任旭峰 李曉平

摘? ?要：社會主義市場經(jīng)濟條件下，中國式現(xiàn)代化建設(shè)進程中的耕地保護既需要耕地制度本身的改革創(chuàng)新，也離不開國家財政金融系統(tǒng)的支持。美國和日本等發(fā)達國家在現(xiàn)代化進程中形成了與耕地產(chǎn)權(quán)和保護制度持續(xù)創(chuàng)新相配合的比較有效的耕地保護財政金融融合支持體系。借鑒其經(jīng)驗，我國需在深化耕地產(chǎn)權(quán)和保護制度改革的基礎(chǔ)上，構(gòu)建相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)力的財政金融融合支持耕地保護新格局，加快發(fā)展多層次專業(yè)化農(nóng)業(yè)金融服務(wù)體系，在全面推進鄉(xiāng)村振興中實現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量的耕地保護。

關(guān)鍵詞：財政金融融合；耕地保護；國際經(jīng)驗

中圖分類號：F830? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2024）03-0083-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.03.009

一、引言

糧食安全是戰(zhàn)略問題。2020年中央農(nóng)村工作會議指出，“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”“要像保護大熊貓那樣保護耕地，嚴防死守18億畝耕地紅線”。黨的二十大報告明確要求，在全面推進鄉(xiāng)村振興中“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線”。然而，自改革開放以來，我國工業(yè)化和城市化進程迅速推進，城市化率從1980年的19.40%飆升至2022年的65.22%，預計到21世紀中葉將達到81.63%（李善同等，2017）[1]。與此同時，我國耕地面積卻持續(xù)下降，根據(jù)《關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》《關(guān)于第三次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》，2009—2021年，我國耕地面積由20.30億畝減少至19.17億畝。早在21世紀初，諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格里茨就指出，在全球范圍內(nèi)，除高科技領(lǐng)域外，中國的城市化是21世紀初期最為重大的事件之一（于春，2002）[2]。而在中國式現(xiàn)代化進程中，我國耕地保護面臨來自工業(yè)化和城市化的擠占壓力。

從全球范圍看，自20世紀60年代中后期開始，工業(yè)化和城市化浪潮導致大量優(yōu)質(zhì)耕地資源轉(zhuǎn)用，對土地市場、生態(tài)環(huán)境甚至對全球糧食市場產(chǎn)生了沖擊，引起各國政府對耕地產(chǎn)權(quán)、保護制度以及財政金融支持體系建設(shè)等問題的高度關(guān)注（Himiyama，1999；Duke等，2012）[3，4]。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學家一致認為，從一國長期社會福利角度出發(fā)，制定耕地保護政策并實施財政金融支持措施是非常必要的（Mille和Silvrc，2007；Yang，2010）[5，6]。在這一背景下，發(fā)達國家逐步建立了相對完善的耕地產(chǎn)權(quán)和保護政策，配套建立了財政金融支持體系（Mcdonal，1997；Lynch，2009；清水徹朗，2016）[7-9]。美國和日本在現(xiàn)代化進程中的經(jīng)濟社會快速發(fā)展階段，伴隨工業(yè)化和城市化水平提升對耕地的擠占，引致人地關(guān)系緊張以及糧食短缺和資源環(huán)境問題，與我國目前發(fā)展實際具有相似之處。盡管兩國面臨著不同的土地利用條件，但均采取了嚴格的耕地保護政策，并構(gòu)建了相應的財政金融支持體系（Duncan，2001；瞿振元和大多和嚴，2007）[10，11]。研究這兩個國家的經(jīng)驗，可以為我國耕地產(chǎn)權(quán)和保護制度的調(diào)整完善以及構(gòu)建具有中國特色的財政金融融合支持體系提供借鑒。

二、美國的耕地保護和財政金融支持制度

美國耕地資源豐富，但隨著人口規(guī)模持續(xù)增加和城市化帶來的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)擠占，耕地面積呈現(xiàn)出持續(xù)下降趨勢（Szlanfucht，1999）[12]。1967—1975年美國損失了大約2300萬英畝耕地，下降規(guī)模超過了總面積的20%（Coughlin和Keene，1981）[13]。從各州損失土地所占比例看，9個州超過30%，4個州超過40%，2個州超過50%（Ueruergensmeyer，1981）[14]。為協(xié)調(diào)工業(yè)化、城市化與耕地保護的關(guān)系，保持穩(wěn)定健康的農(nóng)產(chǎn)品長期生產(chǎn)能力，美國綜合運用經(jīng)濟、法律和行政手段，在長期實踐中逐步形成了相對完善的耕地產(chǎn)權(quán)與保護制度，并建立了與之配套的財政金融支持體系。

（一）美國耕地產(chǎn)權(quán)制度

美國是一個實行耕地私有制的國家。盡管其建國憲法并未明文規(guī)定土地私有制，但1791年《權(quán)利法案》在修訂過程中確立了土地私有制度，將全國土地劃分為公地和私地兩種類型，規(guī)定在未得到充分補償?shù)臈l件下，公民私有財產(chǎn)不能因公益目的而被國家征收。這一修訂不僅確認了土地私有制度，還明確規(guī)定了政府征用私有土地的目的和條件。從美國建國初期到20世紀30年代，美國通過公地拍賣和向墾荒者無償贈送兩種方式建立了以家庭農(nóng)場經(jīng)營為基本形式的耕地私有制度。各州政府通常會建立完善的土地產(chǎn)權(quán)登記制度，以證明土地的權(quán)屬。目前美國土地利用狀況顯示，大約42%的土地為公地，分別歸聯(lián)邦、州和城市政府所有，而剩余的58%為私有土地，其中大部分是耕地（孫利，2021）[15]。與世界上大多數(shù)國家一樣，美國的耕地所有者通常享有與耕地相關(guān)的經(jīng)營開發(fā)、銷售、租賃、抵押、繼承、饋贈等權(quán)利，但國家保留了征用、征稅和用途規(guī)控等限制性約束。在這一法律規(guī)定的權(quán)利框架內(nèi)，美國建立和實施了各種耕地保護制度和財政金融支持措施。

