摘要：研究目的：明晰宅基地退出績效目標(biāo)，構(gòu)建評價體系，對典型試點(diǎn)區(qū)域宅基地退出績效進(jìn)行實(shí)證分析，探尋宅基地退出績效提升路徑。研究方法：質(zhì)性研究方法與政策績效評價工具方法的綜合運(yùn)用。研究結(jié)果：宅基地退出績效目標(biāo)主要由中央政策目標(biāo)和地方政府、村集體、退出農(nóng)戶的利益訴求構(gòu)成；回應(yīng)績效目標(biāo)，基于政府績效管理理論，引入利益相關(guān)者理論，并嵌入鄉(xiāng)村韌性理論，構(gòu)建了從過程到結(jié)果、兼顧多維利益訴求、考慮長短期變化的宅基地退出績效評價體系；通過實(shí)證考察和評價分析發(fā)現(xiàn)，義烏、余江、瀘縣的宅基地退出績效總體表現(xiàn)良好，但主要在經(jīng)濟(jì)韌性上存在短板，面臨著資金緊張、主體乏力、盤活再利用受限等困境。研究結(jié)論：全面提升宅基地退出績效，關(guān)鍵要在宅基地“三權(quán)分置”改革統(tǒng)領(lǐng)下，通過優(yōu)化退出資金運(yùn)作模式、形成多主體共治局面、拓寬退出土地盤活路徑等，健全宅基地退出長效激勵機(jī)制與保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：宅基地退出；績效評價；鄉(xiāng)村韌性；績效目標(biāo)

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）04-0020-11

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（22XJY014，17BJY091）。

宅基地是鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的寶貴資源，但作為一種公共池塘資源，極易陷入公地悲劇或反公地悲劇[1]。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)階段，面臨宅基地超占多占與新批建房難滿足并存、宅基地分布散亂與村莊規(guī)劃難落地并存、宅基地閑置空廢與城鄉(xiāng)用地資源緊缺并存等多重困境。推動宅基地退出是解決宅基地資源低效鎖定[2]、優(yōu)化鄉(xiāng)村用地布局[3]、助力鄉(xiāng)村振興[4]的重要舉措。2015年在農(nóng)村三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)部署下，針對宅基地利用粗放、退出不暢等問題，一些試點(diǎn)區(qū)域形成了頗具特色的退出模式并取得相應(yīng)成效，2019年《土地管理法》修訂也將宅基地退出上升為法律規(guī)范。但是，承載功能復(fù)雜性使宅基地制度改革面臨諸多權(quán)衡取舍，進(jìn)展始終相對緩慢[5]，而宅基地退出事關(guān)農(nóng)民根本利益和“三農(nóng)”全局也必須穩(wěn)慎推進(jìn)。在更大范圍的宅基地制度改革試點(diǎn)深入推進(jìn)背景下，對極具代表性的宅基地退出實(shí)踐進(jìn)行模式分析、績效評價、反思總結(jié)顯得尤為重要。

宅基地退出作為學(xué)界始終關(guān)注的重點(diǎn)，積累了豐碩研究成果?，F(xiàn)有研究探究了價值風(fēng)險感知[6]、區(qū)位條件[7]、鄉(xiāng)土依戀[8]、家意識與面子觀[9]等經(jīng)濟(jì)社會文化因素對農(nóng)戶退出行為或意愿的影響；揭示了宅基地退出對農(nóng)戶家庭福利[10]、農(nóng)戶貧困脆弱性[11]、社區(qū)韌性[12]等的影響效應(yīng)；探討了宅基地退出立法構(gòu)造[13]、補(bǔ)償機(jī)制完善[14]、風(fēng)險防控[15]等內(nèi)容，并且緊跟改革實(shí)踐，分析了宅基地退出試點(diǎn)政策[16]，考察了發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地退出實(shí)踐模式[17]，對比了不同試點(diǎn)地區(qū)宅基地退出改革進(jìn)展[18-19]，也嘗試采用定量研究方法評價宅基地退出績效[20-21]。但是，針對宅基地退出績效的定量考察仍相對薄弱，評價的系統(tǒng)性、全面性也有待加強(qiáng)，并且已有評價研究以個案為主，綜合運(yùn)用質(zhì)性研究方法，對比和總結(jié)不同宅基地退出實(shí)踐樣態(tài)的研究相對欠缺。

公共政策績效評價是對公共政策進(jìn)行綜合性測量與分析的活動。宅基地退出在實(shí)踐中多被視作一項(xiàng)政府實(shí)施的公共政策，故本文將從公共政策績效評價的理論與方法出發(fā)，按照“認(rèn)識績效—評價績效—反思績效”的步驟，利用長期跟蹤調(diào)研獲取的一手?jǐn)?shù)據(jù)資料，對不同典型試點(diǎn)區(qū)域宅基地退出績效水平進(jìn)行評價，結(jié)合其退出實(shí)踐進(jìn)行全景式分析，以期彌補(bǔ)宅基地退出定量考察不足、評價體系仍需完善的短板，為優(yōu)化宅基地退出路徑提供參考①。

