摘要：當代中國糧食供求緊平衡態(tài)勢將長期存在，但受國內外風險因素疊加影響，這種緊平衡態(tài)勢很可能因某種因素突出而被暫時打破，糧食短缺局面將持續(xù)數年時間才有可能恢復到緊平衡狀態(tài)。國內外風險挑戰(zhàn)目前主要涉及如下幾個方面：顯性耕地數量質量仍齊降，隱性耕地有遭毀風險；自然災害風險有加重趨勢，病蟲害呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢；農民種糧意愿仍繼續(xù)降低，“非糧化”壓力偏大；糧食貿易的不可控性大增，全球供應鏈頻繁遭沖；糧食應急保障體系有短板，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社能力較脆弱；糧食購銷風險隱患頑疾多，數量質量須持續(xù)關注。此外，水資源供需矛盾持續(xù)凸顯、育種全鏈條創(chuàng)新明顯不足、農機研發(fā)及應用距離世界先進水平仍有差距、化肥農藥物品投入強度高但資源利用效率比較低、基層農技推廣人員數量不足和素質有待提升、糧食隱形浪費現(xiàn)象還不同程度存在甚至有反彈風險、糧食供應難以滿足居民消費提檔升級需求等風險也不容忽視。在這眾多風險挑戰(zhàn)中，國內因素應對風險準備不足是最重要因素。防范糧食安全保障風險，既要有底線思維以保最基本民生，又要有目標追求以夯實社會主義現(xiàn)代化強國的根基。圍繞“全方位夯實糧食安全根基”總要求，具體治理建議是：貫徹落實好《糧食安全保障法》，以憲法為中心完善糧食安全法體系；全方位夯實糧源匯集之根基，持續(xù)鞏固多渠道穩(wěn)定匯集糧源能力；全方位提升糧食供應之能力，暢通糧食保供環(huán)節(jié)“最后一公里”；全方位筑牢糧食安全之屏障，明確把糧食安全納入公益訴訟范圍。

關鍵詞：糧食安全；風險挑戰(zhàn)；法治

中圖分類號： F32 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20240101

基金項目：國家糧食和物資儲備局2023年軟科學課題（國糧辦發(fā)〔2023〕109號）。

Risk challenges and governance strategies to Chinas food security under the new development pattern

Mu Zhongjie

（ Insititute of Food & Law， Henan University of Technology ，Zhengzhou，Henan 450000 ）

Abstract： The tight balance between food supply and demand in contemporary China will exist for a long time， but due to the superimposed influence of domestic and foreign risk factors， this tight balance is likely to be temporarily broken because of some factors that stand out， and the food shortage situation will last for several years before it is possible to return to a tight balance.Risks and challenges at home and abroad are mainly related to the following aspects： the quantity and quality of visible arable land is still declining， and hidden arable land is at risk of being destroyed； the risk of natural disasters has a tendency to aggravate， and pests and diseases are frequent； farmers willingness to grow food is still decreasing， and the pressure of "non-food" is high； the uncontrollability of food trade is increasing， and the global supply chain is frequently affected by shocks； there is a shortcoming in the food emergency security system， and the capacity of townships and villages and societies is relatively fragile； there are a lot of hidden and persistent problems in the purchase and sale of food， and the quality of the food should be given sustained attention.In addition， these risks should not be ignored， including the continued contradiction between the supply and demand of water resources， the obvious lack of innovation in the whole chain of breeding， the gap between the research and development and application of agricultural machinery and the worlds advanced level， the high intensity of inputs of chemical fertilizers and pesticides， but the efficiency of resource use is relatively low， the number of grass-roots agricultural extension workers is insufficient while their quality needs to be upgraded， and the phenomenon of invisible waste of food is still present in varying degrees and even the risk of a rebound， and the supply of food is difficult to meet the needs of the populations consumption upgrade. Among these many risks and challenges， the lack of domestic preparedness to deal with them is the most important factor. Preventing the risk of food security guarantees requires both bottom-line thinking to protect the most basic peoples livelihoods and goal-seeking to strengthen the foundation of a strong socialist modernized country. Focusing on the general requirement of "strengthening the foundation of food security in all aspects"， the specific governance recommendations are as follows： implement the Food Security Law， and improve the food security law system centered on the constitution； strengthen the foundation of gathering food sources in all aspects， and continue to consolidate the ability to gather food sources through multiple channels in a stable manner； enhance the ability to supply food in all aspects， and smooth out the "last kilometer" of the food supply chain； and build up the barriers of food security in all aspects， and explicitly include food security in the scope of public-interest lawsuits.

