胡一鳴　梁云鳳

綠色碳稅是環(huán)境稅的一個稅種，屬于綠色財稅體系。環(huán)境稅起源于經(jīng)濟學(xué)中的庇古稅，是用征稅的手段來解決外部不經(jīng)濟問題，使污染征收的稅率等于邊際福利損失，以此均衡公共利益損失。1972年由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境委員會提出的“污染者付費原則”，明確了環(huán)境外部成本即污染所引起的損失應(yīng)由污染者承擔(dān)。環(huán)境稅的概念有廣義、中義和狹義之分，廣義是涵蓋一切基于環(huán)境和資源保護目的而采取的稅收措施，中義包括環(huán)境保護稅、自然資源及能源稅，而狹義僅指環(huán)境保護稅，又稱污染稅。

一、綠色低碳經(jīng)濟需要綠色碳稅調(diào)控

稅收在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。稅收來源于經(jīng)濟，又是經(jīng)濟調(diào)節(jié)器，發(fā)揮綠色碳稅的調(diào)控職能，需合理開發(fā)和利用自然資源，使社會經(jīng)濟活動建立在資源環(huán)境的承載力之上，全面權(quán)衡經(jīng)濟發(fā)展、能源安全和環(huán)境保護之間的關(guān)系，引導(dǎo)資源配置流向綠色低碳領(lǐng)域。

（一）生態(tài)環(huán)境是綠色經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施，是純公共品

從功效論看，必須承認(rèn)生態(tài)環(huán)境對我們是不可或缺的，是有用的。從財富論看，生態(tài)環(huán)境是我們創(chuàng)造財富的要素之一。由于人類活動范圍的不斷擴大、活動程度的不斷深入，在現(xiàn)代生態(tài)系統(tǒng)中，生態(tài)環(huán)境已不是“天然的自然”，而是“人化的自然”。綠色經(jīng)濟發(fā)展要求提高生態(tài)系統(tǒng)的整體性，生態(tài)資本存量的增加在經(jīng)濟發(fā)展中的作用也日益顯著。隨著生態(tài)產(chǎn)品稀缺性的日益突顯，人們意識到，不能只向自然索取，而要投資于自然。

（二）資源能源是綠色經(jīng)濟發(fā)展的重要要素

在綠色經(jīng)濟發(fā)展中，資源也是經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和速度的剛性約束，經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和速度必須要控制在資源承載能力范圍內(nèi)，綠色經(jīng)濟的發(fā)展才是經(jīng)濟的、可持續(xù)的，如果超越了環(huán)境容量和資源承載能力，綠色經(jīng)濟不僅不經(jīng)濟和不可持續(xù)發(fā)展，而且還將導(dǎo)致整個經(jīng)濟系統(tǒng)和人類生存系統(tǒng)的崩潰。所以，經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和增長速度必須控制在環(huán)境資源的承載容量范圍之內(nèi)。

（三）綠色技術(shù)是綠色經(jīng)濟發(fā)展的核心動力

人們改造自然并使之適于生存與發(fā)展需要而又不對環(huán)境和人類產(chǎn)生明顯危害的工具與手段，實質(zhì)上是指能夠促進人類長遠(yuǎn)生存和可持續(xù)發(fā)展、有利于人與自然共存共生的科學(xué)技術(shù)。它在提高生產(chǎn)效率或優(yōu)化產(chǎn)品效果的同時，應(yīng)能夠提高資源和能源利用率，并有利于環(huán)境保護和生態(tài)平衡以及能滿足人的生存與發(fā)展需要。綠色技術(shù)應(yīng)包括所有有利于環(huán)境與生態(tài)保持的技術(shù)，包括科學(xué)技術(shù)、應(yīng)用技術(shù)和管理技術(shù)。

（四）綠色產(chǎn)業(yè)是綠色經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，綠色經(jīng)濟發(fā)展是通過綠色產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)和構(gòu)筑起來的，對綠色經(jīng)濟的整個發(fā)展具有全面的帶動、促進作用

