摘" 要：治理體制是職業(yè)足球治理的基礎(chǔ)，完善治理體制是推進職業(yè)足球治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求和必然趨勢。運用專家訪談、文獻資料、對比分析法等方法，在治理結(jié)構(gòu)視域下對比研究了中德職業(yè)足球治理體制，并從中得出啟示。德國職業(yè)足球治理體制多元協(xié)同治理特點明顯，治理主體間責權(quán)清晰、協(xié)同合作、相互制約，足協(xié)、職業(yè)聯(lián)盟、俱樂部都有著完善的治理結(jié)構(gòu)和制度體系。中國職業(yè)足球治理體制“政府管理——政府主導下雙軌制管理——政府與協(xié)會協(xié)同治理”的模式演進符合國家治理現(xiàn)代化進程邏輯，治理主體歷史變革有著政府主導、自上而下的延展性，多元主體協(xié)同共治是其發(fā)展趨勢。與德國相比，中國職業(yè)足球治理體制各治理主體利益關(guān)系復雜、責權(quán)關(guān)系不清，政府領(lǐng)導行為明顯、職業(yè)聯(lián)盟缺位、足協(xié)和俱樂部治理結(jié)構(gòu)和治理能力亟待完善提高，還未建立起完善的治理體制。應(yīng)從構(gòu)建中國特色職業(yè)足球治理體制、深化政府服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變、提升足協(xié)治理能力、推動職業(yè)聯(lián)盟建立、完善俱樂部治理結(jié)構(gòu)來深化治理體制改革，推進職業(yè)足球治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：中國；德國；職業(yè)足球治理；治理體制；治理結(jié)構(gòu)

Comparative on the System of Professional Football Governance

in China and Germany from the Perspective Governance

Abstract： The governance system is the foundation of professional football governance（PFG）， and improving the governance system is a realistic need and an inevitable trend to promote the modernization of PFD. Using methods such as expert interviews， literature and comparative analysis， the Chinese and German PFG systems are compared and studied in the context of governance structures， and insights are drawn from them. Germany's PFG system is characterized by pluralistic and collaborative governance， with clear responsibilities and powers， cooperation and mutual constraints among the governing actors. DFB， DFL and clubs all have a sound governance structure and institutional system. The evolution of China's PFG system of \"government management - government-led dual-track management - government-association governance\" is in line with the modernization process of the national governance. The historical change of governance actors has government-led and top-down extension， and collaborative governance of multiple subjects is the development trend of PFG. Compared to Germany， the Chinese PFG system has complex interests and unclear relationships of responsibility and power among the various governing actors. The government's leadership behavior is obvious， the professional league is absent， and the governance structure and capacity of CFA and clubs need to be improved. It is necessary to deepen the reform of the governance system and promote the modernization of PFG by building a professional football governance system with Chinese characteristics， deepening the transformation of the role of government service providers， improving the governance capacity of CFA， promoting the establishment of professional leagues and improving the governance structure of clubs.

Key words： China; Germany; Professional football governance; Governance system; Governance structure

中圖分類號：G843 """"""""""""""""""""文獻標識碼：A

足球職業(yè)化發(fā)展30年來，中國職業(yè)足球治理始終存在著體制機制不暢等內(nèi)部矛盾，更是經(jīng)歷了新冠疫情等諸多外部挑戰(zhàn)[1-4]。黨的二十大報告提出“促進群眾體育和競技體育全面發(fā)展，加快建設(shè)體育強國”，新時代推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，完善中國特色職業(yè)足球治理體制、推進職業(yè)足球治理現(xiàn)代化，是中國職業(yè)足球發(fā)展的現(xiàn)實需求和必然趨勢。職業(yè)足球治理體制是為達到職業(yè)足球善治目的，各職業(yè)足球治理主體在多元協(xié)同、合作共治等治理核心價值觀念下構(gòu)建的多元主體協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，以及網(wǎng)絡(luò)之間的相互關(guān)系及運行機制等方面的體系和制度的總稱[5-8]。主體間治理結(jié)構(gòu)以及各主體自身治理結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了治理體制網(wǎng)絡(luò)，它是治理行為和過程開展的基礎(chǔ)，是分析治理體制的一個基本視角[9]。

德國職業(yè)足球的繁榮基于優(yōu)渥的業(yè)余足球土壤，具有自下而上的民間自發(fā)性。其治理在悠久的會員協(xié)會俱樂部傳統(tǒng)文化影響下更重視球迷在治理中的權(quán)益，這種文化更契合中國“以人民為中心”發(fā)展理念?；诜謾?quán)制衡的西方憲政思想，德國職業(yè)足球治理體制具有鮮明的法治和分權(quán)自治特點，是中國職業(yè)足球治理體制改革值得借鑒的域外經(jīng)驗。研究運用文獻資料、專家訪談、對比分析、歷史分析等研究方法，在治理結(jié)構(gòu)視域下對中德職業(yè)足球治理體制進行了對比分析，以期為中國職業(yè)足球治理體制深化變革提供啟示。

1 "德國職業(yè)足球治理體制

1.1 "德國職業(yè)足球治理體制形成及其特征

德國競技體育發(fā)展建立在廣泛的俱樂部文化基礎(chǔ)之上，具有自上而下的民間自發(fā)性。1816年第1個體育俱樂部成立以來，德國至今已有8.8萬余個體育俱樂部，共有約2740萬俱樂部會員，相當于德國人口的1/3[10]。德國足協(xié)（Deutsche Fu?ball-bund e.V. ，簡稱DFB）是德國最大的體育社會機構(gòu)，2023年底共有24 154注冊俱樂部、7364 775名會員，比發(fā)展歷史最悠久、德國第2大體育協(xié)會體操聯(lián)合會（DTB）會員人數(shù)多200多萬[11]。在廣泛的會員俱樂部文化基礎(chǔ)上，德國在上世紀八十年代成為世界上職業(yè)足球發(fā)展最好的國家。然而隨著世界職業(yè)足球市場化、商業(yè)化的快速發(fā)展，德國職業(yè)足球商業(yè)和競技水平逐漸落后于英格蘭等國家，進入了較為低迷的發(fā)展期。20世紀末，德國職業(yè)足球為加快市場化和商業(yè)化發(fā)展，開始實施一系列職業(yè)足球治理改革措施，德國職業(yè)足球進入繁榮復興發(fā)展階段。