Key words： food security； risk challenges； rule of law

習近平總書記指出，構建新發(fā)展格局是一個系統(tǒng)工程，要把握的一個工作著力點就是推進農業(yè)農村現(xiàn)代化，“保障糧食等重要農產品供給安全，是‘三農工作頭等大事”[1]。然而，當前國內外風險因素相互疊加，全球經濟發(fā)展陷入低迷期，各種不穩(wěn)定和不確定性因素增多，如何“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”[2]迎來新挑戰(zhàn)。

1 新發(fā)展格局下我國糧食安全面臨的風險挑戰(zhàn)

習近平總書記指出，“確保糧食安全，不僅要著眼平時，還要提升應急保供能力，系統(tǒng)梳理生產、加工、流通、儲備、貿易等方面可能存在的風險點”[3]。立足于中國有14億人口的客觀實際，預判在新發(fā)展格局構建過程中，當代中國糧食供求緊平衡態(tài)勢將長期存在，但受國內外風險因素疊加影響，這種緊平衡態(tài)勢很可能因某種因素突出而被暫時打破，糧食短缺局面將持續(xù)數年時間才有可能恢復到緊平衡狀態(tài)。具體來說，這些國內外風險因素主要涉及如下幾個方面，而國內因素應對風險準備不足是最重要因素。

1.1顯性耕地數量質量仍齊降，隱性耕地有遭毀風險

這里所說的顯性耕地，是指已被確權的耕地或者其他統(tǒng)計在冊的耕地。顯性耕地總量減少勢頭得到遏制但人均耕地數量和耕地質量仍在下降。對比第二次全國土地調查主要數據[4]（以下簡稱“二調”）和第三次全國國土調查主要數據[5]，不難發(fā)現(xiàn)，在2009年至2019年這十年，全國耕地由13 538.47萬公頃降至12 786.19萬公頃，減少了752.28萬公頃，延續(xù)了“二調”前的數量減少趨勢[6]，耕地“非農化”現(xiàn)象明顯加劇。經過采取“長牙齒”的系列措施，2022年度統(tǒng)計全國共有耕地12 760.1萬公頃[7]，耕地總量持續(xù)減少的勢頭初步得到遏制，甚至最近兩年還出現(xiàn)耕地增長，但人均耕地[8]卻從2019年的0.088 6公頃降至0.088 4公頃，人地矛盾進一步突出。就區(qū)域耕地數量情況來看，如果進一步分析土地利用遙感數據，除東北區(qū)耕地增長0.5%外，全國其他地區(qū)均為耕地減少。“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子[9]”。如果耕地數量持續(xù)減少，國家糧食安全的根基必將動搖。與耕地數量仍在減少一樣，耕地質量問題也不容樂觀。截至2022年底，全國已累計建成10億畝高標準農田[10]，中國旱澇保收的“保命田”僅為人均0.046公頃，但這些“保命田”并非都是質量良好的耕地。根據最新公布的《全國耕地質量等級情況公報》[11]，基礎地力較高的耕地面積為4 213.33萬公頃，僅占全國耕地總面積的31.24%。此外，農用地土壤環(huán)境質量問題尤其值得注意，影響農用地土壤環(huán)境質量的主要污染物是重金屬[12]，糧食安全面臨新挑戰(zhàn)。

一般認為，我國大幅增加新增耕地[13]的可能性微乎其微。這是立足于已經統(tǒng)計在冊土地而言，在我國廣大農村還存在數量蔚為可觀的未統(tǒng)計在冊的土地，有些土地的肥沃程度不亞于已經建成的高標準農田，可以稱之為“隱性耕地”，比如“宅場荒”就是其中一種。所謂“宅場荒”，系指荒蕪已久的宅基地以及長期沒有耕種并且未有統(tǒng)計在冊的成片農用地。據有關消息[14]，2021年，全國小麥第一生產縣滑縣東小莊村開展宅場荒整治，收回集體土地及宅場荒地12.07公頃。在此前后，該縣其他村莊也開展過宅場荒整治，收回宅場荒地數量不一，一般情況下，擁有1 500人口規(guī)模的村莊可以收獲宅場荒地在6.67公頃左右，有約近半數土地可以用來耕種糧食作物。但實際上，這些宅場荒地已多數被挪作他用，或者作為建設用地，或作為宅基地賣給村民。在該縣萬古鎮(zhèn)某村，有處規(guī)模1.33公頃左右的“宅場荒”，村民已經開墾種菜或者種植其他作物，但該村委會強行以宅基地名義進行拆分，以每塊3萬元價格賣給村民。這些“隱性耕地”一旦挪作他用，一般很難在短期內恢復耕作，其風險很難作出準確評估，建議予以重點關注，將其進行統(tǒng)計在冊管理。