首先，由于綠色產(chǎn)業(yè)涉及到環(huán)境資源的新的享用方式，因此它會促使新興產(chǎn)業(yè)的誕生，從而在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上、產(chǎn)業(yè)內(nèi)容上、就業(yè)人口上帶動經(jīng)濟的發(fā)展。其次，由于綠色產(chǎn)業(yè)涉及到支持經(jīng)濟的新的技術(shù)基礎(chǔ)，它會極大地、有效地改善經(jīng)濟的技術(shù)品質(zhì)。

利用碳稅這一經(jīng)濟調(diào)控手段減少二氧化碳排放，實質(zhì)是以稅收的形式形成二氧化碳價格，將氣候變化的外部成本內(nèi)部化，引導(dǎo)經(jīng)濟主體降低溫室氣體排放量，減少環(huán)境污染行為，推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型。從20世紀(jì)90年代起，部分國家和地區(qū)在本國范圍內(nèi)征收碳稅，包括德國、奧地利、捷克、愛沙尼亞、芬蘭、意大利、丹麥、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士、英國、日本以及加拿大的不列顛哥倫比亞和魁北克等。目前，碳稅已成為各國普遍采取的提升大氣環(huán)境質(zhì)量的碳減排機制，而部分發(fā)達國家已經(jīng)或正在考慮對進口含碳產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，以此作為輔助國內(nèi)碳減排的有力措施。

二、我國綠色碳稅的現(xiàn)狀

（一）我國碳稅仍處于研究制定階段

2009年以來，我國相關(guān)部委及科研機構(gòu)開始探討碳稅的征收時機和條件。2010年，國家發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)布《中國碳稅稅制框架設(shè)計》專題報告，提出了我國碳稅制度的實施框架和路線圖。2018年實施的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》僅對大氣污染物、固體廢棄物、水污染物、噪音等四類污染物征稅，尚未將二氧化碳納入征稅范圍。我國自提出“雙碳”戰(zhàn)略以來，已在多份文件中提及推動碳稅制度落地。在2021年年末及2022年年初的政府文件及主要領(lǐng)導(dǎo)和專家的發(fā)言論述中多次提及碳稅。2022年1月21日，國家發(fā)改委等七部門聯(lián)合印發(fā)《促進綠色消費實施方案》，提到“更好發(fā)揮稅收對市場主體綠色低碳發(fā)展的促進作用”，進一步明確了國家通過財稅工具促進綠色低碳發(fā)展。目前，我國環(huán)境保護稅、資源稅、耕地占用稅、車船稅等綠色稅種全部完成立法，企業(yè)所得稅、增值稅、消費稅、車輛購置稅等稅種綠色化改造持續(xù)推進，鼓勵集約節(jié)約、綠色低碳的稅收優(yōu)惠政策陸續(xù)推出。

（二）目前我國綠色稅收體系之中尚未存在專門針對碳的相關(guān)稅種

其他稅種只能起到間接碳減排的作用，主體稅種環(huán)境保護稅僅面向大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類污染物課稅，且大氣污染物中并不包括二氧化碳，無法徹底解決碳排放引發(fā)的負(fù)外部性問題。

（三）高碳排放消費品未納入消費稅征稅范疇

環(huán)保稅稅目中不包含二氧化碳、電子污染、白色污染、光污染等新型污染物，資源稅征收范圍未包括重要的碳匯資源、海洋資源、森林資源、動植物資源等。大氣污染物的環(huán)保稅稅率較低，煤的資源稅稅率遠(yuǎn)低于原油和天然氣，木制一次性筷子、實木地板的消費稅稅率遠(yuǎn)低于高檔化妝品、游艇等。車輛購置稅實行單一比例稅率，沒有考慮排量和污染排放量等環(huán)保因素，弱化了企業(yè)降碳動力。汽車消費稅較之于二氧化碳排放量或者油耗量，以發(fā)動機排放量為計稅依據(jù)不適應(yīng)節(jié)能降碳。

（四）應(yīng)對國際碳關(guān)稅威脅及開展國際協(xié)調(diào)合作能力亟待加強

當(dāng)前國際經(jīng)濟秩序調(diào)整進入了規(guī)則競爭新階段，以綠色為特征的國際經(jīng)濟新規(guī)則陸續(xù)出臺。我國碳交易市場不完善以及碳稅稅種的缺失使得我國在國際貿(mào)易中極易承受經(jīng)濟效益下降和環(huán)境污染傳導(dǎo)的雙重?fù)p失。