德國職業(yè)足球治理體制的核心改革是德甲和德乙聯(lián)賽結(jié)構(gòu)模式由足協(xié)管理型協(xié)會模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟獨立的自我管理型協(xié)會模式，以及1998年率先實施的“50+1”政策。代表36家德甲、德乙俱樂部的德國足球聯(lián)賽協(xié)會（Deutsche Fu?ball Liga eingetragener Verein，簡稱DFL e.V.）和德國足球聯(lián)賽協(xié)會的全資子公司德國足球職業(yè)聯(lián)盟（Deutsche Fu?ball Liga GmbH，簡稱DFL GmbH）分別于2000年和2001年相繼成立，德甲和德乙聯(lián)賽在DFL的全權(quán)運營管理下開始了快速的市場化、商業(yè)化的發(fā)展道路，德國職業(yè)足球開啟了德國足協(xié)與德國足球聯(lián)賽協(xié)會共治時代。德國職業(yè)足球現(xiàn)行治理體制如圖1所示[12]。

在政府和社會結(jié)合型體育治理體制下，德國職業(yè)足球治理體制實質(zhì)上是協(xié)會負責的社會治理型體制，政府在職業(yè)足球治理中主要角色是政策支持者和資金扶持者，一般不會直接參與具體的職業(yè)足球治理活動[13]。政府參與職業(yè)治理以聯(lián)邦和州政府之間的憲法責任分工為導向，堅持體育發(fā)展自主性、體育資金輔助性、體育組織自治性原則，為職業(yè)足球發(fā)展提供支持和服務(wù)。各級政府在支持足球發(fā)展上有著明確的分工，聯(lián)邦政府在支持國家層面競技足球發(fā)展、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國際賽事舉辦等影響范圍較廣的活動中承擔著重要角色，州及州級以下政府在校園足球和大眾足球發(fā)展中承擔著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金支持的責任，各級政府也會對俱樂部發(fā)展給予一定支持[14]。

足協(xié)、職業(yè)聯(lián)盟和俱樂部是德國職業(yè)足球治理的核心主體。其中，DFB是德國足球的最高權(quán)力機構(gòu)，監(jiān)督和引導會員組織治理德國足球，同時也全權(quán)負責徳丙聯(lián)賽和女子職業(yè)足球的治理。而作為德國職業(yè)足球核心部分的德甲和德乙聯(lián)賽的治理模式本質(zhì)上是經(jīng)濟獨立的自我治理型協(xié)會模式，由DFL全權(quán)治理。DFL的最高權(quán)力機構(gòu)會員大會由36家德甲和德乙俱樂部組成。由此可以看出德國職業(yè)足球的治理體制是以足協(xié)、聯(lián)盟以及俱樂部為核心治理主體的多元協(xié)同治理體制，各治理主體責權(quán)清晰，合作協(xié)同的特點明顯。

1.2 "德國職業(yè)足球治理主體結(jié)構(gòu)特征

1.2.1 "德國足球協(xié)會治理結(jié)構(gòu)特征" DFB是一個基于德國結(jié)社法運行的社會機構(gòu)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立是其基本原則，也是其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形成的基礎(chǔ)。DFB整體結(jié)構(gòu)是由27個事實上的成員協(xié)會組成的金字塔結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，位于金字塔頂端的是DFB中央管理機構(gòu)，其次是DFL e.V.以及北部、西部、南部、西南部和東北部的5個大區(qū)協(xié)會，大區(qū)協(xié)會由21個州協(xié)會組成，這些會員協(xié)會在DFB內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的各個重要委員會中均有代表。部分州協(xié)會又被劃分為不同區(qū)域足協(xié)，社會俱樂部及其他相關(guān)組織隸屬于區(qū)域足協(xié)或州足協(xié)。在最高權(quán)力機構(gòu)聯(lián)邦大會（BUNDESTAG）的領(lǐng)導下，DFB的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要由4部分組成，包括主席團領(lǐng)導下的執(zhí)行委員會（執(zhí)行機構(gòu)）、主席團領(lǐng)導下秘書長負責制的中央執(zhí)行局（辦事機構(gòu)）、獨立于DFB的法律機構(gòu)以及商業(yè)化運營的子公司（如圖2所示）[15]。

DFB是治理德國足球的核心治理主體，在德國足球治理中享有絕對獨立權(quán)和自治權(quán)，其主要職責在于領(lǐng)導會員協(xié)會在全國范圍內(nèi)普及和發(fā)展足球運動、建設(shè)國家隊、培養(yǎng)足球?qū)I(yè)人才等方面。在職業(yè)足球治理中，市場化能力弱、自主運營能力較差的徳丙聯(lián)賽以及女子職業(yè)足球的治理依舊由DFB負責。德甲和德乙聯(lián)賽的核心治理主體DFL相對獨立于DFB，因此在足協(xié)的內(nèi)部治理架構(gòu)上沒有與德甲和德乙治理直接相關(guān)機構(gòu)。從法律關(guān)系和實際上治理過程來看，DFB與DFL在職業(yè)足球治理上有著融洽的伙伴關(guān)系。首先在法律關(guān)系上，DFB與DFL之間的《基本條約》（Grundragenvertrag）明確規(guī)定了DFL作為DFB成員的特殊權(quán)利和義務(wù)，DFL章程及相關(guān)條例也強調(diào)的這些關(guān)系，兩者之間的一些臨時協(xié)議和合同更是詳細的說明了兩者在職業(yè)足球治理中緊密的法律關(guān)系。其次在實際運作中，DFB與DFL雙方在對方的權(quán)力機構(gòu)中均有很重要的代表席位并參與對方的決策。在日常職業(yè)足球治理業(yè)務(wù)中，DFB也負責選派比賽裁判員、教練員培訓、青年人才培養(yǎng)等協(xié)同治理責任。

