摘 要：

目前，社會(huì)信用體系建設(shè)中地方政府的一系列活動(dòng)在行政程序規(guī)制上尚顯不足。社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃、信用行政立法及信用監(jiān)管實(shí)施是當(dāng)前地方社會(huì)信用體系建設(shè)的主要實(shí)踐面向。在社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃上，應(yīng)明確規(guī)劃的性質(zhì)和其應(yīng)遵守的程序規(guī)定，完善監(jiān)督和變更程序；在信用行政立法上，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范的名稱和體例，保障具有廣泛代表性的公眾參與，完善信用措施設(shè)定程序；在信用監(jiān)管實(shí)施上，應(yīng)完善告知程序和異議程序，設(shè)置分級(jí)分類監(jiān)管措施的實(shí)施程序，設(shè)置相應(yīng)的聽證程序和簡(jiǎn)易程序。

關(guān)鍵詞：

社會(huì)信用；社會(huì)信用體系；信用監(jiān)管；信用規(guī)劃

中圖分類號(hào)： D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)： 04511

收稿日期： 2023－12－04

基金項(xiàng)目：

司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目“社會(huì)信用體系地方實(shí)踐的行政法規(guī)則”（21SFB4029）

作者簡(jiǎn)介：

蔣都都，男，湘潭大學(xué)信用風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)院副教授，博士。

魏特，男，湘潭大學(xué)信用風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)院碩士研究生。

Review and Regulatory of Administrative Procedure Law on

Local Governments’ Practice of Social Credit System Construction

JIANG Dudu， WEI Te

（School of Credit Risk Management， Xiangtan University， Xiangtan 411100， China）

Abstract：

At present， a series of activities of local governments in the construction of social credit system are still insufficiently regulated by administrative procedures. The planning for the construction of social credit system， the administrative legislation on credit and the implementation of credit regulatory are the main practice-oriented aspects of the current construction of social credit systems for local governments. In the planning of social credit system construction， the nature of planning and the procedures to be followed should be clarified， and the supervision and change procedures should be improved. In the administrative legislation on credit， the terms and style of normative documents should be unified， broadly representative public participation should be guaranteed， and the procedures for setting up credit punishment measures should be improved. In the implementation of credit regulatory， the notification and objection procedures should be improved， the implementation procedures for hierarchical regulatory measures should be set up， and the corresponding hearing procedures and simplified procedures should be set up.

Key words：

social credit; social credit systems; credit regulatory; credit planning

近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的部署和推動(dòng)之下，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)卓有成效。然而，目前我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的主要戰(zhàn)場(chǎng)在地方，地方實(shí)踐涉及各省、市、縣及其組成部門等眾多主體，各地建設(shè)水平參差不齊，導(dǎo)致實(shí)踐中各類亂象層出，飽受詬病。學(xué)界雖注意到地方實(shí)踐中行政程序的不足，但較少以整體視角予以審視，呈現(xiàn)分散狀態(tài)。地方對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)中實(shí)體權(quán)利義務(wù)創(chuàng)設(shè)或調(diào)整的權(quán)限有限，行政活動(dòng)的控制應(yīng)以程序規(guī)制為重點(diǎn)，亟須系統(tǒng)分析社會(huì)信用體系建設(shè)地方實(shí)踐的類型，將其置于行政程序法語(yǔ)境下檢視和規(guī)制，以促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的科學(xué)推進(jìn)及法治化、規(guī)范化。

一、社會(huì)信用體系建設(shè)地方實(shí)踐的類型分析

社會(huì)信用體系建設(shè)秉持地方先行的大致格局，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有政策文件、法律法規(guī)進(jìn)行分析，各地以設(shè)定“行政行為及其程序”【行政行為及其程序?qū)?yīng)的行政行為法在規(guī)范行政權(quán)行使的法律框架中區(qū)別于行政組織法和行政監(jiān)督救濟(jì)法。參見楊偉東的《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2021年第6期。 】為核心的實(shí)踐主要有以下三大類型：

（一）地方社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃

地方社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱地方信用規(guī)劃），典型如《杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快我市社會(huì)信用體系建設(shè)的實(shí)施意見》《海南省“十四五”社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃》《南京市政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的實(shí)施意見》等。這些規(guī)劃貫徹了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《新型監(jiān)管指導(dǎo)意見》）等有關(guān)社會(huì)信用體系建設(shè)的中央文件，只要是地方政府或該地主管社會(huì)信用體系建設(shè)的機(jī)關(guān)發(fā)布的，關(guān)乎該行政區(qū)域未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的社會(huì)信用建設(shè)方向、人財(cái)物的投入以及工作重心的綱領(lǐng)性文件，均為此處所稱地方信用規(guī)劃。

（二）地方信用行政立法實(shí)踐

此處所指地方信用行政立法屬于廣義行政立法【廣義的行政立法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定國(guó)家行政管理的規(guī)范性文件的活動(dòng)。行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件都是廣義立法活動(dòng)的結(jié)果。參見關(guān)保英的《行政程序法學(xué)（上冊(cè)）》，北京大學(xué)出版社2021年版，第333頁(yè)。 】，即制定主體為行政機(jī)關(guān)，內(nèi)容與社會(huì)信用有關(guān)的行政立法活動(dòng)。此外，由于社會(huì)信用體系建設(shè)特有的“懲戒措施清單”和“信用信息目錄”是從現(xiàn)有立法及相關(guān)規(guī)范中搬運(yùn)而來(lái)，法律地位較為特殊，此處將二者稱為“地方信用集成規(guī)范”。

1.地方信用行政立法創(chuàng)制性規(guī)范

（1）地方政府規(guī)章

該層面信用行政立法內(nèi)容一般是總則性的，包含信用信息的歸集（和采集）、公開、共享、使用、監(jiān)督管理、守信激勵(lì)和失信懲戒【有些地方將信用獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒的內(nèi)容歸于信用信息的使用，如《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共信用信息管理辦法》。 】、權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容。名稱上一般為“地名”+“規(guī)制范圍”+“管理辦法”或“地名”+“主體”+“信用信息”+“動(dòng)詞”（或無(wú)動(dòng)詞）+“管理辦法”。若按照“規(guī)制范圍”可分為社會(huì)信用、社會(huì)信用信息和公共信用信息；若按照“信用主體”可分為企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織等。按照信用主體分類時(shí)，不少辦法反映的是經(jīng)濟(jì)信用狀況。除此之外，還有一些雖不符合該歸納名稱格式，但因?yàn)橐恍v史原因而存留的地方政府規(guī)章【如從21世紀(jì)初我國(guó)征信業(yè)立法探索時(shí)期有效至今的地方政府規(guī)章，如《深圳市個(gè)人信用征信及信用評(píng)級(jí)管理辦法》《海南省征信和信用評(píng)估管理暫行規(guī)定》等。 】。

（2）地方規(guī)范性文件

行政規(guī)范性文件應(yīng)具有兩重屬性，接近于行政立法的一方面具有規(guī)范性，能反復(fù)適用；而接近于具體行政行為的一方面是針對(duì)特定事項(xiàng)或特定人如何適用法律、法規(guī)、規(guī)章的具體實(shí)施問(wèn)題的具體規(guī)定［1］266-267。此處分析的地方規(guī)范性文件偏向前者，且是以“辦法”命名的最具有實(shí)際操作意義的那一類地方規(guī)范性文件【使用“辦法”或“細(xì)則”作為名稱的行政規(guī)范性文件，在內(nèi)容上是對(duì)上位法規(guī)、規(guī)章的細(xì)化和具體，使得上位法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定可以被執(zhí)行，因此一般適用于執(zhí)行性行政規(guī)范性文件。參見關(guān)保英的《行政程序法學(xué)（上冊(cè)）》，北京大學(xué)出版社2021年版，第367頁(yè)。 】。