1.2 自然災害風險有加重趨勢，病蟲害呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢

全球氣候變暖趨勢仍在持續(xù)，氣候變化幅度加大給農業(yè)生產帶來更多不確定風險。根據《中國氣候變化藍皮書（2023）》，2015 ～2022 年是自1850年有氣象觀測記錄以來最暖的 8 個年份。極端高溫事件自20 世紀90 年代后期以來明顯增多，2022 年中國平均暖晝日數和極端高溫事件頻次均為1961年以來最多，極端強降水事件呈增多趨勢[15]。另據2022年7月農業(yè)農村部種植業(yè)管理司負責人介紹，中國是全球氣候變化影響顯著的區(qū)域，農業(yè)氣候資源在發(fā)生著改變，氣候變化也導致我國極端氣象災害的事件增多，災害異常性和不可預見性越來越大，給農業(yè)生產帶來的挑戰(zhàn)也越來越大。中國氣象局預測，汛期我國氣候狀況總體偏差，極端天氣事件偏多，旱澇災害較重，呈現(xiàn)出“兩頭澇、中間旱”的態(tài)勢，東北和黃淮海常年抗旱的地方可能要抗?jié)常L江中下游常年防汛的地方可能要應對高溫干旱，抗災奪豐收任務依然十分艱巨[16]。實踐表明，2023年，“爛場雨”與高溫干旱天氣交替發(fā)生，極端高溫事件超過了2022年，極端強降水事件明顯高于往年。據調查，在產糧大省河南，農用地的排水溝渠幾乎全部被填平，雨水幾乎全靠農用地自然下滲。此類現(xiàn)象在安徽等其他省份也廣泛存在。這是農業(yè)領域重大風險所在。

農作物重大病蟲害重發(fā)態(tài)勢明顯，口糧安全嚴重受到威脅。綜合分析病蟲源基數、種植制度、作物布局和氣候等因素，根據2021至2023年公布的全國農作物重大病蟲害發(fā)生趨勢預報[17-19]，小麥、水稻、玉米、馬鈴薯等主要糧食作物重大病蟲害連續(xù)多年呈重發(fā)態(tài)勢，小麥赤霉病、條銹病、紋枯病、蚜蟲等小麥“三病一蟲”發(fā)生面積每年均在3 000萬公頃以上，稻飛虱、稻縱卷葉螟、二化螟、水稻紋枯病、稻瘟病等水稻“三蟲兩病”發(fā)生面積每年在6 666.67萬公頃以上，草地貪夜蛾、玉米螟、粘蟲、大斑病、南方銹病等玉米“三蟲兩病”發(fā)生面積每年在3 000萬公頃以上，柑橘黃龍病、梨火疫病、紅火蟻、馬鈴薯甲蟲、蘋果蠹蛾等重大檢疫病蟲每年發(fā)生面積近千萬畝，并且每年發(fā)生率呈遞增趨勢。此外，來自境外有害生物的危害也不容小覷。據全國農作物重大病蟲測報網監(jiān)測，受境外病蟲源基數、臺風降雨偏多等因素影響，水稻“兩遷”害蟲、二化螟、玉米南方銹病、草地貪夜蛾等重大病蟲害呈重發(fā)態(tài)勢，對秋糧生產構成威脅[20]。

1.3 農民種糧意愿仍繼續(xù)降低，“非糧化”壓力偏大

新時代的農民已經擺脫了“謀生存”的掙扎階段，步入“吃不愁、穿不愁”并且還有相應保障的小康社會，開始追求一定享受需要。關于人的生存需要得到滿足以后為何轉向享受需要，馬克思曾經這樣說：“一座小房子不管怎樣小，在周圍的房屋都是這樣小的時候，它是能滿足社會對住房的一切要求的。但是，一旦在這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成可憐的茅舍模樣了。這時，狹小的房子證明它的居住者不能講究或者只能有很低的要求，并且，不管小房子的規(guī)模怎樣隨著文明的進步而擴大起來，但是，只要近旁的宮殿以同樣的或更大的程度擴大起來，那么較小房子的居住者就會在那四壁之內越發(fā)覺得不舒適，越發(fā)不滿意，越發(fā)被人輕視?！苯又?，馬克思指出：人們的需要和享受是由社會產生的，“我們在衡量需要和享受時是以社會為尺度，而不是以滿足它們的物品為尺度的”[21]。農村稅費改革以來，種糧農民收入雖有增加，但農村經濟落后的局面并未發(fā)生改變，城鄉(xiāng)收入差距客觀上進一步拉大：2018年，全國居民人均可支配收入28 228元，其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為39 251元，農村居民人均可支配收入14 617元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值為2.69，與十年前的2008年相比，城鄉(xiāng)收入絕對差距擴大了1.23倍，高達24 634元[22-24]。