三、我國綠色碳稅應(yīng)“穩(wěn)中求進”

我國開征綠色碳稅的總體思路是，堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，立足我國基本國情和當(dāng)前發(fā)展階段，將綠色碳稅納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局進程中，加強頂層設(shè)計，強化調(diào)控職能而非收入職能，引導(dǎo)資源配置向綠色領(lǐng)域傾斜，推動經(jīng)濟社會發(fā)展的全面綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)生態(tài)和諧、經(jīng)濟效率、社會發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展與構(gòu)建人類命運共同體二者間的關(guān)系，踐行“全球文明倡議”，積極參與國際綠色碳稅規(guī)則制定，既服務(wù)本國生態(tài)文明建設(shè)，也為全球生態(tài)文明貢獻中國智慧與中國方案。具體政策建議包括以下幾個方面：

（一）綠色碳稅的定位是“寓減于征”，調(diào)節(jié)為主收入為輔

寓禁于征指對某些于社會發(fā)展不利的行為，課以重稅，以達到禁止其繼續(xù)發(fā)生的政策目的。寓禁于征是以經(jīng)濟手段達到一定社會政策目的的一種方式，在稅收上課以高出一般的稅，也可以達到寓禁于征的目的?；谖覈陌l(fā)展階段、國情和能源稟賦，碳稅應(yīng)該定位為“寓減于征”而不是“寓禁于征”，碳稅的調(diào)節(jié)功能要強于收入功能。征收對象應(yīng)為在生產(chǎn)、經(jīng)營和消費的過程中，因使用煤炭、石油和天然氣等化石燃料而排放的二氧化碳?xì)怏w。

（二）綠色碳稅考慮“歸并整合”，無需另起爐灶

環(huán)境稅涵蓋環(huán)境、資源和能源三個層面，以二氧化碳排放稅促進綠色稅制的形成，建立完整的環(huán)境稅收體系。環(huán)境稅的設(shè)計中應(yīng)將二氧化碳納入征稅范疇，協(xié)同規(guī)劃大氣污染物與碳減排。

調(diào)整現(xiàn)行污染稅的征稅范圍?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護稅法》將納稅人限定在直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)、事業(yè)單位以及其他生產(chǎn)經(jīng)營者，污染物包括大氣污染物、水污染物、固體污染物以及噪聲，其實質(zhì)是對“污染環(huán)境”的“排污行為”征稅。而碳稅同樣是針對向大氣排放污染物的行為征稅，目的是控制二氧化碳排放、應(yīng)對氣候變化，由此可見，碳稅是污染稅的一種。但是《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》規(guī)定的應(yīng)稅大氣污染物中并不包括“二氧化碳”這一征收對象。因此，征收碳稅，不會產(chǎn)生重復(fù)征稅的現(xiàn)象，只是增加了大氣污染物的類型。

明確碳稅與燃油稅、資源稅、能源稅等幾個稅種的界限。堅持稅收中性原則，將碳稅與現(xiàn)有環(huán)境稅稅種進行整合。廣義的環(huán)境稅中包括資源稅和能源稅。碳稅和資源稅、能源稅的征收邊界可能會因難以厘清而產(chǎn)生重合，如何進行立法設(shè)計成為一大考驗。資源稅是對自然資源的開發(fā)行為（生產(chǎn)環(huán)節(jié)） 征收的稅，在資源開發(fā)利用的過程中，不可避免地釋放出二氧化碳。能源稅是指一切與能源相關(guān)的稅收。而某些能源，例如煤炭、天然氣等化石燃料中存在一定的碳含量，從目前已有碳稅的國家立法看來，有把碳稅作為能源稅進行征收的范例。