第一，地方信用信息管理辦法，名稱上也有直接稱“信用管理辦法”的。較常見的是政府部門按照相應(yīng)地方政府規(guī)章對(duì)主管領(lǐng)域信用主體進(jìn)行規(guī)制的總則性文件，有在此基礎(chǔ)上對(duì)該領(lǐng)域各不同行業(yè)企業(yè)進(jìn)行更細(xì)化規(guī)定的，也有對(duì)公共信用信息處理中的某一動(dòng)作展開細(xì)化規(guī)定的。

第二，地方信用評(píng)價(jià)管理辦法。值得注意的是其與信用信息管理辦法屬于或包容或分立的關(guān)系。這需要結(jié)合當(dāng)?shù)匦姓⒎w系和立法目的進(jìn)行綜合判斷。

《新型監(jiān)管指導(dǎo)意見》將信用評(píng)價(jià)分為公共信用綜合評(píng)價(jià)和相關(guān)部門的行業(yè)信用評(píng)價(jià)。從公共信用綜合評(píng)價(jià)實(shí)踐鋪展來(lái)看，信用主體可細(xì)分為自然人、個(gè)體工商戶、企業(yè)、社會(huì)組織、事業(yè)單位和政府機(jī)構(gòu)。非自然人市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)在私權(quán)利上受限比自然人更少【如環(huán)境信用評(píng)價(jià)排除了行政主體對(duì)自然人既往表現(xiàn)的評(píng)價(jià)，既不涉及對(duì)公民收集信息的法律限制，也不會(huì)引發(fā)對(duì)自然人“標(biāo)簽化”的質(zhì)疑，在不侵犯企業(yè)商業(yè)秘密的前提下爭(zhēng)議較小。參見王瑞雪《公法視野下的環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度研究》，載《中國(guó)行政管理》2020年第4期。 】，實(shí)踐中非自然人市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)又以企業(yè)的行業(yè)信用評(píng)價(jià)鋪展最為廣闊?，F(xiàn)有國(guó)務(wù)院部門發(fā)布的信用評(píng)價(jià)規(guī)章架構(gòu)一般由“辦法”和“標(biāo)準(zhǔn)”兩層構(gòu)成，內(nèi)容有總則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)管理、信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理、附則等。地方相應(yīng)部門立法一般都參照該架構(gòu)進(jìn)行設(shè)置，一些特殊行業(yè)的“管理辦法”可對(duì)應(yīng)多個(gè)具體評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)【如《江蘇省公路水運(yùn)建設(shè)市場(chǎng)信用信息管理辦法》對(duì)應(yīng)四個(gè)評(píng)價(jià)細(xì)則；《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)市場(chǎng)信用信息管理辦法（試行）》對(duì)應(yīng)五個(gè)評(píng)價(jià)細(xì)則，實(shí)則因這些領(lǐng)域上下游企業(yè)工作差異較大，也應(yīng)采取不同的信用評(píng)價(jià)模型，并將區(qū)別反映在信用評(píng)價(jià)細(xì)則上，如水路工程的設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理。 】。

第三，地方信用獎(jiǎng)懲名單類管理辦法。實(shí)踐中少有專門規(guī)定守信激勵(lì)的管理辦法，但如果中央制定有某一領(lǐng)域守信聯(lián)合激勵(lì)合作備忘錄，則有地方制定相應(yīng)的管理辦法【如合肥市為貫徹《對(duì)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域守信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合激勵(lì)的合作備忘錄》而發(fā)布《合肥市安全生產(chǎn)領(lǐng)域守信聯(lián)合激勵(lì)暫行辦法》。 】。

對(duì)失信懲戒措施而言，僅有部分地方政府部門按信用主體或行業(yè)領(lǐng)域?qū)Ψ旨?jí)分類監(jiān)管措施進(jìn)行專文規(guī)定，但更嚴(yán)重的失信行為及對(duì)應(yīng)懲戒措施則一般均有專文規(guī)定。實(shí)踐中嚴(yán)重失信行為涉及的負(fù)面名單存在如“嚴(yán)重違法失信主體名單”“嚴(yán)重違法失信行為主體名單”“失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單”“黑名單”等多種稱呼。信用獎(jiǎng)懲名單類管理辦法的內(nèi)容一般包括總則、認(rèn)定、公示、異議處理、發(fā)布、聯(lián)合獎(jiǎng)懲、移出、信用信息保護(hù)、監(jiān)督管理、附則等，呈現(xiàn)出認(rèn)定公示期和發(fā)布披露期相分離的特點(diǎn)。該類辦法一般會(huì)附加名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及認(rèn)定告知書、決定書、申請(qǐng)移出書、移出決定書等格式文件。

第四，地方信用修復(fù)管理辦法。信用修復(fù)的有關(guān)規(guī)定也存在直接被包含于失信懲戒名單類管理辦法之中的情況，在內(nèi)容上至少包含修復(fù)條件、修復(fù)程序、監(jiān)督管理、職責(zé)分工等部分。

獨(dú)立的信用修復(fù)管理辦法一般根據(jù)失信行為的嚴(yán)重程度確定修復(fù)條件，分一般失信信息、嚴(yán)重失信信息、特定嚴(yán)重失信信息、失信聯(lián)合懲戒信息等，也有單獨(dú)針對(duì)退出失信聯(lián)合懲戒建立信用修復(fù)管理辦法的。但也有特例，如市場(chǎng)監(jiān)督管理局，由其主管的名單較多，不宜以嚴(yán)重程度作區(qū)分，一般有經(jīng)營(yíng)異常名錄修復(fù)、行政處罰信息公示修復(fù)和嚴(yán)重違法失信名單修復(fù)。

第五，信用承諾制度建設(shè)。目前地方該方面的規(guī)范性文件以建立實(shí)施信用承諾制度的通知和意見為主。信用承諾可在信用監(jiān)管的各環(huán)節(jié)出現(xiàn)，其既可以作為一種方便相對(duì)人進(jìn)行容缺辦理的途徑，也可以作為一種附帶義務(wù)，如作為滿足修復(fù)條件的可選要件之一。

除上述地方規(guī)范性文件之外，還有部分“辦法”涉及社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃的落實(shí)、信用建設(shè)專項(xiàng)資金管理、對(duì)失信行為的檢舉等方面，它們屬于地方立法中的個(gè)別現(xiàn)象，此處由于篇幅限制略去。

2.地方信用集成規(guī)范

《綱要》指出要建立信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，制定信用信息目錄；《新型監(jiān)管指導(dǎo)意見》明確要求“根據(jù)權(quán)責(zé)清單，建立信用信息采集目錄”，“依法依規(guī)建立失信聯(lián)合懲戒措施清單”。目前各地社會(huì)信用條例明文規(guī)定編制相應(yīng)目錄和清單，有地方則推出“三清單”【“三清單”這個(gè)說(shuō)法雖然比較常見，但具體是哪三張清單各地有所不同，如《上海市2023版公共信用信息“三清單”（征求意見稿）》包含公共信用信息數(shù)據(jù)清單、公共信用信息行為清單、公共信用信息應(yīng)用清單；《南京市社會(huì)信用條例》配套政策“三清單”（2021年版）包含公共信用信息補(bǔ)充目錄、守信激勵(lì)和失信懲戒措施補(bǔ)充清單、信用懲戒豁免行為清單；山東省公共信用信息“三清單”（2020年版）包含公共信用信息數(shù)據(jù)清單、公共信用信息應(yīng)用清單、信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施清單。 】作為配套設(shè)施。