按照種糧農民的形象而通俗的理解，如果城鎮(zhèn)居民每天人均消費0.5千克口糧，那么農村居民每天人均消費僅有0.185 5千克口糧，該收入連最起碼的溫飽也難以保證，僅能維持生命、不被餓死而已。此外，教育、醫(yī)療、基礎設施等公共產品供給方面城鄉(xiāng)（包括主產區(qū)）差距也是很大?？傊?，種糧農民與“窮人”、農村與“窮地方”緊密聯(lián)系在一起，種糧農民的收入猶如馬克思所說的“小房子”，獲取“宮殿”式收入是他們當下的主要訴求。在調研農民的利益訴求時，發(fā)現(xiàn)“提高糧價”“增加收入”“有錢賺”成為他們近乎一致的呼聲。對于當前種糧農民的經濟狀況，得出調研結論為：“有飯吃，餓不著，缺錢花”，在經濟上處于溫飽有保證、富裕有距離的狀況。當前種糧農民在經濟方面的利益訴求已經由“小房子”式的溫飽訴求轉變?yōu)椤皩m殿”式的大幅增加經濟收入，與城鎮(zhèn)居民平等地步入小康社會，共同享受改革開放帶來的美好生活。因此，外出務工或者從事其他職業(yè)致使土地撂荒，或者種植經濟價值較高農作物致使耕地“非糧化”，甚至將耕地挪作他用而致使出現(xiàn)耕地“非農化”?！胺寝r化”“非糧化”甚至耕地撂荒只是問題的表面現(xiàn)象，其本質是農民種糧“無利可圖”“無錢可賺”，也可以理解為農民對種糧的“和平抗議”。毛澤東同志指出：“一切空話都是無用的，必須給人民以看得見的物質福利”[25]。習近平總書記也指出：“農民種糧能掙錢，糧食生產才有保障”[3]。2023年2月，人民網發(fā)表評論《農民種糧能賺錢，國家糧食才安全》實際上就是對此類風險客觀存在的側面回應?；蛟S，引用馬克思著作中的這樣一段話更能引起人們對“非農化”“非糧化”現(xiàn)象的深思：“資本害怕沒有利潤或利潤太少，就像自然界害怕真空一樣。一旦有適當的利潤，資本就膽大起來。如果有10%的利潤，它就保證到處被使用；有20%的利潤，它就活躍起來；有50%的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。如果動亂和紛爭能帶來利潤，它就會鼓勵動亂和紛爭。走私和販賣奴隸就是證明”[26]。

1.4 糧食貿易的不可控性大增，全球供應鏈頻繁遭沖

根據中國海關統(tǒng)計數據，我國2019—2022年每年進口糧食保持在1.1億噸以上，是當代中國糧源的重要補充。近年來，通過糧食貿易獲得糧源的不確定因素時有發(fā)生，其風險值得關注和化解。概括起來，這些因素大致有如下幾類情況：

第一，部分國家因故出臺禁止或者限制出口的貿易政策。受新冠肺炎疫情、俄烏沖突等影響，截止2022年5月28日，越南、阿根廷、哈薩克斯坦、印度、印度尼西亞、馬來西亞、摩洛哥、土耳其、匈牙利、伊朗、科威特等20多個國家實施了糧食出口限制令，品類包括小麥、玉米、面粉、植物油、豆類等。2023年以來，印度、俄羅斯、阿聯(lián)酋等多個國家宣布禁止大米出口。

第二，國際糧食價格輪番大幅波動。2020年初，新冠肺炎疫情在全球肆虐，糧價急速攀升，其中玉米漲幅最大。2022年，受俄烏沖突爆發(fā)的影響，小麥價格飆升，超過了玉米。2023年，全球最大的大米出口國印度禁止絕大部分大米品種出口，大米價格上漲。值得注意的是，近年來主糧品種價格輪番領頭上漲，并同時帶動其他糧食品種上漲，充分表明糧食安全與全球經濟和政治高度關聯(lián)，進口國通過貿易獲得糧源成本大幅增加。

第三，入境管制、海運停航、軍事沖突、貿易競爭等多種因素影響糧食供應鏈。新冠肺炎疫情期間，多國實行入境管制，碼頭關閉，海運停航，糧食供應鏈被長時間中斷，對糧食流通產生了重要影響。俄烏沖突爆發(fā)后，“黑海港口農產品外運協(xié)議”在短暫地實施后，于2023年7月終止，烏克蘭的糧食外運不僅變得困難，而且成本要增加15%至20%。此外，美元大幅加息以應對通脹的國際經濟形勢，也加劇了國際糧食供應鏈的不穩(wěn)定性。

1.5 糧食應急保障體系有短板，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社能力較脆弱

眾所周知，我國現(xiàn)在是“北糧南運”糧食產銷格局，其弊端無疑是區(qū)域供需矛盾加大，糧食流通空間距離越大、運轉周期越長、流通層級越多，對糧食流通基礎設施的要求就越高，應對糧食區(qū)域供需的風險就越大。有資料顯示[27]，到2022年底，全國共有糧食應急加工企業(yè)6 584家、應急儲運企業(yè)4 846家、應急配送中心3 542家、應急供應網點56 495個，全國應急加工能力每天可達到164萬噸，能滿足全國人民兩天的需要。糧食應急能力與此前相比已有了很大提高，但調查發(fā)現(xiàn)，我國糧食應急保障體系依舊存在短板，尤其是最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社保障體系更為脆弱。調查共有兩份。第一份是在2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)之初進行。據團隊在小麥全國第一生產縣滑縣穆營村調查，該村常駐人口為0.3萬人，擁有高標準農田近700公頃，是數百年來方圓百里公認的耕地大村、產糧大村。而就是這樣人口集中、糧食集中的中原大村，竟然沒有一家磨坊或者面粉廠（甚至豆腐作坊也沒有），村民日常消費品多從村里個體超市或者集鎮(zhèn)上購買。在2020年1月26日，該村因新冠肺炎疫情實行嚴格限行措施，在限行措施采取后的第7天，4家個體超市被買空，約有半數以上家庭提出了外出購糧需求。據向有關方面確認，為滿足日常消費，政府首先啟動了政府儲備。其他村鎮(zhèn)也存在類似問題。雖然疫情爆發(fā)之初適逢春節(jié)，家家已經提早備足年貨，即使如此僅堅持7天，政府儲備作為糧食儲備的最后防線卻最先啟動，暴露出我國儲備制度的韌性嚴重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社作為應對糧食供應危機的第一道防線幾乎形同虛設。

