萬(wàn)畝，土地利用總體規(guī)劃省級(jí)下達(dá)目標(biāo)789萬(wàn)畝，這一數(shù)字顯然超標(biāo)，“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象得到有效控制，糧食安全底線(xiàn)越來(lái)越穩(wěn)固。2022年，建設(shè)完成標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化、規(guī)模化玉米、水稻制種基地6個(gè)，面積達(dá)1.081萬(wàn)畝，糧食總產(chǎn)量達(dá)123.08萬(wàn)噸，比2021年增加2.6萬(wàn)噸，增長(zhǎng)2.15%。截至2022年12月底，全市復(fù)墾復(fù)種2.95萬(wàn)畝，占撂荒耕地面積的84.77%。截至2023年6月30日，累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田237.5萬(wàn)畝，占耕地面積35.49%。進(jìn)入“十四五”，全市建立完善的種子繁育體系，有序推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化“兩雜”種子生產(chǎn)基地建設(shè)。截至2023年6月30日，完成雜交水稻種子制種面積3710畝，常規(guī)稻制種面積2610畝，雜交玉米制種1300畝[1]。

三、普洱市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對(duì)耕地保護(hù)的思考

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略于十九大報(bào)告被首次提出，指出“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提到黨和政府工作的重要議事日程中。2024年，政府公布的關(guān)于“三農(nóng)”工作的第12個(gè)中央一號(hào)文件提出有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興“路線(xiàn)圖”，旨在推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

（二）普洱市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對(duì)耕地保護(hù)的SWOT分析

普洱市采取舉措確保耕地資源的有效保護(hù)和合理利用，維護(hù)耕地紅線(xiàn)，保障糧食安全，真正把“三農(nóng)”問(wèn)題放在工作重心。

1.優(yōu)勢(shì)（Strengths）

（1）農(nóng)業(yè)資源豐富

普洱市圍繞“3815”戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，充分利用自然資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。生物資源、高原特色農(nóng)業(yè)、文旅資源是其最大優(yōu)勢(shì)[2]。

（2）政策支持

在耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地占補(bǔ)平衡工程等系列政策外，2021年，《普洱市防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作方案》出臺(tái)，提出全面加強(qiáng)耕地保護(hù)、推進(jìn)耕地質(zhì)量提升等措施，鞏固全市糧食成果，防止耕地“非糧化”，確保穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)。

（3）提升農(nóng)民意識(shí)

針對(duì)農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)淡薄、配合不暢等現(xiàn)象，普洱市通過(guò)多場(chǎng)次舉辦培訓(xùn)班、研討會(huì)等宣傳手段，普及耕地保護(hù)的重要性，提升農(nóng)民的法律和耕地保護(hù)意識(shí)。通過(guò)實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)貼、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等激勵(lì)措施，輔以農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，建立耕地保護(hù)示范區(qū)、合作社等組織，使農(nóng)民參與耕地保護(hù)的決策和管理，激發(fā)其主人翁責(zé)任感。

2.劣勢(shì)（Weaknesses）

（1）耕地?cái)?shù)量質(zhì)量下降

針對(duì)耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象致耕地面積減少的情況，提升耕地的質(zhì)量和產(chǎn)能，守住耕地保護(hù)紅線(xiàn)等相關(guān)問(wèn)題，普洱市出臺(tái)防止耕地“非糧化”方案，提升耕地質(zhì)量。通過(guò)工程、生物、農(nóng)藝、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等措施提高耕地產(chǎn)能，推進(jìn)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。

（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

普洱市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將單一的農(nóng)業(yè)糧食種植逐漸優(yōu)化和多元化。該市依托其獨(dú)特的地理和氣候條件，重點(diǎn)發(fā)展茶葉、咖啡、中藥材等特色產(chǎn)業(yè)。通過(guò)技術(shù)革新和擴(kuò)大生產(chǎn)線(xiàn)開(kāi)展精深加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，打造自有品牌，提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)附加值。同時(shí)，實(shí)施《普洱市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三年行動(dòng)方案（2022—2024年）》，加快推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)市進(jìn)程，為鄉(xiāng)村振興注入活力。

