［關(guān)鍵詞］ 生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)；水土流失；防范；化解；榆林市

［摘 要］ 自改革開放以來，榆林市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，創(chuàng)造了可喜的“榆林速度”，但在新時(shí)代加快推進(jìn)能源城市轉(zhuǎn)型過程中，還面臨著諸多急需解決的問題，如生態(tài)領(lǐng)域仍存在著以水土流失為首的潛在性風(fēng)險(xiǎn)。通過分析榆林市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及其成因，提出榆林經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策，即以嚴(yán)密的制度推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、構(gòu)建榆林市生態(tài)防范化解機(jī)制、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)低碳化發(fā)展新格局、建成綠色生產(chǎn)生活方式，從而使得生態(tài)防范化解機(jī)制真正能夠?yàn)橛芰质锌沙掷m(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

［中圖分類號(hào)］ S157" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.05.020

自改革開放以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，榆林在陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展中迅速崛起，取得了令人矚目的成就。然而，在這一發(fā)展過程中卻出現(xiàn)了一定程度的生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)象。榆林是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快但落后的地區(qū)，這意味著人們?cè)谧非蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也面臨著更高的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，榆林正處于碳達(dá)峰碳中和承壓期、轉(zhuǎn)型發(fā)展陣痛期、高質(zhì)量發(fā)展攻堅(jiān)期“三期疊加”階段，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的防控和治理已經(jīng)成為擺在榆林發(fā)展面前的重大挑戰(zhàn)。因此，分析榆林經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及成因，探析榆林經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)及治理對(duì)策，可為榆林市建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制提供參考。

1 榆林市生態(tài)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的潛在性矛盾

1.1 經(jīng)濟(jì)下行沖擊與生態(tài)內(nèi)部脆弱性交織

榆林市是能源資源富集區(qū)，同時(shí)也是生態(tài)極為脆弱的區(qū)域，其主要經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)是煤炭、石油、化工等資源型產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)雖然在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是也存在著產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)單一、過度開采等問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾仍然十分尖銳，生態(tài)脆弱與資源富集共存，經(jīng)濟(jì)下行與生態(tài)內(nèi)部脆弱性交織[1]，進(jìn)一步導(dǎo)致榆林市環(huán)境問題的加劇，其中最嚴(yán)重的便是水土流失問題。

據(jù)榆林市水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃報(bào)告，截至2015年，榆林市水土流失面積約36 900 km2，多年平均侵蝕模數(shù)12 200 t/（km2·a），局部地區(qū)甚至高達(dá)44 800 t/（km2·a），年輸沙量2.9億t（20世紀(jì)50年代為5.3億t），是黃河粗泥沙的主要來源區(qū)。后經(jīng)過3 a治理，榆林市整體水土流失情況有較大改善。據(jù)陜西省水利廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年，榆林市各個(gè)縣（市、區(qū)）水土流失問題均有較大改善，但仍存在不同程度的水土流失情況，水土流失面積最多的前5個(gè)縣（市、區(qū)）分別是神木市、定邊縣、靖邊縣、橫山區(qū)、府谷縣（見表1）；按侵蝕強(qiáng)度劃分，榆林市強(qiáng)烈侵蝕及以上區(qū)域占總侵蝕面積的31.5%（見圖1）。由此可見，榆林市水土保持與生態(tài)恢復(fù)之路仍然艱辛。

除去自然因素所導(dǎo)致的水土流失外，社會(huì)因素也會(huì)對(duì)榆林市水土流失產(chǎn)生很大影響。為了緩解經(jīng)濟(jì)下行帶來的壓力，政府在生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間往往存在矛盾，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)沒有給予足夠重視。企業(yè)為緩解經(jīng)濟(jì)下行及資源開采規(guī)?？s減所帶來的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力，可能會(huì)忽略對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，出現(xiàn)不當(dāng)?shù)馁Y源開采方式。如神府煤礦大開發(fā)時(shí)，建起了萬崖村村辦錦盛煤礦，該煤礦在開采過程中對(duì)萬崖村的地質(zhì)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，致使村子出現(xiàn)采空區(qū)，地質(zhì)塌陷隨處可見，村民房屋裂縫成為危房無法居住，地下水位下降，水井干涸，村民無水可吃。隨著礦區(qū)開發(fā)進(jìn)程的加快，榆林市水土保持壓力越來越大，河流水質(zhì)斷面有一半以上遭到不同程度污染，河道來水日益減少、淤積不斷加劇，水土流失和水污染防治任務(wù)艱巨繁重，甚至導(dǎo)致榆林市農(nóng)田可灌溉面積不斷減少、土壤質(zhì)量下降，增加了洪澇、干旱等自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)保證糧食持續(xù)增長(zhǎng)造成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

