收稿日期：2024-05-19

基金項目：2023年度河南省科技發(fā)展計劃項目“鄉(xiāng)村振興背景下小城市發(fā)展治理研究”（232400410267）

作者簡介：郭凱（1979—），男，河南新密人，歷史學(xué)博士，鄭州工程技術(shù)學(xué)院商學(xué)院院長、國家安全研究所所長，研究方向：中國近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史、社會史。

摘 要：新中國成立以來，小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)歷過三個階段的發(fā)展后取得巨大的成績，但也存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足、城鎮(zhèn)治理思維滯后和人才匱乏的短板。小城鎮(zhèn)發(fā)展的歷史經(jīng)驗，對未來中國城市化發(fā)展具有借鑒意義。未來小城鎮(zhèn)的發(fā)展要強(qiáng)化發(fā)展理念和發(fā)展模式的改變，吸引更多人才，培養(yǎng)以家庭農(nóng)場主為主體的新型職業(yè)農(nóng)民作為城鎮(zhèn)發(fā)展治理的主體，創(chuàng)新基層社會治理方式，加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)社會治理共同體建設(shè)。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)發(fā)展；歷史經(jīng)驗；治理

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2024.04.012

中圖分類號：K901 ""文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ""文章編號：1008-3715（2024）04-0073-05

黨的二十大報告提出，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”［1］。城市是人類文明的產(chǎn)物，也是政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要載體，因而城市的發(fā)展與國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展有著密切的關(guān)系。盡管中國的城市化率已經(jīng)達(dá)到66.16%，［2］城市人口占據(jù)了中國人口的大多數(shù)，但換戶口買房進(jìn)城的城市化并非真正意義上的城市化，即使在未來十年內(nèi)中國城市化人口達(dá)到70%，中國距離真正意義上的城市化還有相當(dāng)距離。城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)結(jié)合、融合發(fā)展的關(guān)鍵，是中國式現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵。2023年末，中央經(jīng)濟(jì)工作會議上中央再次強(qiáng)調(diào)“要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”［3］。城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵載體，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興相輔相成，鄉(xiāng)村振興的發(fā)展路徑中涵蓋了新型城鎮(zhèn)化之路。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵式發(fā)展之路。

古代中國社會的城鎮(zhèn)多以集鎮(zhèn)、軍事堡壘為主。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨確立“把消費的城市變成生產(chǎn)的城市”政策，強(qiáng)化了城市的經(jīng)濟(jì)功能。［4］在工業(yè)化、城市化雙重影響下，新中國建立起高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)和中央高度集權(quán)一元化領(lǐng)導(dǎo)的體制，城市的發(fā)展與治理模式也是國家管理主義下的集權(quán)式、統(tǒng)一式的單位制和區(qū)域均衡政策，但在城市與鄉(xiāng)村之間卻因城鄉(xiāng)分割產(chǎn)生了巨大的空間差異，影響著中國城市化和國家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

一、新中國城市化的歷史與現(xiàn)狀

新中國的城市化根據(jù)重大政治經(jīng)濟(jì)事件的發(fā)生大致可以分為三個階段，這三個階段的劃分既是國家工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略的需要，也是以國家重大政治經(jīng)濟(jì)事件發(fā)生為依據(jù)，這三個時期國家對小城鎮(zhèn)的認(rèn)識有著較大差異。我們之所以將新中國城市歷史 70 年劃分為三個時期，主要基于影響新中國城市發(fā)展的三個關(guān)鍵時間節(jié)點。［4］從新中國成立初期到改革開放初期，是新中國城市化的第一階段。新中國成立初期的中國根本上仍然是一個貧窮落后的農(nóng)業(yè)國，“這是帝國主義制度和封建制度壓迫中國的結(jié)果，這是舊中國半殖民地和半封建社會性質(zhì)在經(jīng)濟(jì)上的表現(xiàn)，這也是在中國革命的時期內(nèi)和在革命勝利以后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)一切問題的基本出發(fā)點。從這一點出發(fā)，產(chǎn)生了我黨一系列的戰(zhàn)略上、策略上和政策上的問題”。［5］這一時期的小城鎮(zhèn)發(fā)展重點在于城市的生產(chǎn)職能，城市公共設(shè)施建設(shè)滯后；第二階段是改革開放初期至十八大后，小城鎮(zhèn)在中國快速發(fā)展起來，特別是蘇南地區(qū)宜工宜農(nóng)的小城鎮(zhèn)成為小城鎮(zhèn)的標(biāo)桿。小城鎮(zhèn)不僅強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)職能，也重視消費職能，小城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，城市可容納人口不斷提升。2014年小城市的標(biāo)準(zhǔn)提高到城區(qū)常住人口在20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市。［6］第三個階段是從十八大至今，這一時期國家吸取了以往城市化的經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步走出適合中國發(fā)展之路的城市化模式。