（1）地方公共信用信息目錄

實(shí)踐中由地方編制的各種公共信用信息目錄（以下簡(jiǎn)稱地方目錄）可分為兩種：

其一，地方公共信用信息補(bǔ)充目錄。即以《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄》（以下簡(jiǎn)稱《基礎(chǔ)目錄》）為參照，地方性法規(guī)對(duì)公共信用信息納入有特殊規(guī)定的，可編制適用于本地的地方公共信用信息補(bǔ)充目錄，且一般不會(huì)再錄入《基礎(chǔ)目錄》中已有的公共信用信息，因此該類目錄內(nèi)容較少，在條目上與《基礎(chǔ)目錄》相同。

其二，公共信用信息數(shù)據(jù)清單，以《上海市2023版公共信用信息“三清單”（征求意見稿）》為例，其窮舉了上海市歸集的所有公共信用信息，并且增添了一些條目。但各地發(fā)布的該種清單增加的條目并不統(tǒng)一，歸納有如公開共享范圍、共享方式、更新周期、記錄期限等。

（2）地方失信懲戒措施清單

實(shí)踐中由地方編制的各種失信懲戒措施清單（以下簡(jiǎn)稱地方清單）可分為三種：

其一，地方失信懲戒措施細(xì)化清單。即在《全國(guó)失信懲戒基礎(chǔ)措施清單》（以下簡(jiǎn)稱《基礎(chǔ)清單》）的基礎(chǔ)上對(duì)已有條目?jī)?nèi)容進(jìn)行的細(xì)化，如直接列舉實(shí)施主體、將法律依據(jù)的原文在清單內(nèi)直接呈現(xiàn)等。

其二，地方失信懲戒措施補(bǔ)充清單。目前各地對(duì)何為“補(bǔ)充”尚有不同理解，較常見的是繼續(xù)補(bǔ)充屬于《基礎(chǔ)清單》列出的十四種失信懲戒措施的省級(jí)地方性法規(guī)條文，也有在《基礎(chǔ)清單》列出的十四種失信懲戒措施之外依據(jù)省級(jí)地方性法規(guī)新增如“依法依規(guī)限制公共資源交易”“取消財(cái)政性資金補(bǔ)助、項(xiàng)目支持”等其他懲戒措施的。該種清單所列條目和《基礎(chǔ)清單》一致。

其三，經(jīng)過(guò)整理的失信懲戒措施補(bǔ)充清單。根據(jù)懲戒措施的可實(shí)施主體，分通用懲戒措施、省市有關(guān)單位懲戒措施和嚴(yán)重失信主體名單對(duì)照表。“通用懲戒措施”為該清單中明列的政府部門均能實(shí)施的懲戒措施；“省市有關(guān)單位懲戒措施”為某一政府部門專施的懲戒措施；“嚴(yán)重失信主體名單對(duì)照表”是對(duì)《基礎(chǔ)清單》中第十項(xiàng)“依法依規(guī)納入嚴(yán)重失信主體名單”具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的搬運(yùn)。

（三）信用監(jiān)管的實(shí)施

從信息角度看，信用監(jiān)管的過(guò)程就是信用相關(guān)的信息產(chǎn)生、歸集、共享、公開、評(píng)價(jià)、應(yīng)用和修復(fù)的過(guò)程。信用監(jiān)管貫穿市場(chǎng)主體的全生命周期，是一種銜接事前、事中、事后環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管［2］。傳統(tǒng)行政法制包含行政立法、行政執(zhí)法和行政司法，行政執(zhí)法是行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理職能，依照具有普遍約束力的決定、命令，針對(duì)特定行政相對(duì)人和行政事務(wù)，作出影響行政相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的公權(quán)力行為，其應(yīng)當(dāng)是具體行政行為［3］470。但信用監(jiān)管機(jī)制前期的一些環(huán)節(jié)，如信用信息的歸集和共享，在定性中常被認(rèn)定為內(nèi)部行政行為或者事實(shí)行為［4］，但這些行為卻不可避免地影響信用監(jiān)管機(jī)制后期一些具體行政行為的作出，因而也予以分析。

1.公共信用信息歸集和共享

社會(huì)信用體系建設(shè)的理想狀態(tài)是打造一個(gè)涵蓋全社會(huì)的信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，把信用信息收起來(lái)、擴(kuò)出去，以求在解決信息不對(duì)稱的條件下建立重復(fù)博弈的環(huán)境，加大失信成本，形成人人守信的社會(huì)氛圍。因此，需要在合法、審慎的基礎(chǔ)上確定公共信用信息的歸集范圍，并保證信息歸集的客觀、真實(shí)、及時(shí)，在行政程序上嚴(yán)加關(guān)注。公共信用信息根據(jù)共享范圍，可以分為無(wú)條件共享，即公開；有條件共享，即各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)和其他主體授權(quán)查詢等；不予共享，即歸集主體專用，需要確認(rèn)何種信用信息在何種范圍內(nèi)共享。

2.行政信用評(píng)價(jià)和信用信息使用

此處的行政信用評(píng)價(jià)指有權(quán)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的相關(guān)部門開展的公共信用綜合評(píng)價(jià)和行業(yè)信用評(píng)價(jià)。應(yīng)當(dāng)區(qū)分信用信息的使用和信用措施的實(shí)施。信用信息的使用是指其他主體在與信用主體的合作場(chǎng)景中參考信用主體的信用信息，從而依據(jù)其信用狀況作出合作與否的決策。當(dāng)其他主體為行政主體時(shí)，典型場(chǎng)景如《上海市2023版公共信用信息“三清單”（征求意見稿）》中公共信用信息應(yīng)用清單歸納的幾種應(yīng)用類別，包含錄用晉升、行政審批、資金支持、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)等。而信用措施中的失信聯(lián)合懲戒作為一種事后監(jiān)管方式，即便不存在其他主體需要合作的場(chǎng)景，也同樣可施加于信用主體。

3.信用獎(jiǎng)懲實(shí)施和退出

當(dāng)前失信懲戒的實(shí)踐運(yùn)用和理論研究較為豐富，學(xué)界對(duì)作為“退出失信懲戒”的信用修復(fù)研究也較為深入，更傾向于將其看作信用監(jiān)管中的一個(gè)單獨(dú)環(huán)節(jié)，雖然究其本質(zhì)其只是“退出信用措施”的其中一種方式，而與其相對(duì)的“退出守信激勵(lì)”則少見提及?？梢姡瑹o(wú)論實(shí)務(wù)界還是學(xué)界，對(duì)“懲戒后改過(guò)”的關(guān)注勝于對(duì)“激勵(lì)后處分”的關(guān)注。但鑒于信用修復(fù)具有中止信息公示的實(shí)際效果，其除了需要滿足《行政處罰法》《政府信息公開條例》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)信息披露的規(guī)定外，還具有需要依申請(qǐng)退出和滿足修復(fù)條件等特殊性，對(duì)其加以特別關(guān)注也較為合理。

二、社會(huì)信用體系建設(shè)地方實(shí)踐的行政程序檢視

（一）社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃程序檢視

1.“規(guī)劃”的性質(zhì)不明致使規(guī)劃編制缺乏程序依據(jù)