1 宅基地退出績效目標(biāo)構(gòu)成

績效是組織對其目標(biāo)達(dá)成度的一種衡量。在構(gòu)建評價體系之前，一般須明確績效目標(biāo)為何，確立評價依據(jù)。中國農(nóng)村土地制度改革成功的關(guān)鍵，在于自上而下強(qiáng)制性制度變遷和自下而上誘致性制度變遷的有效結(jié)合。一方面，宅基地退出作為一項(xiàng)自上而下推進(jìn)的政策，政策目標(biāo)是績效評價的核心標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，宅基地退出觸及利益面廣、面臨爭議大，不僅關(guān)系鄉(xiāng)村振興等國家發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)，也關(guān)乎村集體、農(nóng)戶切身利益，與地方政府、市場主體密切關(guān)聯(lián)，這些利益訴求也將共同形塑宅基地退出的進(jìn)程與結(jié)果[22]。其中，中央政府處于絕對主導(dǎo)地位，將出臺相關(guān)政策，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，明確宅基地退出政策目標(biāo)，這也代表著其利益訴求。地方政府受中央政府全程指導(dǎo)[23]，但在貫徹上級政策推進(jìn)宅基地退出的同時，也有實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的行動自主性。村集體、農(nóng)戶以及市場主體作為宅基地占有使用者，在參與宅基地退出中也各有訴求?？紤]到利益相關(guān)者有主次之分，本文運(yùn)用米切爾評分法，對地方政府、村集體、退出農(nóng)戶、未退出農(nóng)戶以及市場主體的投入專用性資產(chǎn)、合法性、權(quán)力性、緊急性進(jìn)行打分[24]，發(fā)現(xiàn)只有地方政府、村集體和退出農(nóng)戶在各維度上均為高分，故主要考慮地方政府、村集體和退出農(nóng)戶的利益訴求。由此，中央政府自上而下貫穿退出全過程并代表著其利益訴求的政策目標(biāo)，以及地方政府、村集體、農(nóng)戶自下而上參與退出實(shí)踐的利益訴求，共同構(gòu)成了宅基地退出績效目標(biāo)（圖1）。

1.1 中央層面的宅基地退出政策目標(biāo)解析

與政策文件中狹義的進(jìn)城落戶農(nóng)戶自愿有償退出定義不同，本文從廣義角度將宅基地退出視為宅基地產(chǎn)權(quán)主體對其權(quán)利的完全或部分讓渡，在形式上表現(xiàn)為完全退出、部分退出和異地置換[25]。在此基礎(chǔ)上，利用北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，以“宅基地”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，遵循相關(guān)性原則，梳理了農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)以來中央層面涉及宅基地制度改革的78份政策性文件（截止到2023年3月，不含部門頒布的政策、工作報(bào)告），借助NVivo質(zhì)性分析工具，逐句閱讀相關(guān)文字內(nèi)容，進(jìn)行手動編碼，對中央政府的宅基地退出政策目標(biāo)進(jìn)行解析，了解以此為表征的中央政府退出利益訴求。從編碼解析結(jié)果來看，宅基地退出作為宅基地制度改革重要組成部分，在政策實(shí)施過程中，中央政府強(qiáng)調(diào)要在堅(jiān)守農(nóng)村土地制度改革底線的基礎(chǔ)上，嚴(yán)禁宅基地違法違規(guī)、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、堅(jiān)持農(nóng)戶自愿有償退出原則，在政策實(shí)施結(jié)果上，強(qiáng)調(diào)推動宅基地退出要提高宅基地利用效率、強(qiáng)化鄉(xiāng)村用地保障、助力鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展（圖2）。

1.2 實(shí)踐層面的宅基地退出利益訴求識別

為識別核心利益相關(guān)者的退出利益訴求，本文兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、地形地貌等差異，通過與3個宅基地退出試點(diǎn)改革區(qū)域主要負(fù)責(zé)干部，以及與試點(diǎn)地區(qū)不同區(qū)位開展宅基地退出村莊中的村干部、參與退出農(nóng)戶，圍繞宅基地退出進(jìn)行非結(jié)構(gòu)性訪談，形成了3份地方干部、9份村干部、41份農(nóng)戶訪談原始資料。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用扎根理論的研究方法，對原始材料進(jìn)行編碼，總結(jié)提煉了地方政府、村集體、退出農(nóng)戶的宅基地退出具體利益訴求。