1.2.2 "德國足球聯(lián)賽協(xié)會及職業(yè)聯(lián)盟治理結(jié)構(gòu)特征" DFL e.V.的成立標志著德甲和德乙聯(lián)賽獨立自治的開始，聯(lián)賽的具體事物則由全資子公司DFL GmbH來負責協(xié)會的具體事務(wù)，當前的治理治理架構(gòu)如圖3所示[16]。DFL e.V.是DFB的特許現(xiàn)代企業(yè)式非盈利協(xié)會組織特別會員，其核心治理結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)主要包括四個部分。執(zhí)行委員會、監(jiān)事會、專項委員會三個部分是德國足球聯(lián)賽協(xié)會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，按照協(xié)會章程行使相關(guān)的職責權(quán)力。DFL GmbH是聯(lián)賽協(xié)會核心組成部分，也是德國職業(yè)足球治理中的核心治理主體，日常業(yè)務(wù)包括了俱樂部準入許可、賽事運營、球員和轉(zhuǎn)會系統(tǒng)、商業(yè)營銷等職業(yè)足球運營管理的所有常規(guī)業(yè)務(wù)，同時還負責企業(yè)社會責任、體育創(chuàng)新、足球電子競技等一些特有業(yè)務(wù)。DFL GmbH的主要結(jié)構(gòu)則是由管理委員會（董事會）、監(jiān)事會及其子公司3部分組成。

在既充分保障單個俱樂部權(quán)益，又充分重視聯(lián)賽整體商業(yè)化運作和可持續(xù)發(fā)展的治理框架下，DFL還有著十分完善的規(guī)章制度體系，俱樂部準入許可審查和媒體版權(quán)收入分配就是典型的例子。申請新賽季準入許可的德甲和德乙所有俱樂部都必須全部滿足《許可條例》（Lizenzierungsordnung，簡稱LO）和相應(yīng)附錄中規(guī)定的具有同等重要性的體育、法律等13大條準入條件，DFL審查問題俱樂部的程序最多可達9道之多。審查程序嚴格和準入標準高是DFL準入許可制度最鮮明的特點，這也使得德甲60年歷史里沒有一家俱樂部在賽季中因財務(wù)問題被迫申請破產(chǎn)保護。

DFL媒體版權(quán)收入主要國內(nèi)和國際兩部分，并將兩部分收入以不同的方式分配給聯(lián)盟俱樂部。國內(nèi)收入部分從平均分配（Gleichverteilung）、競技表現(xiàn)（Leistung）、青年人才計劃（Nachwuchs）、德語母語者興趣（Interesse）4個方面進行分配，國際收入部分則主要分配給德甲俱樂部和參加洲際及以上賽事的俱樂部。在疫情的背景下，DFL將部分國際收入均分給德乙俱樂部，2021-2025年間4個賽季份額分別是國際收入部分的4%、4%、3%、3%。以2021年/2022年賽季為例，DFL的媒體版權(quán)收入分配如表1所示。

DFL的成功有賴于俱樂部的穩(wěn)定發(fā)展和自身科學完善的治理結(jié)構(gòu)，同時有賴于DFL公開透明、謹慎嚴格的運行機制和規(guī)章制度，德國職業(yè)足球也因此取得了卓越的成就。DFL 2018年/2019年賽季創(chuàng)收達48億歐元、納稅及創(chuàng)造福利達14億歐元、28家俱樂部盈利、直接或間接提供56 000多個工作崗位、總收入連續(xù)16年保持上漲，真正實現(xiàn)了聯(lián)賽和俱樂部共贏、經(jīng)濟效益和社會效益俱佳的職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展治理效果[17]。

1.2.3 "德國職業(yè)足球俱樂部治理結(jié)構(gòu)特征" 德國傳統(tǒng)職業(yè)體育俱樂部有多項目綜合和注冊協(xié)會性質(zhì)兩個基本特征[18]。多項目綜合即是在一個俱樂部中存在著多個運動項目，注冊協(xié)會性質(zhì)指俱樂部是一個以會員為基礎(chǔ)并被會員所有的非營利社團組織。1998年之前，德國足球俱樂部根植于德國社會的會員俱樂部文化基礎(chǔ)上，其結(jié)構(gòu)均是注冊會員協(xié)會（e.V.），在任何情況下都不允許私人擁有俱樂部，俱樂部常常被定義為會員利益最大化者，賽場成績比財務(wù)表現(xiàn)更重要[19]。隨著經(jīng)濟投入和商業(yè)運營在職業(yè)足球發(fā)展中重要性的增加，會員協(xié)會模式俱樂部競爭力逐漸下降，這一模式在1990年后也受到了廣泛的批評[20]。