1.2 生態(tài)保護(hù)體系建構(gòu)與生態(tài)違規(guī)事件處置預(yù)見性不強(qiáng)

水土流失是黃土高原地區(qū)最重要的生態(tài)問題和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大環(huán)境障礙，也是維持黃河安瀾最根本的復(fù)雜難題［2］。在陜西，黃河保護(hù)治理中的問題主要集中在榆林。生態(tài)保護(hù)體系建構(gòu)與生態(tài)違規(guī)事件處置預(yù)見性不強(qiáng)，共同構(gòu)成榆林市的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)卣m有比較健全和完善的環(huán)境保護(hù)制度體系，如2023年推出的《榆林市大氣污染治理專項(xiàng)行動(dòng)方案（2023—2027年）》和《榆林市2023年生態(tài)環(huán)境保護(hù)三十項(xiàng)攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，但對(duì)于生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范化解來說，其作為一種新的規(guī)則體系和行動(dòng)規(guī)劃，需要綜合性、憂患性制度，不能僅僅是期望性政策。一是剛性保障不足。財(cái)政資金保障是重中之重，2021年以來，財(cái)政部和寧夏、陜西、山東等?。ㄗ灾螀^(qū)）相繼出臺(tái)落實(shí)黃河戰(zhàn)略財(cái)稅支持政策，設(shè)立專項(xiàng)基金和獎(jiǎng)補(bǔ)資金，主要是統(tǒng)籌已有資金渠道和存量資金，發(fā)揮稅收等杠桿作用，激發(fā)市場(chǎng)活力。但榆林市更多以上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，資金需求規(guī)模巨大，財(cái)政資金保障程度總體偏低，各縣（市、區(qū)）財(cái)政壓力普遍較大。二是科技創(chuàng)新機(jī)制不健全。綠色生產(chǎn)、治沙造林、水土治理等都需要把科技基礎(chǔ)設(shè)施列為主要?jiǎng)?chuàng)新基礎(chǔ)能力，但榆林市各方面科技創(chuàng)新引領(lǐng)和支撐作用都發(fā)揮不充分，主要依靠傳統(tǒng)模式，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善，資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐級(jí)向下縱向補(bǔ)償，補(bǔ)償不足且渠道單一，沒有建立起區(qū)域之間、流域上下游之間、不同利益群體之間的橫向補(bǔ)償機(jī)制。三是生態(tài)違規(guī)事件處置不平衡。如在化工產(chǎn)業(yè)方面，依據(jù)榆林市蘭炭行業(yè)升級(jí)改造方案要求，2020年底全市所有蘭炭企業(yè)必須建成生產(chǎn)廢水處理設(shè)施，蘭炭集聚區(qū)建成廢水集中處理設(shè)施，但經(jīng)生態(tài)環(huán)境部督察發(fā)現(xiàn)，不僅蘭炭集聚區(qū)廢水集中處理設(shè)施沒有建成，而且被納入升級(jí)改造方案的82家蘭炭企業(yè)中，超過80%的也沒有建成廢水集中處理設(shè)施，大量酚氨廢水被違規(guī)處置［1］。以往不到位、不恰當(dāng)、不平衡的處置不能在價(jià)值、社會(huì)、后果層面有效示范、充分防止未來生態(tài)違規(guī)行為的高發(fā)，增強(qiáng)人們的憂患意識(shí)。