從訪談中發(fā)現(xiàn)，地方政府是從落實(shí)上級政策的前提出發(fā)，強(qiáng)調(diào)在過程中堅(jiān)持自愿有償原則，并希望借宅基地退出體現(xiàn)政績，其關(guān)鍵利益訴求是獲取建設(shè)用地指標(biāo)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、提高宅基地利用效率和促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也較為在意農(nóng)民居住條件和鄉(xiāng)村環(huán)境的改善，且在提及落實(shí)上級政策和獲取建設(shè)用地指標(biāo)時，受訪干部特別指出了籌集退出資金的重要性。村集體則是從落實(shí)上級政策出發(fā)，同樣強(qiáng)調(diào)過程中要堅(jiān)持自愿有償原則，注重保障農(nóng)戶知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，其利益訴求在于提高宅基地利用效率，并十分期望借此促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善農(nóng)戶居住條件、完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，也希望能夠提高農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入、增加集體收入。退出農(nóng)戶中，部分一戶多宅、進(jìn)城定居的農(nóng)戶主要是從響應(yīng)政策、順便增加財(cái)產(chǎn)性收入出發(fā)參與宅基地退出，還有部分農(nóng)戶則是為改善自家居住條件而選擇參與。雖然不同類型農(nóng)戶參與宅基地退出出發(fā)點(diǎn)不同，但均關(guān)注宅基地退出后村莊生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施的完善，有提高宅基地利用效率、避免土地閑置浪費(fèi)的意識，解決宅基地占有使用不公平的期望，并十分在意退出過程中知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障?？傮w上，以上利益訴求與中央政策目標(biāo)基本吻合，不同主體具體訴求各有側(cè)重，但在提高宅基地利用效率、改善農(nóng)民居住條件、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入上達(dá)成了共識。此外，村集體還分別與地方政府、退出農(nóng)戶形成了其他利益共識，表明村集體在宅基地退出中起著承上啟下的紐帶作用。

通過主軸編碼和核心編碼，對利益訴求進(jìn)行歸納合并，本文進(jìn)一步得到了政策實(shí)施、政策宣傳、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會、基礎(chǔ)設(shè)施6個利益范疇，歸納出了政策執(zhí)行過程、政策實(shí)施結(jié)果2個核心利益范疇。這表明核心利益相關(guān)者的宅基地退出利益訴求，既涉及政策執(zhí)行過程情況，也包括對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等多維度產(chǎn)生影響的政策實(shí)施結(jié)果（圖3）。

2 宅基地退出績效評價體系

2.1 宅基地退出績效評價框架

前文將宅基地退出視為一項(xiàng)公共政策，從政府績效管理理論出發(fā)，關(guān)注宅基地退出的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為回應(yīng)宅基地退出涉及利益面廣的特點(diǎn)，又引入利益相關(guān)者理論，關(guān)注利益相關(guān)者訴求的實(shí)現(xiàn)[26]，得到了多個宅基地退出績效目標(biāo)范疇。為歸納績效目標(biāo)范疇，科學(xué)開展績效評價，還需進(jìn)一步完善評價框架。

由于中央政府的政策目標(biāo)以及地方政府、村集體、退出農(nóng)戶的利益訴求，均可歸納為過程和結(jié)果兩個層面，與政府績效評價中常用的邏輯模型相契合[27]，故本文將從宅基地退出政策執(zhí)行過程、政策實(shí)施結(jié)果兩個層面開展評價。過程層面，根據(jù)邏輯模型對要素投入的關(guān)注，以及總結(jié)的退出績效目標(biāo)范疇，將從退出政策實(shí)施和政策宣傳上進(jìn)行具體評價。結(jié)果層面，由于政府績效管理理論存在關(guān)注政府自身視角、偏重工具理性、忽略長期績效等局限[28]。鄉(xiāng)村韌性理論是將自然科學(xué)領(lǐng)域“韌性”引入到人文社科領(lǐng)域后，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村不斷適應(yīng)外部環(huán)境變化，從管理或政府錯誤決策中及時恢復(fù)而形成的理論[29]。嵌入鄉(xiāng)村韌性理論，可緊扣宅基地作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)對進(jìn)城失敗“緩沖筏”的特性，兼顧多方利益訴求[30]和鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)長短期發(fā)展變化[31]。同時，鄉(xiāng)村韌性理論對經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村治理等的強(qiáng)調(diào)[32-36]，也與前文退出績效目標(biāo)范疇相吻合。如完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是中央政府推動宅基地退出助力鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)的政策目標(biāo)重要內(nèi)容，也是村集體與農(nóng)戶的關(guān)鍵利益訴求。部分受訪村干部表示是出于完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施向上級爭取開展宅基地退出的，而多數(shù)受訪退出農(nóng)戶也對宅基地退出后鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善感觸最深。此外，由于宅基地退出涉及多方利益博弈，為了解決過程中可能面對的種種矛盾，往往會促進(jìn)鄉(xiāng)村自治組織發(fā)展，提升鄉(xiāng)村治理水平。故在征詢專家意見的基礎(chǔ)上，除共識性較高的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)韌性，本文納入了作為鄉(xiāng)村長期穩(wěn)定發(fā)展重要“軟硬件”的基礎(chǔ)設(shè)施韌性和鄉(xiāng)村治理韌性。由此，從政府績效管理理論出發(fā)，引入利益相關(guān)者理論，嵌入鄉(xiāng)村韌性理論，回應(yīng)退出績效目標(biāo)范疇，構(gòu)建起了過程層面包括政策執(zhí)行和政策宣傳情況，結(jié)果層面涉及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、治理水平5個維度變化的宅基地退出績效評價理論框架[37]（圖4）。