地方信用規(guī)劃體現(xiàn)了該地方政府未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)信用體系建設(shè)工作的指導(dǎo)思想，其重要性不言自明。然而，實(shí)踐中地方信用規(guī)劃在編制上缺少統(tǒng)一和嚴(yán)格的程序。其根本原因在于當(dāng)前地方政府尚未認(rèn)識(shí)到規(guī)劃編制的性質(zhì)。學(xué)理上的“行政規(guī)劃”內(nèi)涵眾說(shuō)紛紜，有學(xué)者認(rèn)為納入行政法調(diào)控的行政規(guī)劃應(yīng)具有特定要求和內(nèi)容，而國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃不屬此類［5］，也有學(xué)者仿照臺(tái)灣地區(qū)的行政規(guī)劃分類，將我國(guó)規(guī)劃適配分類為資訊性規(guī)劃、影響性規(guī)劃和約束性規(guī)劃，并認(rèn)為法律研究關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)限縮為約束性規(guī)劃［6］。實(shí)踐中和學(xué)理上均對(duì)“規(guī)劃”性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不一致，直接導(dǎo)致規(guī)劃編制缺乏明確的程序依據(jù)。

2.實(shí)施中缺乏完善的監(jiān)督和變更程序

行政規(guī)劃實(shí)施中從“實(shí)踐到認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐到再認(rèn)識(shí)”的良性循環(huán)需要以監(jiān)督和變更程序呈現(xiàn)：規(guī)劃實(shí)施需要監(jiān)督落實(shí)，其實(shí)施效果通過(guò)評(píng)估形成認(rèn)識(shí)，反作用于可能的規(guī)劃變更。然而，我國(guó)行政規(guī)劃缺少完善的規(guī)劃監(jiān)督和變更程序。

在規(guī)劃監(jiān)督程序上，規(guī)劃監(jiān)督應(yīng)該包括國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)管和社會(huì)民眾的監(jiān)管，其中行政機(jī)關(guān)監(jiān)督分層級(jí)監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督。層級(jí)監(jiān)督是指上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督分別屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督，重在對(duì)規(guī)劃效益的考察。二者的主要區(qū)別在于前者考察規(guī)劃實(shí)施中的行政活動(dòng)，后者直接考察財(cái)務(wù)投入和產(chǎn)出［7］171-174。但實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)對(duì)地方信用規(guī)劃的監(jiān)督仍存在操作性的問(wèn)題，如層級(jí)監(jiān)督易形式化、專門監(jiān)督追求的規(guī)劃效益易與探索性的嘗試產(chǎn)生悖反，因此需要進(jìn)一步完善。而對(duì)于社會(huì)民眾監(jiān)督來(lái)說(shuō)，即使社會(huì)民眾發(fā)現(xiàn)規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)有運(yùn)作違法或不當(dāng)?shù)那闆r，因現(xiàn)有的程序缺乏規(guī)定有效的補(bǔ)救手段、責(zé)任方式和制裁措施，社會(huì)民眾也較難進(jìn)行制約［7］200。

在規(guī)劃變更程序上，各地方行政程序規(guī)定對(duì)規(guī)劃變更的規(guī)定較為粗略。然而，由于行政規(guī)劃的調(diào)整和變更往往涉及既得利益群體的切身利益與利害相關(guān)人員的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，因此其程序嚴(yán)格程度應(yīng)當(dāng)不低于規(guī)劃編制的程序要求［7］157。為確保地方信用規(guī)劃合法合理，需要進(jìn)一步完善相應(yīng)變更程序。

（二）信用行政立法程序檢視

1.規(guī)范名稱和體例雜亂

在名稱上，各地行政規(guī)范性文件常出現(xiàn)名稱不同但體例和實(shí)際作用幾乎沒有區(qū)別的情況。這是因?yàn)橐环矫娴胤叫姓?guī)范性文件的制定程序缺乏統(tǒng)一性；另一方面，不同地區(qū)在社會(huì)信用體系建設(shè)地方先行模式下各出奇招，只有在實(shí)踐中體現(xiàn)出一定的差異性和優(yōu)越性，才能從地方立法中脫穎而出，成為全國(guó)層面立法實(shí)踐的典型。例如，各種信用信息管理辦法和信用評(píng)價(jià)管理辦法，雖然名稱不同，但都有可能作出同一種章節(jié)安排，并銜接評(píng)價(jià)細(xì)則。又如，黑名單作為一種規(guī)制手段，實(shí)踐中諸多名單如“嚴(yán)重失信違法名單”“失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單”等，都可以被涵蓋于廣義的“黑名單”之下，但黑名單不是一種法律用語(yǔ)。規(guī)范名稱和體例的雜亂極易混淆各個(gè)文本的作用和地位，從而造成各地立法情況的混亂。

2.公眾參與程序缺乏廣泛代表性

任何行政立法的公眾參與程序，普遍存在人為及天然知識(shí)鴻溝、決策信息的共享不足、辯論程序弱化等問(wèn)題［8］，雖然這些問(wèn)題并不能準(zhǔn)確地對(duì)應(yīng)在地方信用行政立法中，但由實(shí)踐反映出的一些現(xiàn)象是類同的。例如，深圳市應(yīng)急管理局關(guān)于《深圳市安全生產(chǎn)領(lǐng)域信用管理辦法（征求意見稿）》聽證會(huì)的聽證報(bào)告［9］，從參會(huì)建言的人員來(lái)看，基本都是深圳市應(yīng)急管理局的公務(wù)員、雇員和相關(guān)安全生產(chǎn)領(lǐng)域企業(yè)的管理人員，均不屬于真正意義上的普通公眾，而屬于“利益集團(tuán)”，導(dǎo)致公眾代表性不足。這是因?yàn)橐环矫嬲{(diào)整某一行業(yè)或領(lǐng)域市場(chǎng)主體的信用行政立法具有較強(qiáng)的專業(yè)性和利益相關(guān)性，另一方面，沒有相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，即便形式選用較為寬松的線上公開征求意見，收到的公眾反饋也會(huì)寥寥甚至沒有。在缺乏參與意識(shí)、非正式參與途徑、鼓勵(lì)措施等多方原因的共同作用下，不加干預(yù)地實(shí)現(xiàn)公眾參與程序的廣泛代表性并不現(xiàn)實(shí)，難以形成普通公眾為社會(huì)信用行政立法積極建言獻(xiàn)策的理想情景。

3.信用措施的設(shè)定程序不足

信用措施的性質(zhì)是多樣的，其中限制受益類措施、加強(qiáng)監(jiān)管類措施與預(yù)防理論、公共治理理論等功能取向比較契合，而資格限制類措施、許可限制類措施、禁止限制類措施等，與傳統(tǒng)行政行為形式理論相契合［10］。其中限制受益類、資格限制類信用措施往往存在制定法依據(jù)缺失的問(wèn)題。目前，我國(guó)《行政處罰法》已經(jīng)區(qū)分了行政處罰的“創(chuàng)設(shè)”“規(guī)定”和“補(bǔ)充設(shè)定”【權(quán)能從大至小依次為：“創(chuàng)設(shè)”是“從無(wú)到有”，“補(bǔ)充設(shè)定”是“從有到全”，“規(guī)定”是“從有到細(xì)”。參見楊偉東《行政處罰設(shè)定制度：變化、理解與控制重點(diǎn)轉(zhuǎn)換》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2021年第4期。 】，如參照該分類，部分地方失信懲戒措施補(bǔ)充清單雖有超出《基礎(chǔ)清單》的“補(bǔ)充”情形，但并不代表這類信用措施沒有任何中央文件可以依據(jù)。如，《青島市失信懲戒措施補(bǔ)充清單（2022年版）》依據(jù)《山東省征兵工作若干規(guī)定》第十三條所作的超出《基礎(chǔ)清單》明列措施類型的補(bǔ)充規(guī)定，明顯是根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》中第（九）項(xiàng)第四點(diǎn)。所以，地方信用措施應(yīng)當(dāng)都是“規(guī)定”和“補(bǔ)充設(shè)定”。這二者的區(qū)別在于《基礎(chǔ)清單》中的失信懲戒措施之“法律依據(jù)”如果是已有制定法，則“地方清單搬運(yùn)信用措施”屬于“規(guī)定”；如果僅為黨中央、國(guó)務(wù)院頒布的文件，則屬于“補(bǔ)充設(shè)定”。具體來(lái)說(shuō)，“補(bǔ)充設(shè)定”的信用措施在《基礎(chǔ)清單》中是一種“有指出失信行為，但無(wú)制定法上具體措施”的情形，所以需要在地方清單中予以“從有到全”的補(bǔ)充。