（二）美國耕地保護制度

1916年，紐約州率先在全美范圍內(nèi)采用用途區(qū)劃辦法，對區(qū)域內(nèi)耕地實施保護措施。隨后，1926年，美國最高法院正式批準土地規(guī)控制度，而1935年《水土保持和國內(nèi)生產(chǎn)配給法》則在法律層面上為耕地保護提供了支持。到20世紀40年代，全美大多數(shù)州已經(jīng)實施了區(qū)劃政策，在20世紀70年代初，一些州開始探討將耕地保護與區(qū)劃辦法結(jié)合，發(fā)展出了新型政策工具，如耕地征用權(quán)區(qū)劃等。1976年，美國首次提出基本農(nóng)田概念，授權(quán)各級政府有權(quán)制定基本農(nóng)田規(guī)劃措施，劃定行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護區(qū)，要求耕地所有者必須保證規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1981年《農(nóng)地保護法》和2000年《農(nóng)業(yè)風險保護法》進一步對基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用行為作出了更為嚴格的限制。盡管農(nóng)地區(qū)劃是一項成本較低的政策工具，但受耕地所有權(quán)人發(fā)展意愿和政府規(guī)劃等因素影響，面臨短期調(diào)整壓力，不一定是長期有效的政策（吳正紅和葉劍平，2009）[16]。為提升耕地保護政策的長期效果，美國引入了土地發(fā)展權(quán)購買（PDR）和土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓（TDR）兩種新型市場化工具（Johnston和Duke，2007）[17]。PDR指的是政府非經(jīng)營性組織從耕地所有者手中購買耕地的非農(nóng)開發(fā)權(quán)利，購買后，耕地所有者只能將耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。截至2006年，全美約有1200萬畝土地通過實施PDR得到了保護，政府為此投入了大約15億美元（丁成日，2008）[18]。當政府難以承受PDR保護的成本壓力時，降低政府耕地保護支付壓力的TDR政策開始實施。在實施程序上，TDR與PDR類似，但在受讓主體方面，TDR允許營利性組織參與土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，賦予購買主體在發(fā)送區(qū)獲得土地發(fā)展權(quán)后在接受區(qū)建設(shè)更大密度建筑的權(quán)利。除上述政策外，美國還通過積極的政策對耕地征收和整理行為進行了規(guī)范。

（三）美國耕地保護財政支持制度

美國耕地保護財政支持政策主要體現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、耕地休耕計劃補貼、稅收減免和保險補貼方面（Sumner，2000）[19]。

一是農(nóng)產(chǎn)品價格補貼。1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》采用無追索權(quán)貸款方式為農(nóng)產(chǎn)品制定了財政支持的最低價格保護政策，信貸公司在政府支持下向農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供為期10個月的短期貸款。貸款到期時，如果農(nóng)產(chǎn)品銷售收入高于貸款額，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以出售農(nóng)產(chǎn)品償還貸款；如果低于貸款額，可以將農(nóng)產(chǎn)品直接轉(zhuǎn)讓給信貸公司償還貸款，財政補貼貸款損失。1996年《農(nóng)業(yè)改善與改革法》為減輕政府財政壓力，規(guī)定在農(nóng)產(chǎn)品銷售收入低于貸款時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以在市場上繼續(xù)銷售農(nóng)產(chǎn)品獲得收入，信貸公司則按銷售收入與貸款之間的差額獲得政府財政補貼。2002年新《農(nóng)業(yè)法》繼續(xù)實施了營銷援助貸款和貸款差價補貼辦法，實質(zhì)上仍是無追索貸款政策的延續(xù)。此外，為遵守WTO規(guī)定，1996年《農(nóng)業(yè)改善與改革法》還制定了直接補貼制度，對與政府簽訂生產(chǎn)靈活性合同的耕地所有者提供一定數(shù)量的固定補貼，該制度在2002年《農(nóng)業(yè)法》中得以維持。

二是耕地休耕計劃補貼。美國耕地休耕計劃在演化過程中逐步與耕地保護政策融合，成為美國耕地保護的重要政策措施（Claassen等，2008）[20]。早在1956年，美國就提出了短期和長期耕地休耕計劃。短期政策旨在控制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，而長期政策則著眼于耕地自然條件保護。1961年，政府規(guī)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者耕地休耕比例應達到所擁有耕地總面積的20%。對于休耕耕地，政府給予相當于正常年份收入50%比例的現(xiàn)金或?qū)嵨镅a貼，并規(guī)定將超過規(guī)定比例休耕土地的補貼比例提高至60%。1965 年改革辦法根據(jù)政府計劃將休耕土地分為無償休耕和有償休耕兩種類型，執(zhí)行無償休耕政策的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者有權(quán)享受無追索權(quán)貸款和稅收優(yōu)惠政策，政府不再進行休耕政策補貼，但政策規(guī)定數(shù)量的休耕土地仍可繼續(xù)享受政府財政補貼。1985 年，美國推出了土壤儲備保護計劃，向農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供土壤保護成本 50%比例的財政補貼。