作為農(nóng)業(yè)歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，雖然城市化率一再提高，中國依然保持著農(nóng)業(yè)社會的諸多特點。中國社會的發(fā)展以超出尋常的速度走過西方國家數(shù)百年的工業(yè)化、城市化歷程，但也面臨著西方國家發(fā)展過程中先后遇到的諸多問題，諸如住房短缺、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、商業(yè)設(shè)施匱乏的問題，也碰到過城市蔓延、開發(fā)區(qū)過多、大城市病、郊區(qū)化、資源型城市衰退、舊城歷史文化破壞、城市生態(tài)危機(jī)等一系列問題，現(xiàn)在又面臨大城市房價過高、城市制造業(yè)乏力、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊實體商業(yè)、鄉(xiāng)村發(fā)展落后，也遇見消費低迷不振，城市發(fā)展缺乏后勁，區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡等新問題。無論新舊問題，從國際視野和歷史長河來看，這些問題都有先例可循，都有相對應(yīng)的解決方法可以參考。

（一）小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)動力不足

小城鎮(zhèn)銜接著中國社會的城市與鄉(xiāng)村，但對小城鎮(zhèn)的發(fā)展理念上卻高度強(qiáng)調(diào)城市的生產(chǎn)職能，而忽略其鏈接鄉(xiāng)村振興的社會職能。首先是小城鎮(zhèn)生產(chǎn)職能偏弱，多數(shù)小城鎮(zhèn)難以擔(dān)負(fù)起推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力作用，地方財力不斷萎縮。特別是2014年后，地方財政收入增速開始低于地方財政支出增速，2019年地方財政收支增速分別為3.25%、8.26%，二者相差約5個百分點，同時梳理2011—2019年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)地方財政收入增速降幅已超80%，這表明我國地方財政收入已進(jìn)入低位增長期，地方財政收支矛盾嚴(yán)峻。［7］學(xué)術(shù)界有不少強(qiáng)調(diào)大城市的經(jīng)濟(jì)聚集作用，提出發(fā)展大城市的主張，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平論，高收入國家或地區(qū)，大城市化居于主導(dǎo)地位的占比最高；以城鎮(zhèn)化水平論，城鎮(zhèn)化水平越高的國家或地區(qū)，大城市化居于主導(dǎo)地位的占比越高。且目前中國的大城市化發(fā)展處于正常范圍，不管是從人口規(guī)模還是從經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展前景來看，大城市化居于主導(dǎo)地位都是大概率事件。［8］但大城市的經(jīng)濟(jì)聚集功能是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，改革開放之后的快速城市化是在取得工業(yè)化巨大成績之上的城市化，過于強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)發(fā)展治理中缺乏的經(jīng)濟(jì)職能本身就是小城鎮(zhèn)發(fā)展目的的悖論。20世紀(jì)80年代小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起之后，人口不斷涌向城市的結(jié)果，而非小城鎮(zhèn)自身發(fā)展的結(jié)果。進(jìn)入21世紀(jì)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷與基層政府脫鉤，在消耗完有限的土地資源紅利后小城鎮(zhèn)的發(fā)展再次陷入困境，特別是中部省份多數(shù)中小城鎮(zhèn)不具備強(qiáng)大的造血功能，地方財力增長有限。而這一問題的解決依靠國家工業(yè)化進(jìn)入新的階段，再次以工業(yè)化帶動城市化，對城市的發(fā)展進(jìn)行分類，利用城市群和城市圈的建設(shè)帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展，而非只強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)職能，大小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式差距甚大，決不能一概而論。

