摘要：1989年《行政訴訟法》規(guī)定了變更判決，2014年修訂時(shí)適度擴(kuò)大了變更判決的適用范圍，但變更判決在實(shí)踐中的運(yùn)用仍然極少。變更判決面臨的困境有：一是“明顯不當(dāng)”的概念不清，二是適用范圍存在爭(zhēng)議，三是裁量權(quán)收縮的適用條件過于嚴(yán)苛，四是法院對(duì)變更判決適用尺度不一。針對(duì)以上困境，提出如下建議：首先，“明顯不當(dāng)”限于社會(huì)公眾能明顯感受到的不適當(dāng)；其次，在行政處罰中僅限于結(jié)果明顯不當(dāng)；再次，適用條件未必限于裁量權(quán)收縮至零，在僅對(duì)處罰結(jié)果有爭(zhēng)議或者是行政機(jī)關(guān)不作為亂作為的情形下可以適用變更判決；最后，建立裁量基準(zhǔn)使法院可以參考判斷是否“明顯不當(dāng)”。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；變更判決；明顯不當(dāng)

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）07-0083-04

The Dilemma and Solution of Modified Judgments in Administrative Litigation

Liu Yuchen

（School of Law， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116）

Abstract： The Administrative Litigation Law of 1989 provided for the modified of judgment， and in 2014 amendment， the scope of application of the change of judgment was moderately expanded. However， the application of the change of judgment in practice is still very limited. The difficulties faced by modified judgments include the unclear concept of “obvious inappropriate”， the controversial scope of application， the excessively strict conditions for the contraction of discretion， and the varying standards of court application for modified judgments. In response to the above dilemma， the following recommendations are made： first of all， “obvious inappropriate” is limited to the inappropriateness that the public can clearly feel; secondly， in administrative penalties， it is only limited to the obvious inappropriate of the results; thirdly， the application conditions may not necessarily be limited to the contraction of discretionary power to zero， and in cases where there is only controversy over the punishment results or administrative inaction， modified judgments can be applied; finally， a discretionary benchmark can be established so that the court can refer to and judge whether it is “obvious inappropriate”.

Keywords： administrative litigation; modified judgment; obvious inappropriate

變更判決是我國(guó)行政訴訟的判決類型之一。1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）對(duì)變更判決的適用范圍僅限于“顯失公正”的行政處罰。2014年修訂的《行政訴訟法》第七十七條規(guī)定：“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更?！痹谡Z(yǔ)言表述上用“明顯不當(dāng)”代替了“顯失公正”，在范圍上增加了“其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤”的內(nèi)容。變更判決是撤銷判決的特殊形式，二者存在競(jìng)合。變更判決的本質(zhì)是由法院徑行改變行政行為，直接確定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，能夠避免循環(huán)訴訟的發(fā)生。但是實(shí)踐中法院對(duì)變更判決的適用極少，效果不佳，更多地選擇適用撤銷判決，使變更判決幾乎淪為“僵尸條款”。歷年行政判決案件數(shù)十萬件，但變更判決的數(shù)量卻限于數(shù)百件。本文以此為緣起，探討變更判決的理論和實(shí)踐困境并嘗試提出破解方案。

一、行政訴訟變更判決適用的困境

變更判決面臨理論和實(shí)踐的困境，從理論上來說主要是基本概念的混淆以及適用范圍的模糊導(dǎo)致的，實(shí)踐中主要是適用條件嚴(yán)苛以及適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

（一）基本概念含混不清

2014年修訂的《行政訴訟法》新增“明顯不當(dāng)”審查標(biāo)準(zhǔn)。“明顯不當(dāng)”屬于不確定法律概念，最早見于1990年《行政復(fù)議條例》第四十二條。這一標(biāo)準(zhǔn)相較于“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)更具包容性和實(shí)用性，法院可以適用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)審查包括行政處罰在內(nèi)的所有存在裁量空間的行政行為。但是，“明顯不當(dāng)”既是撤銷判決的事由也是變更判決的事由，這兩種判決形式造成了適用難題。1996年《行政處罰法》確立了公正、公開原則，因此行政行為“顯失公正”是符合該表述的。1999年《行政復(fù)議法》第二十八條卻采用了“行政處罰明顯不當(dāng)”的表述并沿用至今。因此，“顯失公正”與“明顯不當(dāng)”會(huì)使人產(chǎn)生誤解，混淆二者概念，應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分。2014年《行政訴訟法》用“明顯不當(dāng)”代替了“顯失公正”，但是如何判斷“明顯”這一問題仍未得到解決，“明顯不當(dāng)”的規(guī)范意涵亟待澄清。