另一份調查系2022年下半年新冠肺炎疫情再次大范圍嚴重時以大城市為重點進行?？傮w來說，我國大中城市物流業(yè)短板問題較為突出，總的問題是一旦發(fā)生戰(zhàn)爭等非自然突發(fā)事件，糧食供給短缺可能會在較長時間存在，但因區(qū)域不同而又具體情況不同。以上海為例，受封城的影響，上海與其他省市之間的貨物運輸交接效率下降，導致供應不能滿足需求。據媒體報道，上海疫情發(fā)生后，全國多地相繼支援上海，山東、四川、安徽、重慶等多地的蔬菜陸續(xù)運往上海；許多上海居民收到了各地援助的蔬菜包，但也有居民反映有的支援物資無人對接，甚至有爛掉的風險。上海地處我國東部沿海，與產地之間距離較遠，出現(xiàn)的物流阻斷、運送不暢問題，其矛盾焦點在于產需之間如何物暢其流。在地處中原腹地的鄭州，物流短板主要出現(xiàn)在終端配送環(huán)節(jié)。其原因主要有兩個，一是糧食保供點過少。據團隊抽樣調查，鄭州中原路以南、桐柏路以西、隴海路以北、秦嶺路以東本次被封控，在這塊占地面積約1.4平方公里的區(qū)域范圍內僅在前進路上有一家折扣牛超市供應米面油等物資。二是人為造成了終端配送出現(xiàn)不暢問題。據調查，由于社區(qū)實行封閉式管理，隔絕了騎手、快遞人員的進入，而社區(qū)人口數量大，管理人員工作壓力大，尤其是需要配送到戶的高風險樓棟、樓層區(qū)域，存在混亂無序的配送、領取安排以及條件較低的物流設備等問題，都極大地降低了終端配送效率。此外，疫情防控期間，鄭州市內多由社區(qū)統(tǒng)一購買“保供糧食”，但這也存在難以及時配送到戶等問題，居民通過社區(qū)團購所獲得的食品質量也難以得到保障，再次暴露出“最后一公里”依然是痛點。

1.6 糧食購銷風險隱患頑疾多，數量質量須持續(xù)關注

糧食安全關系國計民生，是“國之大者”。自2021年8月糧食購銷領域開始專項整治，截至2023年7月底，中央紀委國家監(jiān)委網站受權發(fā)布90起糧食購銷領域腐敗問題通報，國家糧儲局原主要領導，青海、黑龍江等多個省級糧儲局原負責人落馬，持續(xù)釋放深入整治糧食購銷領域系統(tǒng)性腐敗的強烈信號。從公布的這些案件來看，糧食購銷領域相對封閉，涉糧腐敗具有風險點位多、涉及人員廣、監(jiān)管難度大、敏感程度高等特點。“糧食購銷領域腐敗問題與多部門存在利益關聯(lián)，流程復雜、專業(yè)性強，外行工作人員對該領域業(yè)務不熟，難以發(fā)現(xiàn)深層次問題”[28]。可以說，糧食購銷領域的風險是多年來一直存在頑疾，對糧食數量質量的危害必須予以全鏈條地持續(xù)關注，絲毫不能放松。

糧食購銷風險主要集中在三個環(huán)節(jié)。（1）收購入庫環(huán)節(jié)。作為糧食流通的起始環(huán)節(jié)，糧食收購環(huán)節(jié)面對的是廣大農民，糧食收購者必須嚴格執(zhí)行國家糧食收購政策，不能損害售糧農民利益，更不能有損害國家利益的違法行為。該環(huán)節(jié)所涉及的主要風險因素有：虛假收購、以陳頂新、先收后轉、轉圈糧、壓級壓價、“打白條”以及“人情糧”“關系糧”等。（2）儲存保管環(huán)節(jié)。糧食保管是確保儲糧安全的關鍵環(huán)節(jié)，糧食儲備制度是實現(xiàn)糧食安全的重要保障，更是糧食調控工作的重中之重。主要風險因素有：虧庫短量、保管不力、擅自動用、盜賣政府儲備等。（3）銷售出庫環(huán)節(jié)。政策性糧食銷售出庫是發(fā)揮政策性糧食調控市場作用的重要環(huán)節(jié)，對保持糧食價格穩(wěn)定、供求平衡，促進經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展具有十分重要的意義，也是確保不合格糧食不流入口糧市場的重點環(huán)節(jié)。主要風險因素有：將不宜存糧食作為宜存定向銷售、空進空出、虛報損耗、超輪空期、吃拿卡要等。