1998年10月，DFB聯(lián)邦會議通過了改革俱樂部所有權(quán)結(jié)構(gòu)模式的決定，俱樂部可以轉(zhuǎn)型為股份有限公司（public limited companies）或私營有限公司（private limited companies），德國大部分俱樂部隨之逐步轉(zhuǎn)型為具有商業(yè)運作模式的足球公司[21]。同時俱樂部必須遵守《德國足球聯(lián)賽協(xié)會章程》 （Satzung Des Deutsche Fu?ball Liga e.V.） 中的“50+1”政策，即足球俱樂部必須確保母俱樂部至少擁有足球公司50%以及額外1%份額的控制權(quán)，以保護俱樂部會員持有的多數(shù)投票權(quán)?！?0+1”政策有一些特例，即如果個人或公司在1999年1月1日之前（2011年后取消這一時間節(jié)點限制）連續(xù)20年或更長時間為俱樂部提供大量資金，該個人或公司有可能擁有俱樂部的控股權(quán)，如勒沃庫森隊俱樂部（拜耳制藥集團所有）和沃爾夫斯堡俱樂部（大眾汽車集團所有）。當前德國俱樂部常見的所有權(quán)結(jié)構(gòu)模式有有限責任公司（GmbH）、股份有限公司（AG）、有限責任公司與股份有限公司的混合模式（GmbHamp;Co.KGaA）、注冊協(xié)會（e.V.）4種模式，如2022/2023賽季德甲18家俱樂部所有權(quán)結(jié)構(gòu)模式如表2所示[22-24]。

不同所有權(quán)結(jié)構(gòu)模式下，德國俱樂部通常有著相同形式的最高領(lǐng)導層結(jié)構(gòu)，即股東大會（注冊協(xié)會模式中也稱會員大會）及其下設(shè)的監(jiān)事會和董事會（或稱執(zhí)行委員會）。董事會和/或監(jiān)事會直接或間接的參與俱樂部決策過程，并在俱樂部重大戰(zhàn)略決策上擁有話語權(quán)，這一設(shè)置與DFL最高領(lǐng)導層結(jié)構(gòu)相同。監(jiān)事會由股東大會任命，主要負責監(jiān)督董事會執(zhí)行業(yè)務(wù)。董事會一般由監(jiān)事會或股東大會任命，下設(shè)不同的專項委員會和辦公部門行使權(quán)力和職能。不同俱樂部因股權(quán)結(jié)構(gòu)模式、俱樂部文化、發(fā)展歷史和規(guī)模等原因而在具體的治理架構(gòu)上存在著差別，但均遵循著DFB和DFL的相關(guān)規(guī)定和基本要求。

以漢堡體育俱樂部協(xié)會（Hamburger Sport-Verein e.V.，簡稱HSV e.V.）為例，俱樂部成立于1887年，其職業(yè)足球俱樂部（HSV Fu?ball，簡稱HSVF）是德甲傳統(tǒng)勁旅（2017/2018賽季降入德乙）。截至2024年HSVF大約有10萬余名會員（其中內(nèi)部會員約75000名），良好的會員基礎(chǔ)是其發(fā)展的不竭動力[25]。HSVF在俱樂部改革的浪潮中長期堅持傳統(tǒng)的會員協(xié)會模式，直到2014年5月，HSV e.V.通過特別會員大會將職業(yè)足球部門23.8%股份出售給私人投資者庫恩（Kühne），職業(yè)足球部門也重組成為股份公司（HSVF AG）[26]。HSVF AG基于HSV e.V.治理結(jié)構(gòu)重新設(shè)計了組織架構(gòu)，HSV的治理結(jié)構(gòu)如圖4所示[27]。HSV e.V.在最高權(quán)力機構(gòu)會員大會（Mitgliederversammlung）下設(shè)置不同職能的委員會對協(xié)會進行管理，協(xié)會不同會員也分不同的委員會或部門組織管理。HSVF AG在最高權(quán)力機構(gòu)股東大會下設(shè)監(jiān)事會和董事會兩個成員不可兼任的最高領(lǐng)導機構(gòu)，董事會下設(shè)不同的運營管理部門負責俱樂部日常運營管理。

HSV這一治理結(jié)構(gòu)和運行體系充分保障和平衡了不同會員和其他利益相關(guān)方的權(quán)益，滿足了他們對HSV不同的需求，同時確保了協(xié)會對HSVF AG的所有權(quán)，也成為協(xié)會內(nèi)部職業(yè)足球和業(yè)余足球緊密聯(lián)系的制度基礎(chǔ)。相對于純粹的會員模式和商業(yè)公司模式，混合模式被認為是足球俱樂部的理想治理結(jié)構(gòu)，正如德國俱樂部在實行現(xiàn)代企業(yè)制度的同時實施“50+1”政策[28]。這種混合模式克服了德國傳統(tǒng)會員俱樂部在發(fā)展中存在的財務(wù)緊張、經(jīng)濟效益低、俱樂部管理層非專業(yè)性等非營利性組織的固有弊端，也避免了俱樂部過度商業(yè)化及投資人短視而導致的一系列非穩(wěn)定性問題，同時從制度上保護了德國會員協(xié)會俱樂部文化傳統(tǒng)，使得精英運動與大眾體育保持著良好的互動。

2 "中國職業(yè)足球治理體制

2.1 "中國職業(yè)足球治理體制發(fā)展歷史及其特征

以1992年足球職業(yè)化和2015年足球全面深化改革為標志，中國職業(yè)足球治理體制相應(yīng)的可以劃分為政府管理、政府主導下雙軌制管理和政府與協(xié)會協(xié)同治理3個發(fā)展階段。政府主導下雙軌制管理體制階段又可以分為甲A時期中國足協(xié)“單一主體管理”模式和中超時代俱樂部、中超公司及中國足協(xié)共同構(gòu)建的“政府主導下多元主體管理”模式（如圖5所示）。