可見，機(jī)理不同，決定了“補(bǔ)充設(shè)定”和“規(guī)定”的信用措施設(shè)定程序應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。參照《行政處罰法》第十二條第三款的特殊要求，擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說(shuō)明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。然而，目前信用措施的設(shè)定并未設(shè)有任何程序?qū)Α耙?guī)定”和“補(bǔ)充設(shè)定”予以要求并進(jìn)行區(qū)分，導(dǎo)致信用措施的設(shè)定存在一定的合法性質(zhì)疑。

（三）信用監(jiān)管實(shí)施程序檢視

1.缺乏有效的告知程序

行政決定中的告知，在內(nèi)容上應(yīng)包含作出該行政決定的內(nèi)容、理由、依據(jù)、履行方式、相對(duì)人具有的權(quán)利和救濟(jì)途徑等。但大多失信懲戒名單類管理辦法中附帶的格式告知書，其中認(rèn)定的法律依據(jù)只說(shuō)明“依據(jù)相關(guān)規(guī)定認(rèn)定”，將會(huì)遭受“相應(yīng)懲戒措施”，而未說(shuō)明是依據(jù)哪一條具體規(guī)定，會(huì)遭受到何種懲戒措施。在告知的送達(dá)方式上，除卻直接送達(dá)，其他送達(dá)方式仍采取“到達(dá)主義”，而非“了解主義”，不要求相對(duì)人實(shí)質(zhì)了解決定內(nèi)容。

如果信用監(jiān)管后期可以進(jìn)入行政訴訟程序，上述告知程序中存在的不足大概率只會(huì)被認(rèn)定為輕微程序瑕疵，因其并不構(gòu)成正當(dāng)程序原則要求的基本程序缺位或直接有損［11］，相應(yīng)行政行為不會(huì)被撤銷或者認(rèn)定違法，而是被“指正”。地方行政機(jī)關(guān)對(duì)有效告知的漠視可能演化為信用監(jiān)管對(duì)相對(duì)人知情權(quán)保障缺失的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

2.缺乏合理的異議程序

目前，各地各部門相應(yīng)管理辦法規(guī)定的異議程序的主要問(wèn)題體現(xiàn)在受理異議的單位設(shè)置不合理、處理異議期間未能體現(xiàn)高效便民原則、處理結(jié)果依據(jù)的情形不明晰等問(wèn)題。

實(shí)踐中，受理異議單位一般是唯一的，即作出行政行為的單位，但是相對(duì)人的信用信息可能在多個(gè)網(wǎng)站上公布，而當(dāng)前受理單位的設(shè)置沒有與相應(yīng)的網(wǎng)站或機(jī)構(gòu)相匹配，也缺少相應(yīng)異議傳遞程序，不利于相對(duì)人權(quán)利行使。

根據(jù)效能原則，異議期間的設(shè)置應(yīng)為相對(duì)人提供寬松而對(duì)行政主體緊縮的時(shí)間?，F(xiàn)有失信懲戒名單類管理辦法，其規(guī)定的相對(duì)人異議期間在認(rèn)定公示階段可短至5天，而行政主體處理異議的期間則一般高達(dá)15天。如此，則有嚴(yán)以律民、寬以待己的嫌疑，不利于相對(duì)人權(quán)利保障和行政效率提升。

對(duì)于何種情節(jié)作出何種處理的規(guī)定，很多規(guī)范性文件中只道“依法處理”，而未列出明確的依據(jù)情形和相應(yīng)的處理結(jié)果。

3.缺乏聽證程序

聽證與聽取相對(duì)人陳述、申辯均是“聽取意見”的程序，但聽證程序保障相對(duì)人權(quán)益的規(guī)格更高［12］。界定聽證范圍的標(biāo)準(zhǔn)雖然是多元的，但行政行為和當(dāng)事人利益標(biāo)準(zhǔn)是其中最主要的兩項(xiàng)［13］。當(dāng)前地方信用行政立法中較少設(shè)置信用監(jiān)管聽證程序，即便在各地社會(huì)信用條例中的規(guī)定也只是一筆帶過(guò)【如《廣東省社會(huì)信用條例》第三十五條、《海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用條例》第二十一條等均規(guī)定信用主體提出異議的，應(yīng)當(dāng)予以核實(shí)，必要時(shí)可以組織聽證，處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)反饋。 】。一些失信懲戒措施本身的損益力度明顯不亞于現(xiàn)有規(guī)定可以要求聽證的行政處罰，應(yīng)當(dāng)在地方實(shí)踐中進(jìn)行具體規(guī)定。

4.缺乏分級(jí)分類監(jiān)管措施的實(shí)施程序

《新型監(jiān)管指導(dǎo)意見》在“加強(qiáng)事中環(huán)節(jié)信用監(jiān)管”中要求根據(jù)信用等級(jí)高低對(duì)監(jiān)管對(duì)象采取差異化的監(jiān)管措施，典型如調(diào)整抽查比例和頻次；在“完善事后信用監(jiān)管”中要求認(rèn)定部門依法依規(guī)啟動(dòng)提示約談或警示約談程序，督促失信市場(chǎng)主體履行相關(guān)義務(wù)、消除不良影響。但并沒有對(duì)分級(jí)分類監(jiān)管措施實(shí)施的程序設(shè)置提供指導(dǎo)意見。當(dāng)前，各地方相應(yīng)分級(jí)分類監(jiān)管實(shí)施辦法中規(guī)定的分類標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)多種多樣，但沒有對(duì)分級(jí)分類監(jiān)管措施實(shí)施程序進(jìn)行可操作性的規(guī)定。

5.缺乏簡(jiǎn)易程序

信用監(jiān)管的對(duì)象數(shù)量、范圍和頻次遠(yuǎn)超傳統(tǒng)行政監(jiān)管手段，如不加區(qū)分地全部適用一般程序，不符合新型監(jiān)管節(jié)約執(zhí)法資源的要旨。信用監(jiān)管是數(shù)字政務(wù)實(shí)踐的主要陣地之一，技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)效率飛升，而程序尚未跟進(jìn)，由此衍生出“技術(shù)性程序正當(dāng)”的拷問(wèn)。信用監(jiān)管中的“技術(shù)性程序正當(dāng)”首先需要解決程序有無(wú)的問(wèn)題；其次，在“新型監(jiān)管”的理念下，更要再一次實(shí)現(xiàn)程序的“繁簡(jiǎn)分流”。當(dāng)然，此時(shí)簡(jiǎn)易程序在價(jià)值上發(fā)生了微妙變化，傳統(tǒng)簡(jiǎn)易程序兼顧效率與公平，而數(shù)字政務(wù)背景下公平價(jià)值常因算法而離場(chǎng)，此時(shí)的簡(jiǎn)易程序需要在“技術(shù)性程序正當(dāng)”的加持下，回調(diào)公平價(jià)值又繼續(xù)發(fā)揮行政效率，體現(xiàn)的不再是平衡取舍，而是相得益彰，能夠表現(xiàn)無(wú)障礙的人機(jī)互動(dòng)和高水平的裁量治理。然而，目前各地尚未見有區(qū)分地設(shè)置相應(yīng)簡(jiǎn)易程序。