（二）小城鎮(zhèn)發(fā)展的治理理念滯后

小城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中，照搬大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，卻忽略以人為本的社會治理理念，小城鎮(zhèn)的熟人社會并不適應(yīng)過于苛刻繁瑣的社會管理機(jī)制，現(xiàn)有的許多管理理念與機(jī)制是基于經(jīng)濟(jì)高速運行的大城市，推廣至小城鎮(zhèn)就會遇到“水土不服”的情況，這與我們國家還處在一個巨大轉(zhuǎn)型階段和地區(qū)發(fā)展差異有關(guān)。實際上，中國快速城市化的進(jìn)程仍會持續(xù)約30年，期間鄉(xiāng)村社區(qū)形態(tài)不斷變化，人口老齡化和鄉(xiāng)村空心化的狀態(tài)難以迅速解決，公共利益沖突不斷加劇。只有高速的城市化進(jìn)程趨于平穩(wěn)之后，農(nóng)村社會治理的繁多問題才會減少。因此，在這樣一個漫長的時間段內(nèi)，所謂的形式主義和官僚主義，并非都是基層干部的懈怠與推脫，而是社會治理理念和行為的巨大反差，比如基層財政制度不能從賬面上完全顯示，錢怎么花始終是個研究難題。在捉襟見肘的財政收入面前，服務(wù)理念和全能型政府難上加難，出現(xiàn)社會治理難題是必然結(jié)果?；鶎由鐣卫碇械囊恍┐胧┟黠@脫離基層實際，一旦貫徹有誤，基層就會被指責(zé)為不作為，容易忽略基層真實的需要和實際情況，類似情況在各類工作中都習(xí)以為常。缺乏相關(guān)的治理理念并非是小城鎮(zhèn)照搬大城市經(jīng)驗，還包括大城市管理者在治理小城鎮(zhèn)時簡單解讀、照搬成套大城市管理經(jīng)驗。

（三）小城鎮(zhèn)發(fā)展的人才匱乏

目前小城鎮(zhèn)基層社會治理多數(shù)是追求制度設(shè)計的監(jiān)督目的和可操作性，試圖以制度的合理性代替人的現(xiàn)代性，忘卻了合理制度需要高素質(zhì)的人來運行，多數(shù)的制度設(shè)計需求是以工具理性為目的，考慮價值理性少之又少，一方面是價值理性本身難以估量，另一方面是價值理性難以達(dá)成共識。比如鄉(xiāng)財縣管、村財鄉(xiāng)管，看似監(jiān)督保證，卻容易滋生新的權(quán)力尋租，事權(quán)和財權(quán)的分離更像是對基層干部治理能力缺乏信心和自身的過度自信。再比如僅提高農(nóng)村黨支部或者社區(qū)主要負(fù)責(zé)人的政治經(jīng)濟(jì)待遇，以為解決鄉(xiāng)村干部和社區(qū)工作者的福利待遇問題就可以加強(qiáng)黨支部戰(zhàn)斗力，恐怕過于樂觀。馬克思坦言“所謂徹底，就是抓住事務(wù)的根本。但人的根本就是人本身”［9］。要提升國家治理能力，最終要提高基層社會主體的治理能力，包括基層社會治理者和參與者。因此，如何培養(yǎng)更多高素質(zhì)的社會治理主體，將是我們應(yīng)對未來更多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。而現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是難以保證吸引更多的高素質(zhì)人才，隨著人口的逐漸減少和高素質(zhì)人才的外流，社會治理能力的提升將會面臨更多的困境。

二、小城鎮(zhèn)社會治理的建議

小城鎮(zhèn)的基層社會具有城市和鄉(xiāng)村的雙重屬性，治理的主體、客體和范圍涵蓋了中國人的日常生活，對于小城鎮(zhèn)基層社會治理的研究既要考慮城市治理，又要考慮鄉(xiāng)村振興。總體上看，城市社會治理的內(nèi)容具體為：首先要有一個多元化參與的治理主體。［10］對于小城鎮(zhèn)的社會治理的理解不應(yīng)停留在表面，應(yīng)準(zhǔn)確把握和主動適應(yīng)當(dāng)前我國社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，使小城鎮(zhèn)的基層政府從基層社會治理的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)力量和兜底保障，讓小城鎮(zhèn)的基層政府從全能型政府轉(zhuǎn)型為社會治理的主力軍，轉(zhuǎn)變社會治理理念，打造共建共治共享的基層社會新體系，構(gòu)建基層治理的新格局。