由于中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的特點，新中國成立之后一直將足球作為由政府包辦的事業(yè)來發(fā)展，職業(yè)化前中國競技足球治理體制實際上屬于計劃經(jīng)濟背景下典型的政府管理型治理體制[29][30]。足球職業(yè)化發(fā)展后，中國足球運動管理中心于1995年1月在京成立，各級地方足管中心也相繼成立，政府主導下“雙軌制”管理型治理體制逐步形成并不斷發(fā)展。職業(yè)聯(lián)賽改制后，2005年中超公司的成立標志著俱樂部成為職業(yè)聯(lián)賽治理主體參與到職業(yè)聯(lián)賽的治理中，中國職業(yè)足球治理體制由政府主導單一主體管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗伦銋f(xié)、中超公司、俱樂部多元主體管理模式（如圖6所示）。與甲A時期相比，兩個階段的治理體制都是以政府為主導，“政事合一、管辦不分”的實質(zhì)并未發(fā)生變化。橫向上，各級足協(xié)和足球管理中心始終是政府主導下的“一套人馬、兩塊牌子”治理架構(gòu)；縱向上，各級足協(xié)和各級足球管理中心共同構(gòu)成了政府主導下的“雙軌制”治理模式。

2015年國家先后發(fā)布《中國足球改革發(fā)展總體方案》和《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》，2016年2月中國足球運動管理中心撤銷并開始足球深化改革，這些政策的出臺和實施標志著中國足球發(fā)展已經(jīng)提升到國家戰(zhàn)略高度和法人治理層面[31]。此后，足協(xié)變革調(diào)整、職業(yè)聯(lián)盟籌備、俱樂部名稱“中性化”和股權(quán)結(jié)構(gòu)改革等一系列改革措施相繼實施，職業(yè)足球治理體制變革呈現(xiàn)出去行政化和治理主體多元化的特點，政府與協(xié)會協(xié)同治理體制逐步成型（如圖7所示）。然而，現(xiàn)階段中國職業(yè)足球治理體制依舊存在各組織權(quán)力和利益關(guān)系復雜、法制體系不健全、“管辦分離”不徹底、職業(yè)聯(lián)盟未形成等問題[32]。

從政府管理到政府主導下“雙軌制”管理，再到政府與協(xié)會協(xié)同治理，以政府和足協(xié)為核心的多元主體職業(yè)足球治理體制逐漸形成，并有著向多元共治模式發(fā)展的趨勢。這一治理路徑演進和治理理念轉(zhuǎn)變遵循了中國自1978年改革開放以來國家治理從“社會管制”到“社會管理”，再到“協(xié)同治理”的國家治理體系現(xiàn)代化進程邏輯[33]。但中國職業(yè)足球治理體制的進一步深化改革進程緩慢，形成多元主體協(xié)同治理體制還需要良性改革的不斷推進。

2.2 "中國職業(yè)足球治理主體結(jié)構(gòu)特征

在宏觀上逐步形成以政府和足協(xié)為核心的多元主體治理體制的同時，職業(yè)足球各治理主體也在不斷變革（如圖8所示）。從歷史演進視角來看，中國職業(yè)足球各治理主體的轉(zhuǎn)變有著從政府到俱樂部自上而下延展性，即政府主導性明顯，足協(xié)和俱樂部內(nèi)生能動性弱、政府依賴性強，這既體現(xiàn)了政府的引領(lǐng)作用，也進一步助推了政府的越位行為。

2.2.1 "中國政府在職業(yè)足球治理中的角色轉(zhuǎn)變" 長期以來，中國足協(xié)與國家體育總局的從屬法律關(guān)系，在本質(zhì)上決定了政府是職業(yè)足球治理中的核心治理主體角色。足球職業(yè)化前，競技足球的管理先后由國家體委（1998年更名為國家體育總局）下屬部門運動競賽司（80年代前）、球類司（80年代初）、訓練競賽二司（1982-1994年）等負責，國家體委是競技足球管理的最高權(quán)力機構(gòu)。1995年足管中心成立后形成的“雙軌制”治理模式使得足球治理在結(jié)構(gòu)形式上邁出了“管辦分離”發(fā)展的第一步，體育行政部門在職業(yè)足球治理中唯一核心治理主體角色開始淡化。2016年足協(xié)與體育總局脫鉤后，原足管中心轉(zhuǎn)變?yōu)樽銋f(xié)常設(shè)辦事機構(gòu)（秘書處），原足管中心領(lǐng)導班子成員作為國家體育總局代表進入中國足協(xié)工作，體育總局不再參與足球業(yè)務(wù)具體工作，僅對足協(xié)給予必要的業(yè)務(wù)指導與監(jiān)督管理[34]。體育行政部門在職業(yè)足球治理中由核心治理主體逐步演變?yōu)榉?wù)者，這是中國政治體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的題中應(yīng)有之義，同時也為職業(yè)足球多元協(xié)同治理創(chuàng)造了先決條件，順應(yīng)了職業(yè)足球市場化、商業(yè)化發(fā)展的客觀需要和發(fā)展規(guī)律。

2.2.2 "中國足協(xié)治理結(jié)構(gòu)特征" 隨著政府的放權(quán)，中國足協(xié)逐步成為職業(yè)足球核心治理主體。自1955年成立至今，中國足協(xié)在漸進式調(diào)整中完成了兩次實質(zhì)性變革（足管中心的成立和撤銷），其治理結(jié)構(gòu)也隨之進行了變革調(diào)整：體育行政部門領(lǐng)導下的集權(quán)型治理結(jié)構(gòu)（1994年前）；“雙軌制”模式下的科層制治理結(jié)構(gòu)（1995-2015年）；脫鉤體育總局后的扁平化治理結(jié)構(gòu)（2016年至今）[35][36]。與體育總局脫鉤后，中國足協(xié)內(nèi)部運行的行政色彩逐漸退去，治理結(jié)構(gòu)設(shè)置上也呈現(xiàn)出精細、高效的扁平化趨勢，現(xiàn)行的中國足協(xié)治理結(jié)構(gòu)如圖9所示[37]。但從協(xié)會章程、規(guī)劃和足協(xié)實際工作成果對比來看，足協(xié)的治理依然存在著“脫鉤”不徹底、治理結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、各方面制度不完善、運行機制低效等問題。

