［摘 要］國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金補(bǔ)助逐年增多，項(xiàng)目補(bǔ)助資金的使用管理為重中之重。為找到有效提高項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理水平的關(guān)鍵點(diǎn)，文章通過繪制流程圖、歸納評(píng)價(jià)的方式，分析預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金管理中的應(yīng)用效果與存在的問題。本文認(rèn)為，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用，能夠解決項(xiàng)目補(bǔ)助資金預(yù)算不夠健全、預(yù)算約束力較低和內(nèi)部控制不夠完善的問題，具有一定的普遍適用性。建議逐步加強(qiáng)人員培訓(xùn)、形成多部門協(xié)作機(jī)制、完善預(yù)算調(diào)整框架、強(qiáng)化審核流程，進(jìn)一步提高國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理水平。

［關(guān)鍵詞］預(yù)算管理一體化；基本公共衛(wèi)生服務(wù)；資金管理；補(bǔ)助資金

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.13.021

［中圖分類號(hào)］F810.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2024）13-0070-04

0" " "引 言

在當(dāng)前深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、建立分級(jí)診療制度的背景下，國(guó)家在基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目中投入的資金逐年增多。為提高資金使用效益，各地相應(yīng)制定了《基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理實(shí)施細(xì)則》，對(duì)補(bǔ)助資金的規(guī)劃、分配、使用效益制定了標(biāo)準(zhǔn)和要求，但通過績(jī)效考核發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金使用仍存在不足之處。本文基于某城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理情況，探討預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金管理中的應(yīng)用。

1" " "基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理的特點(diǎn)

1.1" "項(xiàng)目資金?？顚Ｓ脤?shí)行獨(dú)立核算

根據(jù)《基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理實(shí)施細(xì)則》要求，項(xiàng)目補(bǔ)助資金必須專款專用，不得擅自超出規(guī)定的范圍使用專項(xiàng)資金。同時(shí)項(xiàng)目資金實(shí)行獨(dú)立核算，在會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中獨(dú)立制訂指標(biāo)和用款計(jì)劃，不得與其他財(cái)政資金以及醫(yī)療服務(wù)收入混淆。

1.2" "項(xiàng)目資金實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)與資金分配掛鉤機(jī)制

各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)足額安排項(xiàng)目資金，采取預(yù)撥的方式逐級(jí)分配。此外，上級(jí)部門定期對(duì)提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效考核，并根據(jù)績(jī)效考核的結(jié)果結(jié)算上一年度的補(bǔ)助資金。

2" " "預(yù)算管理一體化相關(guān)概念與主要內(nèi)容

預(yù)算管理一體化主要包括預(yù)算全過程管理的一體化、預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理的一體化等五個(gè)一體化[1]。在一體化信息系統(tǒng)平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算安排、項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)、預(yù)算指標(biāo)下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行的全生命周期預(yù)算管理。同時(shí)聯(lián)合國(guó)庫(kù)集中支付管理系統(tǒng)、政府采購(gòu)云平臺(tái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理一體化，建立從財(cái)政資金撥付到實(shí)物資產(chǎn)形成的全過程管理機(jī)制，對(duì)單位資產(chǎn)配置的實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)時(shí)反映和監(jiān)管。

3" " "預(yù)算管理一體化在基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理中的應(yīng)用

3.1" "某市預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用現(xiàn)狀

自2022年起，某市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和衛(wèi)生院全面使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，其流程如圖1所示。國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理主要涉及的模塊為：項(xiàng)目預(yù)算及績(jī)效管理模塊、國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)模塊、政府采購(gòu)管理模塊。

3.2" "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用效果分析

根據(jù)圖1，可看到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目資金提供了流程化、標(biāo)準(zhǔn)化管理模式，為資金使用單位提供了較為統(tǒng)一的資金使用和管理標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)總結(jié)分析，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用主要有以下效果。

3.2.1" "解決了項(xiàng)目資金預(yù)算管理不健全的問題

預(yù)算管理一體化實(shí)施過程中要求基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在補(bǔ)助資金指標(biāo)下達(dá)前在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中單獨(dú)做項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和申報(bào)資金經(jīng)濟(jì)分類科目明細(xì)表，做到提前細(xì)化補(bǔ)助資金預(yù)算，解決了部分基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不進(jìn)行年度預(yù)算管理，“邊實(shí)施邊使用”的情況[2]。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)各基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)申報(bào)的資金預(yù)算計(jì)劃及時(shí)有效作出指導(dǎo)，避免預(yù)算編制不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}出現(xiàn)。

3.2.2" "加強(qiáng)了預(yù)算約束力，提高了資金使用效率

項(xiàng)目資金預(yù)算約束力不足體現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過程中沒有依照部門預(yù)算或項(xiàng)目預(yù)算對(duì)財(cái)政資金的支出進(jìn)行控制，原定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能受到不利影響[3]。在實(shí)施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)前，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金多采用實(shí)撥的方式，直接下達(dá)到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的銀行基本賬戶，財(cái)政部門及主管部門主要依靠每月基層機(jī)構(gòu)提供的資金支出匯總數(shù)據(jù)獲取資金的使用進(jìn)度情況，難以對(duì)資金的使用進(jìn)行及時(shí)約束，容易出現(xiàn)資金沉淀、資金結(jié)余等現(xiàn)象。