三、社會(huì)信用體系地方實(shí)踐行政程序規(guī)制

（一）社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃的程序規(guī)制

1.明確“規(guī)劃”的性質(zhì)和應(yīng)遵循的程序規(guī)定

從廣義上看，我國(guó)行政規(guī)劃的形態(tài)可以包括以國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為代表的“規(guī)劃”以及各種綱要、提綱、工作要點(diǎn)、方案和措施等［7］25-26。因此，地方信用規(guī)劃可歸于廣義上的行政規(guī)劃。

行政規(guī)劃是一種抽象行政行為，而行政決策既可以是抽象行政行為，也可以是具體行政行為，行政決策可以產(chǎn)生行政規(guī)劃［7］15。行政決策的入法是在我國(guó)抽象行政行為類型體系存在理論缺陷的情況下乘虛而入的［14］，卻為同樣長(zhǎng)期游離于傳統(tǒng)行政行為理論之外的行政規(guī)劃提供了安身之所。重大行政決策作為行政決策的下位概念，在當(dāng)前制定法中同樣外延不明。對(duì)此可采取描述性定義，一個(gè)行政決策只要能滿足層級(jí)性、全局性、廣泛性、長(zhǎng)期性的要求，即可列入“重大行政決策”之范疇［15］。地方信用規(guī)劃滿足上述條件，從行政法規(guī)文本角度來(lái)看，其屬于《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《決策程序條例》）第二條所稱“縣級(jí)以上地方人民政府重大行政決策”，具體可歸于第三條第二款“制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重要規(guī)劃”。從地方實(shí)踐角度來(lái)看，早已有研究統(tǒng)計(jì)表明多數(shù)地方程序規(guī)定將各類規(guī)劃均列為“重大行政決策”【大部分省級(jí)地方政府規(guī)章都將“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃”“各類總體規(guī)劃”“專項(xiàng)規(guī)劃”等納入了“重大行政決策事項(xiàng)范圍”。參見郭興利《重大行政決策事項(xiàng)范圍的法治化限定》，載《南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期。 】，應(yīng)予以普及?！稕Q策程序條例》以及相應(yīng)地方重大行政程序規(guī)定，應(yīng)是地方信用規(guī)劃所需要遵守的程序規(guī)定。

2.完善監(jiān)督和變更程序

從監(jiān)督程序來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督實(shí)施渠道多樣，其中專項(xiàng)調(diào)查、巡視監(jiān)察、走訪等方式均須緊密結(jié)合社會(huì)民眾監(jiān)督，然而社會(huì)民眾監(jiān)督常因渠道不暢而離場(chǎng)。理論上公民、社團(tuán)組織等可以通過(guò)批評(píng)、建議、信訪、舉報(bào)、申訴、檢舉、控告、行政復(fù)議、行政訴訟等多種救濟(jì)形式對(duì)行政規(guī)劃主體進(jìn)行監(jiān)督［7］231。為確保社會(huì)民眾監(jiān)督切實(shí)有效，應(yīng)關(guān)注這些監(jiān)督渠道的可行性，如完善信訪制度、確立行政規(guī)劃的可訴性，讓社會(huì)民眾監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督形成良好互動(dòng)。

而對(duì)于專門監(jiān)督與探索性嘗試的悖反，應(yīng)在觀念上大膽，操作上審慎。對(duì)于超出規(guī)劃文本內(nèi)容但有利于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的嘗試，應(yīng)準(zhǔn)許其在“可挽回”的情況下發(fā)展。具體而言，專門監(jiān)督考察的規(guī)劃效益包含效率和效果，效率重在行政活動(dòng)的投產(chǎn)比，效果重在行政活動(dòng)引起的各方面社會(huì)反響［7］173。任何探索性嘗試可能在投產(chǎn)比上都不理想，但正面的社會(huì)反響不會(huì)埋沒有利的嘗試。對(duì)于“可挽回”的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合社會(huì)反響，考察物質(zhì)上的回收利用、理論上的經(jīng)驗(yàn)積累等因素與試錯(cuò)成本之比例是否在當(dāng)?shù)卣山邮艿姆秶鷥?nèi)。

從變更程序來(lái)看，規(guī)劃的變更程序應(yīng)當(dāng)包含啟動(dòng)、公告、聽證、裁決、審批與備案等環(huán)節(jié)［7］204-205。其實(shí)質(zhì)上是對(duì)規(guī)劃編制程序的模仿，而與編制程序最不同的環(huán)節(jié)在于啟動(dòng)和公告。在啟動(dòng)環(huán)節(jié)，現(xiàn)有各類行政規(guī)劃的變更啟動(dòng)條件散見于相應(yīng)制定法規(guī)定，但在短期內(nèi)要求法律層面明文規(guī)定地方信用規(guī)劃的變更條件并不現(xiàn)實(shí)，因此可暫時(shí)在行政法規(guī)、地方性法規(guī)中進(jìn)行規(guī)定。公告環(huán)節(jié)應(yīng)注重公布及時(shí)和內(nèi)容完整，以保證參與人員的知情權(quán)。而為方便利害相關(guān)人員和其他公眾參與聽證，公告內(nèi)容應(yīng)至少包含三個(gè)方面：第一，規(guī)劃變更的具體事項(xiàng)和依據(jù)；第二，利害相關(guān)人員的異議期間；第三，參加規(guī)劃變更聽證的登記期間。

（二）信用行政立法的程序規(guī)制

1.統(tǒng)一規(guī)范的名稱和體例

在名稱上，《國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見》將“守信聯(lián)合激勵(lì)對(duì)象名單制度”和“失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單制度”簡(jiǎn)稱為“紅名單”和“黑名單”制度，一定程度上肯定了二者稱呼的可替代性。但鑒于紅、黑名單并非規(guī)范的法律用語(yǔ)，當(dāng)舍棄使用紅、黑名單，按照后果區(qū)分各種名單?？砂凑帐欠癖厝皇艿绞匦怕?lián)合激勵(lì)或失信聯(lián)合懲戒、在行業(yè)信用評(píng)價(jià)后是否列入嚴(yán)重失信違法名單而分為“守信聯(lián)合激勵(lì)對(duì)象名單”“失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單”“嚴(yán)重失信違法名單”“一般失信（異常）名單”，并按照“地區(qū)”“行業(yè)”“主體”“某名單”和“管理辦法”的順序接合在一起。

在體例上，鑒于地方政府規(guī)章層面的總則性文件正在被各地社會(huì)信用條例取代，地方行政立法在完成先行探索的任務(wù)之后，常規(guī)情況下需要避免顯得“大而全”［3］371。因此，地方信用行政立法的內(nèi)容應(yīng)避免“規(guī)制所有信用主體”或“涵蓋信用監(jiān)管全流程”，并且之后信用相關(guān)的地方行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)按照信用主體、行業(yè)領(lǐng)域、信用監(jiān)管環(huán)節(jié)等方面直接對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)信用條例進(jìn)行細(xì)化，尤其應(yīng)區(qū)分信用信息管理辦法和信用評(píng)價(jià)管理辦法的上下位關(guān)系。