1.3 利益糾結(jié)與相關(guān)主體的不協(xié)同性

榆林市作為陜西省的一個(gè)重要城市，在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，也面臨著水土流失的問題，特別是在煤炭資源開采等領(lǐng)域。在榆林市，水土流失問題與利益糾結(jié)和相關(guān)主體的不協(xié)同是密不可分的。政府、企業(yè)、個(gè)人等主體在生態(tài)問題上的不同認(rèn)知，是導(dǎo)致水土流失問題愈加嚴(yán)峻的原因之一。

從政府角度看，盡管政府在環(huán)境監(jiān)管方面已經(jīng)采取了一些措施，但仍然存在一些盲區(qū)和漏洞。例如，榆林市麻黃梁鎮(zhèn)李家峁村旁的千樹塔煤礦，證照不全，從事非法煤炭開采[3]。雖然2015年陜西省安全生產(chǎn)委員會(huì)下發(fā)了安全隱患掛牌督辦的通知，但這些措施并沒有完全解決煤炭資源開采領(lǐng)域中的水土流失問題。

從企業(yè)角度看，企業(yè)往往會(huì)將自身的經(jīng)濟(jì)利益放在第一位，而忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。例如，國(guó)營(yíng)煤礦榆神煤炭榆樹灣煤礦有限公司超出合法開采范圍，將洗煤廠地下掏空，造成洗煤廠大面積塌陷停工，損失慘重?zé)o人買單。這種短視行為，對(duì)企業(yè)自身和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境都會(huì)造成重大損失[4]。

從個(gè)人角度看，個(gè)人在現(xiàn)實(shí)中對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)和重視程度不夠，在面對(duì)經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)環(huán)境之間的選擇時(shí)，往往會(huì)選擇前者。例如，為了獲得更高的收入，榆林市的一些居民會(huì)從事采煤、采礦等高風(fēng)險(xiǎn)、高污染的行業(yè)，這些行業(yè)不僅嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，還會(huì)對(duì)公眾的身體健康造成威脅。

2 榆林市生態(tài)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范要處理好的關(guān)系

2.1 正確處理生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制各要素之間的關(guān)系

所處的地理位置和自然環(huán)境都決定了榆林市面臨的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較為嚴(yán)重。對(duì)此，榆林市應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞與預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)處置三方面入手，系統(tǒng)性分析生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息共享，完善生態(tài)環(huán)境管理法律法規(guī)，建立跨部門合作機(jī)制，協(xié)調(diào)各要素致力于榆林市生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理。

2.1.1 系統(tǒng)性分析生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，制定生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

先有監(jiān)測(cè)才有預(yù)警。我國(guó)2003年SARS發(fā)生后開始逐步建設(shè)野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測(cè)體系，證明了監(jiān)測(cè)由被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)預(yù)警的可能。榆林市要將現(xiàn)代科技手段全面運(yùn)用于生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)要素的評(píng)估中，并建立相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。該預(yù)警機(jī)制需包括事前、事發(fā)、事中多階段以及重大、較大、一般等不同級(jí)別的預(yù)警。市防范風(fēng)險(xiǎn)辦負(fù)責(zé)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合分析，監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)因素的變動(dòng)趨勢(shì)，研判風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，建立風(fēng)險(xiǎn)隱患預(yù)警分級(jí)提醒體系，提前采取防控對(duì)策，并建立三色預(yù)警單制度，根據(jù)重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的評(píng)估等級(jí)，由輕到重按照白色、黃色、紅色三色進(jìn)行預(yù)警提醒督辦；責(zé)任單位收到預(yù)警提醒單后，按照時(shí)限要求將整改進(jìn)展情況報(bào)送至市防范風(fēng)險(xiǎn)辦。要將預(yù)警機(jī)制與監(jiān)測(cè)機(jī)制、實(shí)際行動(dòng)相結(jié)合，制定相應(yīng)的預(yù)警響應(yīng)措施和應(yīng)急預(yù)案，以應(yīng)對(duì)不同級(jí)別的生態(tài)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.2 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息共享，完善生態(tài)環(huán)境管理法律法規(guī)