（3）農(nóng)村人口外流

農(nóng)村人口外流對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展而言是把“雙刃劍”。2023年，普洱市常住人口總量為234萬(wàn)人（鄉(xiāng)村住民約為133.1萬(wàn)人），其中，60歲及以上人口占17.86%，城鎮(zhèn)化率為43.12%。與2022年末相比，鄉(xiāng)村人口銳減4.38萬(wàn)人，同比下降3.19%。農(nóng)村勞動(dòng)力人口下降，導(dǎo)致農(nóng)作物生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)管理受到諸多影響。積極方面，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)、生產(chǎn)技術(shù)突破，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；消極方面，農(nóng)藥及化肥使用率上升加劇土地質(zhì)量下降，無(wú)人經(jīng)管造成部分農(nóng)田閑置、土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題[3]。

3.機(jī)會(huì)（Opportunities）

（1）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面落實(shí)

2023年度普洱市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施取得了一定成效，有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府部門(mén)采取“五抓”舉措，通過(guò)鄉(xiāng)村示范點(diǎn)輻射作用，結(jié)對(duì)幫扶，合作化經(jīng)營(yíng)，加快鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（2）科技創(chuàng)新引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

科技創(chuàng)新是新質(zhì)生產(chǎn)力的核心要素，可推動(dòng)各行業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與流程再造。普洱市通過(guò)建立科技成果轉(zhuǎn)化示范基地，推進(jìn)農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新成果的研究、引進(jìn)和推廣。同時(shí)，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與科研文化緊密結(jié)合，云南省科技廳、中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院、多家高校結(jié)為戰(zhàn)略合作伙伴，真正將科技創(chuàng)新融入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)智慧農(nóng)業(yè)新格局[4]。

（3）多維推進(jìn)城鄉(xiāng)融合

城鄉(xiāng)一體化作為社會(huì)變革的重要組成部分，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面促進(jìn)了中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，將城市與農(nóng)村之間的距離拉近，呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)。普洱市緊緊圍繞城鄉(xiāng)一體化政策，通過(guò)一系列綜合性和創(chuàng)新性舉措，有效推動(dòng)了城鄉(xiāng)整合發(fā)展和農(nóng)民增產(chǎn)增收，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供了強(qiáng)有力的保障。2023年，該市積極培育特色農(nóng)業(yè)，從茶葉、咖啡、肉牛等特色產(chǎn)業(yè)入手，構(gòu)建“1+3+12”的特色產(chǎn)業(yè)體系，到培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，全年實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)4.6%，農(nóng)村人口就業(yè)人數(shù)達(dá)86.28萬(wàn)人，促使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步入快車(chē)道[5-6]。

4.威脅（Threats）

（1）自然災(zāi)害對(duì)耕地的破壞

自然災(zāi)害為不可抗力因素，其對(duì)耕地、生態(tài)平衡的破壞影響深遠(yuǎn)，若生物多樣性遭到破壞，會(huì)嚴(yán)重影響耕地的生態(tài)系統(tǒng)及可持續(xù)發(fā)展能力。耕地的數(shù)量、質(zhì)量受到自然災(zāi)害的侵蝕，最終將導(dǎo)致農(nóng)村人口外流、影響經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，甚至出現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定的不確定性因素。針對(duì)自然災(zāi)害對(duì)耕地的破壞性，普洱市發(fā)揮科技先鋒作用，將科技應(yīng)用于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害預(yù)防、農(nóng)作物保護(hù)等應(yīng)對(duì)措施中。通過(guò)積極落實(shí)耕地保護(hù)制度，采取荒地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等措施，積極應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害帶來(lái)的挑戰(zhàn)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有序進(jìn)行，在減輕自然災(zāi)害對(duì)耕地及物種多樣性的破壞程度方面獲得了一定的經(jīng)驗(yàn)和能力。

（2）外部環(huán)境的不確定性

外部環(huán)境的變化對(duì)耕地保護(hù)政策的落實(shí)及有效實(shí)施影響深遠(yuǎn)。自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、宏觀政策、市場(chǎng)環(huán)境等因素對(duì)耕地保護(hù)均有不同程度的影響，這些不確定因素彼此交織，并非孤立。比如，生態(tài)系統(tǒng)的變化導(dǎo)致極端天氣，導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)，農(nóng)民大量涌入城市，加之城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，導(dǎo)致耕地在數(shù)量和質(zhì)量方面呈下降趨勢(shì)。面對(duì)諸多不確定性因素，通過(guò)落實(shí)耕地保護(hù)政策、運(yùn)用科技手段改變農(nóng)作物種植方式等措施，使“三位一體”的耕地保護(hù)政策得到有效落實(shí)，從而保障糧食安全與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