2.2 宅基地退出績效評價指標(biāo)體系

在評價框架引導(dǎo)下，按照有效性、可操作性、系統(tǒng)性、獨(dú)立性、可比性的原則，本文從剖析出的績效目標(biāo)出發(fā)，系統(tǒng)梳理了宅基地退出與鄉(xiāng)村韌性評價的相關(guān)文獻(xiàn)，明確了宅基地退出績效評價初選指標(biāo)。基于德爾菲法，通過函詢17位長期從事農(nóng)村研究和農(nóng)村實(shí)踐工作的專家，根據(jù)專家打分結(jié)果，采用界值法，對指標(biāo)進(jìn)行了兩輪篩選，并通過主觀賦權(quán)法與客觀賦權(quán)法相結(jié)合的方式，測算了評價指標(biāo)權(quán)重。最終，構(gòu)建起了既對宅基地退出過程進(jìn)行評價，也對宅基地退出解決超標(biāo)超占、增加農(nóng)戶和村集體收益等直接效果，以及促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等間接效果進(jìn)行評價的指標(biāo)體系（表1）。在指標(biāo)測度上，本文主要依據(jù)宅基地退出村莊的客觀變化，以及作為宅基地退出政策核心目標(biāo)群體，對政策執(zhí)行過程、實(shí)施結(jié)果感受最深的退出農(nóng)戶的客觀變化與主觀評價。

3 宅基地退出績效實(shí)證分析：基于典型試點(diǎn)區(qū)域的考察

3.1 典型試點(diǎn)區(qū)域選取

鑒于中國廣袤地域下鄉(xiāng)村發(fā)展差異性、宅基地退出實(shí)踐樣態(tài)豐富性，本文以浙江義烏、江西余江、四川瀘縣3個試點(diǎn)區(qū)域作為實(shí)證考察對象（圖5），對其退出改革實(shí)踐進(jìn)行了全景式考察。從地理區(qū)位來看，3個試點(diǎn)區(qū)域分別位于東、中、西部地區(qū)，既包含非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平高、外來勞動力流入多的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，也包含人財(cái)物外流嚴(yán)重的中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村。從宅基地資源稟賦來看，除了宅基地歷史遺留、超標(biāo)超占的普遍性問題以外，義烏主要面臨城鄉(xiāng)用地緊缺難題，而余江和瀘縣主要面臨宅基地閑置浪費(fèi)問題。從宅基地退出模式看，義烏以緩解用地矛盾、顯化財(cái)產(chǎn)價值為著力點(diǎn)，將宅基地退出與城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)、農(nóng)村更新改造相結(jié)合，允許農(nóng)民以合法宅基地與高層公寓、商業(yè)用房、工業(yè)倉儲、貨幣等進(jìn)行多種組合置換，主要形成了“資產(chǎn)置換”模式。余江和瀘縣則靈活設(shè)置了“部分退出、整體退出、永久退出、保全退出”等路徑，通過貨幣補(bǔ)償結(jié)合購房補(bǔ)貼等方式，推動宅基地退出。其中，余江以村民理事會為主體，采取精英帶頭、群眾動員、輿論制約的做法，主要形成了“自主治理”模式。瀘縣在地方政府、村集體行政力量主導(dǎo)下，通過節(jié)余指標(biāo)入市交易收益支撐宅基地退出運(yùn)作，主要形成了“指標(biāo)交易”模式。

3.2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

筆者于2020年1—11月到義烏、余江、瀘縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，按照分層抽樣與隨機(jī)抽樣方式，通過面對面溝通，收集到27份開展宅基地退出村莊調(diào)研問卷，以及1 001份村莊中實(shí)際參與宅基地退出農(nóng)戶調(diào)研問卷，對3個典型試點(diǎn)區(qū)域在第一輪試點(diǎn)中的宅基地退出績效進(jìn)行評價分析。其中，樣本村均是第一輪試點(diǎn)中開展宅基地退出的示范村，既涉及村民和集體收入較高的村莊，也涵蓋一般傳統(tǒng)落后的村莊，既包含投入大量資金、實(shí)行整村退出的發(fā)達(dá)地區(qū)村莊，也包含退出資金投入少、推進(jìn)零散退出的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村莊（表2）。

評價方法上，由于宅基地退出績效評價涉及維度較多，既有定性指標(biāo)也有定量指標(biāo)，本文將采取綜合指數(shù)法進(jìn)行評價，如式（1）和式（2）所示，并運(yùn)用障礙因子診斷模型，甄別影響績效的關(guān)鍵障礙因子，如式（3）和式（4）所示。

