[摘要]人民監(jiān)督員制度自設(shè)立以來，對推動(dòng)檢察聽證工作，樹牢以人民為中心的司法理念有著重要作用，然而在實(shí)踐中，人民監(jiān)督員在檢察聽證工作中尚未能充分發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。從分析人民監(jiān)督員衍生背景入手，剖析檢察聽證制度下人民監(jiān)督員制度運(yùn)行瓶頸，探索打破人民監(jiān)督員制度桎梏的路徑，力求為檢察聽證工作的高質(zhì)量發(fā)展提供穩(wěn)固保障。

[關(guān)鍵詞]檢察機(jī)關(guān)；檢察聽證；人民監(jiān)督員

[中圖分類號]D926.34[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-4245（2024）02-0050-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2024.02.009

人民監(jiān)督員制度，是指根據(jù)法律和其他有關(guān)規(guī)定選任的人民監(jiān)督員代表人民群眾，依法對檢察機(jī)關(guān)辦理案件工作進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)公正司法的一種民主監(jiān)督制度形式[1]。聽證，則是指公權(quán)力機(jī)關(guān)在做出決定前，以公開方式聽取利害關(guān)系人、其他相關(guān)人及第三方意見的法律程序，主要適用于立法、司法和行政領(lǐng)域[2]3。2019年，最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，其中第八條即規(guī)定人民檢察院開展案件公開審查、公開聽證可以安排人民監(jiān)督員依法進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步明確了人民監(jiān)督員在檢察聽證中的作用。實(shí)踐中，檢察聽證活動(dòng)邀請人民監(jiān)督員參與監(jiān)督較之于邀請其他聽證員的比例較大，人民監(jiān)督員在聽證活動(dòng)中扮演的重要角色不容忽視。

一、人民監(jiān)督員制度衍生之背景

（一）引入外部監(jiān)督——以人民為中心的司法理念

打擊和預(yù)防職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)的重要職能之一。除此之外，檢察機(jī)關(guān)還負(fù)有自偵職能。為了防止檢察機(jī)關(guān)基于自偵職權(quán)可能造成的權(quán)力外延擴(kuò)大，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”便成了一個(gè)關(guān)鍵性問題。在這樣的社會(huì)背景之下，引入外部監(jiān)督的人民監(jiān)督員制度應(yīng)運(yùn)而生。人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)自覺接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法的重要制度設(shè)計(jì)，是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措[3]。以人民為中心的司法理念是習(xí)近平法治思想的核心，人民監(jiān)督員制度作為監(jiān)督監(jiān)督者的重要機(jī)制具有重要意義。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)的法律基礎(chǔ)源于憲法第二十七條規(guī)定：一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。在檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的背景下，隨著人民群眾對社會(huì)公平正義的要求和期待越來越高，人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)由人民組成、為人民行使監(jiān)督職能的制度，是以人民為中心的司法理念在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的具體實(shí)踐。人民監(jiān)督員是監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)司法辦案活動(dòng)的重要渠道之一，有助于進(jìn)一步提升檢察工作透明度，不斷滿足“人民群眾對檢察機(jī)關(guān)在正義維護(hù)、權(quán)利救濟(jì)、安全保障、服務(wù)供給等方面的新需求”，切實(shí)解決群眾的操心事、煩心事、揪心事，努力提升人民群眾對檢察工作的滿意度[4]。

