摘要：本文以財(cái)政部入庫(kù)的33個(gè)PPP旅游示范項(xiàng)目為研究對(duì)象，探究其成功經(jīng)驗(yàn)?；赪SR方法論，從物理、事理、人理主范疇出發(fā)，結(jié)合扎根理論的方法，將PPP旅游示范項(xiàng)目政府方成功履約因素分為14個(gè)。同時(shí)，針對(duì)梳理研究過程中出現(xiàn)的一些問題，為未來政府方在PPP項(xiàng)目中成功履約提出具有針對(duì)性和可操作性的建議。

關(guān)鍵詞：PPP；政府履約；影響因素；WSR方法論；扎根理論

文章編號(hào)：2095-4085（2024）01-0118-04

0前言

推廣政府與社會(huì)資本（PPP）項(xiàng)目合作模式，有利于提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率、加快政府職能轉(zhuǎn)變、拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道、激發(fā)社會(huì)資本投資活力。政府重諾守信、嚴(yán)格履約是提高政府公信力和社會(huì)資本參與積極性、盤活社會(huì)資金、營(yíng)造良好PPP模式市場(chǎng)氛圍的關(guān)鍵。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（2016年11月27日）明確要求“地方各級(jí)政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約”。由于政府在PPP項(xiàng)目中常處于主導(dǎo)地位、政府違約成本低、現(xiàn)行針對(duì)PPP項(xiàng)目中政府行為的規(guī)范不健全等原因，政府違約事件仍時(shí)有發(fā)生，我們?nèi)孕柙谀壳罢呖蚣芑A(chǔ)上，研究政府方的履約踐諾情況，以期探索出符合我國(guó)國(guó)情的PPP模式可持續(xù)發(fā)展之路?；谝陨显颍疚囊载?cái)政部入庫(kù)的PPP旅游示范項(xiàng)目為對(duì)象進(jìn)行研究，探究政府成功履約的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，梳理過程中出現(xiàn)的一些問題，為未來政府方在PPP項(xiàng)目中成功履約提出具有針對(duì)性和可操作性的建議。

1研究過程

1.1研究方法

本文基于WSR理論與扎根理論進(jìn)行分析研究。主要考慮到WSR理論堅(jiān)持的系統(tǒng)實(shí)踐活動(dòng)是物質(zhì)世界、系統(tǒng)組織和人的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一與本文研究?jī)?nèi)容契合；而實(shí)踐中，我國(guó)已進(jìn)行了大量的PPP項(xiàng)目，建立了數(shù)據(jù)庫(kù)，優(yōu)秀項(xiàng)目賦予示范級(jí)別為國(guó)家示范項(xiàng)目、省級(jí)示范項(xiàng)目，而市級(jí)示范項(xiàng)目的一種或多種，在其公布的相應(yīng)信息、新聞報(bào)道中也有大量經(jīng)驗(yàn)分享，具有理論基礎(chǔ)薄弱但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的特點(diǎn)。因此本文主要采用扎根理論的方法，收集分析數(shù)據(jù)庫(kù)、文獻(xiàn)、新聞報(bào)道等，同時(shí)訪談?wù)块T人員，將文本進(jìn)行編碼，得出PPP項(xiàng)目中政府履約影響因素的理論框架。

1.2回顧及樣本來源

當(dāng)前，已有學(xué)者對(duì)PPP中政府履約問題進(jìn)行了分析探討，如：ElisabettaIossa等（2013）從合同柔性的角度分析了政府和企業(yè)間的關(guān)系，并提出PPP合同簽訂后可以重新開展談判的范圍，這有利于提高政府的履約能力；吳義東等（2019）通過文獻(xiàn)分析法總結(jié)出了政府不履約的根源，包括了PPP模式的法律法規(guī)不健全、市場(chǎng)監(jiān)管體制不完善等，并對(duì)其進(jìn)行了討論分析；王春業(yè)等（2020）認(rèn)為政府在PPP項(xiàng)目中處于主導(dǎo)地位，導(dǎo)致了政府和社會(huì)資本方的地位不對(duì)等，進(jìn)而造成了政府濫用職權(quán)，過多干預(yù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作。

本文以政府視角為展開，構(gòu)建其履約能力影響因素指標(biāo)體系。本文案例樣本來源為財(cái)政部負(fù)責(zé)管理的政府與社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù)（下文簡(jiǎn)稱項(xiàng)目庫(kù)），選擇項(xiàng)目庫(kù)的原因?yàn)槠湫畔⒖尚趴煽?，且?guī)范程度較高。從中遴選出符合下列要求的項(xiàng)目：