式（1）—式（2）中：Xi為指標(biāo)i的計(jì)算值；Ai為指標(biāo)i的目標(biāo)值（均為100%）；X’i為指標(biāo)i的標(biāo)準(zhǔn)化分值；Wi為指標(biāo)i的權(quán)重值；n為指標(biāo)數(shù)量；M為綜合績效評價分值，為更直觀地展示績效結(jié)果，將對績效評價分值進(jìn)行等間距分級①。式（3）—式（4）中：Ii為指標(biāo)偏離度，是實(shí)際值與目標(biāo)值的差距；Oi為單個指標(biāo)對績效的阻礙程度；Wi為以指標(biāo)權(quán)重替代的因子貢獻(xiàn)度。

3.3 宅基地退出績效評價結(jié)果

根據(jù)測算結(jié)果，義烏、余江、瀘縣宅基地退出綜合績效分別為0.778、0.684和0.662，績效評價等級均為“良”，表明典型試點(diǎn)區(qū)域基本實(shí)現(xiàn)了宅基地退出績效目標(biāo)，但東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的義烏退出綜合績效高于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的余江和瀘縣（圖6）。

在宅基地退出政策執(zhí)行方面。政策實(shí)施上，義烏和余江通過成立土地民主管理組織、借助村民理事會力量等方式，以村集體和村民力量為主導(dǎo)，以政府墊資、村民銀行貸款、鄉(xiāng)賢捐贈等方式籌集的資金為支撐，推動宅基地退出，政策實(shí)施績效表現(xiàn)為“良好”以上。瀘縣在“指標(biāo)置換”模式下，相對倚重地方政府和村集體的行政力量，且調(diào)研樣本村均主要依賴退出指標(biāo)交易收益支撐運(yùn)作，“C1退出政策資金來源渠道的多樣性”障礙因子制約下，退出政策實(shí)施績效表現(xiàn)“一般”。政策宣傳上，試點(diǎn)區(qū)域均充分重視政策宣傳，退出政策宣傳績效表現(xiàn)為“良好”以上。

在宅基地退出政策結(jié)果方面。試點(diǎn)區(qū)域均以宅基地退出為抓手，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生態(tài)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性績效基本在“良好”以上。由于余江財(cái)政實(shí)力相對較弱，籌集的退出資金較少，天然氣等設(shè)施建設(shè)推進(jìn)受限，基礎(chǔ)設(shè)施績效則表現(xiàn)“一般”。鄉(xiāng)村治理韌性上，在推動宅基地退出后，各試點(diǎn)區(qū)域鄉(xiāng)村治理韌性績效均表現(xiàn)為“良好”以上，其中，余江形成的“自主治理”模式，更是顯著激活了鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力，鄉(xiāng)村治理韌性績效表現(xiàn)格外優(yōu)異。社會韌性上，義烏和瀘縣社會韌性績效在“良好”以上，由于余江以退出零散分布的超占或廢棄宅基地為主，未能直接改善農(nóng)戶自家居住條件，加上宅基地退出復(fù)墾成本高、效益低，且多數(shù)村莊傾向于留存退出土地用于未來村莊建設(shè)或新房審批，“C11退出宅基地復(fù)墾率”“C12退出后農(nóng)戶住房改善提升度”障礙因子影響下，社會韌性績效表現(xiàn)“一般”。經(jīng)濟(jì)韌性上，作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村代表的義烏，產(chǎn)業(yè)本就繁榮，受宅基地退出影響小，而“資產(chǎn)置換”模式下，農(nóng)戶受逐利心理驅(qū)使，向銀行大量貸款置換多套資產(chǎn)的做法，使得短期內(nèi)農(nóng)戶宅基地退出凈收益為負(fù)，須依靠未來商鋪、住房出租收益償還貸款而帶來的經(jīng)濟(jì)隱患，還消解了義烏的經(jīng)濟(jì)韌性績效。作為中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)代表的余江和瀘縣，由于區(qū)位優(yōu)勢不佳、宅基地價值顯化不明顯等客觀限制，宅基地退出后無法大力吸引資本下鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，也不能為農(nóng)戶帶來可觀收入，存在退出農(nóng)戶集中安置后生活成本提高等問題，經(jīng)濟(jì)韌性績效提升上也存在短板（表3）。