2.保障公眾普遍參與的程序

普通公眾的參與更多是增加立法的正當(dāng)性，而不能當(dāng)然推導(dǎo)出科學(xué)合理的立法結(jié)果［16］。但如果不能保證參與的公眾具有足夠的“公眾代表性”，對(duì)于當(dāng)前仍以“社會(huì)契約”為重要理論基礎(chǔ)的信用行政立法來(lái)說(shuō)將是不小的打擊。因此，可從三方面入手。

一是盡量消除信息不對(duì)稱。起草機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以通俗的語(yǔ)言進(jìn)行文本解讀并進(jìn)行多元化傳播，公開征求意見可以適當(dāng)延時(shí)。在通俗宣傳和充足學(xué)習(xí)時(shí)間供給的催化之下，專業(yè)人士與社會(huì)公眾之間會(huì)逐漸形成“專業(yè)知識(shí)—公眾認(rèn)識(shí)”的傳播結(jié)構(gòu)［17］，由此提升社會(huì)公眾理性判斷和選擇的能力。

二是優(yōu)化開展形式。應(yīng)擴(kuò)大能夠理性代表公眾呼聲、產(chǎn)生決策影響的參與方式【如“電視問(wèn)政、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、微博、微信、各論壇上對(duì)于行政決策的討論和建議、個(gè)案維權(quán)等諸如此類的其他發(fā)聲形式，都應(yīng)被我們予以認(rèn)可，吸納進(jìn)公眾參與的領(lǐng)域中來(lái)，只要這樣的方式是理性的、可以代表公眾呼聲的、可以產(chǎn)生決策影響力的”。參見駱梅英、趙高旭《公眾參與在行政決策生成中的角色重考》，載《行政法學(xué)研究》2016年第1期。 】。聽證會(huì)、座談會(huì)需對(duì)參與人進(jìn)行資格審查無(wú)可非議，但對(duì)于經(jīng)查不適合參會(huì)的申請(qǐng)人的意見不能一概忽視，可以考慮將其納入公開征求意見的范圍，并在處理結(jié)果公告中列出采納與否的決定及理由。時(shí)間安排、地點(diǎn)設(shè)置應(yīng)當(dāng)節(jié)約參會(huì)人的交易成本。

三是激勵(lì)參與。在普通公眾具有相應(yīng)的信息儲(chǔ)備和多樣的參與途徑之后，應(yīng)當(dāng)關(guān)注其參與動(dòng)機(jī)，被采納建議的提出人可給予其一定的額外物質(zhì)激勵(lì)；而對(duì)于不同類別的參會(huì)人，如利益集團(tuán)和普通公眾，在激勵(lì)偏好上應(yīng)有所不同，應(yīng)當(dāng)靈活調(diào)整物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)的配比［18］。

3.完善信用措施設(shè)定程序

地方清單不符合地方行政立法的制式，其編制程序也沒有一系列國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)可以依據(jù)，不過(guò)鑒于其發(fā)布主體一般為當(dāng)?shù)匕l(fā)改委或社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，效力層級(jí)上雖低于地方政府規(guī)章，但仍應(yīng)以規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)予以程序規(guī)制。

對(duì)于每一條具體的信用措施而言，“規(guī)定”性質(zhì)的信用措施所依據(jù)的省級(jí)地方性法規(guī)當(dāng)然已經(jīng)過(guò)法律審查，但地方清單編制審議時(shí)仍應(yīng)嚴(yán)格查驗(yàn)每一條信用措施與依據(jù)原文的區(qū)別，尤其關(guān)注是否有適用對(duì)象范圍、行為和期限等方面的擴(kuò)大、類推適用，排除名義上搬運(yùn)、實(shí)際上濫用的信用措施。而“補(bǔ)充設(shè)立”的信用措施僅有中央文件作為“法律依據(jù)”，地方性法規(guī)擬制定對(duì)應(yīng)地方依據(jù)的，可參照我國(guó)《行政處罰法》第十二條第三款規(guī)定相應(yīng)設(shè)定程序，且需要結(jié)合考察中央文件之精神審慎設(shè)定，尤其應(yīng)關(guān)注不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則和比例原則。沒有地方性法規(guī)依據(jù)的，不得納入地方失信懲戒措施補(bǔ)充清單。

（三）信用監(jiān)管實(shí)施的程序規(guī)制

1.完整的告知程序

在告知的內(nèi)容上，各種名單認(rèn)定告知書至少應(yīng)當(dāng)附帶載明相對(duì)人受到不利信用監(jiān)管后果的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)，相對(duì)人享有的程序性權(quán)利和行使途徑，不在期限內(nèi)行使程序性權(quán)利的后果等。此外，信用監(jiān)管告知的“依據(jù)”與其他行政執(zhí)法有所不同。信用監(jiān)管作為一種“二次處理”，有地方明文規(guī)定名單認(rèn)定必須有正式文書如行政處罰決定書作為“依據(jù)”，應(yīng)予普及。

告知送達(dá)直接決定了效果的有無(wú)，應(yīng)尊重相對(duì)人的送達(dá)選擇權(quán)［19］，以電子方式送達(dá)應(yīng)當(dāng)征得相對(duì)人同意［20］。到達(dá)主義的實(shí)質(zhì)是默認(rèn)相對(duì)人能夠以該種方式收悉，應(yīng)合理運(yùn)用信用主體的基本信息，提前確認(rèn)合法掌握的、能令信用主體收悉的準(zhǔn)確方式。另外，信用監(jiān)管語(yǔ)境下的利害關(guān)系人可能處于潛在狀態(tài)，關(guān)注某個(gè)信用主體信用狀況的一般是其本身或與其利害相關(guān)的其他個(gè)體，信用信息的公開則相當(dāng)于起到了公告送達(dá)的作用，因此尚不需要考慮對(duì)利害關(guān)系人的送達(dá)。

2.合理的異議程序

對(duì)于異議期間，在當(dāng)前信用監(jiān)管實(shí)施分工細(xì)化、操作電子化的背景之下，較少存在積壓作業(yè)的情況。對(duì)行政主體的處理時(shí)間應(yīng)當(dāng)予以壓縮，而對(duì)信用主體的異議期間應(yīng)當(dāng)予以放寬，適度延長(zhǎng)擬列入公示的異議期間。而在公布階段，如今已有部分信用措施管理辦法明文規(guī)定在整個(gè)公布期間均可行使異議權(quán)，應(yīng)予普及。

對(duì)于異議的傳遞，參考較為成熟的異議程序規(guī)定，如《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》要求征信服務(wù)中心在接到異議申請(qǐng)的2個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行內(nèi)部核查；若非個(gè)人信用數(shù)據(jù)庫(kù)信息處理過(guò)程造成的問(wèn)題，則立即通知提供信用信息的相關(guān)商業(yè)銀行進(jìn)行核查；商業(yè)銀行查實(shí)確有誤的，應(yīng)當(dāng)向異議申請(qǐng)人和中國(guó)人民銀行征信管理部門提供書面答復(fù)。這套流程實(shí)際上沒有脫出“誰(shuí)作出、誰(shuí)處理”的原則，但區(qū)分了信用信息歸集主體和提供主體，如此既可以徹查技術(shù)處理和信息源頭兩方面的問(wèn)題，又可避免行政主體因相對(duì)人沒有找對(duì)出錯(cuò)方而“踢皮球”。不過(guò)，政府部門也有自己的公開平臺(tái)，因此應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人擇一進(jìn)行異議。政府平臺(tái)和公共信用信息共享平臺(tái)之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)異議的雙向傳遞。