（1）項(xiàng)目的示范級(jí)別為國(guó)家示范項(xiàng)目、省級(jí)示范項(xiàng)目，市級(jí)示范項(xiàng)目的一種或多種。

（2）項(xiàng)目所屬行業(yè)為旅游行業(yè)。

（3）項(xiàng)目處于執(zhí)行階段，且已公布部分運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)。

根據(jù)以上條件檢索到相關(guān)項(xiàng)目共39個(gè)，刪除2個(gè)更新停滯的項(xiàng)目，36個(gè)項(xiàng)目處于執(zhí)行階段，1個(gè)項(xiàng)目處于采購(gòu)階段。在處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目中，3個(gè)項(xiàng)目存在未公布PPP項(xiàng)目合同或其合同存在不完整的情況，最終得到有效樣本項(xiàng)目33個(gè)。扎根理論的編碼數(shù)據(jù)為隨機(jī)抽取的27個(gè)項(xiàng)目相關(guān)文本，其余文本作為飽和度檢驗(yàn)以確保模型覆蓋全面。

2政府方履約影響因素探究

2.1開放性編碼——概念化、范疇化

為了建立起政府方履約影響因素概念模型，本文將收集到的資料進(jìn)行整理和篩選。在對(duì)原始資料處理的過程中，一共得到34個(gè)初始概念，以下是開放性編碼的部分例證（如表1）。

2.2主軸性編碼——主范疇化

表1中提取的開放性編碼的部分概念實(shí)質(zhì)存在包含或沖突，因此在其基礎(chǔ)之上，通過主軸性編碼提取主要范疇，最終通過重新歸納融合出4個(gè)范疇（見表2）。

2.3選擇性編碼——模型構(gòu)建

通過圍繞核心概念“PPP項(xiàng)目政府成功履約影響因素”，經(jīng)過主軸式編碼，概括出4個(gè)履約影響因素范疇。這4個(gè)范疇已包含了全部必要因素，在此基礎(chǔ)上，將剩下項(xiàng)目的相關(guān)文本嵌入模型進(jìn)行二次驗(yàn)證，結(jié)果良好，樣本收集結(jié)束。

3因素分析

3.1物理

物理主要指PPP項(xiàng)目中涉及到的法律法規(guī)等規(guī)則性條款。本文的物理視角方面包括宏觀環(huán)境，其下屬因素有法律法規(guī)，相關(guān)政策支持。法律法規(guī)在PPP項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)約束規(guī)范政府行為，客觀保證政府履約正常進(jìn)行，具有較強(qiáng)的約束性，條款都具體、完整，不能抽象籠統(tǒng)；相關(guān)政策主要指項(xiàng)目當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的一些意見指導(dǎo)或試用文件，如編號(hào)26“洪澤湖生態(tài)環(huán)境提升工程美麗蔣壩”項(xiàng)目所在地淮安出臺(tái)的《淮安市PPP領(lǐng)域政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)實(shí)施意見（試行）》（淮財(cái)金［2020］29號(hào)），其效力低于法律法規(guī)，一般只起到指示、引導(dǎo)參考的作用。