（3）非農(nóng)化、非糧化耕地占用風(fēng)險(xiǎn)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕地的非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象加劇，“占優(yōu)補(bǔ)劣”“占多補(bǔ)少”導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量受到威脅，其可持續(xù)利用效果受阻。因此，普洱市繼續(xù)加強(qiáng)耕地保護(hù)工作落實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，加大科學(xué)技術(shù)、資金投入、專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)村振興與耕地保護(hù)相融合促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

習(xí)近平總書(shū)記指出，“要始終把保障國(guó)家糧食安全擺在首位，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興與耕地保護(hù)相融合，對(duì)于保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。通過(guò)加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)新型職業(yè)人才培養(yǎng)等方式，有效地將鄉(xiāng)村振興與耕地保護(hù)相融合，可加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升農(nóng)業(yè)附加值，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

四、強(qiáng)化審計(jì)在加強(qiáng)耕地保護(hù)工作中的作用

在中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的征程中，審計(jì)肩負(fù)著重要使命。審計(jì)工作應(yīng)立足經(jīng)濟(jì)監(jiān)督定位，充分發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”“發(fā)展謀士”的作用，以高質(zhì)量的審計(jì)成果為國(guó)家提供決策智力支持。在加強(qiáng)耕地保護(hù)方面，審計(jì)應(yīng)以“整改”作為工作目標(biāo)之一，通過(guò)提示和預(yù)警，增加耕地保護(hù)意識(shí)，保障國(guó)家財(cái)產(chǎn)不受侵害[7]。

第一，風(fēng)險(xiǎn)防控。提前部署風(fēng)控手段，將風(fēng)險(xiǎn)損失最小化。通過(guò)實(shí)施審計(jì)程序，發(fā)現(xiàn)非法占用耕地、耕地質(zhì)量下降等違法違規(guī)問(wèn)題，識(shí)別和評(píng)估耕地保護(hù)工作的潛在風(fēng)險(xiǎn)，提出防范及應(yīng)對(duì)策略。第二，監(jiān)督與評(píng)估。通過(guò)建立并應(yīng)用監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行過(guò)程偏差，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行定量和定性分析，確保政策的有效執(zhí)行，保障耕地保護(hù)工作的合法、合規(guī)性。第三，促進(jìn)資源優(yōu)化與合理配置。通過(guò)耕地保護(hù)項(xiàng)目審計(jì)，評(píng)估資源利用效率和效果，促進(jìn)資源優(yōu)化，保障資源的合理配置，杜絕資源浪費(fèi)與利用不足帶來(lái)的不良傾向。第四，提升透明度和問(wèn)責(zé)制。審計(jì)人員應(yīng)以社會(huì)公眾利益代言人的視角，了解耕地保護(hù)政策的落實(shí)情況，增強(qiáng)政府公信力，確保公共資源得到有效利用。同時(shí)，應(yīng)實(shí)施問(wèn)責(zé)機(jī)制，促使相關(guān)人員重視耕地保護(hù)工作，激發(fā)責(zé)任感和使命感。第五，提供決策支持。審計(jì)結(jié)果可以為政策制定者提供關(guān)于耕地保護(hù)工作的反饋和建議，幫助他們制定更加科學(xué)合理的政策和措施，優(yōu)化耕地保護(hù)工作。

五、結(jié)語(yǔ)

本文運(yùn)用SWOT分析法對(duì)普洱市耕地保護(hù)政策的落實(shí)進(jìn)行探究。從耕地保護(hù)政策及其必要性入手，旨在探討在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下如何通過(guò)SWOT模型分析該地區(qū)耕地保護(hù)的現(xiàn)狀、優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并對(duì)發(fā)現(xiàn)不利因素提出了合理化建議。最后，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督在耕地保護(hù)政策落實(shí)過(guò)程中的作用，闡述政府監(jiān)管對(duì)耕地保護(hù)政策有效執(zhí)行的重要意義。

因耕地保護(hù)政策落實(shí)涉及的范圍廣、影響力大，在數(shù)據(jù)搜集整理方面只能通過(guò)官網(wǎng)進(jìn)行，實(shí)地考察、專(zhuān)家訪(fǎng)談等工作開(kāi)展得不夠深入，為此，作者將繼續(xù)對(duì)這一課題保持應(yīng)有的關(guān)注。本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于運(yùn)用SWOT分析法對(duì)耕地保護(hù)政策的落實(shí)展開(kāi)研究，希望對(duì)相關(guān)人員提供借鑒。

參考文獻(xiàn)：

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[6]《推進(jìn)“三農(nóng)”工作高質(zhì)量發(fā)展實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)農(nóng)民富農(nóng)村美》，普洱市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，2024（1）：26.

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