（一）轉(zhuǎn)變對小城鎮(zhèn)發(fā)展的偏見

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！毙〕擎?zhèn)治理最難之處是如何在小城鎮(zhèn)真正建立人民城市理念。人民城市的本質(zhì)在于城市發(fā)展成果最終由人民共享，盡管目標(biāo)明確，卻難以真實界定目標(biāo)。本文假設(shè)要實現(xiàn)人民城市為人民的社會治理理念，就是建立起以人為中心、極具包容性且富有彈性的城市治理模式，要把城市掌控權(quán)從各類精英手中收回，讓市民、新型職業(yè)農(nóng)民和社區(qū)、鄉(xiāng)村決定城市前進(jìn)的方向。任何精英階層治理理論都將導(dǎo)致城市由資本主導(dǎo)，其治理依靠資本治理，那么城市發(fā)展的任何成果也最終由資本主導(dǎo)進(jìn)行分配，小城鎮(zhèn)的功能作用也難以有所發(fā)揮。盡管20世紀(jì)80、90年代的小城鎮(zhèn)發(fā)展思路有一定的誤區(qū)，但建設(shè)更多的宜居的小城鎮(zhèn)、利用小城鎮(zhèn)發(fā)展消弭大城市發(fā)展所帶來的城市病，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要意義。要改掉社會對小城鎮(zhèn)的偏見，不能以工具理性衡量小城鎮(zhèn)的城市功能，要看到小城鎮(zhèn)在城市化體系中難以替代的緩沖作用和人力資源的蓄水池作用。既要反對將小城鎮(zhèn)完全等同于大城市的發(fā)展理念，也要反對將小城鎮(zhèn)視為“大號農(nóng)村”的偏見，要認(rèn)識到小城鎮(zhèn)在中國城市體系中的地位和作用。要在社會中形成對小城鎮(zhèn)新的看法和發(fā)展理念，不能一味強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)職能，更應(yīng)看到小城鎮(zhèn)的發(fā)展是落實人民城市理念的關(guān)鍵。小城鎮(zhèn)提供給社會更為有效的公共服務(wù)，為進(jìn)一步提升高質(zhì)量城市化提供有效路徑，任何社會治理模式最終目的不是對人的管控，而是通過有效提供個性化、精準(zhǔn)化、智慧化的基本公共服務(wù)，不斷提升人的安全感、尊嚴(yán)感和幸福感，最終服務(wù)于實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。要轉(zhuǎn)變對小城鎮(zhèn)的定位和認(rèn)知，小城鎮(zhèn)自身發(fā)展中也要轉(zhuǎn)變認(rèn)知，將人民城市的理念發(fā)揮得更好。