3.2事理

事理指政府方做事能力及其組織管理，包含能力技術(shù)和制度機(jī)制兩方面。決策能力指上級(jí)政府胸懷大局，思路清晰，自身定位準(zhǔn)確——不越位、不缺位且不多干預(yù)。如項(xiàng)目編號(hào)26通過深挖資源，總結(jié)自身優(yōu)勢(shì)，確立了打造“長(zhǎng)三角旅游名鎮(zhèn)和洪澤湖旅游門戶鎮(zhèn)”的發(fā)展目標(biāo)［1］，接軌專業(yè)人士設(shè)計(jì)規(guī)劃的旅游規(guī)劃。該鎮(zhèn)采取整體設(shè)計(jì)、分段開發(fā)的方法，成為淮安市洪澤區(qū)唯一一個(gè)全域開展旅游開發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。執(zhí)行能力指上級(jí)政府發(fā)布相關(guān)命令后，基層工作的執(zhí)行能力和落實(shí)能力，如項(xiàng)目編號(hào)25中“健全項(xiàng)目代辦機(jī)制，落實(shí)專人全程協(xié)調(diào)和負(fù)責(zé)項(xiàng)目相關(guān)前期證照辦理。同時(shí)成立龍之夢(mèng)樂園項(xiàng)目臨時(shí)黨支部，在引領(lǐng)項(xiàng)目建設(shè)攻堅(jiān)會(huì)戰(zhàn)、對(duì)外宣傳介紹項(xiàng)目進(jìn)展、關(guān)心關(guān)愛一線工人等方面發(fā)揮了積極的作用”。由于PPP項(xiàng)目中政府參與部門較多，如何分工明確、各司其職與政府協(xié)調(diào)能力相關(guān)，項(xiàng)目編號(hào)1中政府方督導(dǎo)督辦，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，各級(jí)各部門形成合力，一級(jí)抓一級(jí)，提高了工作實(shí)效，促進(jìn)了政府方良好履約。在PPP項(xiàng)目的工作流程中，創(chuàng)新工作機(jī)制也是必要的，如項(xiàng)目編號(hào)7“營(yíng)口經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)西部海濱旅游帶項(xiàng)目”中鲅魚圈區(qū)創(chuàng)新工作方法和服務(wù)方式，相關(guān)部門統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)并聯(lián)審批，創(chuàng)新了傳統(tǒng)的審批模式，在多個(gè)領(lǐng)域運(yùn)用改良過后的容缺受理機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)能力主要指項(xiàng)目地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，政府財(cái)政狀況及其債務(wù)情況。從回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)情況和投資額情況來看，樣本中項(xiàng)目多以可行性缺口補(bǔ)助為主，有28個(gè)項(xiàng)目采取此回報(bào)機(jī)制，占全部樣本的84%，投資額3246521.19萬元，占比約92%。而從項(xiàng)目財(cái)政承受能力分析情況來看，33個(gè)項(xiàng)目所在地未來年份財(cái)承占比均小于10%。其中，最大占比在7%至10%的有5個(gè)，占比約15%；在5%至7%的有5個(gè)，占比約15%；在0%至5%的有23個(gè)，占比約70%。從數(shù)據(jù)可以看出，要想加強(qiáng)政府履約，政府在PPP項(xiàng)目中更要堅(jiān)決落實(shí)中央、省、州政府關(guān)于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的部署要求，堅(jiān)持底線思維，從實(shí)際出發(fā)、量力而行，項(xiàng)目2中政府方強(qiáng)調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算一體化管理，將全口徑預(yù)算納入一體化管理，減少人為因素影響預(yù)算執(zhí)行。

制度機(jī)制分為技能學(xué)習(xí)、作風(fēng)建設(shè)、組織保障及政務(wù)公開。技能學(xué)習(xí)是為了加強(qiáng)自身能力，更提升業(yè)務(wù)水平，如項(xiàng)目編號(hào)9的政府方為了加強(qiáng)人員處理PPP項(xiàng)目的能力，赴相鄰縣市學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，尋找總結(jié)可復(fù)制模式。作風(fēng)建設(shè)是鍛造整治品格、提升大局意識(shí)的必然要求，為政府履約奠定思想保障，如項(xiàng)目編號(hào)28政府方一方面保持攻堅(jiān)克難啃硬骨頭的扎實(shí)作風(fēng)，敢于迎難而上開頂風(fēng)船積極作為，搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，促使項(xiàng)目落地；另一方面嚴(yán)明紀(jì)律規(guī)矩，建設(shè)清廉機(jī)關(guān)。組織保障是全面推進(jìn)政府方工作的基礎(chǔ)，是發(fā)揮其能力的根本保障。為了加強(qiáng)政府履約，在組織保障方面，項(xiàng)目編號(hào)32組建了專業(yè)化的招商隊(duì)伍，成立了專門團(tuán)隊(duì)及PPP辦公室，在保障用地、資金等瓶頸因素的基礎(chǔ)上，不求速度但求質(zhì)量，在規(guī)劃方案上花費(fèi)了3年時(shí)間，最終得到良好履約的結(jié)果。政務(wù)公開項(xiàng)目信息及政府工作信息對(duì)公眾的披露程度，如項(xiàng)目編號(hào)13中建立市本級(jí)項(xiàng)目庫(kù)和咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)。