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)聯(lián)合國(guó)庫(kù)集中支付管理系統(tǒng)，能夠做到財(cái)政補(bǔ)助資金統(tǒng)一歸集國(guó)庫(kù)管理，系統(tǒng)實(shí)時(shí)更新資金支出情況，主管部門和財(cái)政部門能快速理清各預(yù)算單位預(yù)算指標(biāo)的實(shí)際使用進(jìn)度，加強(qiáng)了財(cái)政部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行的控制力，對(duì)資金支出進(jìn)度不理想預(yù)算單位的能及時(shí)做出應(yīng)對(duì)，提高資金的使用效率，做到資金用在刀刃上[4]。

3.2.3" "優(yōu)化了項(xiàng)目資金使用內(nèi)部控制流程

以往補(bǔ)助資金使用實(shí)撥方式下達(dá)到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的銀行賬戶，資金支出管理主要依靠基層機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)管控制，上級(jí)部門與財(cái)政部門只能通過事后考核監(jiān)督手段審核補(bǔ)助資金是否合規(guī)，補(bǔ)助資金內(nèi)部控制難以做到補(bǔ)助資金支付全過程管理。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)采用雙控制的方法，補(bǔ)助資金使用內(nèi)部控制流程得到優(yōu)化，做到資金使用全過程跟蹤審核，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)采用指標(biāo)與用款計(jì)劃雙控制。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)銜接國(guó)庫(kù)集中支付管理系統(tǒng)，采用指標(biāo)與用款計(jì)劃雙控制的方法，在資金支付時(shí)各級(jí)部門需審核該筆用款計(jì)劃是否符合預(yù)算計(jì)劃規(guī)范，通過審核后才能錄入支付信息，通過財(cái)政授權(quán)支付的方式轉(zhuǎn)賬到收款單位[5]。各級(jí)部門對(duì)不合規(guī)的支出能及時(shí)駁回，強(qiáng)化了補(bǔ)助資金支付內(nèi)部控制流程中的事中監(jiān)督。

二是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)采用預(yù)算指標(biāo)與政府采購(gòu)云平臺(tái)采購(gòu)計(jì)劃雙控制。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)連接政府采購(gòu)云平臺(tái)系統(tǒng)，各預(yù)算單位在“政采云平臺(tái)”進(jìn)行政府采購(gòu)計(jì)劃備案時(shí)，要與政府采購(gòu)預(yù)算指標(biāo)關(guān)聯(lián)（特殊采購(gòu)除外），經(jīng)各級(jí)部門審批后才能進(jìn)行設(shè)備等采購(gòu)。沒有制訂政府采購(gòu)預(yù)算的不能進(jìn)行采購(gòu)。通過信息化手段進(jìn)一步對(duì)部門政府采購(gòu)預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行進(jìn)行控制，建立了從財(cái)政資金撥付到實(shí)物資產(chǎn)形成的全鏈條管理機(jī)制。

4" " "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行存在的問題

4.1" "項(xiàng)目資金下達(dá)時(shí)間與項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間不匹配

根據(jù)往年項(xiàng)目補(bǔ)助資金下達(dá)時(shí)間，第一批資金下達(dá)多在第二季度，這是由于基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金為中央轉(zhuǎn)移支付資金，需等部門年度預(yù)算批復(fù)后，再陸續(xù)下達(dá)資金指標(biāo)。而基于國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目任務(wù)較繁忙，基層單位年初制訂好年度執(zhí)行方案后即開始當(dāng)年的基本公衛(wèi)任務(wù)，這就導(dǎo)致項(xiàng)目資金下達(dá)與項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間不匹配。一方面，由于基層單位已開始實(shí)施基本公衛(wèi)項(xiàng)目，資金下達(dá)前已發(fā)生的支出如何歸墊仍存在爭(zhēng)議；另一方面，基層單位在未收到項(xiàng)目資金的情況下，項(xiàng)目實(shí)施難以順利開展，導(dǎo)致年度基本公衛(wèi)任務(wù)壓后，下半年任務(wù)較重完成壓力大。

4.2" "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平要求提高

預(yù)算管理一體化不僅僅涉及預(yù)算編制、財(cái)政資金計(jì)劃與支付、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)制定，還涉及一部分政府采購(gòu)的內(nèi)容，對(duì)操作人員的業(yè)務(wù)水平要求較高，需要具備較為全面的財(cái)務(wù)知識(shí)和一定的政府采購(gòu)知識(shí)。而很多基層衛(wèi)生單位機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)人員由于基層單位賬務(wù)較為單一，具備的財(cái)務(wù)知識(shí)不夠全面。此外，由于2019年開始實(shí)施的雙分錄《政府會(huì)計(jì)制度》與之前的會(huì)計(jì)制度有較大差別，很多財(cái)會(huì)人員對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與賬務(wù)之間的銜接理解不夠透徹，賬務(wù)處理不熟練，導(dǎo)致項(xiàng)目資金核算不夠準(zhǔn)確。