（二）適用范圍存在爭(zhēng)論

是否所有行政處罰類型均可適用變更判決？學(xué)者們看法不一，認(rèn)為明顯不當(dāng)行政處罰不應(yīng)當(dāng)包含所有類型的行政處罰，而是應(yīng)限于涉及金錢或替代物的明顯不當(dāng)行政行為。另外，行政處罰的“明顯不當(dāng)”中，當(dāng)然包含實(shí)體結(jié)果的“明顯不當(dāng)”，但是管轄權(quán)、事實(shí)證據(jù)、法律適用、法律程序等方面是否也可以認(rèn)定“明顯不當(dāng)”，進(jìn)而適用變更判決？對(duì)此存在爭(zhēng)議。否定說認(rèn)為：“變更判決針對(duì)行政決定中涉款額的改變，對(duì)于事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)、定性和理由不適用變更判決。”[1]有學(xué)者認(rèn)為“明顯不當(dāng)根據(jù)的適用范圍最好限于針對(duì)行政行為處理方式問題的裁量”。超越職權(quán)側(cè)重主觀因素的考量，與“明顯不當(dāng)”的客觀視角不符。事實(shí)證據(jù)和規(guī)范依據(jù)涉及不確定法律概念的解釋與函射，也無“明顯不當(dāng)”的用武之地[2]。肯定說則認(rèn)為“明顯不當(dāng)”用以評(píng)價(jià)實(shí)體結(jié)果較為妥當(dāng)，至于其他法律要素則不屬于“明顯不當(dāng)”的規(guī)制范疇，更無法適用變更判決。但是也有反對(duì)的觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為“行政程序裁量的司法審查標(biāo)準(zhǔn)可以確定為實(shí)質(zhì)法治立場(chǎng)下的‘裁量理由明顯不當(dāng)’標(biāo)準(zhǔn)”[3]，在實(shí)踐中還有認(rèn)定“法律適用明顯不當(dāng)”的情形江西省贛州市章貢區(qū)人民法院（2015）章行初字第28號(hào)行政判決書。。學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界對(duì)于如何認(rèn)定“明顯不當(dāng)”，以及適用變更判決的范圍莫衷一是。

（三）適用條件效果不佳

變更判決的本質(zhì)是法院代替行政機(jī)關(guān)作出行政決定，性質(zhì)上屬于實(shí)體上的決定權(quán)根據(jù)司法有限變更原則，司法權(quán)要保持謙抑性，不能輕易對(duì)行政決定進(jìn)行改變。有學(xué)者提出對(duì)變更判決設(shè)置嚴(yán)格的限度——將行政裁量權(quán)縮減至零[4]。例如依據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政訴訟法”，行政機(jī)關(guān)無裁量權(quán)限或者判斷余地時(shí)，或其裁量權(quán)已經(jīng)收縮至零時(shí)，方可作出變更判決[5]?？梢娦姓C(jī)關(guān)裁量權(quán)收縮至零時(shí)，即使法院作出撤銷判決，交由行政機(jī)關(guān)重作，行政機(jī)關(guān)也只能按照確定的結(jié)果作出決定，那么由法院按照該結(jié)果直接作出決定效率更高。但是行政處罰屬于裁量行政行為，行政機(jī)關(guān)具有一定的裁量幅度，因此難以出現(xiàn)裁量壓縮至零的情形。裁量權(quán)收縮至零條件過于嚴(yán)苛，導(dǎo)致變更判決的適用被極度壓縮。