2.2.3 "中國職業(yè)足球俱樂部治理結(jié)構(gòu)特征" 職業(yè)化至今，政府與足協(xié)在職業(yè)足球治理中的強勢壓縮了俱樂部參與職業(yè)治理的空間，俱樂部治理結(jié)構(gòu)不完善、發(fā)展不穩(wěn)定等問題也制約了職業(yè)足球治理的成效。從職業(yè)化前體工隊向俱樂部轉(zhuǎn)型至今，俱樂部辦隊模式大致經(jīng)歷了“官辦——官辦民助、民辦官助——企業(yè)獨辦”3個階段[38][39]。2010年“金元足球”開始后，“企業(yè)獨辦”成為俱樂部主要辦隊模式，“一股獨大”股權(quán)模式成為許多俱樂部主要的治理結(jié)構(gòu)特征。如2017賽季16家中超俱樂部中15家第一大股東持股超過50%，93.8%的俱樂部第一大股東對俱樂部有絕對控制權(quán)。這一模式下，絕大多數(shù)企業(yè)投資并持有俱樂部具有很強的短期性、工具性和權(quán)宜色彩[40]。“企業(yè)獨辦”模式下，俱樂部以投資企業(yè)為主導的現(xiàn)代企業(yè)化制度得以發(fā)展，俱樂部治理結(jié)構(gòu)大多采取董事會領(lǐng)導下的總經(jīng)理負責制。新冠疫情背景下，限薪和俱樂部名稱中性化等一系列改革措施實施，俱樂部多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)改革和混合所有制改革取得了實質(zhì)性進展。據(jù)企查查官網(wǎng)公開注冊信息顯示，截止2024年，52家職業(yè)足球俱樂部中企業(yè)獨資15家、雙股東27家、多股東10家，第一大股東持股超過50%的共44家（如表3所示）。就中超俱樂部而言，第一大股東持股超過50%的俱樂部占比從2017年的93.8%降到2022年的81%，主要持有企業(yè)為房地產(chǎn)公司的俱樂部也由2014年的14家降到現(xiàn)在的6家，股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、均衡化和法人治理結(jié)構(gòu)完善成為今后俱樂部改革方向和發(fā)展趨勢。

2.2.4 "中國職業(yè)足球聯(lián)盟探索歷程" 代表俱樂部共同利益的職業(yè)足球聯(lián)盟是職業(yè)足球市場化、商業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物，是歐洲足球發(fā)達國家構(gòu)建職業(yè)足球“足協(xié)——聯(lián)盟——俱樂部”三元治理結(jié)構(gòu)的橋梁和中心，但中國職業(yè)足球職業(yè)聯(lián)盟至今仍未完成建立。甲A時期，足協(xié)下設(shè)職業(yè)聯(lián)賽委員會負責職業(yè)足球的組織和管理，委員會共設(shè)競賽、安保、新聞、技術(shù)、開發(fā)、財務(wù)、裁判、資格8個部門來管理甲級聯(lián)賽的各項工作，足協(xié)內(nèi)部也設(shè)職業(yè)部為常設(shè)辦公部門來處理日常事務(wù)。中超改制后，足協(xié)將原職業(yè)聯(lián)賽委員會分為超級、甲級、乙級3個聯(lián)賽委員會來分別負責不同級別聯(lián)賽的工作，委員會下實行了俱樂部總經(jīng)理工作聯(lián)席會等專項工作聯(lián)席會制度，俱樂部在職業(yè)足球治理中的話語權(quán)初步得到體現(xiàn)[41]。2005年中超公司成立，16家中超俱樂部各占股4%、足協(xié)占股36%，中超俱樂部的商業(yè)利益在法人制度上得到了保障，但足協(xié)對中超公司有絕對的話語權(quán)。2012年《中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革方案（試行）》出臺后，足協(xié)、俱樂部、中超公司、相關(guān)專家等共同成立了職業(yè)聯(lián)賽理事會（19個代表席位中僅7個俱樂部代表席位），為聯(lián)盟的成立奠定了基礎(chǔ)。2016年２月足協(xié)對外宣布成立“職業(yè)足球聯(lián)盟”替代職業(yè)聯(lián)賽理事會的執(zhí)行局，并將＂職業(yè)足球聯(lián)盟＂和職業(yè)聯(lián)賽理事會定位為與足協(xié)平級的獨立社團法人。經(jīng)過幾年曲折的探索，聯(lián)盟仍未正式成立，2021年聯(lián)盟籌備組正式參與職業(yè)聯(lián)賽運營才使聯(lián)盟建立邁出一大步。然而當前聯(lián)盟、中超公司、職業(yè)聯(lián)賽理事會、足協(xié)等職業(yè)聯(lián)賽利相關(guān)方責權(quán)不清、利益關(guān)系混亂，制約了聯(lián)盟的建立和運行。

3 "中德職業(yè)足球治理體制對比分析

3.1 "中德職業(yè)足球治理體制特征對比分析

德國職業(yè)足球治理中，政府、足協(xié)、聯(lián)盟及俱樂部四者職責權(quán)關(guān)系清晰，分權(quán)自治和協(xié)同合作是德國職業(yè)足球治理體制鮮明的特點。聯(lián)邦政府和地方政府在德國足球治理中支持者和服務(wù)者的角色明顯，且不參與職業(yè)足球治理的具體事務(wù)。德國足協(xié)在主導徳丙聯(lián)賽和女子職業(yè)足球治理的同時，充分放權(quán)聯(lián)盟治理德甲和德乙聯(lián)賽。代表德甲和德乙俱樂部整體利益的聯(lián)盟作為德國職業(yè)足球核心治理主體，主導了職業(yè)足球市場化、商業(yè)化發(fā)展，并通過完善的規(guī)章制度體系和利益分配機制建立起健康穩(wěn)定的職業(yè)足球生態(tài)。俱樂部通過聯(lián)盟實現(xiàn)了其對職業(yè)聯(lián)賽的自治，同時以完善治理結(jié)構(gòu)和提升治理能力來促進職業(yè)足球發(fā)展。多元共治、相互協(xié)同、相互制約的職業(yè)足球治理體制為德國職業(yè)足球治理奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