為適應(yīng)我國(guó)加快信息化建設(shè)的形勢(shì)，以信息化支撐監(jiān)督管理的現(xiàn)代化，應(yīng)聯(lián)合發(fā)改、資源規(guī)劃、應(yīng)急、生態(tài)環(huán)境、能源等部門，建立橫向到邊、縱向到底的風(fēng)險(xiǎn)信息化管控平臺(tái)，對(duì)職能工作涉及的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)信息實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤、預(yù)警。信息監(jiān)測(cè)要堅(jiān)持聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵區(qū)域、特定群體原則，按時(shí)序盯住可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)，全面排查風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)，分析易發(fā)、多發(fā)、可發(fā)風(fēng)險(xiǎn)因素，確保不留盲區(qū)，從而加大對(duì)不安全不穩(wěn)定因素的把控力度。要建立相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境信息共享平臺(tái)，將監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)及時(shí)共享給各個(gè)相關(guān)部門和社會(huì)公眾。此外，榆林市需要完善相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，明確各類生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理責(zé)任和權(quán)利，并以法律為依托建立起科學(xué)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。同時(shí)，需要完善生態(tài)環(huán)境懲罰機(jī)制，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為的處罰力度。

2.1.3 增強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí)，建立跨部門合作機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)公眾環(huán)保意識(shí)的宣傳和教育，通過舉辦環(huán)保宣傳活動(dòng)、開展環(huán)境教育、建立環(huán)保志愿者隊(duì)伍等方式來提高公眾環(huán)保意識(shí)，形成全民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好氛圍。強(qiáng)化防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，借助信訪維穩(wěn)工作、安全生產(chǎn)大排查工作等，加強(qiáng)各地區(qū)各部門信息共享、溝通協(xié)作機(jī)制建設(shè)，逐步形成事前防范、動(dòng)態(tài)管控、妥善處理的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)中央和省督辦、領(lǐng)導(dǎo)批示、群眾關(guān)注的重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，市防范風(fēng)險(xiǎn)部門辦不定期會(huì)同行業(yè)牽頭部門，對(duì)各地各部門工作推進(jìn)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，對(duì)工作推進(jìn)不力的及時(shí)提出整改意見，全力推動(dòng)各類不穩(wěn)定問題妥善化解處理。

2.2 正確處理生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)化解補(bǔ)償機(jī)制和負(fù)擔(dān)制度之間的關(guān)系

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，榆林市采煤業(yè)的超量涌現(xiàn)和工業(yè)化的快速發(fā)展已導(dǎo)致環(huán)境的惡化和生態(tài)系統(tǒng)的破壞，其中尤以水土流失問題最為嚴(yán)重。榆林的自然條件惡劣，缺乏水源，極易發(fā)生干旱、風(fēng)沙等自然災(zāi)害，水土流失問題更是成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重大障礙。因此，建立一個(gè)健全的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)化解補(bǔ)償機(jī)制和負(fù)擔(dān)制度是非常必要的。

生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)化解補(bǔ)償機(jī)制是一種通過向生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償來解決生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)問題的機(jī)制。具體來說，可以采取以下措施：①建立生態(tài)補(bǔ)償基金。該基金可以從企業(yè)的環(huán)境保護(hù)稅、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、污染排放費(fèi)、廢棄物處理費(fèi)等費(fèi)用中提取，投資新的水文地質(zhì)調(diào)查、水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、綜合治理、植樹造林和退耕還林等項(xiàng)目，以降低水土流失的風(fēng)險(xiǎn)，并用于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)。②制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅。通過制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)生態(tài)保護(hù)違規(guī)企業(yè)征收累進(jìn)稅款，而對(duì)于積極參與生態(tài)保護(hù)且取得一定成績(jī)的企業(yè)，可將其用于生態(tài)保護(hù)的部分成本抵扣稅款，減免其稅款開支，以鼓勵(lì)和激勵(lì)企業(yè)積極參與生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理工作，加強(qiáng)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)和責(zé)任感。③建立生態(tài)保護(hù)責(zé)任保險(xiǎn)。引入生態(tài)保護(hù)責(zé)任保險(xiǎn)，對(duì)因生態(tài)環(huán)境問題而產(chǎn)生的損失進(jìn)行賠償，促使企業(yè)更加傾向于積極參與生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，這也將對(duì)減少榆林市的水土流失產(chǎn)生積極影響。