（二）司法體制改革——人民監(jiān)督員制度的新使命

隨著中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對建設(shè)社會(huì)主義法治國家有了更廣泛的詮釋，法治中國建設(shè)不僅包括國家靜態(tài)法律體系的構(gòu)建，還應(yīng)包含動(dòng)態(tài)良性機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅意味著公權(quán)力機(jī)關(guān)要以法治理念和法治方式助力社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，更要將堅(jiān)持人民民主原則作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心之義[2]4。司法體制的每一次改革，都為建設(shè)法治國家注入了新的生機(jī)和活力，其中司法責(zé)任制的改革更是改變了傳統(tǒng)模式中的層層報(bào)批模式，建立了“誰辦案誰負(fù)責(zé)”的檢察官獨(dú)立制，充分保障了檢察官的辦案自主權(quán)。但隨著檢察官職權(quán)的擴(kuò)大，如何保障檢察官的公正辦案，最大限度減少檢察官獨(dú)立審判出現(xiàn)的誤差就顯得尤為必要。在內(nèi)部監(jiān)管方面，檢察機(jī)關(guān)以檢察長和檢察委員會(huì)為統(tǒng)領(lǐng)，以辦案部門為業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，以檢務(wù)督察、政工紀(jì)檢等綜合部門為支撐，已然構(gòu)建起了一套完整的內(nèi)部監(jiān)管系統(tǒng)。但內(nèi)部監(jiān)管往往囿于部門的分工、機(jī)制的制約等復(fù)雜因素，無法充分保障案件辦理政治、社會(huì)、法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。而人民監(jiān)督員制度的出現(xiàn)，可以從普通民眾的視角對檢察機(jī)關(guān)提出意見和建議，在案件的社會(huì)效果方面起到推動(dòng)作用。因此，司法體制改革也賦予了人民監(jiān)督員新的使命。

司法體制改革的核心在于人民。檢察聽證作為引入外部監(jiān)督的成功事例，與代表人民發(fā)聲的人民監(jiān)督員制度結(jié)合在一起，無疑可以起到“1+1>2”的效果。2020年最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》，明確人民檢察院可以邀請人民監(jiān)督員參加聽證會(huì)，依照有關(guān)規(guī)定接受人民監(jiān)督員監(jiān)督?；诖?，檢察聽證和人民監(jiān)督員的聯(lián)系更為緊密。聽證工作規(guī)定雖未明確聽證員的具體類型，但人民監(jiān)督員作為聽證員的類型之一，無疑在實(shí)踐中扮演著重要角色。以廣西NT檢察機(jī)關(guān)為例，2021年共開展聽證活動(dòng)8場次，邀請人民監(jiān)督員13人次，每一場聽證活動(dòng)均邀請人民監(jiān)督員到場監(jiān)督，人民監(jiān)督員在檢察聽證中的重要作用不言而喻。因此，有效發(fā)揮人民監(jiān)督員的作用，不僅有利于促進(jìn)檢察聽證工作的發(fā)展，也有利于推動(dòng)司法體制改革成果轉(zhuǎn)化。

（三）從實(shí)踐走向制度——從頂層設(shè)計(jì)為監(jiān)督賦權(quán)

由上可知，為保障公民權(quán)利，規(guī)范公權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)逐步探索監(jiān)督和被監(jiān)督之間的平衡路徑。檢察機(jī)關(guān)一方面通過強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督防止公權(quán)力濫用，另一方面探索外部監(jiān)督渠道，而公權(quán)力的人民屬性則意味著將監(jiān)督權(quán)賦予人民。2003年8月，最高人民檢察院召開人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作會(huì)議，會(huì)議明確了人民監(jiān)督員制度的“試驗(yàn)田”，選取部分省、自治區(qū)、直轄市率先試行人民監(jiān)督員制度，在實(shí)踐中探索和檢驗(yàn)人民監(jiān)督員的制度構(gòu)想，人民監(jiān)督員制度自此登上了歷史舞臺(tái)。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2003年9月最高人民檢察院通過《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，首次明確規(guī)定了人民監(jiān)督員制度。

隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，2010年10月，最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，人民監(jiān)督員制度正式實(shí)行；2018年10月，基于人民監(jiān)督員在實(shí)踐中發(fā)揮的作用價(jià)值逐漸凸顯，人民監(jiān)督員制度被寫入《中華人民共和國人民檢察院組織法》，得到了法律的正式賦權(quán)；2019年8月最高人民檢察院出臺(tái)了《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，由人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的角色定位轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察機(jī)關(guān)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督，并對監(jiān)督對象和范圍進(jìn)行了調(diào)整，人民監(jiān)督員制度迎來重大轉(zhuǎn)折[5]。由此可見，人民監(jiān)督員制度并不是“天外來物”，而是有著深刻的理論基礎(chǔ)和長久的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、人民監(jiān)督員制度運(yùn)行之困境