中國職業(yè)足球治理體制中，代表俱樂部整體利益的聯(lián)盟尚未真正建立，職業(yè)足球治理仍由中國足協(xié)主導。而足協(xié)脫鉤體育總局后依舊由體育行政部門領(lǐng)導，且自治權(quán)力不高、自治能力不足，中國職業(yè)足球治理體制依舊有很強的政府主導性。疫情背景下，原本缺乏穩(wěn)定性的俱樂部更是生存艱難，難以形成支持職業(yè)足球善治的俱樂部基礎(chǔ)。中國職業(yè)足球尚未建立起責權(quán)清晰、相互協(xié)調(diào)的治理主體關(guān)系，形成多元主體協(xié)同共治的治理體制還需繼續(xù)深化改革。

3.2 "中德職業(yè)足球各治理主體結(jié)構(gòu)對比分析

德國聯(lián)邦政府和地方政府在公共體育服務(wù)體系建設(shè)方面不缺位，在足球治理中不越位，充分尊重足協(xié)在足球治理中的自治權(quán)力。而在中國職業(yè)足球治理中，雖然政府有著向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變的改革趨勢，但是各級政府與各級足協(xié)依舊存在著較強的關(guān)聯(lián)性。當前，中國足協(xié)與體育行政部門脫鉤未達到預期效果，政府通過足協(xié)對其的依附關(guān)系依舊對職業(yè)足球治理產(chǎn)生著決定性影響。

德國足協(xié)擁有完善且龐大的會員協(xié)會體系，體系內(nèi)有著清晰的責權(quán)關(guān)系和良好的互動協(xié)作。同時，德國足協(xié)形成了健全穩(wěn)定的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，治理行為和程序嚴格遵循章程和規(guī)劃進行，治理的原則性、一慣性和穩(wěn)定性強。而中國足協(xié)是隨著政府發(fā)展競技足球而發(fā)展起來的，地方足協(xié)及其他足協(xié)會員協(xié)會的建立也有著自上而下的行政主導特點，會員協(xié)會發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、治理權(quán)力和能力有限，不能形成完善、自治的協(xié)會體系。中國足協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)雖然呈現(xiàn)扁平化發(fā)展趨勢，但去行政化和自治實體化成果均不明顯，治理行為和程序也缺乏原則性、一慣性和穩(wěn)定性。

德國會員俱樂部文化深厚，職業(yè)足球與業(yè)余足球有著良性互動的發(fā)展關(guān)系。在四種股權(quán)結(jié)構(gòu)治理模式下，俱樂部都有著完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，部門責權(quán)關(guān)系清晰、制度體系完善也是其鮮明的治理優(yōu)點。當前中國俱樂部均為有限責任公司或股份有限公司，具有現(xiàn)代企業(yè)制度的框架，但大部分俱樂部內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并不健全，制度體系、運行機制等均存在較大缺陷?！耙还瑟毚蟆笔钱斍爸袊銟凡恐饕墓蓹?quán)結(jié)構(gòu)模式，投資人的短期行為和工具意識使得俱樂部穩(wěn)定性差，文化底蘊淺、會員基礎(chǔ)弱同樣阻礙了俱樂部發(fā)展。

德國足球職業(yè)聯(lián)盟有著穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)和完善制度體系，使德甲、德乙聯(lián)賽取得了成功的市場化和商業(yè)化發(fā)展，同時通過其良好的內(nèi)部治理以及對俱樂部的監(jiān)管和約束實現(xiàn)了行業(yè)自治和自律。而中國職業(yè)足球聯(lián)盟經(jīng)過多年探索當前僅以籌備組的形式存在，各方阻力和諸多困境阻礙了職業(yè)聯(lián)盟的成立和運行。當前職業(yè)聯(lián)賽理事會中利益關(guān)系復雜且俱樂部權(quán)益代表份額明顯不足，職業(yè)聯(lián)盟的缺位使得我國職業(yè)足球治理中俱樂部與足協(xié)矛盾重重，也使得職業(yè)足球各治理主體不能形成良好的互動關(guān)系。

4 "啟示與建議

4.1 "構(gòu)建中國特色職業(yè)足球治理體制

立足于中國職業(yè)足球發(fā)展現(xiàn)狀及當前治理體制特征，借鑒德國職業(yè)足球放權(quán)治理思想和協(xié)會治理模式下多元主體協(xié)同治理體制，在以為市場需求和球迷需求為導向的發(fā)展原則下，構(gòu)建政府、足協(xié)、聯(lián)盟、俱樂部、球迷及其他利益相關(guān)群體五位一體的中國特色多元協(xié)同治理體制（如圖10所示）。在治理體制中，政府、足協(xié)、職業(yè)聯(lián)盟以及俱樂部作為當前中國職業(yè)足球治理直接參與主體，應(yīng)當明確各自的職責，并形成良好的相互協(xié)作關(guān)系。球迷及其他利益相關(guān)群體作為不可或缺的組成部分，也應(yīng)逐步發(fā)展成為治理主體并參與職業(yè)足球治理。

4.2 "深化政府服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變，推動職業(yè)足球健康發(fā)展