（二）轉(zhuǎn)變小城鎮(zhèn)社會治理思維范式

如何全面建立現(xiàn)代化的治理體系，中國面臨兩大挑戰(zhàn)。一是思維范式的挑戰(zhàn)，一是管理技術(shù)的挑戰(zhàn)。［11］思維范式的改變是小城鎮(zhèn)社會治理的首要，其中也包括對傳統(tǒng)觀念全面否定的再次認(rèn)識，比如“一刀切”管理模式，一方面這種工作方法可以發(fā)揮很好的便利性和較低的運作成本，因此不時被各級政府采用；而另一方面精細(xì)化管理背后高昂的行政運作成本卻少人有談及。如果理性看待“一刀切”背后的行政運作成本，可以理解為何基層社會治理中經(jīng)常性出現(xiàn)“救火式”治理，中西部小城鎮(zhèn)有限的財政預(yù)算資金無法提供更為詳細(xì)豐富的公共管理服務(wù)，“一刀切”的便利性、可操作性是多數(shù)小城鎮(zhèn)工作所需。但“一刀切”的行政化手段也減弱了行政工作在公共服務(wù)質(zhì)量和回應(yīng)性方面的有效性，也降低了社會公眾對城市基層政府人員的信任度和認(rèn)同度。當(dāng)某一事件與政府人員存在關(guān)聯(lián)時，就立刻會遭到社會公眾的全面關(guān)注和聲討，致使城市基層政府的合法性面臨巨大考驗。［12］“一刀切”行政邏輯的背后是社會治理理念，是傳統(tǒng)政府大包大攬的全能式政府社會治理理念的體現(xiàn)，也是社會治理主體的缺失，其存在雖有重要作用，但也容易以先入為主的研究框架固化基層干部群眾和社會治理理念，其研究結(jié)論只能滿足道德層面的需要，無助于現(xiàn)實問題的解決。實際上，國家工業(yè)化和基層社會組織化的治理方式一直是新中國成立后國家治理的兩翼，相關(guān)戰(zhàn)略也都圍繞此戰(zhàn)略展開，“一刀切”的治理方式延續(xù)至今。現(xiàn)階段我國快速的城市化進(jìn)程客觀上加大了農(nóng)村地區(qū)社會治理的難度：大量農(nóng)村人口外出打工后，形成人口龐大的農(nóng)村留守群體；家庭成員的分居對農(nóng)村傳統(tǒng)穩(wěn)定的婚姻家庭結(jié)構(gòu)造成了巨大的沖擊；鄉(xiāng)村公共生活缺乏活力；土地征用、拆遷等利益沖突和突發(fā)事件頻發(fā)等，［13］時至今日這些問題依然難以妥善解決。

因此，當(dāng)事權(quán)的不斷擴(kuò)大化與有限的財政收入發(fā)生沖突時，試圖以較低成本運作復(fù)雜的基層社會的方式就顯得捉襟見肘，全能型的治理方式要有所轉(zhuǎn)變，基層社會的組織化自治愈發(fā)重要，選好基層社會治理的主體成為關(guān)鍵。從黨的二十大報告所塑造的基層治理理念和治理遠(yuǎn)景來看，健全城鄉(xiāng)基層治理體系、構(gòu)建基層社會治理新格局是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，且二者的實施路徑和實施主體是一致的，所以基層治理新格局的主體也是鄉(xiāng)村振興的主體，是社會治理中心。以基層社會治理主體為核心，并隨之展開的基層治理體系的完善是基層社會治理的重心，也就是說未來新型職業(yè)農(nóng)民是城鎮(zhèn)居民，是鄉(xiāng)村振興和基層社會治理的共同主體。小城鎮(zhèn)治理過程中要準(zhǔn)確把握和適應(yīng)當(dāng)前我國社會結(jié)構(gòu)的深刻變化和熟人社會的轉(zhuǎn)型，讓小城鎮(zhèn)的政府從全能運動選手轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫淼倪\動員兼裁判，才能構(gòu)建小城鎮(zhèn)基層治理的新思維。