如前所述，人民監(jiān)督員制度具備蓬勃的生命力。而實(shí)踐中，由于人民監(jiān)督員的運(yùn)行規(guī)則主要散見于其他規(guī)章制度中，導(dǎo)致人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行仍存在一定困難。

（一）誰掌握主動(dòng)權(quán)——角色定位問題

理論界對人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)眾說紛紜，有的學(xué)者認(rèn)為人民監(jiān)督員的性質(zhì)等同于人民陪審員，有的學(xué)者則認(rèn)為人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度不能簡單混同，它是規(guī)范檢察權(quán)行使的重要保障，在其成立之初就是為了回應(yīng)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這一難題[6]。筆者贊同后一說法，人民監(jiān)督員制度的作用在于監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)，而不同于人民陪審員直接參與審判，它不是輔助性質(zhì)的辦案人員，其理論核心在于權(quán)力監(jiān)督。人民監(jiān)督員的性質(zhì)可引申出一點(diǎn)，即由于其屬于“監(jiān)督的監(jiān)督者”，代表人民行使監(jiān)督職權(quán)，故而所開展的監(jiān)督應(yīng)屬于主動(dòng)型監(jiān)督。而根據(jù)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第七條規(guī)定，人民檢察院可以邀請與案件沒有利害關(guān)系的社會(huì)人士作為聽證員，“可以”二字折射出人民監(jiān)督員參與聽證的被動(dòng)性。事實(shí)上，參與聽證會(huì)的聽證員由多種類型的社會(huì)人士組成，是否邀請人民監(jiān)督員的決定權(quán)仍掌握在檢察機(jī)關(guān)手中。

誠然，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)注意到了這一問題。2019年8月最高人民檢察院出臺(tái)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，由人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的角色定位轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察機(jī)關(guān)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督，這一規(guī)定試圖為人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)增添更多的剛性色彩，但由于相關(guān)的配套機(jī)制尚未健全，人民監(jiān)督員的作用未能充分發(fā)揮。

（二）所求非所得——專業(yè)和案件匹配度不足

《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》和《人民監(jiān)督員選任管理辦法》均對人民監(jiān)督員的選任條件做出了規(guī)定。人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)初期，選任制度還不完善，加上無法提供配套的經(jīng)費(fèi)保障，主要選聘人大代表、政協(xié)委員等公職人員或其他專家學(xué)者參與。2004年7月5日最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》規(guī)定，擔(dān)任人民監(jiān)督員需要“有一定的文化水平和政策、法律知識”。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷積累，經(jīng)濟(jì)水平不斷發(fā)展，群眾參與司法的積極性不斷提升，因此在2010年10月29日最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》中對人民監(jiān)督員選任條件做了調(diào)整，規(guī)定人民監(jiān)督員需“公道正派，有一定的文化水平”，并刪除了“政策、法律知識”的條件限制。隨后，在2016年7月5日，最高人民檢察院、司法部印發(fā)的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》更是將文化水平確定為“高中以上”，進(jìn)一步拓寬了人民監(jiān)督員的選任渠道，人民監(jiān)督員也由此從“精英化”轉(zhuǎn)向了“大眾化”[7]。