負(fù)擔(dān)制度是指將生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的負(fù)擔(dān)分配到各個(gè)相關(guān)方的一種制度。對(duì)于榆林市而言，可以采取以下措施：①建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。榆林市政府可以建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)企業(yè)的環(huán)保情況進(jìn)行評(píng)估，從而制定不同的環(huán)保要求和負(fù)擔(dān)分擔(dān)比例。②建立企業(yè)環(huán)保信用評(píng)級(jí)制度。通過建立企業(yè)環(huán)保信用評(píng)級(jí)制度，對(duì)企業(yè)的環(huán)保情況進(jìn)行評(píng)級(jí)，并對(duì)評(píng)級(jí)結(jié)果進(jìn)行公示。③建立政府和企業(yè)共同承擔(dān)環(huán)保責(zé)任的制度。政府和企業(yè)應(yīng)該共同承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，政府應(yīng)該提供環(huán)保政策和監(jiān)管措施，企業(yè)應(yīng)該履行環(huán)保責(zé)任，共同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)。④建立公眾參與機(jī)制。榆林市政府應(yīng)該建立公眾參與機(jī)制，對(duì)環(huán)境污染問題進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)，從而推動(dòng)環(huán)境污染行為的糾正。

2.3 正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)恢復(fù)之間的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)恢復(fù)是相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系。針對(duì)榆林市這個(gè)資源豐富、人口稠密的地區(qū)，需要采取措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)恢復(fù)。具體來說，榆林市應(yīng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)并加強(qiáng)環(huán)保措施，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和城市化水平，加強(qiáng)科技創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.3.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)

應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)。榆林市可以加強(qiáng)與周邊城市的合作，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)能化產(chǎn)業(yè)高端化、多元化、低碳化發(fā)展。圍繞八大主攻方向和19條重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈開展“鏈長(zhǎng)制”招商，做大做強(qiáng)鎂鋁合金、高端裝備制造、智能無人系統(tǒng)和通航、輕紡、大健康等新興產(chǎn)業(yè)。實(shí)施“上云用數(shù)賦智”工程，布局大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新型基礎(chǔ)設(shè)施，拓展5G應(yīng)用場(chǎng)景，推進(jìn)機(jī)器換人、生產(chǎn)換線，力爭(zhēng)“十四五”末全市所有煤礦建成智能煤礦。

2.3.2 加強(qiáng)環(huán)保措施，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)

實(shí)施可再生能源替代計(jì)劃，建設(shè)陜北大型風(fēng)電光伏基地，推進(jìn)“新能源+儲(chǔ)能”和多能融合互補(bǔ)，打造“西部氫谷”，推動(dòng)風(fēng)電裝備制造安裝維護(hù)一體化發(fā)展，促進(jìn)光伏晶硅材料向下游拓展，形成千億級(jí)新能源產(chǎn)業(yè)集群。到“十四五”末，可再生能源裝機(jī)占比提高到50%以上。堅(jiān)持“四水四定”，系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)施“散小亂污”企業(yè)整治、“四河四川”治理、大宗固廢綜合利用等重點(diǎn)工程，完善環(huán)境問題閉環(huán)管理長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)修復(fù)治理。