三是稅收減免。美國政府在耕地保護中注重稅收調(diào)控，對于將耕地和農(nóng)業(yè)保持權(quán)捐贈給政府非營利性組織的耕地所有者，給予一定數(shù)量的稅收減免，同時在稅收激勵措施中規(guī)定，對于維持耕地農(nóng)業(yè)用途的耕地所有者實施個人所得稅減免。2006年，美國國會批準了大幅提高聯(lián)邦稅收減免額度支持耕地保護的提案，體現(xiàn)了政府在耕地保護中加大稅收調(diào)控手段作用的傾向。

四是保險補貼。政府按照50%～80%的比例對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的保費支出進行補貼，并實施農(nóng)業(yè)災害援助計劃，對自然災害等不可抗力引起的損失，給予相應的災害補貼（Glauber，2013）[21]。2020年，美國農(nóng)業(yè)保險總保費收入為100.60億美元，其中財政補貼63.10億美元，補貼率高達62.77%（譚嘯威和陳新建，2021）[22]。

（四）美國耕地保護金融支持制度

美國農(nóng)業(yè)金融制度經(jīng)過長期發(fā)展，已形成了包括政策金融、合作金融、商業(yè)金融和農(nóng)業(yè)保險在內(nèi)的復合金融支持系統(tǒng)（Jensen，2000）[23]。

農(nóng)業(yè)政策金融體系由農(nóng)民家計局、農(nóng)村電氣化管理局、商品信貸公司和小企業(yè)管理局等子系統(tǒng)組成。其中，農(nóng)民家計局的主要任務(wù)是協(xié)助無法獲得其他金融機構(gòu)支持的貧困和低收入農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲取發(fā)展所需資金；農(nóng)村電氣化管理局為農(nóng)業(yè)經(jīng)營地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供必要的貸款和擔保服務(wù)；商品信貸公司主要為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供農(nóng)產(chǎn)品抵押、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)設(shè)備購置的短期貸款服務(wù)；小企業(yè)管理局則為與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的小企業(yè)提供貸款和擔保等金融服務(wù)。

合作金融方面，政府支持和出資設(shè)立的農(nóng)業(yè)貸款專業(yè)銀行和基層管理機構(gòu)逐步演變?yōu)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營者所有、國家農(nóng)業(yè)信用管理局管理的金融機構(gòu)。該體系包括聯(lián)邦中期信用銀行、農(nóng)業(yè)合作銀行和土地銀行3個核心組織。聯(lián)邦中期信用銀行是最核心的機構(gòu)，1934年《聯(lián)邦信用社法》將全國劃分為12個信用區(qū)，每個信用區(qū)均設(shè)立聯(lián)邦中期信用銀行，負責向生產(chǎn)合作社成員發(fā)放1～7年期的中期貸款。農(nóng)業(yè)合作銀行系統(tǒng)由設(shè)立于華盛頓特區(qū)的中央合作銀行和分設(shè)于12個信用區(qū)的合作銀行組成。中央合作銀行和分設(shè)合作銀行之間不存在行政隸屬關(guān)系，各自獨立運作，主要業(yè)務(wù)是為各個信用區(qū)的專業(yè)合作社購買設(shè)備、生產(chǎn)資料以及補充營運資金提供貸款支持。分設(shè)于12個信用區(qū)的土地銀行及所屬合作社組成了美國聯(lián)邦土地銀行系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供期限為5～14年的長期不動產(chǎn)抵押貸款服務(wù)。

農(nóng)業(yè)保險方面，自1938年《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》頒布實施以來，美國逐步形成了相對完整的農(nóng)業(yè)保險系統(tǒng)。該系統(tǒng)包括聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品保險公司、私營商業(yè)保險公司和保險經(jīng)紀人等三個層次的機構(gòu)。第一層次是聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品保險公司，該公司在歷史上曾直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，從1996年開始，在轉(zhuǎn)型負責農(nóng)業(yè)保險再保險業(yè)務(wù)的同時，開始履行行業(yè)管理職能。第二層次由具備農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)資格的私營商業(yè)保險公司組成，其在開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)時通常會得到政府的支持。第三層次則由保險經(jīng)紀人和查勘核損人等機構(gòu)和人員組成。2022年，作為美國政策性農(nóng)業(yè)保險最大險種的農(nóng)業(yè)收入保險實現(xiàn)保費收入150.97億美元，保障金額1429.52億美元，所涉及的耕地面積約2.1億英畝。

三、日本的耕地保護和財政金融支持制度

人口密度大、土地資源有限一直是困擾日本經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。自20世紀60年代以來，日本耕地面積一直呈下降趨勢，總面積從1961年的608.6萬hm2減少到2003年的476.2萬hm2，年均減少3.15萬hm2。20世紀50年代中期到70年代初期是日本工業(yè)化和城市化高速發(fā)展的時期，也是耕地面積減少最快的時期，其中，1973年耕地面積減少6.80萬hm2，達到峰值（于伯華，2007）[24]。然而，通過持續(xù)的制度創(chuàng)新，日本維持了38%左右的糧食自給率，特別是大米作為國民主食，基本上能夠自給自足且有一定剩余（姚毓春和夏宇，2021）[25]。這一成就得益于日本的耕地產(chǎn)權(quán)與保護制度以及相關(guān)財政金融政策的支持。