政府首先要加快建設(shè)服務(wù)型體育行政部門，在職業(yè)足球治理中實現(xiàn)從“管理”到“治理”的思想轉(zhuǎn)變，確立職業(yè)足球治理的理念。其次要在服務(wù)者角色基礎(chǔ)上，通過強有力的政策工具、資金導向和行政手段把準職業(yè)足球治理的為民服務(wù)核心方向，從宏觀層面統(tǒng)籌職業(yè)足球的元治理。同時要應(yīng)從法律完善、司法救濟等方面加快建設(shè)體育的法治體系，以規(guī)范的法律體系和法治機制保障職業(yè)足球治理體制的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和運行高效，將法治貫穿于職業(yè)足球治理全過程和全方位。國家級行政部門和各級政府組織也應(yīng)協(xié)同配合，加快足球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、足球公共服務(wù)體系建設(shè)和文化土壤培育，為職業(yè)足球治理奠定良好的物質(zhì)和文化基礎(chǔ)。

4.3 "提升足協(xié)治理能力，統(tǒng)籌職業(yè)足球協(xié)同發(fā)展

加快理順“政、社”關(guān)系，推進足協(xié)自治實體化改革，確立足協(xié)在足球治理中的核心主體角色，并以此為基礎(chǔ)理順職業(yè)足球治理體制中各治理主體的相互關(guān)系。在治理結(jié)構(gòu)上，要完善部門設(shè)置和職能劃分，優(yōu)化足協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；加快推進地方協(xié)會實體化改革，完善足協(xié)會員協(xié)會系統(tǒng)；健全職業(yè)足球的制度體系和運行機制，加強治理行為和治理過程的原則性、一慣性和穩(wěn)定性。在職業(yè)足球治理中，要做好政府和市場雙重代理角色，科學、合理的制定好職業(yè)足球發(fā)展的頂層設(shè)計，將運營管理充分放權(quán)于市場，使職業(yè)足球市場化發(fā)展實踐與頂層設(shè)計形成良性互動。同時要加強業(yè)余足球發(fā)展，為職業(yè)足球發(fā)展營造良好的文化氛圍、提供有力的市場支撐。

4.4 "推動職業(yè)聯(lián)盟建立，主導職業(yè)足球市場化發(fā)展

從中國政治、經(jīng)濟、社會和技術(shù)（PEST）等宏觀方面看有建立職業(yè)聯(lián)盟的必要性，從中國職業(yè)足球自身發(fā)展的優(yōu)勢和劣勢以及所面臨的機遇和挑戰(zhàn)（SWOT）來看有建立職業(yè)聯(lián)盟的可行性[42]。首先要理順職業(yè)足球治理中各方的利益關(guān)系，在確保職業(yè)聯(lián)盟始終是足協(xié)下屬非盈利會員協(xié)會的情況下，推動代表俱樂部整體利益的職業(yè)聯(lián)盟穩(wěn)步建立，并使其成為市場化性質(zhì)職業(yè)聯(lián)賽的核心治理主體。其次要實現(xiàn)聯(lián)盟對三級職業(yè)聯(lián)賽專業(yè)化、規(guī)范化的運營管理，推動職業(yè)足球聯(lián)賽健康的市場化、商業(yè)化運作，在此基礎(chǔ)上探索職業(yè)足球整體協(xié)同治理。職業(yè)聯(lián)盟還應(yīng)在俱樂部準入、審查、退出、利益分配等各個環(huán)節(jié)形成一系列具有共同價值目標的行業(yè)制度和機制，提升行業(yè)的自治和自律能力，建立和維護職業(yè)足球生態(tài)圈。

4.5 "完善俱樂部治理結(jié)構(gòu)，支撐職業(yè)足球高質(zhì)量發(fā)展

加快俱樂部股權(quán)結(jié)構(gòu)改革和治理結(jié)構(gòu)完善，提升俱樂部內(nèi)部治理能力是職業(yè)足球謀求高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。首先是要在俱樂部股東數(shù)量和質(zhì)量上優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立股東審查、監(jiān)督約束和權(quán)益保護制度，完善股東進入、轉(zhuǎn)讓和退出機制，從根源上解決“一股獨大”問題。同時要學習德國職業(yè)俱樂部決策、執(zhí)行與監(jiān)督三權(quán)分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，完善俱樂部內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)、職能劃分和制度體系，推進俱樂部現(xiàn)代企業(yè)化發(fā)展。其次要學習德國對球迷及其他利益相關(guān)者的重視，完善相關(guān)職能部門設(shè)置和日常治理，重視公共治理平臺和協(xié)同機制搭建，同時要引導球迷群體規(guī)范化、組織化、自治化發(fā)展，實現(xiàn)俱樂部與球迷及其他利益相關(guān)者的良性互動，促進俱樂部的長期穩(wěn)定發(fā)展。

5 "結(jié)" 語

回顧中國足球職業(yè)化發(fā)展30年歷史，治理體制在曲折變革中不斷完善，多元主體協(xié)同共治成為改革方向和目標。受西方憲政思想中政府“權(quán)力有限”、“分權(quán)制衡”的影響，德國職業(yè)足球治理在政府支持下形成了以足協(xié)、聯(lián)盟和俱樂部三元結(jié)構(gòu)為核心的多元主體協(xié)同治理體制?；诓煌臍v史路徑、文化底蘊和現(xiàn)實基礎(chǔ)，中國職業(yè)足球治理體制深化變革既要借鑒德國職業(yè)足球治理中放權(quán)思想和多元共治理念，也要立足中國職業(yè)足球發(fā)展實際和中國特色體育道路。新時代治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，只有構(gòu)建符合自身特點和發(fā)展規(guī)律的中國特色職業(yè)足球治理體制，加快職業(yè)足球高質(zhì)量發(fā)展，才能為體育大國向體育強國轉(zhuǎn)變提供強有力的支撐。

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