3.4 宅基地退出績效評價結(jié)果反思

基于前文績效評價分析可發(fā)現(xiàn)，作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村代表的義烏，以村集體和村民為主導(dǎo)力量，確保了宅基地退出的穩(wěn)妥推進(jìn)，結(jié)合農(nóng)村有機(jī)更新改造，主要形成“資產(chǎn)置換”退出模式，除了在強(qiáng)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)韌性上存在一定短板外，其余各維度績效均在良好以上。作為中部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)代表的余江，借助于宗族組織治理力量，主要針對一戶多宅、超標(biāo)超占問題，形成“自主治理”退出模式，確保了退出政策的高質(zhì)量執(zhí)行，并強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理能力，但由于以零散分布的超占閑置宅基地退出為主，加上退出資金薄弱、區(qū)位優(yōu)勢不佳等限制，經(jīng)濟(jì)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性等方面績效表現(xiàn)不夠優(yōu)異。作為西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)代表的瀘縣，以村集體和地方政府的行政力量為主導(dǎo)，主要形成“指標(biāo)交易”退出模式，由于退出資金籌集上對指標(biāo)交易收益的依賴，影響了退出政策實(shí)施績效，社會韌性、生態(tài)韌性和基礎(chǔ)設(shè)施韌性績效總體表現(xiàn)良好，但在提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)韌性上同樣存在短板。

總的來看，三個典型試點(diǎn)區(qū)域存在退出資金來源較為單一的問題，并進(jìn)一步從影響退出農(nóng)戶凈收益、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，制約了經(jīng)濟(jì)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性績效提升，而推進(jìn)宅基地退出依賴的主體差異，不僅影響著宅基地退出執(zhí)行績效，也從是否激發(fā)村民公共事務(wù)參與積極性等方面，影響著鄉(xiāng)村治理韌性的強(qiáng)化。此外，不論是發(fā)達(dá)地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，宅基地退出在增加農(nóng)戶退出凈收益、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、強(qiáng)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)韌性上的作用效應(yīng)未能完全釋放。故結(jié)合前文評價框架，本文從過程層面“人”“錢”兩大要素的投入，結(jié)果層面“地”的再次利用，總結(jié)了宅基地退出面臨的困境。

（1）宅基地退出資金籌集困境?！板X從哪來”是宅基地退出政策穩(wěn)妥執(zhí)行的首要問題，也是激勵農(nóng)戶退出宅基地、提升宅基地退出績效的重要因素。對于以義烏為代表的東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，財(cái)政實(shí)力雄厚、區(qū)位條件優(yōu)越，宅基地價值顯化明顯、退出預(yù)期收益高，部分村莊可單通過村民銀行貸款就實(shí)現(xiàn)了退出資金籌集，創(chuàng)新的“集地券”制度允許抵押或交易宅基地退出形成的“集地券”也拓展了資金來源，無需特別擔(dān)心資金籌集問題，但仍須警惕其中潛在風(fēng)險。對于以余江和瀘縣為代表的中西部地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，則不具備發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村資金籌備優(yōu)勢，集體經(jīng)濟(jì)組織收入相對有限，依靠政府資金墊付，受地方財(cái)政實(shí)力孱弱制約，依靠指標(biāo)交易凈收益，受高復(fù)墾成本制約，并且由于本地?zé)o法消化大量退出節(jié)余指標(biāo)，還需借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨區(qū)交易政策紅利。一旦政策變化，指標(biāo)交易量、交易收益斷崖式下降，將影響宅基地退出的可持續(xù)運(yùn)作。根據(jù)實(shí)地調(diào)研了解到，瀘縣就出現(xiàn)過指標(biāo)賣不出去，需依靠政府收儲從而加劇財(cái)政壓力等棘手問題。相對而言，余江依靠村民集資、社會捐資、鄉(xiāng)賢墊資拓展了資金來源，借助于“自主治理”模式下黨員干部、鄉(xiāng)賢能人、村民代表的帶頭表率，得益于注重農(nóng)戶“不患寡而患不均”的心理，實(shí)現(xiàn)了大量超標(biāo)超占宅基地的無償、低補(bǔ)償退出，降低了資金需求壓力，但退出資金單薄也限制了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，影響了相關(guān)績效的提高。此外，試點(diǎn)區(qū)域在推進(jìn)宅基地退出改革時，探索收取宅基地有償使用費(fèi)拓展了資金來源，但有償使用費(fèi)收取的可行性、可持續(xù)性尚不明確。如何強(qiáng)化宅基地退出資金支撐，仍是提升退出績效須消除的一大困境。