3.3人理

人理指政府與PPP項(xiàng)目中涉及到的群體、關(guān)系等進(jìn)行的內(nèi)外交流行為，分為群眾溝通，政企協(xié)商和上下交流。群眾溝通即政府多深入群眾，聽取意見，因本文研究樣本設(shè)計(jì)的領(lǐng)域?yàn)槁糜涡袠I(yè)，其發(fā)展好壞與當(dāng)?shù)厝罕娚钕⑾⑾嚓P(guān)，因此項(xiàng)目編號(hào)28中襄陽政府將以人民為中心做為城市建設(shè)理念，把群眾的需求放在心上，把解決群眾困難作為城市建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政企協(xié)商意味著在PPP項(xiàng)目進(jìn)行中，政府方及社會(huì)資本方應(yīng)加強(qiáng)溝通交流，以防信息不對(duì)等情況的產(chǎn)生，針對(duì)項(xiàng)目編號(hào)26的美麗蔣壩PPP項(xiàng)目來說，洪澤區(qū)委區(qū)政府多次召開多方會(huì)議，在政府和大千生態(tài)景觀股份有限公司共同努力下，達(dá)到了雙方都履約良好的情形。上下交流及上級(jí)政府需聽取下方政府建議，全盤規(guī)劃實(shí)施，加強(qiáng)支持，如項(xiàng)目編號(hào)2中省級(jí)4部門聯(lián)合出臺(tái)金融支持巴中振興發(fā)展25條政策措施，省級(jí)銀行機(jī)構(gòu)為市未來五年授信2570億元。巴中作為全省唯一市（州）納入首批耕地占補(bǔ)平衡全國(guó)統(tǒng)籌。而下級(jí)政府在對(duì)接國(guó)家或當(dāng)?shù)卣叻矫嬉_領(lǐng)會(huì)其含義，遇到問題要積極反饋。如項(xiàng)目編號(hào)2中政府積極爭(zhēng)取財(cái)政項(xiàng)目。爭(zhēng)取中央財(cái)政改革獎(jiǎng)勵(lì)資金100萬元。

4政府方良好履約實(shí)現(xiàn)路徑

4.1強(qiáng)化履約意識(shí)，減少無效承諾

在項(xiàng)目推進(jìn)中，政府方為了招商引資，往往會(huì)承諾社會(huì)資本方一些“好處”，如付費(fèi)機(jī)制為使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，通常會(huì)簽訂唯一性條款，但具體的承諾要基于自身行政職權(quán)范圍與相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)自身所能提供的政策支持保障措施設(shè)定邊界，對(duì)于違法違規(guī)和超越自身職權(quán)的事項(xiàng)，不得進(jìn)行不合理承諾。一方面避免虛假承諾誤導(dǎo)社會(huì)投資人；另一方面也能避免在項(xiàng)目推進(jìn)過程中出現(xiàn)協(xié)議無效、雙方合作目的無法實(shí)現(xiàn)的窘境。除此之外，政府方應(yīng)注意，并不是協(xié)議無效，就無須承擔(dān)后果，政府方仍需要按照過錯(cuò)原則向社會(huì)投資人承擔(dān)相應(yīng)的損失賠償責(zé)任。因此，財(cái)政部門一方面要嚴(yán)守10%的紅線，一方面應(yīng)會(huì)同有關(guān)方嚴(yán)格做好本級(jí)PPP項(xiàng)目合同審查和復(fù)核。同時(shí)，政府應(yīng)積極建設(shè)自身履約意識(shí)，在簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議避免其領(lǐng)導(dǎo)的職能部門為合約簽訂對(duì)象，減少因部門換屆等原因?qū)е潞炗喓贤?，影響履約［2］。在前期合同簽訂中，政府應(yīng)與各方進(jìn)行充分溝通協(xié)商，多站在對(duì)方角度看問題，履行自身應(yīng)盡職責(zé)義務(wù)，保障各方權(quán)益，提高項(xiàng)目正常運(yùn)行的概率。

4.2轉(zhuǎn)換政府職能，加強(qiáng)人才培訓(xùn)