（三）轉(zhuǎn)變小城鎮(zhèn)的人才觀念

從我國大多數(shù)鄉(xiāng)村的實際情況和數(shù)十年的發(fā)展經(jīng)驗來看，依靠鄉(xiāng)村內(nèi)生力量實現(xiàn)振興的是極少數(shù)特例，這些典型案例不具備推廣的現(xiàn)實可能性，江浙地區(qū)作為改革開放的典型，眾多小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，治理成熟，中西地區(qū)學(xué)習(xí)復(fù)制容易“邯鄲學(xué)步”。綜合中西部大多數(shù)小城鎮(zhèn)的基層社會治理來看，以基層政權(quán)為核心，以資源注入和幫扶為主的外生型社會治理占據(jù)多數(shù)，也具備推廣的機(jī)制和復(fù)制的可能，這也符合中國國情和健全社會治理體系建設(shè)、創(chuàng)新基層社會治理體系的需要。但人的因素是社會治理的核心因素，伴隨著老齡化社會的不斷深化，小城鎮(zhèn)更難吸引年輕人才，因此不拘一格降人才、將鄉(xiāng)村振興和小城鎮(zhèn)的發(fā)展眼光集中在鄉(xiāng)村社會自身、集中在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體上，才具有價值意義。比如城市社會治理逆行政化創(chuàng)新的本質(zhì)是重塑社會治理主體，任何完善的機(jī)制都需要人才的支撐，人才是機(jī)制的最大軟肋，人才也是彌補(bǔ)機(jī)制運行缺陷的靈丹妙藥。所以，任何社會治理和振興方案的制定都應(yīng)首先考慮人的因素，考慮社會治理的主體。要以習(xí)近平總書記提倡的“人民城市理念”為社會治理理念，高度重視小城鎮(zhèn)社會治理過程中中間階層的培育，以培養(yǎng)更多高素質(zhì)的家庭農(nóng)場主為首的新型職業(yè)農(nóng)民作為社會治理的目標(biāo)，將新型職業(yè)農(nóng)民視為小城鎮(zhèn)社會治理體系中的核心力量。“放權(quán)給錢”以更為靈活的機(jī)制激發(fā)基層政權(quán)和新型職業(yè)農(nóng)民共建共治共享社會治理，同時通過新型職業(yè)農(nóng)民打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使得新型職業(yè)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民只是人的職業(yè)屬性，而非身份屬性。讓更多擁有新型職業(yè)農(nóng)民身份的城鎮(zhèn)居民成為社會治理的實施者和受益者，改變以往社會治理中基層政府全知全能全責(zé)型的治理方式，通過社會治理群體的變化改變社會治理體系，倒逼基層社會不斷健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，從而實現(xiàn)“善治”，以人的進(jìn)步推動社會治理的發(fā)展。

人民城市是服務(wù)人民，一切技術(shù)手段和治理體系都是為了服務(wù)“人”，人在城市中的權(quán)利是一種高級的權(quán)利形式，包括實現(xiàn)自由的權(quán)利、在社會化過程中實現(xiàn)個體化的權(quán)利、享有居住環(huán)境的權(quán)利、生活和居住的權(quán)利；同時也包括參與權(quán)和占有權(quán)（側(cè)重于對使用價值的占有而非財產(chǎn)權(quán)）。［14］因此打通城鎮(zhèn)居民與新型職業(yè)農(nóng)民兩者之間的通道、造就更多成熟理性的基層社會治理群體是基礎(chǔ)也是關(guān)鍵。在小城鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)上，確立家庭農(nóng)場為鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體、鄉(xiāng)村振興的主體、小城鎮(zhèn)基層社會治理的主體，充分培育和發(fā)展這一群體，提升家庭農(nóng)場主和新型農(nóng)民的參政意識，這些既從事生產(chǎn)勞動又參與分配資源的農(nóng)業(yè)勞動者和農(nóng)業(yè)企業(yè)家通過對新的機(jī)會和刺激因素做出反應(yīng)，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中人力資源占主導(dǎo)地位的遠(yuǎn)大前景。［15］要提高家庭農(nóng)場主們的政治待遇，確立基層社會治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實施主體，才能逐步探索和實現(xiàn)各類社會治理方案。拋開實施主體談實施方案就是本末倒置。本文認(rèn)為社會方案的實施必須配合成熟穩(wěn)定的社會治理實施主體，而培育培養(yǎng)以家庭農(nóng)場主為主的各類高素質(zhì)新型職業(yè)農(nóng)民，才是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵，而非社會治理的各類文本方案。

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（責(zé)任編輯 謝春紅）

Research on the Development and Governance of Small Towns in the People’s Republic of China

GUO Kai

（Business school， Zhengzhou University of Technology， Zhengzhou， Henan 450044， China）

Abstract：Since the founding of the People’s Republic of China， the development of small towns in New China has achieved remarkable achievements after going through three development stages. However， there are also shortcomings such as insufficient economic development momentum， lagging urban management thinking， and lack of talents. The historical experience of small town development is of great historical significance for the future urbanization development in China. For the future development of small towns， it is necessary to strengthen the transformation of development concepts and models， attract more talents， cultivate new professional farmers mainly composed of family farm owners as the main body of town development and governance， innovate the way of grassroots social governance， and strengthen the construction of social governance communities in small towns.

Key words：small town development; historical experience; governance