（一）日本耕地產(chǎn)權(quán)制度

日本在二戰(zhàn)后實施《自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別措施法》，在全國范圍內(nèi)推動土地改革。具體做法是，國家在兩年內(nèi)強制收購封建地主耕地，然后將其出售給農(nóng)戶，逐步實現(xiàn)以農(nóng)戶自主經(jīng)營為特征的自耕農(nóng)制度。這一改革在1952年《農(nóng)地法》中得以明確，從而在法律層次上確立了耕地私權(quán)制度。21世紀初，日本全部土地中，國家公地約占35%，法人社團占地約為8%，剩余57%為私人所有且以耕地為主（唐順彥和楊忠學，2001）[26]。為了應對經(jīng)濟高速發(fā)展導致的耕地面積減少以及兼業(yè)經(jīng)營和人口老齡化引起的耕地荒廢問題，日本政府積極進行了自耕農(nóng)制度改革。在20世紀六七十年代，政府曾通過給予農(nóng)戶優(yōu)惠貸款的方式刺激農(nóng)戶提高耕地經(jīng)營規(guī)模，但該政策未達預期，促使政府將目標調(diào)整為耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。1961年《農(nóng)業(yè)基本法》在堅持自耕農(nóng)制度的條件下，允許小規(guī)模農(nóng)業(yè)合作社接受離地農(nóng)戶委托，實施耕地代耕。1970年《農(nóng)地法》修訂不僅承認脫農(nóng)者的耕地出租權(quán)利，還放寬了《農(nóng)業(yè)基本法》中的耕地租賃限制。1975年《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》進一步以法律形式確定了出租耕地農(nóng)戶的權(quán)利。 1980年《農(nóng)用地利用增進法》以耕地租賃為中心，鼓勵建立區(qū)域性耕地利用改善組織。在政府支持下，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)協(xié)組織協(xié)調(diào)大戶和生產(chǎn)合作組織接受離地農(nóng)戶的耕地經(jīng)營委托和作業(yè)委托，促進耕地經(jīng)營規(guī)模集中擴大。1993年《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》實施認定農(nóng)業(yè)人①制度，進一步支持引導耕地利用規(guī)模集中。

（二）日本耕地保護制度

日本自1919年開始施行土地用途管制，《城市規(guī)劃法》和《市街道建筑物法》為該制度確立了法律基礎(chǔ)。從20世紀60年代開始，政府陸續(xù)制訂的4次全國性國土綜合開發(fā)計劃都提出了耕地保護目標。1969年新《城市規(guī)劃法》和1970年《建筑規(guī)劃法》對土地用途進行了更為詳細的規(guī)劃，將全國土地劃分為農(nóng)業(yè)、都市、森林、自然公園和自然環(huán)境保護五大地域，并對每一個地域的土地用途進行了更加詳細的二級規(guī)劃。實踐中，日本以《農(nóng)地法》為基礎(chǔ)，逐步形成了相互聯(lián)系、層次清晰的耕地保護制度體系。農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化主要體現(xiàn)在1980年《農(nóng)地利用增進法》和1993年《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》中，特別是《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》中實施的認定農(nóng)業(yè)人制度，對具有資格的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提出了明確的耕地保護要求。此外，土地改良也是耕地保護的一部分，其包括耕地生產(chǎn)條件改良和新耕地開墾兩個主要內(nèi)容，要求不同層次的參與主體實施符合實際的耕地改良計劃。為防止城市化和工業(yè)化引起的耕地過度占用，1975年《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》對劃定在農(nóng)業(yè)振興區(qū)域內(nèi)的耕地實施了更為嚴格的耕地保護政策。另外，日本政府嚴格限制耕地轉(zhuǎn)用，并按照生產(chǎn)能力將全國耕地分為農(nóng)業(yè)振興整備區(qū)域、甲種和乙種三類，每類耕地轉(zhuǎn)用設(shè)有不同限制條件。在耕地轉(zhuǎn)用規(guī)制基礎(chǔ)上，政府根據(jù)土地所在區(qū)域位置和城市規(guī)劃范圍，將耕地進一步區(qū)分為市街化區(qū)域（該區(qū)域是已形成或未來要優(yōu)先實現(xiàn)城市化的區(qū)域）耕地和市街化調(diào)整區(qū)耕地，對于這兩種類型的耕地轉(zhuǎn)用，政府分別實施了不同限制措施和批準程序。

（三）日本耕地保護財政支持制度

日本耕地保護財政支持制度主要通過政府財政對農(nóng)業(yè)政策金融的支持來實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)政策金融是指政府或地方公共團體通過發(fā)放低息貸款或?qū)γ耖g金融機構(gòu)貸款進行財政補貼等方式，支持耕地保護和農(nóng)業(yè)發(fā)展。其中，農(nóng)林漁業(yè)金融公司（政策公庫）是農(nóng)業(yè)政策金融的主要執(zhí)行機構(gòu)，負責提供農(nóng)業(yè)政策性金融貸款，貸款資金來源于中央和地方財政。此外，為配合耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革，日本實施了耕地保有合理化法人制度②和認定農(nóng)業(yè)人制度。農(nóng)林漁業(yè)金融公司（農(nóng)林中金）不僅是耕地保有合理化法人的發(fā)起人，還負擔該類法人租入耕地所發(fā)生的金融借款利息、日常管理開支和工作人員工資等費用。通過認定農(nóng)業(yè)人制度，法定程序認定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者有資格獲得國家財政支持和稅收優(yōu)惠。近年來，為促進市街化區(qū)域耕地轉(zhuǎn)用，日本稅收制度對于該區(qū)域內(nèi)的耕地持有人征收與宅基地類相同稅率的稅收。然而，對于市街化區(qū)域外 （包括市街化調(diào)整區(qū)）的耕地轉(zhuǎn)用，則對所涉及的利益主體執(zhí)行較高稅率，這種稅收政策旨在調(diào)節(jié)土地合理利用并鼓勵市街化區(qū)域內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)為其他用途。