然而，“大眾化”的模式也并未解決人民監(jiān)督員專業(yè)與案件匹配度不足的問題。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)遇到的案件類型紛繁復(fù)雜，涉及的知識領(lǐng)域廣泛，有時(shí)還存在知識領(lǐng)域交叉的綜合性問題，而根據(jù)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》的規(guī)定，人民監(jiān)督員的選任、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲等管理工作由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，通過考察候選人的綜合素質(zhì)予以任用。在實(shí)踐中，即便檢察機(jī)關(guān)在申請人民監(jiān)督員時(shí)對其專業(yè)方向提出要求，司法行政機(jī)關(guān)也很難滿足，這類情況在公益訴訟聽證案件中尤為突出。倘若申請正處于人少案多，即現(xiàn)有的人民監(jiān)督員難以滿足聽證案件需要的情況下，人民監(jiān)督員只能“趕場式”參與公開聽證，“一人難求”的現(xiàn)實(shí)窘迫難以滿足檢察機(jī)關(guān)對專業(yè)的需求。因?yàn)閷I(yè)與聽證案件不匹配，導(dǎo)致一些人民監(jiān)督員只能基于自身經(jīng)驗(yàn)對案件發(fā)表意見。

（三）“啄木鳥”還是“花瓶”——建議權(quán)與決定權(quán)的關(guān)系

人民監(jiān)督員作為“監(jiān)督的監(jiān)督者”，其功能定位便是代表人民行使“啄木鳥”式的監(jiān)督權(quán)。如前所述，為了保證人民監(jiān)督員的意見建議受到充分的尊重，《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第十六條還專門規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)擬不采納聽證員多數(shù)意見的應(yīng)當(dāng)向檢察長報(bào)告并獲同意后作出決定，通過提高否決的層級來保障人民監(jiān)督員提出建議的權(quán)利，但即便如此，人民監(jiān)督員的建議權(quán)仍有待加強(qiáng)。主要有三個(gè)原因：一是人民監(jiān)督員的建議權(quán)僅僅屬于“建議”而非“決定”，案件的最終決定權(quán)仍掌握在檢察機(jī)關(guān)手中；二是人民監(jiān)督員的建議權(quán)缺少專門的法律賦權(quán)，在《中華人民共和國人民檢察院組織法》尚未修訂前，人民監(jiān)督員制度僅僅停留在檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作文件中，《中華人民共和國人民檢察院組織法》修訂后，該情況轉(zhuǎn)變有限；三是在2022年最高人民檢察院、司法部印發(fā)的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》出臺(tái)之前，人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的差旅等補(bǔ)助費(fèi)用由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，可能影響建議權(quán)的行使。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人民監(jiān)督員在檢察機(jī)關(guān)審查的結(jié)果上提出完善性建議，更多是“錦上添花”。以NT檢察機(jī)關(guān)2021年聽證活動(dòng)邀請人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的結(jié)果為例，100%的人民監(jiān)督員贊同檢察機(jī)關(guān)的審查結(jié)果，無一人單獨(dú)針對案件提出相佐意見。誠然，這與辦案人員的辦案水平普遍提升有很大關(guān)系，但由于制度尚不完善，可能導(dǎo)致人民監(jiān)督員制度不僅不能夠起到應(yīng)有的監(jiān)督作用，反而會(huì)成為人民檢察院行使職權(quán)的背書，為檢察聽證工作埋下隱患[8]123。

（四）誰支付費(fèi)用——后續(xù)保障銜接不暢

人民監(jiān)督員因履職而產(chǎn)生的費(fèi)用由誰支付的問題經(jīng)歷了從檢察機(jī)關(guān)到司法行政機(jī)關(guān)的過程，《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》第二十七條規(guī)定人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)，除依照相關(guān)規(guī)定由司法行政機(jī)關(guān)予以補(bǔ)助外，還列入人民檢察院檢察業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障范圍。實(shí)踐中，人民監(jiān)督員參與監(jiān)督所產(chǎn)生的住宿、交通、差旅補(bǔ)助等費(fèi)用均與檢察機(jī)關(guān)的辦案行為緊密聯(lián)系，因此由檢察機(jī)關(guān)支付相關(guān)費(fèi)用保證了后續(xù)工作的高效性。然而，這一做法也帶來了顯而易見的弊端：一是人民監(jiān)督員因一些現(xiàn)實(shí)原因怠于行使建議權(quán)，無法提出針對性意見，二是容易拉近人民監(jiān)督員和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，讓“監(jiān)督者”的“朋友”監(jiān)督自己，顯然有失公正。因此，2022年1月1日施行的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》對此進(jìn)行了變更，該規(guī)定第三十一條指出，人民監(jiān)督員按照《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》履職和參加培訓(xùn)、會(huì)議等活動(dòng)而產(chǎn)生的交通、就餐、住宿等相關(guān)費(fèi)用以及勞務(wù)費(fèi)用，由司法行政機(jī)關(guān)按相關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)助。