以往的項(xiàng)目通常扮演的是領(lǐng)導(dǎo)者的角色，但在PPP項(xiàng)目中，政府擁有復(fù)雜且矛盾的三重身份，如何履行職責(zé)和義務(wù)的同時(shí)且減少?zèng)_突產(chǎn)生的頻率，這對(duì)政府提出了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前政府各部門雖各有分工，但對(duì)于PPP項(xiàng)目有時(shí)缺乏明確的職責(zé)，政府應(yīng)進(jìn)一步劃分權(quán)力范圍和理清責(zé)任，避免出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)或無人領(lǐng)導(dǎo)的情形。同時(shí)，政府不光為PPP項(xiàng)目的發(fā)起者，更在合同中處于甲方，在參與項(xiàng)目的全過程中人才的重要性可見一斑。政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)PPP人才培訓(xùn)工作：第一，平日開展PPP法律法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的廉政意識(shí)培養(yǎng)，以提高履約能力；第二，加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)人員培養(yǎng)，在高等院校相關(guān)專業(yè)開設(shè)PPP相關(guān)課程，培養(yǎng)實(shí)際需求的高素質(zhì)人才；第三，積極學(xué)習(xí)交流其他PPP項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)經(jīng)驗(yàn)，合作培養(yǎng)人才，致力與國(guó)際接軌［3］。

4.3提供良好環(huán)境，加強(qiáng)信息披露

柯洪等將PPP政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種，并得出供給型政策應(yīng)用不足，環(huán)境型整體過益以及需求型空缺的結(jié)論。政府一方面作為“運(yùn)動(dòng)員”要應(yīng)減少依靠環(huán)境政策工具，另一方面作為“裁判”需結(jié)合實(shí)際問題提高PPP政策的針對(duì)性。此外，目前PPP項(xiàng)目庫(kù)公開信息多為基礎(chǔ)項(xiàng)目信息，缺少詳細(xì)監(jiān)管信息，尤其缺少公眾參與監(jiān)管的平臺(tái)，日后可以進(jìn)一步完善公眾監(jiān)管方面的內(nèi)容，如建立公眾監(jiān)管平臺(tái)、加強(qiáng)信息披露程度、定期進(jìn)行公眾調(diào)查并及時(shí)公布等。同時(shí)，政府作為監(jiān)管方，應(yīng)壓實(shí)各方責(zé)任，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化各部門間的協(xié)同及財(cái)政承受能力動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。政府作為PPP項(xiàng)目的監(jiān)督、管理方，不能是一句空話，在漫長(zhǎng)的履約合作期間內(nèi)，政府方在承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任的情況下要積極履行考核、支付補(bǔ)貼責(zé)任，同時(shí)也要為采用PPP模式的旅游項(xiàng)目提供諸如土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠等政策保障。定期舉辦成功項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)、推廣成功項(xiàng)目的思路。最后，應(yīng)加強(qiáng)宣傳、增加旅游PPP項(xiàng)目的曝光率，提高對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

4.4約束政府行為，加強(qiáng)相關(guān)條款

現(xiàn)有政策缺乏解決實(shí)際問題的針對(duì)性內(nèi)容。例如現(xiàn)有合同中出現(xiàn)的一些問題：樣本中90%的項(xiàng)目涉及到可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)，但合同中對(duì)于績(jī)效考核辦法和政府方付費(fèi)的辦法與程序約定卻比較模糊，付費(fèi)的審批流程、文件和周期不清晰。合同中缺乏合法的溝通形式和回復(fù)時(shí)間限制，如電子郵件、書面等，否則實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)存在不簽收、回復(fù)文件，只提供復(fù)印件，造成不利后果。所有項(xiàng)目均暫無“政府支出責(zé)任確認(rèn)文件或更新調(diào)整文件，以及同級(jí)人大（或人大常委會(huì)）將本項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入跨年度預(yù)算的批復(fù)文件”。從宏觀角度看，政府應(yīng)盡快完善PPP方面法律法規(guī)，提供上位法支持，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)文件、合同樣本示范引導(dǎo)。

5總結(jié)

（1）運(yùn)用扎根理論，在實(shí)際案例的研究基礎(chǔ)上，將PPP旅游項(xiàng)目政府方履約成功影響因素分為14個(gè)。一方面，研究樣本項(xiàng)目目前履約良好，識(shí)別出的影響因素具有實(shí)踐性、實(shí)操性、參考性；另一方面，加強(qiáng)填補(bǔ)了政府履約方面的研究。

（2）基于政府方在PPP流程中的具體職責(zé)，提出相應(yīng)建議，對(duì)今后政府方良好履約提供借鑒參考作用。

（3）本文的不足主要體現(xiàn)在樣本案例較少，且多數(shù)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期較短，缺少豐富、長(zhǎng)期的相關(guān)信息，今后可以在上述方面進(jìn)行加強(qiáng)完善。

參考文獻(xiàn)：

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