（四）日本耕地保護金融支持制度

伴隨耕地產(chǎn)權(quán)與保護制度以及財政支持制度演進，日本形成了包括政策金融、合作金融、商業(yè)金融和信用保證在內(nèi)，分工明確、相互協(xié)調(diào)的耕地保護復合型金融支持體系，政策金融和合作金融在體系中處于中心地位，2018年日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營者貸款來源機構(gòu)中，政策公庫、農(nóng)協(xié)金融系統(tǒng)和其他金融機構(gòu)的占比分別為44%、40%和16%。政策金融由政策公庫主導，致力于通過提供低息或優(yōu)惠利率的中長期貸款服務(wù)，支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營者進行耕地保護和農(nóng)業(yè)經(jīng)營。合作金融則以農(nóng)協(xié)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通過基層農(nóng)協(xié)、信農(nóng)聯(lián)和農(nóng)林中金三級機構(gòu)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供短期流動資金融通服務(wù)。同時，該金融支持體系中設(shè)有信用保證制度，由中央和地方兩級農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會提供信用擔保服務(wù)，以降低金融機構(gòu)的運營風險。這一復合型金融支持體系的建立旨在確保農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲得必要的金融支持，同時通過協(xié)調(diào)不同層級的金融機構(gòu)促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，進而實現(xiàn)對耕地的保護。政策金融和合作金融在這一體系中作用關(guān)鍵，為日本耕地保護提供了相對充足的金融支持。

四、美國與日本財政金融融合支持耕地保護的主要經(jīng)驗

耕地資源作為土地系統(tǒng)的核心組成部分，不僅承載著人類基本的生存需求，同時作為價值承載者，也是人類勞動創(chuàng)造和積累的歷史性舞臺。全球范圍內(nèi)人口增加、現(xiàn)代化進程加速等因素導致耕地人口承載力下降，引發(fā)了人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系失衡，耕地保護日益成為影響糧食安全和社會穩(wěn)定的關(guān)鍵問題。在此背景下，美國和日本作為現(xiàn)代化進程中的代表，對耕地產(chǎn)權(quán)和保護制度進行了調(diào)整，構(gòu)建了財政金融政策融合體系，以支持耕地保護和農(nóng)業(yè)發(fā)展。這一趨勢在一定程度上體現(xiàn)了全球范圍內(nèi)對于耕地保護的共識和努力。

（一）持續(xù)進行耕地產(chǎn)權(quán)和保護制度調(diào)整

良好的耕地產(chǎn)權(quán)和保護制度是構(gòu)建耕地保護財政金融支持體系的基礎(chǔ)。美國和日本在現(xiàn)代化進程中針對土地產(chǎn)權(quán)和保護制度進行的調(diào)整，確保了其財政金融支持體系的有序構(gòu)建和可持續(xù)發(fā)展。兩國均實行耕地私有制度，美國實施家庭農(nóng)場制度，而日本則實施自耕農(nóng)制度。為防止現(xiàn)代化和城市化對耕地資源的過度擠占，兩國均通過土地用途規(guī)劃政策限制不合理的耕地轉(zhuǎn)用。在歷史演進過程中，美國尊重耕地私有產(chǎn)權(quán)，重視引入市場化手段，如PDR和TDR等，引導積極的市場化制度創(chuàng)新。與此同時，美國實施了內(nèi)容廣泛的土地整理制度，通過協(xié)商和產(chǎn)權(quán)調(diào)整，使區(qū)域內(nèi)耕地利用達到最優(yōu)，保障了優(yōu)質(zhì)耕地的最佳生產(chǎn)功能。在日本，國土綜合開發(fā)計劃為全國耕地保護提供了宏觀制度基礎(chǔ)，地域規(guī)劃和二級規(guī)劃在國土管理中占據(jù)核心地位。在堅持私有制的前提下，日本通過耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進了耕地保護制度創(chuàng)新。耕地保有合理化法人和認定農(nóng)業(yè)人制度為日本近年來的耕地保護制度創(chuàng)新提供了微觀基礎(chǔ)?？傮w而言，兩國通過不斷的制度調(diào)整，建立了既有頂層設(shè)計又有微觀規(guī)定的耕地產(chǎn)權(quán)和保護制度體系，形成了一個具有較強操作性和較理想運行效果的政策有機體。