此外，我國糧食安全領域存在的主要風險還有水資源供需矛盾持續(xù)凸顯、育種全鏈條創(chuàng)新明顯不足、農機研發(fā)及應用距離世界先進水平仍有差距、化肥農藥物品投入強度高但資源利用效率比較低、基層農技推廣人員數量不足和素質有待提升、糧食隱形浪費現(xiàn)象還不同程度存在甚至有反彈風險、糧食供應難以滿足居民消費提檔升級需求等其他問題。

2 新發(fā)展格局下我國糧食安全風險的治理路徑

防范糧食安全保障風險，既要有底線思維以保最基本民生，又要有目標追求以夯實社會主義現(xiàn)代化強國的根基。習近平總書記指出，端自己的飯碗，裝自己的糧食是底線[29]；“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，出發(fā)點和落腳點是讓人民生活越過越好”[3]。圍繞“全方位夯實糧食安全根基”總要求，我們謹慎建議如下，以供商榷與借鑒。

2.1 貫徹落實好糧食安全保障法，以憲法為中心完善糧食安全法體系

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。法律的生命在于實施，法律的權威只有在實施中才能得以彰顯?！都Z食安全保障法》將于2024年6月1日起施行，為推動我國糧食安全從政策性治理轉向法治化治理再上新臺階提供了歷史契機。鑒于《糧食安全保障法》從頒布到實施跨度長達半年，一方面，為完善相關配套法規(guī)提供了較為充裕時間，有利于擴大《糧食安全保障法》知曉率和覆蓋面，從而有助于更好地推進《糧食安全保障法》落地施行；另一方面，為有關部門和相關主體留出了足夠的時間來學習和掌握。作為糧食安全保障主管部門，更要全面準確把握《糧食安全保障法》內容，深刻理解精髓要義，熟知法律賦予的各項職責，推動相關主體真正掌握法律相關條款內容，熟悉應承擔的責任與義務，做到盡知熟知，為有法必依提供條件。在實際工作中，需要把《糧食安全保障法》作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺，規(guī)范行政活動；完善相關司法解釋，使之與《糧食安全保障法》精神相一致，統(tǒng)一法律適用標準（比如糧食生產合理用水需求的“合理”界限把握）。

依法制訂或者修定糧食安全法體系的其他組成部分。主要包括：第一類，行政法規(guī)。涉及《中央儲備糧管理條例》《糧食流通管理條例》《退耕還林條例》以及《糧食安全保障法》通過后的實施條例等。第二類，地方性法規(guī)。諸如全國各地擁有立法權的權力機關制定的區(qū)域版糧食安全保障條例，既可以由省級單位統(tǒng)一制定，也可以在下一級單位制定效力位階較低的地方性法規(guī)。第三類，部門規(guī)章。諸如《糧油倉儲管理辦法》《國有糧油倉儲物流設施保護辦法》《糧食質量安全監(jiān)管辦法》《糧食流通行政執(zhí)法辦法》《進出境糧食檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》以及其他部門規(guī)章等。第四類，地方政府規(guī)章。諸如《北京市儲備糧管理辦法》《河南省儲備糧管理辦法》等。第五類，其他規(guī)范性文件。諸如《政策性糧食購銷違法違規(guī)行為舉報獎勵辦法（試行）》《政府儲備糧食倉儲管理辦法》《政府儲備糧油質量檢查扦樣檢驗管理辦法》《糧油安全儲存守則》《糧庫安全生產守則》。第六類，有關國際公約、條約或者協(xié)定。前述規(guī)定和糧食安全保障法及其他涉糧法律，共同組成了以憲法為核心的中國糧食安全法體系，均需有關部門依據憲法和糧食安全保障法等有關上位法進行合憲性、合法性審查，維護憲法作為國家根本法的地位，確保憲法在糧食安全保障事務中具有最高法律效力。

2.2 全方位夯實糧源匯集之根基，持續(xù)鞏固多渠道穩(wěn)定匯集糧源能力

大力落實藏糧于地，確保糧食來源有“道”。（1）在“地”的數量方面，要采取“長牙齒”的硬措施積極推進藏糧于地，落實最嚴格的耕地保護制度，堅決守好耕地保護紅線，加強土地用途管制，嚴格管控土地的用途轉化；嚴格永久性基本農田管理，采取多種措施切實穩(wěn)定糧食播種面積；同時，要積極落實糧食生產扶持政策，讓種糧者“有錢賺”，提高農民種糧積極性，防止出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象。（2）在“地”的質量方面，要努力提升現(xiàn)有耕地質量，重點是抓好高標準農田建設，深挖耕地產能，對建設時間長、達不到高標準農田要求的農田進行改造提升，“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”[3]；積極推進農業(yè)土壤污染治理，促進化肥農藥減量增效，改善耕地土壤理化性質，強化耕地質量保護；通過完善配套設施、提高耕地質量、防治土壤污染，實現(xiàn)藏糧于地。（3） 在“地”的增量方面，既要統(tǒng)籌利用國內國際兩個市場，穩(wěn)定糧源進口渠道，又要深入開展糧食節(jié)約減損行動，杜絕糧食浪費現(xiàn)象發(fā)生；同時要牢固樹立大食物觀，不斷提高多元食物供給能力，努力采取措施保護“宅場荒”等潛在耕地，堅持生態(tài)優(yōu)先，從耕地資源向整個國土資源拓展，“向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源”[29]，宜糧則糧、宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，全方位、多元化、廣區(qū)域地拓展糧源的可能性渠道，努力構建多元化食物供給體系。