（2）宅基地退出主體協(xié)同治理困境。宅基地串聯(lián)了多方主體切身利益，充分調(diào)動各方主體力量，是確保退出政策穩(wěn)妥執(zhí)行，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理水平的關(guān)鍵。瀘縣的“指標(biāo)交易”模式，主要借助地方政府、村集體行政力量，義烏的“資產(chǎn)置換”模式，通過建立土地民主管理組織，注重發(fā)揮村集體與村民力量，都確保了宅基地退出的穩(wěn)妥執(zhí)行，一定程度上強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理能力。相對而言，余江通過明確退出土地主要用于鄉(xiāng)村建設(shè)和新房審批等，形成了村莊內(nèi)部利益聯(lián)結(jié)，以村民理事會為主體，輔以宗族勢力、鄉(xiāng)賢智識力量等村內(nèi)自治力量，形成了宅基地自主治理局面，既引導(dǎo)大量超標(biāo)超占宅基地?zé)o償?shù)蛢r退出，也顯著激活了鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力，退出政策實(shí)施和鄉(xiāng)村治理韌性績效表現(xiàn)格外優(yōu)異。這與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、大量超標(biāo)超占宅基地亟待清理的現(xiàn)實(shí)情形高度契合，也順應(yīng)當(dāng)前強(qiáng)調(diào)推進(jìn)宅基地自主治理實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的新趨勢。但存在村民理事會并非集體土地所有權(quán)行使主體，不具明確法律地位，職責(zé)規(guī)則也尚無規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的問題，有侵害農(nóng)民土地權(quán)益隱患。考慮到中國有大量內(nèi)聚力弱的散居型村莊，且城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)下，農(nóng)村人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)式微，多數(shù)村莊不一定具備自主治理所需的非正式制度優(yōu)勢，面臨鄉(xiāng)村社會治理乏力問題。如何強(qiáng)化各方主體力量支撐，確保宅基地退出穩(wěn)妥推進(jìn)，將此轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理動能，成為提升退出績效又一困境。

（3）宅基地退出盤活再利用困境。推動宅基地退出關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)宅基地資源的盤活利用，通過強(qiáng)化用地支撐，助力鄉(xiāng)村全面振興。但是，區(qū)位條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等客觀因素，決定了土地利用差異性。以余江、瀘縣為代表的中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于區(qū)位條件受限，難以吸引工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動宅基地退出不能顯著促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，還可能出現(xiàn)退出土地二次閑置的問題；若借助“增減掛鉤”機(jī)制，推進(jìn)節(jié)余指標(biāo)異地交易，又存在喪失發(fā)展權(quán)、影響鄉(xiāng)村長期良性發(fā)展的弊端。以義烏為代表的東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，區(qū)位優(yōu)勢明顯、建設(shè)用地需求較大、宅基地退出驅(qū)動力和變現(xiàn)能力強(qiáng)，能產(chǎn)生明顯經(jīng)濟(jì)效益。但是，在快速城鎮(zhèn)化引發(fā)的城市擴(kuò)張下，義烏農(nóng)村房屋商品化特征愈發(fā)顯著，誘發(fā)了部分農(nóng)戶向銀行大量貸款置換多套資產(chǎn)的逐利行為，退出土地再利用的“房地產(chǎn)化”傾向，也影響退出宅基地的優(yōu)化配置，可能對農(nóng)戶生計(jì)長期穩(wěn)定、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展帶來不利影響。如何確保宅基地合理退出、合理盤活，成為提升退出績效必須破除的關(guān)鍵困境。

4 宅基地退出績效提升路徑

基于前文實(shí)證分析和反思總結(jié)，本文認(rèn)為全面提升宅基地退出績效，關(guān)鍵要結(jié)合區(qū)位條件、資源稟賦、社會文化等客觀因素，在優(yōu)化宅基地退出資金運(yùn)作模式、形成宅基地退出多主體共治局面、拓展宅基地退出再利用路徑等方面，構(gòu)建宅基地退出長效機(jī)制。

4.1 開源節(jié)流：優(yōu)化宅基地退出資金運(yùn)作模式

多方拓展宅基地退出資金來源，除倚靠財(cái)政補(bǔ)貼外，可考慮將土地出讓收益向農(nóng)村傾斜，從中提取部分，用于構(gòu)建宅基地有償退出扶持基金，并結(jié)合耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢，注重挖掘宅基地退出復(fù)墾的耕地保護(hù)價值，將宅基地退出復(fù)耕生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為退出資金重要來源[38]。此外，可從放活宅基地使用權(quán)入手，以完善宅基地使用權(quán)權(quán)能為突破點(diǎn)，吸引社會資本投入，在嚴(yán)控金融風(fēng)險的情況下，允許將退出或閑置的宅基地進(jìn)行抵押，支撐宅基地有償退出和退出再利用。在此基礎(chǔ)上，注重全面整合各項(xiàng)涉農(nóng)資金，將宅基地退出與其他農(nóng)村改革協(xié)同推進(jìn)，降低退出政策單獨(dú)執(zhí)行成本，通過科學(xué)區(qū)分無償退出、有償退出，靈活制定貨幣補(bǔ)償、購房補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險、子女入學(xué)、權(quán)益賦予等多樣化補(bǔ)償方式，緩解宅基地退出資金壓力。