4.3" "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)部門之間協(xié)作要求較高

實(shí)施預(yù)算管理一體化的中心思想為健全預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，銜接了國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)與政府采購(gòu)云平臺(tái)系統(tǒng)，預(yù)算下達(dá)、政府采購(gòu)、資金支付都可在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中操作管理。多系統(tǒng)對(duì)接背后是多部門的合作，一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行需要多部門審核，這就要求部門之間高效地協(xié)作。目前，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)很多內(nèi)容還在試行階段，各部門仍作為獨(dú)立單元工作，由于各部門對(duì)一體化系統(tǒng)理解不一，彼此之間溝通不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)速度緩慢。

4.4" "預(yù)算調(diào)整流程仍需優(yōu)化

補(bǔ)助資金在項(xiàng)目錄入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)時(shí)已制訂了預(yù)算計(jì)劃，但在預(yù)算執(zhí)行過程中仍會(huì)出現(xiàn)需要進(jìn)行調(diào)整的情況。例如設(shè)備政府采購(gòu)預(yù)算實(shí)施過程中，通常中標(biāo)金額會(huì)低于預(yù)算控制價(jià)，預(yù)算指標(biāo)剩余金額就需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。但是目前仍未有統(tǒng)一的制度流程對(duì)剩余預(yù)算指標(biāo)調(diào)整進(jìn)行指導(dǎo)，如何在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中操作也暫時(shí)未有統(tǒng)一的操作手冊(cè)，預(yù)算調(diào)整流程仍需進(jìn)一步優(yōu)化。

5" " "預(yù)算管理一體化系統(tǒng)深化應(yīng)用建議

5.1" "有效利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行項(xiàng)目資金預(yù)撥

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)嵌入國(guó)庫(kù)支付管理模塊，項(xiàng)目資金取代以往實(shí)撥到基層機(jī)構(gòu)銀行賬戶的方式統(tǒng)一歸集到國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門能夠更全面地管理本級(jí)部門項(xiàng)目資金。因此有效利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行項(xiàng)目資金預(yù)撥，不僅能夠支持基層機(jī)構(gòu)盡快開展年度基本公衛(wèi)項(xiàng)目服務(wù)，也能避免資金歸墊手續(xù)煩瑣等問題。

5.2" "加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立全面發(fā)展的人才隊(duì)伍

目前預(yù)算管理一體化系統(tǒng)仍處于試運(yùn)行階段，很多模塊還在建設(shè)等待后續(xù)逐步加入系統(tǒng)。有效利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目補(bǔ)助資金進(jìn)行管理需要醫(yī)療人員和財(cái)務(wù)人員密切協(xié)作。一是需要上級(jí)部門及時(shí)下發(fā)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的業(yè)務(wù)操作指南，增加培訓(xùn)次數(shù)，以儲(chǔ)備更多預(yù)算管理一體化財(cái)務(wù)人才；二是需要提高項(xiàng)目實(shí)施人員對(duì)項(xiàng)目補(bǔ)助資金的認(rèn)識(shí)和預(yù)算制定的積極性，做到心中有預(yù)算，實(shí)施有規(guī)劃。兩者結(jié)合才能更好地利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理。

5.3" "完善流程設(shè)計(jì)，形成多部門協(xié)同機(jī)制

要真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金全過程管理一體化，就必須最優(yōu)化項(xiàng)目流程設(shè)計(jì)，保障項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理流程流暢，高效運(yùn)行。根據(jù)應(yīng)用期間歸納總結(jié)的流程圖，國(guó)庫(kù)支付模塊、政府采購(gòu)模塊和項(xiàng)目預(yù)算管理模塊均能獨(dú)立高效運(yùn)作。下一步需各級(jí)部門統(tǒng)一協(xié)作，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系，形成多部門協(xié)作的協(xié)同機(jī)制，更好地發(fā)揮預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的作用。

5.4" "完成框架構(gòu)建，優(yōu)化預(yù)算調(diào)整流程

針對(duì)需要調(diào)整的預(yù)算指標(biāo)，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一預(yù)算的調(diào)整制度，完善調(diào)整流程構(gòu)建[6]。同時(shí)制作預(yù)算管理一體化系統(tǒng)預(yù)算調(diào)整操作手冊(cè)，逐步規(guī)范統(tǒng)一預(yù)算調(diào)整操作流程，真正做到項(xiàng)目補(bǔ)助資金全過程管理信息化、一體化。

6" " "結(jié)束語(yǔ)

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理中的應(yīng)用，能夠在預(yù)算管理、資金使用效率、資金內(nèi)部控制等方面優(yōu)化項(xiàng)目資金全過程跟蹤管理，使基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金效益最大化。因此，應(yīng)逐步全面推行基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用并不斷加以完善，為國(guó)家公共基本衛(wèi)生服務(wù)工作的健康可持續(xù)發(fā)展提供有效支撐。

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