積極推進藏糧于技，不斷提高糧食生產科技水平。一是打好種業(yè)“翻身仗”。在保護好“老種子”等優(yōu)良種質資源基礎上，積極培育具有自主知識產權的突破性新品種，加快生物育種產業(yè)化步伐，有序推進生物育種產業(yè)化應用，“把當家品種牢牢攥在自己手里”[3]。二是加快農機農藝科技突破，以產業(yè)急需為導向，加強農業(yè)關鍵核心技術攻關，加快農業(yè)科技成果轉化，開展農業(yè)技術推廣，大力推廣輕簡、綠色、高效的生產技術，不斷提高農業(yè)物質技術裝備水平。三是健全農作物病蟲害等防治體系，逐步構建農業(yè)防災減災長效機制，強化病蟲草害監(jiān)測預警，及時發(fā)布病蟲信息，開展統(tǒng)防統(tǒng)治、綜合防治，全面提高農業(yè)抗風險能力，最大限度降低病蟲害損失。

加大農業(yè)保護支持力度，調動種糧主體與抓糧主體工作積極性。就種糧主體而言，要健全農民種糧掙錢得利機制保障，完善種糧農民收益保障機制。既要大力扶持家庭農場、農民合作社等新型主體，把加快培育新型農業(yè)經營主體作為一項重大戰(zhàn)略，又要立足大國小農的基本國情，堅持經營農業(yè)、農民受益的底線思維，完善聯(lián)農帶農機制，完善價格、補貼、保險“三位一體”的政策體系，完善農資保供穩(wěn)價應對機制，促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，把他們引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展大格局。就抓糧主體而言，要健全地方抓糧擔責盡義機制保障，不斷健全糧食主產區(qū)利益補償機制，積極探索產銷區(qū)多渠道、多層次、多類型的利益補償辦法，保障重農抓糧者得實惠、有發(fā)展，壓實主產區(qū)、主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)自覺履職盡責的抓糧主體責任。

2.3 全方位提升糧食供應之能力，暢通糧食保供環(huán)節(jié)“最后一公里”

持續(xù)提升大中城市糧食應急保障能力。一是健全糧食應急保障機制。建立由發(fā)改、糧儲、交通、應急、財政、工信等多部門參加的，有關保供企業(yè)參與的市級糧食應急指揮保障機制，明確各自的職責和任務、工作程序等內容，自覺加強糧食保障體系的要素支持；修訂完善糧食應急預案并有針對性組織演練，夯實糧食應急反應之基礎。二是完善糧食應急保障服務網絡。充分利用現(xiàn)代信息技術，在優(yōu)化現(xiàn)有糧食應急供應網點基礎上，支持人口密集區(qū)域密集布局供應網點；充分發(fā)揮產供儲加銷協(xié)同功能，統(tǒng)籌提升糧源籌措、調度運輸與配送等方面的保障能力；支持智能化設施設備的建設和推廣應用，實施點對點、門對門的便利化精準配送，打通糧食配送環(huán)節(jié)的“最后一公里”。三是加強糧食應急保障隊伍建設。對參加糧食應急事務的人員定期進行知識、技能和防護培訓，有針對性地組織應急方案演練，不斷提高應急事務處置能力；動態(tài)調整糧食應急保障企業(yè)名單，確保糧食應急隊伍能夠召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝。

完善以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社為先鋒的多元化糧食儲備體系。和平年代發(fā)生的新冠肺炎疫情，給大中城市帶來嚴峻的糧食供給挑戰(zhàn)值得深思。正在進行的俄烏戰(zhàn)爭可以毋庸置疑地確定，大中城市糧食供應（當然包括其他物資）在遭遇戰(zhàn)爭時必定陷入嚴重短缺狀態(tài)，因為大型糧食安全設施必將首當其沖。總結中國歷史經驗，古代中國以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社為基礎建立的社倉成為穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會的重要基礎，20世紀80年代，中國由于廣大農戶儲糧成為中國渡過糧食危機重要原因，啟示我們以底線思維來思考破解以國內大循環(huán)為主體情況下產業(yè)過度集中所帶來風險隱患。在多方群體利益群體已經固化的情況下，鑒于產業(yè)分布短時間內難以調整，比較可行的方式是，把過度集中的發(fā)展模式調整為相對集中的發(fā)展模式，將以中央、省、市、縣等政府儲備為主體的多元化儲備體系延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社，助力每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社都有可穩(wěn)定供應當地居民7天糧食的儲備。