2.3.3 加強(qiáng)科技創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

系列環(huán)保產(chǎn)品的市場(chǎng)投放會(huì)引起生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的極大變革。生態(tài)領(lǐng)域新業(yè)態(tài)和其他領(lǐng)域有很大不同，市場(chǎng)化程度相對(duì)較低，榆林市應(yīng)建設(shè)高水平載體，全力推進(jìn)科創(chuàng)新城建設(shè)，積極引進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和重大科技項(xiàng)目，建設(shè)政產(chǎn)學(xué)研用全鏈條創(chuàng)新平臺(tái)。應(yīng)加強(qiáng)科技創(chuàng)新投入，促進(jìn)科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。加快秦創(chuàng)原榆林創(chuàng)新中心建設(shè)，深入推進(jìn)秦創(chuàng)原創(chuàng)新資源與榆林創(chuàng)新需求對(duì)接，形成一批重大科技成果和試驗(yàn)示范項(xiàng)目。攻關(guān)高水準(zhǔn)技術(shù)，創(chuàng)建能源革命創(chuàng)新示范區(qū)，建成投運(yùn)榆林中科潔凈能源創(chuàng)新研究院、榆橫綜合中試及示范基地，加快煤炭分級(jí)分質(zhì)利用等關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，推動(dòng)乙醇制乙烯、納米分子篩催化劑等試驗(yàn)示范項(xiàng)目建設(shè)。

3 構(gòu)建榆林市生態(tài)領(lǐng)域發(fā)展新格局

3.1 以制度推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)

研究出臺(tái)《榆林市生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)綜合治理?xiàng)l例》，對(duì)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)預(yù)警和生態(tài)管理等明確法律法規(guī)底線，按照“誰破壞、誰治理”要求，提升生態(tài)建設(shè)效能，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)綜合治理和生態(tài)修復(fù)階段性目標(biāo)。落實(shí)“三線一單”，禁止在黃河干流及其主要支流臨岸的一定范圍內(nèi)新建“兩高一資”項(xiàng)目及相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載力之內(nèi)。以嚴(yán)密的制度體系，優(yōu)化生態(tài)管理模式，系統(tǒng)修復(fù)治理煤礦礦區(qū)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持制度優(yōu)先，開展規(guī)模化、成片化、效益化治理，確保生態(tài)再破壞的可能性降低。

3.2 建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制

一是完善落實(shí)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任制度。榆林市轄區(qū)內(nèi)每個(gè)區(qū)域、每個(gè)部門乃至每個(gè)單位，都要運(yùn)用定量化、目標(biāo)化、制度化的管理辦法，把貫徹執(zhí)行榆林市生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的行為規(guī)范；針對(duì)跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)，由市政府牽頭建立協(xié)作制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判預(yù)警，科學(xué)監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化信息通報(bào)，推動(dòng)生態(tài)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)排查、防范與化解工作的全面、深入發(fā)展。

二是完善自然資源有償使用機(jī)制。正確處理資源保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，對(duì)需要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)的自然資源，嚴(yán)禁開發(fā)利用；對(duì)可開發(fā)利用的自然資源，使用者要遵守用途管制，履行保護(hù)和合理利用自然資源的法定義務(wù)。除國(guó)家法律和政策規(guī)定可劃撥或無償使用的情形外，榆林轄區(qū)內(nèi)的自然資源全面實(shí)行有償使用，建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控和橫向補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)使用者合理利用和有效保護(hù)自然資源的意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力。

三是建立資源環(huán)境承載監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。按照資源環(huán)境承載能力的超載、臨界超載、不超載3個(gè)等級(jí)，榆林市要對(duì)資源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化、生態(tài)后果以及生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)和報(bào)警，根據(jù)資源環(huán)境的損耗加劇與趨緩程度，對(duì)紅色預(yù)警區(qū)、綠色無警區(qū)以及資源環(huán)境承載能力預(yù)警等級(jí)降低或者提高的地區(qū)，分別實(shí)行對(duì)應(yīng)的綜合獎(jiǎng)懲措施，實(shí)行更加嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