然而，即便是2022年的新規(guī)定對報(bào)銷單位進(jìn)行了變更，但仍存在以下問題：一是配套制度尚未完善。如前所述，《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》仍屬于現(xiàn)行有效的規(guī)定，這就存在兩個(gè)現(xiàn)行有效的規(guī)定之間相互矛盾的情況。二是人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的意愿可能降低。長期以來，人民監(jiān)督員的費(fèi)用由檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。新規(guī)定出臺(tái)后，人民監(jiān)督員在履職后須前往司法行政機(jī)關(guān)完成報(bào)銷手續(xù)，無疑增加了報(bào)銷的成本。特別是在監(jiān)督員的經(jīng)常居住地和隸屬的司法行政機(jī)關(guān)分屬兩地的情況下，更是為后續(xù)報(bào)銷帶來了困難，影響人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的積極性。

三、檢察聽證背景下人民監(jiān)督員制度完善之路徑

由上可知，人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行并非一帆風(fēng)順，在檢察聽證工作日趨發(fā)展的背景下，人民監(jiān)督員作為檢察聽證工作中的重要角色，亟須對其運(yùn)行制度予以完善。

（一）人民監(jiān)督員監(jiān)督職能進(jìn)一步擴(kuò)大

隨著國家監(jiān)察體制改革，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍進(jìn)一步延展，必須充分施展其作為替人民監(jiān)督監(jiān)督者的功能，主動(dòng)對檢察院相關(guān)案件進(jìn)行監(jiān)督[9]。然而從當(dāng)前發(fā)布的聽證工作規(guī)定來看，人民監(jiān)督員監(jiān)督的主動(dòng)性不足，聽證工作規(guī)定是“可以”邀請人民監(jiān)督員參加聽證會(huì)，實(shí)踐中人民監(jiān)督員參與監(jiān)督往往不是因?yàn)榘讣彶椴还鲃?dòng)介入案件，而是基于檢察機(jī)關(guān)的邀請。

因此，要重構(gòu)人民監(jiān)督員的職能定位，本質(zhì)上要在檢察聽證和人民監(jiān)督員制度之間尋找平衡點(diǎn)。一是在制度設(shè)計(jì)上賦予更多主動(dòng)權(quán)。雖然最高人民檢察院已發(fā)布《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》，但具體實(shí)施細(xì)則仍有待下屬層級單位予以完善。在制定具體實(shí)施細(xì)則時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合辦案實(shí)際，規(guī)定爭議較大、化解困難等案件聽證活動(dòng)必須邀請人民監(jiān)督員參與，從而賦予人民監(jiān)督員制度更多的主動(dòng)權(quán)。二是在人民監(jiān)督員的考核標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)一步細(xì)化。前述解決的是人民監(jiān)督員“想而不能”的問題，細(xì)化人民監(jiān)督員的考核標(biāo)準(zhǔn)解決的則是“不想不做”的問題。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐漸完善考核機(jī)制，如派員參加檢察聽證活動(dòng)，考察人民監(jiān)督員在聽證活動(dòng)中的表現(xiàn)，以此作為考核的依據(jù)，這不僅可以使人民監(jiān)督員由“主觀被動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸饔^主動(dòng)”，也有利于發(fā)揮“啄木鳥”作用。

（二）積極構(gòu)建多元化的“智庫”