科學構建省、市、縣、鄉(xiāng)四級糧食應急保障中心。一般而言，以省級為單位的糧食應急保障中心體系包括如下內容：（1）構建涉及省、市、縣三級的糧食應急保障中心體系，糧食應急需要時，按照縣、市、省之層級有序啟動，每個地級市、縣（市）原則上至少建立1家糧食應急保障中心，糧食應急保障中心原則上由規(guī)模加工企業(yè)為骨干，配套應急儲運、配送、供應網點，構建全鏈條糧食應急保障體系；（2）省級糧食應急保障中心主要聚焦重點城市、人口較多地級市、主銷區(qū)，承擔省級單位內部跨區(qū)域應急保供任務，既要保障所在區(qū)域應急需要，同時還要兼顧相鄰區(qū)域應急供應需要；（3）地市級糧食應急保障中心應當輻射轄區(qū)內所有縣（市），與省級糧食應急保障中心形成互補；（4）縣（市）級糧食應急保障中心側重建在災害易發(fā)頻發(fā)區(qū)域、交通不便區(qū)域和人口密集區(qū)域。但要暢通糧食保供的“最后一公里”，需要將糧食應急保障中心從縣一級延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級（名稱可為“站”或者其他），設立原則是規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單設1個，規(guī)模較小的若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以共用1個。

2.4 全方位筑牢糧食安全之屏障，明確把糧食安全納入公益訴訟范圍

糧食安全是國家安全的重要基礎。習近平總書記指出：“國家安全是民族復興的根基，社會穩(wěn)定是國家強盛的前提”[30]。根據人民檢察院訴訟實踐[31]，我國已有糧食安全領域的公益訴訟判例，諸如“巴東縣人民檢察院訴縣國土資源局怠于履行監(jiān)管職責公益訴訟案（2018年）”“商城縣人民檢察院訴縣自然資源局不依法履行基本農田復墾監(jiān)管職責行政公益訴訟案（2019年）”“固始縣人民檢察院督促規(guī)范農藥經營以及農藥包裝廢棄物回收行政公益訴訟案（2021年）”等。糧食安全領域中的公益訴訟，可以簡稱為“糧食安全公益訴訟”，它并非是一種孤立存在的訴訟形式，而是與大家所熟知的民事公益訴訟、行政公益訴訟相并列的訴訟類型和訴訟形式。具體而言，糧食安全公益訴訟是指負有法律監(jiān)督職責的國家機關對糧食安全領域內違反糧食安全保障法律法規(guī)、破壞糧食安全保障秩序、侵犯公民糧食安全保障權益等合法權益，進而侵犯社會公共利益的行為而提起訴訟，要求法院審理裁判的訴訟制度。糧食安全公益訴訟的本質是一般意義上的公益訴訟程序與制度在一定范圍內的糧食安全訴訟案件中的具體運用。在我國，負有法律監(jiān)督職責的國家機關就是人民檢察院。

從前文有關分析來看，國家需要在初步建立糧食安全公益訴訟制度的基礎上，旗幟鮮明地把糧食安全納入公益訴訟范圍，由人民檢察院代表國家全方位介入糧食安全保障事務。這里有三個問題需要把握：一是糧食安全公益訴訟的法律依據。檢察機關行使職權的法律依據仍然是《行政訴訟法》第25條第四款、《民事訴訟法》第58條。這兩條規(guī)定對行使職權領域都采取了列舉方式，并在其后有“等”之字樣，從字面意思來看，既可以理解為“表示列舉未盡”，又可以理解為“列舉后煞尾”[32]。但如果認可在我國這樣一個有14億多人口的大國，“保障糧食安全始終是國計民生的頭等大事”[33]論斷的話，那么從立法本意來看，“表示列舉未盡”應為立法本意，糧食安全隱含在其中。二是糧食安全公益訴訟的前提條件。明確把糧食安全納入公益訴訟，并非主張由人民檢察院包攬?zhí)幚砦：Z食安全的一切事務，而是主張人民檢察院代表國家提起公益訴訟有著明確的前提條件。這些前提條件是：如果針對民事主體提起訴訟，是“在沒有法律規(guī)定的機關和組織或者法律規(guī)定的機關和組織不提起訴訟”的情形下方可提起訴訟；如果針對行政主體提起公益訴訟，則是必須經向違法行使職權或者不作為的行政機關制發(fā)督其依法履職檢察建議程序后，行政機關仍不依法履行職責的方可提起公益訴訟。三是糧食安全公益訴訟的受案范圍。該問題較為復雜，所涉范圍較廣泛，根據《糧食安全保障法》和我國已有涉及土地、種子、水、農業(yè)技術與機械、農藥、化肥、防災減災、生產環(huán)境、農產品質量、農業(yè)合作組織等27部糧食生產法律[34]，建議從兩個角度予以總體把握，綜合作出判斷：從法律角度來看，擬訴行為須違反《國家安全法》第22條等糧食安全保障法律法規(guī)，并損害社會公共利益；從業(yè)務角度來看，擬訴行為須涉及糧食生產、收購、儲存、運輸、加工、銷售、進出口等糧食安全某一環(huán)節(jié)或者若干環(huán)節(jié)。

此外，由于“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國”[35]，糧食安全公益訴訟還須注意與糧食安全行政執(zhí)法的銜接關系問題?？偟膩碚f，該問題需要遵循“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”要求予以創(chuàng)新性探索解決。

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