（四）實(shí)踐操作尺度不一

司法機(jī)關(guān)對(duì)于變更判決適用的態(tài)度沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不合理的行政行為，有的法院選擇變更判決，直接確定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，有的謹(jǐn)慎地選擇了撤銷判決，讓行政機(jī)關(guān)自行斟酌。這樣既會(huì)使司法實(shí)踐陷入混亂，相對(duì)人難以對(duì)案件結(jié)果有大致的預(yù)測(cè)，也違背變更判決的立法原意，不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張或限縮變更判決的適用范圍。例如在孫某訴滎陽(yáng)市公安局喬樓派出所公安行政管理案中河南省鄭州市中級(jí)人民法院（2015）鄭行終字第384號(hào)行政判決書。，法院認(rèn)為罰款數(shù)額“明顯不當(dāng)”，“應(yīng)當(dāng)”作出變更判決。但是根據(jù)法律規(guī)定，法院“可以”作出變更判決，并不是必須作出，因此法院的理解有待商榷。

二、破解行政訴訟變更判決困境之出路

既然《行政訴訟法》規(guī)定了變更判決這種形式，就應(yīng)當(dāng)肯定變更判決的獨(dú)立價(jià)值。因此，針對(duì)變更判決所存在的理論和實(shí)踐中的困境，有必要對(duì)癥下藥尋找出路。

（一）明確基本含義

變更判決的適用前提就是要明確“明顯不當(dāng)”的含義以及與相關(guān)概念的界分。就“明顯不當(dāng)”與“顯失公正”的關(guān)系而言，據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委和最高人民法院法官的解釋，這一改動(dòng)是為了與撤銷判決中的“用語(yǔ)”保持一致[6-7]。在筆者看來，“明顯不當(dāng)”是對(duì)“顯失公正”的內(nèi)涵進(jìn)行深化。一方面，“顯失公正”的范圍僅限于行政處罰領(lǐng)域，而“明顯不當(dāng)”可以用來審查包含行政處罰以及其他存在裁量的行政行為。另一方面，“明顯不當(dāng)”既可以適用變更判決又可以適用撤銷判決?！懊黠@不當(dāng)”中的“明顯”是指畸重或畸輕應(yīng)當(dāng)達(dá)到嚴(yán)重的程度，即使理性的第三人也可以明顯感知到其不合理之處，幅度較小的認(rèn)定“明顯不當(dāng)”存在疑問。例如在某治安行政處罰案中，法院將拘留5日改為拘留3日湖南省漣源市人民法院（2017）湘1382行初108號(hào)行政判決書。，幅度并不明顯，此情形認(rèn)定一般不當(dāng)即可，難以成為“明顯不當(dāng)”，而“明顯不當(dāng)”與“濫用職權(quán)”都是撤銷判決的事由。有學(xué)者提出“明顯不當(dāng)”是“濫用職權(quán)”的一種表現(xiàn)形式，沒必要進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。但是從性質(zhì)上來說二者還是有顯著區(qū)別的，“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)較為客觀，而“濫用職權(quán)”體現(xiàn)出主觀惡意，“明顯不當(dāng)”是在合法范圍內(nèi)的明顯不合理，而“濫用職權(quán)”是以合法形式掩蓋非法目的，本質(zhì)上是一種違法形態(tài)。正如有司法實(shí)務(wù)人員認(rèn)為“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)包含行政機(jī)關(guān)認(rèn)知偏差、失誤，法院在審查時(shí)無需考慮行政機(jī)關(guān)的目的動(dòng)機(jī)，只需要考慮結(jié)果是否符合公平正義的理念即可[8]?！懊黠@不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)從客觀層面來考量，不具有濫用職權(quán)這種帶有明顯主觀色彩的評(píng)價(jià)，并不會(huì)給行政機(jī)關(guān)形象造成負(fù)面影響，行政機(jī)關(guān)更容易接受此理由。法院在適用時(shí)會(huì)慎用“濫用職權(quán)”事由，這就給“明顯不當(dāng)”提供了適用空間。

由此可見，“明顯不當(dāng)”屬于一般公眾都能感知到的明顯不合理，仍然屬于合理性審查范疇，但因?yàn)椴缓侠沓潭冗^于嚴(yán)重，因此達(dá)到了司法權(quán)可以予以救濟(jì)的范疇，賦予了法院變更的權(quán)力?！懊黠@不當(dāng)”事由在撤銷判決和變更判決之間架起了橋梁，能夠?qū)煞N判決形式有機(jī)地統(tǒng)一起來?！懊黠@不當(dāng)”事由比“濫用職權(quán)”更能為行政機(jī)關(guān)所接受，因此可以“明顯不當(dāng)”事由的可適用性增加變更判決的適用可能。