3.3 建立新業(yè)態(tài)與低碳化發(fā)展的深度融合

在新業(yè)態(tài)中全面落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，要強(qiáng)化政府引導(dǎo)。榆林市應(yīng)根據(jù)自身生態(tài)發(fā)展?fàn)顩r，建立投入激勵(lì)政策，實(shí)施多產(chǎn)業(yè)融合、全產(chǎn)業(yè)鏈布局、數(shù)字化賦能發(fā)展戰(zhàn)略，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，構(gòu)建能化主導(dǎo)、集群發(fā)展、多極支撐、高端低碳的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。一是布局零碳產(chǎn)業(yè)園，建立高端低碳現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。依托風(fēng)光儲(chǔ)一體化的“綠電”資源，布局一批零碳產(chǎn)業(yè)園，引進(jìn)和培育先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)，全力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，超前布局未來產(chǎn)業(yè)；堅(jiān)持清潔低碳發(fā)展導(dǎo)向，以科技創(chuàng)新為支撐，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈、圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，以全新產(chǎn)業(yè)體系引領(lǐng)高碳城市低碳發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)低碳化、高端化、終端化，構(gòu)建多能融合、清潔高效的能源供給體系。二是淘汰落后產(chǎn)能，創(chuàng)建榆林能源革命創(chuàng)新示范區(qū)。淘汰蘭炭、鎂冶煉、小火電、電石、鐵合金等行業(yè)落后產(chǎn)能，關(guān)停全部不達(dá)標(biāo)企業(yè)，加快“騰籠換鳥”；以低碳化為主線，技術(shù)突破為引領(lǐng)，創(chuàng)建榆林能源革命創(chuàng)新示范區(qū)，加快推動(dòng)“多能融合”和化石能源低碳化利用；建立統(tǒng)一用能管理體系，全面實(shí)施用能預(yù)算管理，將新增用能與節(jié)能挖潛、淘汰落后產(chǎn)能納入統(tǒng)籌預(yù)算，建立用能權(quán)有償使用和交易制度，建成能耗在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，將能耗“雙控”任務(wù)分解落實(shí)到戶，從嚴(yán)落實(shí)考核獎(jiǎng)懲，確保全面完成“十四五”能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制目標(biāo)任務(wù)。

3.4 建立綠色生產(chǎn)生活方式

人與自然和諧共生是建設(shè)美麗中國(guó)的必然要求。榆林市在綠色礦山建設(shè)和資源循環(huán)化利用中，要把“五大發(fā)展理念”上升到“中國(guó)式現(xiàn)代化原則”的高度來認(rèn)識(shí)。堅(jiān)持源頭減量、循環(huán)利用、安全處置，建立能源從開采到轉(zhuǎn)化到廢棄物綜合利用“吃干榨凈”全產(chǎn)業(yè)鏈。在建立榆橫工業(yè)區(qū)、榆神工業(yè)區(qū)、靖邊能化園區(qū)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建國(guó)家級(jí)循環(huán)化改造示范園區(qū)、國(guó)家級(jí)綠色產(chǎn)業(yè)示范基地。培育一批綠色產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，建成全國(guó)大宗固廢綜合利用基地，改變傳統(tǒng)生態(tài)建設(shè)方式，使生態(tài)文明程度不斷躍升。在工業(yè)、交通、建筑等行業(yè)，著力保護(hù)生態(tài)資源，實(shí)現(xiàn)清潔能源替代、清潔技術(shù)推廣應(yīng)用，強(qiáng)化高耗能行業(yè)及重點(diǎn)耗能單位節(jié)能管理，嚴(yán)格項(xiàng)目節(jié)能審查驗(yàn)收；在日常生活和工作中，要大力推廣“智能垃圾分類”“無人駕駛清潔車”“智能環(huán)衛(wèi)”等，采取一系列有效措施引導(dǎo)民眾形成綠色、低碳、環(huán)保的生產(chǎn)生活方式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展。

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基金項(xiàng)目： 榆林市防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)研究項(xiàng)目（YLZY2308）

第一作者： 楊永庚（1965—），男，甘肅慶陽(yáng)人，教授，博士，研究方向?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)防控、生態(tài)文明。

通信作者： 胡倩（1997—），女，陜西榆林人，助教，碩士，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)文明。E-mail： 1641769632@qq.com

（責(zé)任編輯 徐素霞）

［引用格式］ 楊永庚，李娜，王光明，等.榆林市生態(tài)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的潛在矛盾防范化解之道[J].中國(guó)水土保持，2024（5）：71-75.