對(duì)于異議的處理，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)有預(yù)測(cè)作用，含糊的“依法處理異議”明顯不能滿足相對(duì)人據(jù)此指導(dǎo)自身行為的效果需求。為此，應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)異議程序規(guī)定中分類載明何種情況應(yīng)當(dāng)作何種處理，體現(xiàn)異議處理透明。

3.設(shè)置聽證程序

正當(dāng)程序原則補(bǔ)充適用聽證程序的范圍之所以尚未達(dá)成共識(shí)，是因?yàn)槠湫枰剂空?dāng)程序原則、比例原則和效能原則等多方價(jià)值平衡?？傮w上，行政決定越是具有終局決定性，則行政機(jī)關(guān)為相對(duì)人提供的程序保障應(yīng)越充分［21］。行政程序除卻公正，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)效率的價(jià)值［22］144。如果信用監(jiān)管各階段均可請(qǐng)求聽證，反而是對(duì)行政程序價(jià)值的一種背叛。本文認(rèn)為聽證程序只能規(guī)定于信用措施實(shí)施階段，且僅適用于效果上類同我國(guó)《行政處罰法》第六十三條、《行政許可法》第四十六條的情形，并在之后的信用修復(fù)環(huán)節(jié)中不能修復(fù)，或除卻“糾正失信行為，消除不良影響”外，還須滿足額外修復(fù)條件的那一類失信懲戒措施。至于聽證程序的流程則可以參考《行政處罰法》《行政許可法》以及地方行政程序規(guī)定中有關(guān)行政聽證的規(guī)定。

4.設(shè)定分級(jí)分類監(jiān)管措施的實(shí)施程序

在當(dāng)前“放管服”背景之下，分級(jí)分類監(jiān)管措施賦予了行政機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)，但不同的分級(jí)分類監(jiān)管措施應(yīng)規(guī)定不同的程序類型。如《遼寧省知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域信用分級(jí)分類監(jiān)管辦法（試行）》第十五條規(guī)定對(duì)信用等級(jí)為“C”的信用主體施加的監(jiān)管措施并列有“列為重點(diǎn)檢測(cè)對(duì)象，定期或不定期開展大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)”，“提高‘雙隨機(jī)、一公開’抽查比例和頻次，被隨機(jī)抽中的，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查”，“定期或不定期進(jìn)行責(zé)任約談或突擊檢查”，“開展專項(xiàng)整治時(shí)列入重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象”等。缺乏具體的實(shí)施程序極易令分級(jí)分類監(jiān)管措施退化為恣意監(jiān)管、多頭監(jiān)管、擾民監(jiān)管。

總體上看，對(duì)于各種檢測(cè)抽查類的監(jiān)管措施，主要區(qū)別有監(jiān)管對(duì)象與監(jiān)管者是否固定、是否定期檢查、是否提前通知、是否現(xiàn)場(chǎng)檢查等，應(yīng)根據(jù)這些區(qū)別區(qū)分監(jiān)管措施類型并進(jìn)行相應(yīng)實(shí)施程序設(shè)定。如，生成監(jiān)管者和監(jiān)管對(duì)象的方法、抽查的形式、調(diào)整抽查比例和頻次的起止期間、退出條件等可進(jìn)行成文規(guī)定。對(duì)于約談?lì)惖谋O(jiān)管措施，鑒于《新型監(jiān)管指導(dǎo)意見》已經(jīng)提及提示約談和警示約談程序，兩者應(yīng)作區(qū)分。前者應(yīng)是監(jiān)管對(duì)象即將陷入某一不良信用等級(jí)前的“提前約談”，后者應(yīng)是監(jiān)管對(duì)象已經(jīng)陷入某一不良信用等級(jí)的“事后約談”，不過(guò)二者均旨在規(guī)勸監(jiān)管對(duì)象糾正失信行為，履行相關(guān)義務(wù)。此外，約談可能需要脫離相應(yīng)環(huán)境，還應(yīng)告知監(jiān)管對(duì)象具體的約談時(shí)間、是否需要現(xiàn)場(chǎng)約談、應(yīng)作何準(zhǔn)備等，盡量降低對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的影響。

5.設(shè)置簡(jiǎn)易程序

信息記錄清楚、情節(jié)高度同質(zhì)、裁量空間狹小的復(fù)數(shù)失信行為，失信懲戒可適用自動(dòng)化決策，豁免傳統(tǒng)行政程序，但應(yīng)限于法律、行政法規(guī)明確授權(quán)的情形［23］。自動(dòng)化決策中的“分析與決定”【自動(dòng)化行政活動(dòng)可分為三個(gè)階段：識(shí)別與輸入、分析與決定、輸出與實(shí)現(xiàn)。參見馬顏昕《自動(dòng)化行政的分級(jí)與法律控制變革》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期。 】環(huán)節(jié)，即分析和決定是否需要施加信用措施、施加何種信用措施仍應(yīng)由自然人來(lái)完成。對(duì)于可通過(guò)簡(jiǎn)易程序施加的具體信用措施，如新型監(jiān)管機(jī)制中常見的“禁入”，其不僅包含對(duì)特定活動(dòng)或業(yè)務(wù)的禁止，還包含對(duì)某種任職資格的剝奪［24］，法律性質(zhì)多樣，裁量范圍大，必須對(duì)其進(jìn)行功能性考察。

簡(jiǎn)易程序雖然“豁免”傳統(tǒng)行政程序，屏蔽當(dāng)場(chǎng)行使程序性權(quán)利，但程序性權(quán)利究其本質(zhì)是保障相對(duì)人的知情、參與權(quán)，可以置后。所謂的“豁免”是使程序性權(quán)利處于睡眠但可隨時(shí)喚醒的狀態(tài)，應(yīng)提供便利相對(duì)人喚醒其程序性權(quán)利的條件，如提供人工介入通道、保存自動(dòng)化決策的“審計(jì)軌道”和全面歷史內(nèi)容［25］。還應(yīng)設(shè)置簡(jiǎn)易程序的終止情形，一是因“量變”而引發(fā)的“質(zhì)變”，一旦累計(jì)的損害后果達(dá)到一定量，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)普通程序，避免發(fā)生社會(huì)信用領(lǐng)域的“杜寶良案”，但是公共信用信息在合法合規(guī)的前提下本身是應(yīng)歸盡歸的，因此不存在引入自動(dòng)化行政之后“執(zhí)法密度增加”［26］的情況，相應(yīng)的處理力度不需要調(diào)整。二是相對(duì)人提出異議的情形，則應(yīng)該立刻終止簡(jiǎn)易程序，恢復(fù)權(quán)利性程序的前置。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)信用體系建設(shè)地方實(shí)踐既繼承了傳統(tǒng)行政的內(nèi)核，又具備和運(yùn)用了新型社會(huì)治理手段的形式和技術(shù)。其作為我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)不可或缺的先行環(huán)節(jié)，為今后社會(huì)信用立法重難點(diǎn)的理論解釋提供了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在行政程序建設(shè)是未來(lái)《社會(huì)信用法》主要內(nèi)容的情況下［27］，本文在梳理各種社會(huì)信用地方實(shí)踐類型的基礎(chǔ)上試作程序檢視，確保地方信用規(guī)劃的合法性、民主性、科學(xué)性和可控性，以加快地方信用行政立法的合規(guī)化、有序化、體系化，促進(jìn)地方信用監(jiān)管實(shí)施的程序完備化，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)在法治軌道上繼續(xù)前進(jìn)。

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