（二）注重財政金融政策支持體系融合

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府主要通過間接調(diào)控來實施宏觀調(diào)控行為，而財政政策和金融政策則是政府對市場主體進行間接調(diào)控的主要手段。財政政策和金融政策在社會再生產(chǎn)的分配環(huán)節(jié)起到關(guān)鍵作用，財政政策主要關(guān)注國民收入的分配，而金融政策則側(cè)重于對已獲國民收入的周期性調(diào)劑流通。根據(jù)協(xié)同演化理論，財政金融融合形成的復合體系能夠有效克服兩者的局限性，相互協(xié)同、相互影響，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成良性內(nèi)在發(fā)展機制。美國和日本的財政政策和金融政策在支持耕地保護中呈現(xiàn)出融合發(fā)展的趨勢。兩國通過不斷調(diào)整演化，建立了成熟完整的法律法規(guī)體系，為財政政策和金融政策的實施和融合發(fā)展提供了清晰明確的制度基礎(chǔ)。實踐中，美國通過農(nóng)業(yè)法案的調(diào)整或制定，將財政金融政策納入法律體系，制定明晰的法律條款規(guī)范各涉農(nóng)利益主體行為，為實現(xiàn)政策目標提供了保障。相對而言，日本采取了基本法和普通法相結(jié)合的方式，通過基本法的修訂和普通法的調(diào)整，保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。為促進兩者融合發(fā)展，特別是為應對WTO相關(guān)規(guī)定，美國和日本在實踐中采取了多樣性的政策工具，如直接補貼、休耕補貼、土壤保護成本補貼、保險補貼、無追索權(quán)貸款、政策性貸款、再保險等。在法律規(guī)定框架內(nèi)，兩國通過多樣化的政策工具組合，持續(xù)進行方式方法創(chuàng)新，注重引導社會資本和市場力量支持耕地保護。

（三）積極發(fā)揮財政政策引導作用

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性特點是困擾各國耕地保護財政金融支持體系，尤其是金融支持體系發(fā)展的重要因素。耕地資源不僅具有重要的經(jīng)濟價值，更具備社會保障和生態(tài)功能。按照經(jīng)濟學外部性理論，耕地資源的社會保障和生態(tài)功能顯然具有明顯的外部性特征，對耕地資源的保護實際上也是對其外部性的保護，同樣具有外部性特征。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和外部性的存在，市場失靈在耕地保護中普遍存在，需要政府的外部干預。美國和日本在耕地保護中積極實施了財政稅收調(diào)控政策，但由于資源稟賦和制度環(huán)境不同，兩國的財政政策體現(xiàn)出不同的特點。美國主要側(cè)重于實施面向農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和耕地所有者的直接財政支持政策，包括農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、耕地休耕計劃補貼、土壤儲備計劃補貼和保費補貼等，充分體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的關(guān)注。相反，日本更注重財政政策對中介組織的培育，通過中介組織實施間接財政支持政策。這主要體現(xiàn)在政府獨資或主導出資設(shè)立政策公庫、農(nóng)林中金、信農(nóng)聯(lián)、基層農(nóng)協(xié)、耕地保有合理化法人以及兩級農(nóng)業(yè)信用協(xié)會等機構(gòu)，并為這些機構(gòu)提供財政性資金支持等方面。另外，兩國都為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供了稅收優(yōu)惠政策，且對不同類型的耕地轉(zhuǎn)用行為實施了激勵和懲罰性稅收政策?？傮w上，盡管兩國財政政策實施路徑存在差異，但都在一定程度上彌補了耕地保護中的市場失靈，促進了耕地保護外部性內(nèi)化，通過減輕農(nóng)業(yè)經(jīng)營者財務(wù)負擔的方式促進耕地保護目標的實現(xiàn)，同時對引導社會資本和市場力量支持耕地保護產(chǎn)生了積極作用。

（四）推動構(gòu)建復合金融支持系統(tǒng)

在積極財政政策引導下，美國和日本在長期發(fā)展中都形成了包括政策金融、合作金融、商業(yè)金融、農(nóng)業(yè)保險和信用體系在內(nèi)的復合金融支持體系，以適應耕地產(chǎn)權(quán)和保護制度調(diào)整。實踐中，美國和日本的政策金融和合作金融均成為支持耕地保護的主渠道，商業(yè)金融則起到輔助作用。兩國政策金融和合作金融的組建和運行方式存在一些差異。兩國的政策金融機構(gòu)雖然都是由政府出資設(shè)立和控制，但美國的政策金融包括四個子機構(gòu)，而日本的政策金融中僅有政策公庫這一機構(gòu)。合作金融方面，兩國都注重協(xié)調(diào)各方利益，積極引導各級各類主體參與體系的設(shè)立和運營，以實現(xiàn)共容利益。美國合作金融系統(tǒng)由3個核心子組織和分設(shè)于12個信用區(qū)的土地銀行系統(tǒng)組成，而日本的合作金融系統(tǒng)主要體現(xiàn)為農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的三級金融機構(gòu)。從兩國政策金融和合作金融所涉機構(gòu)的資金來源看，兩國均采取了控制性措施，將財政資金和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者存款作為金融支持的主要資金來源，并注重積極引入外部資金。總體上，兩國的農(nóng)業(yè)金融所涉機構(gòu)共同構(gòu)成了相互協(xié)調(diào)、相互補充、互不交叉、高效運轉(zhuǎn)的系統(tǒng)，為耕地保護政策的實施提供了良好支持。在農(nóng)業(yè)保險和信用體系方面，美國注重發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，形成了相對完整的農(nóng)業(yè)保險體系，在保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營者耕地保護積極性方面發(fā)揮了重要作用。與之不同，日本注重發(fā)展農(nóng)業(yè)信用體系，其構(gòu)建的雙層信用基金協(xié)會為各類貸款提供了有效的信用保證，極大提高了各級各類金融機構(gòu)為耕地保護提供金融支持的積極性。