（二）厘定適用范圍

針對(duì)上述變更判決適用范圍的爭(zhēng)論，本文的基本觀點(diǎn)是：行政處罰的變更判決僅適用于實(shí)體結(jié)果的變更，在行政處罰中包含但不限于金錢、款額的變更，其理由如下。

一是處罰結(jié)果具有可變更性，其他要素不適合變更結(jié)果，適宜撤銷重作。《行政訴訟法》中變更判決適用范圍是：其他行政行為對(duì)款額的認(rèn)定、確定確有錯(cuò)誤是可以變更的，確有錯(cuò)誤是指實(shí)體結(jié)果上的錯(cuò)誤，例如滯納金、撫恤金等款項(xiàng)的計(jì)算結(jié)果錯(cuò)誤，法院在查明事實(shí)后可以直接變更。對(duì)于行政處罰明顯不當(dāng)，也作同類解釋即限于行政處罰結(jié)果的明顯不當(dāng)，方可變更。從“明顯不當(dāng)”的角度來說，法律程序、法律適用等明顯不合適也可以算作“明顯不當(dāng)”范疇，但是未必會(huì)導(dǎo)致結(jié)果不當(dāng)，要求行政機(jī)關(guān)重新作出后可能仍會(huì)得出相類似的結(jié)果。因此，其他法律要素的“明顯不當(dāng)”可以依據(jù)《行政訴訟法》第七十條第六項(xiàng)作出撤銷判決，而結(jié)果的“明顯不當(dāng)”可以變更判決。針對(duì)《行政訴訟法》第七十七條第一款現(xiàn)有規(guī)定的歧義，建議將“行政處罰明顯不當(dāng)”改為“行政處罰結(jié)果明顯不當(dāng)”，將變更判決的范圍限于實(shí)體結(jié)果的不合理，其他法律要素的不當(dāng)可以通過撤銷判決來救濟(jì)，使變更判決保持適度的謙抑性。

二是行政處罰可變更的類型，適用于所有行政處罰種類，不限于金錢或其替代物的變更。從法條的規(guī)范表達(dá)方面來看，如果行政處罰可變更的范圍僅限于金錢或其替代物，也就是對(duì)款項(xiàng)的認(rèn)定，那么立法完全可以表述為“所有行政行為涉及款額認(rèn)定、確定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更”，將行政處罰中金錢的認(rèn)定錯(cuò)誤也包含在內(nèi)。但是立法將行政處罰單獨(dú)列出，就說明其和其他行為并不能同日而語(yǔ)。事實(shí)上，行政處罰的不同種類處罰可以相互轉(zhuǎn)化，存在變更的余地。

（三）探索適用條件

如果出現(xiàn)裁量權(quán)收縮至零的情形下作出變更判決毫無爭(zhēng)議，但是行政處罰屬于裁量行政行為，多數(shù)情形仍有一定的裁量空間，法院根據(jù)案件具體情況作出了適當(dāng)?shù)呐袥Q。余凌云教授對(duì)變更判決持較為消極的態(tài)度，認(rèn)為這是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的僭越，要嚴(yán)格限制變更判決的適用范圍，“明顯不當(dāng)”的范圍不宜無限擴(kuò)大[9-10]。但是在筆者看來，變更判決在實(shí)踐中已經(jīng)適用較少且標(biāo)準(zhǔn)不一，再探討對(duì)變更判決的限縮也無濟(jì)于事，應(yīng)當(dāng)看到變更判決的制度價(jià)值，明確變更判決的適用條件。筆者認(rèn)為至少還有以下兩種情形法院可以適用變更判決。一是在法定范圍內(nèi)，事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確。行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確，雙方對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)不存在爭(zhēng)議，只是對(duì)案件實(shí)體結(jié)果有異議，法院在代替行政機(jī)關(guān)直接作出決定時(shí)只需要對(duì)結(jié)果進(jìn)行衡量即可。德國(guó)《行政法院法》第一百一十三條第二項(xiàng)規(guī)定：“當(dāng)原告請(qǐng)求變更行政行為所核定的金額或確認(rèn)的金額時(shí)，行政法院可以確定一其他數(shù)目的金額或者以其他方式對(duì)數(shù)額進(jìn)行認(rèn)定。”德國(guó)法律并沒有嚴(yán)格限制裁量權(quán)壓縮至零，因此筆者認(rèn)為在案件基本事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確、證據(jù)沒有爭(zhēng)議的情況下，法院無需花費(fèi)很大的精力即可認(rèn)定處罰幅度，認(rèn)為行政處罰構(gòu)成了“明顯不當(dāng)”，因此可以直接對(duì)其改變。