根據(jù)2022年《人民監(jiān)督員選任管理辦法》第十三條，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生源于個(gè)人申請或單位和組織推薦。由此可知，自薦和推薦相結(jié)合是當(dāng)前人民監(jiān)督員選任的兩條路徑。然而通過自薦產(chǎn)生的人民監(jiān)督員少之又少，一是因?yàn)樽运]的前提是民眾須獲取充分的信息，“知其然”才能參與其中，由于廣大公民——特別是非法律行業(yè)的公民缺少了解相關(guān)信息的渠道，使得人民監(jiān)督員缺少構(gòu)建專業(yè)多元化人才智庫的基礎(chǔ)；二是與民眾參與司法活動(dòng)的積極性息息相關(guān)，從公民參與政治生活的實(shí)踐來看，一部分民眾參與司法活動(dòng)積極性不高。

由此，人民監(jiān)督員的選任方式需要作出一定的轉(zhuǎn)變，人民監(jiān)督員具有人民性，如何基于廣泛性和民主性選擇人民監(jiān)督員成為關(guān)鍵所在。一是運(yùn)用大數(shù)據(jù)，分析緊缺專業(yè)需求，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)開展聽證活動(dòng)提出的專業(yè)需求，通過大數(shù)據(jù)分析當(dāng)前案件所需的緊缺專業(yè)人才，構(gòu)建從需求到篩選的有機(jī)循環(huán)模式。二是增加選任渠道，從享有選舉權(quán)的公民里篩選。如日本為了保障檢察審查會(huì)的民主性，所采取的做法是從享有眾議員選舉權(quán)的人中隨機(jī)抽選11名檢察審查員組成檢察審查會(huì)，這一做法的優(yōu)勢在于擴(kuò)大了人民監(jiān)督員的來源，方便司法行政機(jī)關(guān)篩選出當(dāng)前所需要的智庫成員，檢察機(jī)關(guān)可參考這一做法在實(shí)踐中逐步探索[8]124。三是加強(qiáng)宣傳，營造良好的輿論環(huán)境。司法行政機(jī)關(guān)在篩選出合適的人選后，可能會(huì)面臨符合條件的公民不愿意擔(dān)任人民監(jiān)督員的情況，而通過加強(qiáng)宣傳，不僅可以緩解前述提及的公民缺少信息渠道的問題，同時(shí)也能賦予人民監(jiān)督員職業(yè)榮譽(yù)感，提升崗位吸引力。四是提高人民監(jiān)督員的專業(yè)能力和水平。當(dāng)前各國和地區(qū)對參與司法的資格要求相對寬松，只要具備基本的認(rèn)識和判斷能力就可以勝任[10]。一名“有價(jià)值”的人民監(jiān)督員必須對法律專業(yè)知識有所涉獵，如果人民監(jiān)督員不具備相應(yīng)的法律知識，就容易被案件承辦人的意見所左右，成為案件承辦人作出處理決定的后盾和支撐。檢察機(jī)關(guān)可以通過舉辦檢察聽證專題講座、強(qiáng)化典型案例學(xué)習(xí)運(yùn)用、現(xiàn)場觀摩等多種形式，督促人民監(jiān)督員學(xué)深悟透檢察聽證制度的內(nèi)涵、價(jià)值和功能，進(jìn)而轉(zhuǎn)變辦案模式和理念，由“要我聽證”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙犠C”[11]。

（三）通過頂層設(shè)計(jì)為建議權(quán)賦權(quán)

有必要通過法律為人民監(jiān)督員的建議權(quán)增加更多的剛性色彩，并在賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督的強(qiáng)制效力與尊重檢察官自由心證的權(quán)衡中提出一種具有實(shí)踐基礎(chǔ)的監(jiān)督機(jī)制，使得監(jiān)督員行使建議權(quán)時(shí)更有底氣。事實(shí)上，通過法律為人民監(jiān)督員的建議權(quán)賦權(quán)并不是空穴來風(fēng)。十幾年來，最高人民檢察院曾先后三次向全國人大常委會(huì)專題報(bào)告了人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作情況及取得的成效，并建議在法律修訂中加入人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容。然而，關(guān)于人民監(jiān)督員制度納入刑事立法體系問題，據(jù)立法機(jī)關(guān)工作人員反映，人民監(jiān)督員制度已經(jīng)具備了基本原則方面的法律依據(jù)，但由于該制度涉及領(lǐng)域?qū)挿?，對立法技術(shù)提出的要求較高，目前尚不具備將其納入刑事訴訟法律體系的條件[12]。