五、美國和日本經(jīng)驗借鑒與啟示

黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡陌l(fā)展目標。國家近期陸續(xù)出臺了系列改革政策，在推進鄉(xiāng)村振興中積極構(gòu)建耕地保護新格局。黨的二十大報告指出：“中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色?！?024年中央農(nóng)村工作會議召開前，習近平總書記作出重要指示，指出“推進中國式現(xiàn)代化，必須堅持不懈夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，推進鄉(xiāng)村全面振興”，強調(diào)“要守住耕地這個命根子，堅決整治亂占、破壞耕地違法行為，加大高標準農(nóng)田建設(shè)投入和管護力度，確保耕地數(shù)量有保障、質(zhì)量有提升”。美國和日本財政金融融合支持耕地保護的經(jīng)驗可為我國耕地保護提供有益的借鑒和啟示。

（一）調(diào)整耕地產(chǎn)權(quán)和保護制度，夯實財政金融融合支持體系發(fā)展基礎(chǔ)

新中國成立后，通過社會主義改造和合作化運動，我國土地產(chǎn)權(quán)從私有制轉(zhuǎn)為公有制。1954年《憲法》規(guī)定國家可以征購征收集體土地為國家所有。1975年《憲法》明確了全民所有制和集體所有制是我國土地所有制的兩種主要形式，這為農(nóng)村土地特別是耕地集體所有制的建立奠定了基礎(chǔ)，按此規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和地方政府在耕地保護中承擔主要責任。改革開放以來，我國在實踐中創(chuàng)建完善了集體土地征收、城市建設(shè)用地使用權(quán)出讓、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等制度。從1986年開始，耕地保護成為我國基本國策，并在同年頒布的《土地管理法》中予以明確。1997年《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》推動建立了土地用途管制和耕地總量動態(tài)平衡制度。2005年《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》明確省級人民政府在耕地保護中負有主要責任。2017年《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》要求加快構(gòu)建數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護新格局，并提出“進出平衡”新政策。2021年新《土地管理法》對加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等內(nèi)容進行了規(guī)定。2022年對耕地保護方面的地方政府黨政責任作了明確規(guī)定?？傮w而言，從用途管制到“三區(qū)三線”區(qū)劃改革，從“占補平衡”到“進出平衡”，從農(nóng)戶負有耕地保護責任到地方政府黨政同責，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到“三權(quán)分置改革”，都是我國土地產(chǎn)權(quán)和耕地保護制度不斷創(chuàng)新的方面。為構(gòu)建和發(fā)展財政金融融合支持體系，我國仍需在尊重市場經(jīng)濟原則的前提下，持續(xù)改革創(chuàng)新，為財政金融融合支持耕地保護提供堅實的制度基礎(chǔ)。

（二）創(chuàng)新涉農(nóng)財政政策，引導構(gòu)建耕地保護財政金融融合支持體系

財政金融政策作為兩大宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段，在我國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。近年來，我國在財政金融改革方面取得了不少新進展，進行了一系列創(chuàng)新性制度安排，如財政出資設(shè)立擔保機構(gòu)、PPP模式、綠色金融以及結(jié)構(gòu)化貨幣政策等。這些措施對我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了積極推動作用。然而，與美國和日本相比，我國在財政金融相互協(xié)調(diào)融合發(fā)展支持耕地保護方面仍處于探索階段，政策工具仍以各類財政補貼和支持發(fā)放貸款為主，存在改進空間。為構(gòu)建具有中國特色的耕地保護財政金融融合支持體系，我國應充分運用財政稅收手段，發(fā)揮“看得見的手”的引導作用。同時，可借鑒美國和日本經(jīng)驗，通過協(xié)調(diào)政府、金融機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)和市場主體等各利益主體，探索財政金融融合發(fā)展創(chuàng)新模式，包括建立健全我國涉農(nóng)資金管理、調(diào)動社會資本和市場力量的相關(guān)制度，設(shè)立類似日本政策公庫的機構(gòu)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉農(nóng)財政資金的監(jiān)管，確保其有效使用。此外，通過實施稅費優(yōu)惠、建立財政風險補償機制、成立國有信用擔保和保險機構(gòu)等措施，創(chuàng)新財政金融融合政策工具和組合使用方法，綜合降低支農(nóng)社會資本的經(jīng)營風險和成本，調(diào)動社會資本和市場力量支持耕地保護的積極性，進而逐步優(yōu)化財政金融融合發(fā)展的制度、機制和措施，推動構(gòu)建具有中國特色的涉農(nóng)財政金融融合支持體系。

（三）多措并舉，建設(shè)耕地保護多層次專業(yè)化金融支持體系

我國已構(gòu)建了以商業(yè)金融為主導，包括政策金融、合作金融、商業(yè)金融、村鎮(zhèn)銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、擔保公司和保險機構(gòu)等金融機構(gòu)在內(nèi)的多層次耕地保護金融支持體系，但受制于安全、利率和機會成本等因素，該體系難以滿足我國耕地保護金融需求。對照美國和日本經(jīng)驗，我國農(nóng)業(yè)金融服務(wù)體系存在政策金融支持不足、合作金融發(fā)展遲緩、涉農(nóng)金融服務(wù)體系不完善、支農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、風險補償機制發(fā)育緩慢等問題。面對高風險低收益現(xiàn)實，外部政府干預和內(nèi)部管理效率優(yōu)化是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)金融供需平衡的可行途徑。為改變目前狀況，金融體系建設(shè)應著力從農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)調(diào)整、服務(wù)完善、產(chǎn)品創(chuàng)新和風險補償機制等方面進行創(chuàng)新，在國家層面可以考慮設(shè)立類似美國國家農(nóng)業(yè)信用管理局的專門機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國農(nóng)業(yè)金融體系的發(fā)展。農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)調(diào)整方面，首先，需要明確三大政策性銀行的定位，形成分工明確、協(xié)作高效的涉農(nóng)政策金融體系；其次，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)合作金融體系，以省級農(nóng)信社為基礎(chǔ)，整合各級各類農(nóng)業(yè)信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融公司等機構(gòu)，建設(shè)涉農(nóng)利益主體廣泛參與的高效運轉(zhuǎn)體系；最后，引導中國農(nóng)業(yè)銀行和中國郵政儲蓄銀行發(fā)揮商業(yè)金融主渠道作用，設(shè)立專門事業(yè)部，支持涉農(nóng)業(yè)務(wù)發(fā)展。在服務(wù)完善和產(chǎn)品豐富方面，需綜合運用政策工具對各級各類農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)進行支持，激勵其進行服務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新。風險補償機制方面，創(chuàng)建政府主導的農(nóng)業(yè)信用保證和保險體系，引導鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營者參與，提高各級各類涉農(nóng)金融機構(gòu)的積極性，促進農(nóng)業(yè)金融服務(wù)體系健康發(fā)展。