二是行政機(jī)關(guān)存在不作為或亂作為的可能。變更判決能夠直接確定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，避免循環(huán)訴訟。在具體案件中，如果采用撤銷判決，要求行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，而行政機(jī)關(guān)以明示或暗示的方式顯示出其會(huì)不作為或者亂作為，損害相對(duì)人權(quán)益，則法院可以直接作出變更判決。例如在“黎某訴石柱土家族自治縣林業(yè)局林業(yè)行政處罰案”中石柱土家族自治縣人民法院（2015）石法行初字第00049號(hào)行政判決書。，相對(duì)人違法被處罰，行政機(jī)關(guān)卻因相對(duì)人申請(qǐng)救濟(jì)而加重處罰，罰款數(shù)額畸重。這不僅違背了“不得因陳述申辯而加重”的法律規(guī)則，而且處罰數(shù)額“明顯不當(dāng)”，因此法院以“明顯不當(dāng)”直接減少罰款數(shù)額，使得相對(duì)人得到救濟(jì)，避免循環(huán)訴訟的發(fā)生。

（四）構(gòu)建裁量基準(zhǔn)

變更判決與撤銷判決存在部分競(jìng)合，因此采取何種判決形式取決于法院對(duì)于“合理行政行為”的把握能力。有學(xué)者指出：“如果法院能夠判斷何為合理的行政行為，可以直接判決變更原來明顯不合理的具體行政行為，如果法院只能判斷原來的具體行政行為明顯不合理，但是無法準(zhǔn)確把握合理的行政行為應(yīng)當(dāng)是怎樣的，那么法院應(yīng)作出撤銷重作判決?！盵11]由此可見，法院對(duì)合理行為的把握程度決定了變更判決的適用與否，因此建立明確、穩(wěn)定的裁量基準(zhǔn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2021年《行政處罰法》新增裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，雖然裁量基準(zhǔn)是約束行政機(jī)關(guān)的合理處罰，但是法院也可以依照裁量基準(zhǔn)，將違法行為與處罰尺度相對(duì)照，細(xì)化出相對(duì)較小的處罰幅度，這也是裁量權(quán)收縮的表現(xiàn)之一。法院按照裁量基準(zhǔn)來行使司法權(quán)，變更的幅度在明文規(guī)定的范圍內(nèi)，這樣縮減了法院的裁量尺度，即使交由行政機(jī)關(guān)來作出，也會(huì)得到相近的決定，這在一定程度上避免了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過度侵犯。

三、結(jié)語(yǔ)

變更判決本質(zhì)是實(shí)體上的決定權(quán)，能夠直接確定權(quán)利義務(wù)，避免循環(huán)訴訟。有學(xué)者指出：“‘促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解決’大量而頻繁地適用于中央重要文件和最高人民法院年度工作報(bào)告中，行政訴訟中‘明顯不當(dāng)’的正確定位無疑對(duì)‘促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解決’具有不可替代的功能。”[12]變更判決對(duì)司法實(shí)踐具有重要價(jià)值，因此本文考察了變更判決適用中的困境以及提出了對(duì)應(yīng)的出路?！懊黠@不當(dāng)”雖然屬于合理性問題，但是由于程度較為嚴(yán)重，因此達(dá)到了可以救濟(jì)的范疇。各類行政處罰均可以適用變更判決，但是僅限于實(shí)體結(jié)果的“明顯不當(dāng)”。對(duì)于變更判決這種判決形式的研究將會(huì)對(duì)完善行政訴訟判決體系有所裨益。

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作者簡(jiǎn)介：劉宇晨（1999—），男，漢族，江蘇徐州人，單位為江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）