4.2 共治共享：形成宅基地退出多元治理局面

緊扣宅基地公共池塘資源屬性，基于宅基地“三權(quán)分置”總體框架，在產(chǎn)權(quán)與治權(quán)互動融合下，促進(jìn)多主體共治局面形成。鞏固集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地所有權(quán)行使主體地位，賦予其完整占有、使用、收益、處分權(quán)利，尤其要強(qiáng)化其對超標(biāo)超占宅基地的收回處置權(quán)利，并注重凝練利益共識，發(fā)揮出承上啟下紐帶作用。針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“空殼化”的問題，可契合產(chǎn)權(quán)模糊性對多元化治理單位的需求，完善“委托—代理”機(jī)制，制定規(guī)范辦法，明確村莊自治組織在宅基地治理中的職能權(quán)限。厘清宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定條件，確立宅基地取得與退出標(biāo)準(zhǔn)，從根本上回歸“一戶一宅、面積法定”的公平起點(diǎn)，健全宅基地資格權(quán)主體權(quán)益表達(dá)、決策參與途徑，確保農(nóng)戶對宅基地退出全過程的協(xié)商和監(jiān)督，激活其鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理參與熱情。放開宅基地使用權(quán)獲取限制，吸引新興市場主體下鄉(xiāng)，通過頒發(fā)土地產(chǎn)權(quán)證、新村民認(rèn)定證書等，支持和鼓勵其參與到宅基地盤活利用和鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理之中。此外，要合理界定政府角色作用，增強(qiáng)服務(wù)引導(dǎo)功能，及時為開展宅基地退出的村莊配備涉農(nóng)項(xiàng)目，注重提高宅基地退出政策執(zhí)行與實(shí)施環(huán)境之間的契合度，防范改革異化風(fēng)險。

4.3 地盡其用：拓寬退出宅基地有效利用路徑

在尊重普遍性、把握差異性的原則下，按照規(guī)劃先行的方式，分步驟、分重點(diǎn)、穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地退出。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村可基于“財(cái)產(chǎn)化”導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價值、緩解城鄉(xiāng)用地緊張為重點(diǎn)，推進(jìn)宅基地退出，但須警惕過度“資本化”和“房地產(chǎn)化”的潛在風(fēng)險，注重將退出土地用于產(chǎn)業(yè)振興的關(guān)鍵之處。欠發(fā)達(dá)地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)村可基于“治理化”導(dǎo)向，從優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間入手，以解決超標(biāo)超占、實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理、推進(jìn)適度集中為重點(diǎn)，杜絕冒進(jìn)式、大規(guī)模的宅基地退出，避免資金壓力過大、農(nóng)民喪失居住保障、退出土地仍大量閑置等問題發(fā)生，不過度強(qiáng)調(diào)“增減掛鉤交易”的短期收益，為鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)建設(shè)發(fā)展留足余地。此外，在城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)下，還需適應(yīng)農(nóng)村人口的流動轉(zhuǎn)移與代際變化，建立宅基地動態(tài)調(diào)整收儲機(jī)制，消除宅基地使用權(quán)限于集體內(nèi)部的封閉性，以村村聯(lián)合方式，統(tǒng)籌片區(qū)內(nèi)相鄰鎮(zhèn)村的宅基地退出再利用，打通宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地界限，將閑置宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，為其盤活利用提供更大空間。

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Evaluation System， Empirical Analysis and Path Optimization of Rural Residential Land Withdrawal Performance： Based on the Comprehensive Investigation in Typical Pilot Areas in the Eastern， Central and Western Regions

LIU Runqiu， TANG Yudi， HUANG Zhibing， YU Chao， ZHANG Xia， WU Chuanbei

（College of Public Administration， Sichuan University， Chengdu 610064， China）

Abstract： The purposes of this study are to clarify the performance objectives of rural residential land withdrawal， to construct the performance evaluation framework， make a comprehensive investigation in typical pilot areas， and to put forward the policy suggestions. The research methods of qualitative analysis and policy performance evaluation are adopted in this study. The research results show that the central policy objectives and stakeholders’ demands mutually compose the performance goals of rural residential land withdrawal. In response to the performance objectives， based on government performance management theory， stakeholder theory and rural resilience theory， the rural residential land withdrawal performance evaluation system are constructed， including policy process and the outcome， accommodates multi-dimensional demands of stakeholders， and considers long-term and short-term changes in rural areas. The empirical analysis indicates that the rural residential land withdrawal performance of Yiwu， Yujiang， Luxian was generally good， but there was a weak board effect in the dimension of economic resilience， and the three typical pilot areas were faced with difficulties in fund raising， participation of multi-subjects and the reuse of the withdrawn rural residential land. In conclusion， it is necessary to be guided by the reform of tripartite entitlement system of rural residential land， to improve the mode of fund operation， to build a multi-subject co-governance mechanism， and to innovate diversified invigorating paths according to local conditions.

Key words： rural residential land withdrawal； performance evaluation； rural resilience； performance objectives

（本文責(zé)編：張冰松）

①本文的研究發(fā)端于國家社科基金項(xiàng)目（17BJY091），數(shù)據(jù)資料來源于對宅基地試點(diǎn)區(qū)域的多次調(diào)研，詳見《典型試點(diǎn)區(qū)域宅基地退出績效評價及其路徑優(yōu)化研究》一書。與此書相比，本文更新了政策文本與訪談資料，優(yōu)化了評價框架與指標(biāo)體系，深化了研究結(jié)論與政策建議。