注：

①認定農(nóng)業(yè)人是經(jīng)由市町村政府選擇和認定，在擴大耕地規(guī)模和農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率方面有積極性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。

②耕地保有合理化法人是政府培育和扶持，各縣、市町村政府及農(nóng)協(xié)共同建立，服務(wù)于耕地流轉(zhuǎn)的專業(yè)中介組織

參考文獻：

[1]李善同，吳三忙，高春亮.中國城市化速度預測分析 [J].發(fā)展研究，2017，（09）.

[2]于春.新時期的都市圈建設(shè)為郊區(qū)城市化帶來新動力 [J].南京社會科學，2002，（05）.

[3]Himiyama Y. 1999. Historical Information Bases for Land Use Planning in Japan [J].Land Use Policy，（16）.

[4]J M Duke，A M Borchers，R Johnston，S Absetz. 2012. Sustainable Agricultural Management Contracts：Using Choice Experiment to Estimate the Benefits of Land PreserVation and Conservation [J].Ecological Economics，（74）.

[5]R C Mille，D Silvrc. 2007. Value Chain Financing In agriculture [J].Enterprise Development and Microfinace，18（1）．

[6]Sisi Yang.2010. A Research on the Development of Rural Banks and the Relief of Rural Financial Difficulties [J].International of Business and Management，5（5）.

[7]M G Mcdonal. 1997. Agricultural Landholding in Japan：Fifty Years After Land Reform [J].Geoforum，28（ 1）.

[8]L Lynch.2009. Land Preservation Program Achieve High Levels of Effiency [J].American Journal of Agriculture Economics，（05）.

[9]清水徹朗（日）.日本農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)協(xié)改革相關(guān)動向及日本農(nóng)業(yè)的未來展望 [J].世界農(nóng)業(yè)，2016，（08）.

[10]M Duncan. 2001. An Evaluation of Proposed New Tools for Rural Financial Markes：RURPI Rural Financial Task Force [J].Rural Policy Brief，1（5）.

[11]瞿振元，大多和嚴（日）.中日農(nóng)村金融發(fā)展研究[M].中國農(nóng)業(yè)出版社，2007.

[12]DL Szlanfucht.1999. How to Save? America's Depleting Supply of Farmland [J].Drake Journal of Agricultural Law，（4）.

[13]R E Coughlin，J C Keene. 1981. The Protection of Farmland：An Analysis of Various? State and? Local Approaches [J].Land Use Law&Zoning Digest，33（6）.

[14]JC Juergensmeyer.1981. Farmland Preservation：A Vital Agricultural Lawissue? for? The 1980's [J].Washburn Law Journal，（21）.

[15]孫利.美國土地管理制度及其對我國的借鑒與啟示 [J].資源導刊，2021，（04）.

[16]吳正紅，葉劍平.美國農(nóng)地保護政策及對我國耕地保護的啟示：以密歇根州為例 [J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2009，48（04）.

[17]RJ Johnston，JM Duke. 2007. Willingness to Pay for Agricultural Land Perservation and Policy Process Attributes： Does the Method Matter？ [J].American Journal of Agricultural Economics，（04）.

[18]丁成日.美國土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度及其對中國耕地保護的啟示 [J].中國土地科學，2008，（03）.

[19]D A Sumner. 2000. Domestic Support and the WTO Negoriations [J].Australian Journal of Agricultural and Resource Economics，44（3）.

[20]Roger Claassen，Andrea Cattaneo，Robert Johansson. 2008. Cost-Effective Design of Agri-Environmental Payment Programs：U. S.Experience in Theory and Practice [J]. Ecological Economics，65（4）.

[21]J W Glauber. 2013. The Growth of the Federal Crop Insurance Program 1990—2011 [J].American Journal of Agricultural Economics，95（2）.

[22]譚嘯威，陳新建.美國農(nóng)業(yè)收入保險的發(fā)展歷程、運行機制與啟示 [J].區(qū)域金融研究，2021，（10）.

[23]E Jensen. 2000. The Farm Credit System as a Government-Sponsored Enterprise [J].Review of Agricultural Economics，（22）.

[24]于伯華.20世紀60年代以來日本耕地面積變化及其啟示 [J].資源科學，2007，（05）.

[25]姚毓春，夏宇.日本、韓國糧食安全現(xiàn)狀、政策及其啟示 [J].東北亞論壇，2021，30（05）.

[26]唐順彥，楊忠學.英國和日本的土地管制制度比較 [J].世界農(nóng)業(yè)，2001，（05）.