以碳稅取代燃油稅。在2009年1月施行的《消費稅暫行條例》規(guī)定的成品油消費稅即燃油稅。燃油稅最初是為了代替養(yǎng)路費而在燃油零售環(huán)節(jié)征收的專項稅收，目的是減少化石燃料造成的大氣污染。燃油稅和碳稅在目的上有一定的重合。但燃油稅只在消費階段征收，并且僅適用于交通運輸領(lǐng)域。而碳稅可運用于能源開采和終端消費階段，以碳稅取代燃油稅，可以在交通運輸及能源開采領(lǐng)域發(fā)揮節(jié)碳減排作用，實現(xiàn)稅收中性。

協(xié)調(diào)統(tǒng)一碳稅與資源稅的征收環(huán)節(jié)。資源稅是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，而碳稅征稅包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)。隨著碳排放的跟蹤監(jiān)測技術(shù)逐漸成熟，為兼顧征收成本和減排效果兩方面的目標(biāo)追求，可以依據(jù)含碳產(chǎn)品種類區(qū)分征收環(huán)節(jié)：對于原油、煤炭等一次性能源產(chǎn)品，選擇在能源開采和生產(chǎn)環(huán)節(jié)（上游）進行征收;對于成品油、煤油及液化氣等二次能源產(chǎn)品，考慮在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)進行征收。為避免重復(fù)征收，在含碳資源產(chǎn)品中已經(jīng)征收過資源稅的，再征收碳稅時可以采取適當(dāng)?shù)亩愂諟p免、稅收優(yōu)惠、稅收返還措施。

（三）綠色碳稅的計稅依據(jù)采取兩步走模式

目前征收碳稅的國家中，只有少數(shù)國家直接對企業(yè)生產(chǎn)過程中二氧化碳的排放量進行征稅，又稱“過程稅”。因為直接對二氧化碳的排放量征稅，在技術(shù)上不易操作，需要系統(tǒng)而準(zhǔn)確的信息，以及專業(yè)化的征管手段。在碳交易市場已經(jīng)覆蓋大型企業(yè)的情況下，碳稅的征稅對象主要是中小企業(yè)，出于可操作性的考慮，碳稅應(yīng)盡量采用較簡易的計稅方式，我國應(yīng)對煤炭、天然氣、成品油等化石燃料中的含碳量作為計稅依據(jù)。

（四）綠色碳稅實行差別稅率

針對具有不同二氧化碳含量的燃料如煤炭、石油、天然氣等，設(shè)置不同的稅率。一般對含碳量較高的產(chǎn)品課以較高的稅率，對含碳量較低的產(chǎn)品則課以較低的稅率，鼓勵選擇綠色低碳產(chǎn)品。針對不同行業(yè)實行差別稅率。對于受碳稅影響小、適應(yīng)能力較強的行業(yè)，設(shè)置相對較高的稅率;對于能源密集型工業(yè)等適應(yīng)能力較弱的行業(yè)，設(shè)置較低的稅率，使得經(jīng)濟發(fā)展與節(jié)能減排共進。

（五）綠色碳稅與碳排放交易制度的協(xié)調(diào)配合

綠色碳稅與碳排放權(quán)交易在節(jié)能減排和保護環(huán)境上目標(biāo)一致，互為補充，能夠在相互協(xié)調(diào)配合中達到“1+1>2”的效果。一是調(diào)控范圍互補。合理確定綠色碳稅與碳交易各自的適用領(lǐng)域，可以發(fā)揮政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)的配合優(yōu)勢，達成兩者在調(diào)控范圍上的互補協(xié)同，排放源較集中的大型企業(yè)可納入碳排放權(quán)交易體系，而中小企業(yè)則適用碳稅制度，形成涵蓋碳排放企業(yè)的全方位限控體系，共同為碳減排助力。二是價格互補。免費分配為主的配額分配方式，造成碳排放權(quán)的稀缺性難以保障，碳價的變化難以預(yù)期。企業(yè)在對自身的配額余缺及價格、節(jié)能減排技術(shù)改造成本進行預(yù)判時，容易發(fā)生信息滯后、決策盲目等后果。在引入綠色碳稅情況下，以綠色碳稅價格的穩(wěn)定性來支撐碳交易價格，避免碳交易價格過低而引發(fā)市場失靈。

（胡一鳴，北京理工大學(xué)博士研究生。梁云鳳，通訊作者，中國國際經(jīng)濟交流中心研究員）