隨著法治體系不斷健全，立法技術(shù)不斷成熟，制定人民監(jiān)督員的專門法律已具備一定基礎(chǔ)。因此，可考慮制定人民監(jiān)督員法，具體規(guī)定人民監(jiān)督員的法律地位、選任條件、權(quán)利義務(wù)、考核標(biāo)準(zhǔn)和法律保障等內(nèi)容。其一可以通過法律賦予人民監(jiān)督員更多的權(quán)利；其二使得人民監(jiān)督員制度逐漸被大眾所熟知，具備像人民陪審員一樣的群眾基礎(chǔ)，便于后續(xù)選拔更為優(yōu)秀的人民監(jiān)督員；其三進(jìn)一步增強(qiáng)人民監(jiān)督員的民主性，使人民便于監(jiān)督“監(jiān)督的監(jiān)督者”，提升人民監(jiān)督員履職的公平性，進(jìn)一步提升公信力。

（四）完善后續(xù)保障機(jī)制

人民監(jiān)督員的來源渠道受制于選任制度的不完善以及后續(xù)保障不到位。在檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)人民監(jiān)督員履職費(fèi)用的時(shí)代，刨除住宿、交通等固定費(fèi)用外，其履職補(bǔ)助并不高，在勞務(wù)支出和經(jīng)濟(jì)成本難以平衡的情況下，有可能導(dǎo)致人民監(jiān)督員因本職工作而放棄履職。因此，切實(shí)完善后續(xù)保障機(jī)制尤為重要。

完善后續(xù)保障機(jī)制可從以下幾個(gè)方面入手。一是完善配套制度。修改《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》中關(guān)于人民監(jiān)督員補(bǔ)助的相關(guān)條款，使各個(gè)規(guī)定之間適配，避免制度沖突矛盾。二是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提升人民監(jiān)督員履職補(bǔ)助。此舉不僅可以提升人民監(jiān)督員崗位的吸引力，擴(kuò)大候選人范圍，也可以給予人民監(jiān)督員一定的職業(yè)獲得感，增加履職積極性。三是依托檢察技術(shù)，簡化報(bào)銷成本。由前述可知，若人民監(jiān)督員經(jīng)常居住地和隸屬單位分屬兩地，就不利于開展履職后的報(bào)銷手續(xù)。如廣西柳州TL檢察院邀請的人民監(jiān)督員經(jīng)常居住地在柳州，但因該檢察院隸屬于廣西壯族自治區(qū)檢察院，在此情況下，監(jiān)督員須前往南寧才可報(bào)銷費(fèi)用。因此司法行政機(jī)關(guān)可聯(lián)合檢察機(jī)關(guān)，依托現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)，構(gòu)建網(wǎng)上報(bào)銷平臺(tái)，使監(jiān)督員在居住地即可完成報(bào)銷事宜，進(jìn)一步節(jié)約交通和時(shí)間成本。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要全面發(fā)展全過程人民民主，人民監(jiān)督員制度即是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)全過程人民民主的重要制度保障。在構(gòu)建法治社會(huì)的進(jìn)程中，法治的公平與正義不僅依賴于司法機(jī)關(guān)的自我革新，更有賴于外部監(jiān)督的驅(qū)動(dòng)力。人民監(jiān)督員制度是人民性與民主性的集中體現(xiàn)，也是公民積極參與司法的有力證明，更是構(gòu)建法治社會(huì)的應(yīng)有之義。要更多地賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督以程序性效力，通過落實(shí)制度體現(xiàn)檢察決策全過程民主，漸次推進(jìn)其制度現(xiàn)代化進(jìn)程，使之有機(jī)融入檢察辦案工作，從而助力實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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