●王希寧

一、 我國政府投資基金發(fā)展現狀與主要特征

根據2015 年11 月12 日財政部印發(fā)的 《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210 號）的定義，政府投資基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產業(yè)和領域發(fā)展的資金。 近年來，我國各級政府積極貫徹新發(fā)展理念，創(chuàng)新財政資金使用方式，充分發(fā)揮財政資金的杠桿撬動和投資引導作用，在社會各類資本和基金管理主體的共同努力下，政府投資基金數量逐年增多，規(guī)模日益增大，功能逐漸增強，在政策引導、產業(yè)投資、服務戰(zhàn)略、創(chuàng)造價值、增信賦能等方面發(fā)揮了重要作用。 經過多年的發(fā)展和積累，我國政府投資基金和基金管理主體對當地經濟結構、產業(yè)現狀、市場環(huán)境、項目儲備、投資管理和資本運作等方面有了更全面深入的把握，在國家鼓勵的項目和產業(yè)投資方向內選擇更貼合當地經濟社會發(fā)展實際的領域，設計更適合當地實際需要的管理運營模式，可以說量質齊升，規(guī)模與效益并舉， 政策目標和產業(yè)目標協同實現、基金主體和基金管理主體達到共生共贏。

這一時期，我國政府投資基金發(fā)展現狀與主要特征為：

一是數量與規(guī)模、財政資金杠桿放大倍數均達到了歷史最高水平。 根據清科創(chuàng)業(yè)（01945.HK）旗下清科研究中心統(tǒng)計，截至2023 年，我國累計設立政府引導基金2086 只， 目標規(guī)模約12.19 萬億元人民幣， 已認繳規(guī)模約7.13 萬億元人民幣。相關調查結果顯示，八成政府投資基金實現放大倍數大于4 倍（如國家新興產業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資子基金、國家科技成果轉化引導基金參股子基金、國家集成電路產業(yè)投資基金參股子基金、國家中小企業(yè)發(fā)展基金參股子基金等等）， 已成為各地政府壯大特色產業(yè)、培育新興產業(yè)、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、加快招商引資、服務鄉(xiāng)村振興的重要抓手或“標準配置”。

二是為加快培育產業(yè)集群，服務區(qū)域經濟發(fā)展，加快新型基礎設施建設， 多地政府爭先設立打造矩陣化、扁平化的“產業(yè)基金集群”。 公開資料顯示，基于政府投資基金“四兩撥千斤” 的杠桿撬動和投資引導作用，各地積極作為，采取直接投資和參股子基金等方式打造千億元級的產業(yè)基金集群。 比如，2022 年9 月18 日，陜西省西安市發(fā)布《西安市打造創(chuàng)投生態(tài)十項舉措》。 具體包括：打造西安創(chuàng)投基金矩陣、發(fā)揮產業(yè)基金引領作用、 搭建城市建設基金體系、建立資本招商合作機制、拓寬政府引導基金“朋友圈”、加大引導基金讓利力度、鼓勵機構投資早期科創(chuàng)項目、強化外部機構投資合作、營造一流創(chuàng)投行業(yè)生態(tài)、探索優(yōu)化基金退出渠道。 西安籌劃建立總規(guī)模不低于1000 億元的重點產業(yè)鏈基金集群，帶動先進制造業(yè)項目投資規(guī)模超過3000 億元。 2022年12 月21 日，廣東省深圳市宣布將打造“20+8”產業(yè)基金群，分三個批次建立千億級產業(yè)基金群。 深圳市公布“20+8”產業(yè)集群基金總體規(guī)劃，規(guī)劃提出將按照“一個產業(yè)集群至少有一支基金配套支持”的理念統(tǒng)籌設立圍繞戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)集群的“20+8”產業(yè)基金群，打造近千億元規(guī)模的產業(yè)基金集群。2022 年12 月29 日，安徽省印發(fā)《支持風險投資創(chuàng)業(yè)投資高質量發(fā)展若干措施》， 提出設立總規(guī)模不低于2000 億元的省新興產業(yè)引導基金。 2023 年3 月22 日，《安徽省新興產業(yè)引導基金管理辦法》印發(fā)實施，明確安徽省新興產業(yè)引導基金下設10 只主題母基金、2 只功能母基金、4 只天使母基金， 共16 只母基金， 通過引導基金—母基金—子基金構架運營，按照總體不低于1∶3 的比例，逐層撬動社會化資本， 最終形成總規(guī)模不低于2000 億元的省新興產業(yè)引導基金體系。 2023 年2月2 日，《浙江省“415X”先進制造業(yè)集群建設行動方案（2023—2027 年）》印發(fā)，明確浙江省將進一步強化基金引導的作用，推出迭代產業(yè)基金3.0 版，設立五支至少百億級產業(yè)基金，即共不少于500 億的產業(yè)引導基金群。2023 年2 月18 日，廣州產業(yè)投資母基金、廣州創(chuàng)新投資母基金和廣州產業(yè)發(fā)展研究院成立大會舉行， 廣州產業(yè)投資母基金總規(guī)模1500 億元， 廣州創(chuàng)新投資母基金總規(guī)模為500 億元，兩大母基金將瞄準打造萬億產業(yè)集群，重點支持實體經濟發(fā)展。 其中，廣州產業(yè)投資母基金總規(guī)模1500 億元，通過與國際國內頭部投資機構、龍頭企業(yè)、優(yōu)質上市公司等合作設立子基金，進一步撬動社會資本，打造超6000 億元的產投母子基金群。廣州創(chuàng)新投資母基金總規(guī)模500 億元，通過與國際國內優(yōu)質創(chuàng)投機構合作組建一系列子基金，打造超2000 億元的母子基金群。 2023 年5 月19 日，重慶產業(yè)投資母基金成立大會暨投資峰會在重慶舉辦，總規(guī)模達2000 億元的重慶產業(yè)投資母基金重磅發(fā)布并正式授牌。 重慶市通過“子基金+直投”的方式設立2000 億元重慶產業(yè)投資母基金， 力爭通過放大效應，形成超6000 億元的產業(yè)基金集群，并帶動超萬億元重慶先進制造業(yè)投資。2023 年6 月29 日，江西省現代產業(yè)引導基金在江西產業(yè)基金生態(tài)大會上進行主題推介。 此前，江西于2022 年2 月印發(fā)《江西省產業(yè)投資大平臺實施方案和現代產業(yè)發(fā)展引導基金實施方案》， 提出推動構建萬億級產業(yè)投資大平臺，組建千億級產業(yè)投資基金群。 據介紹，江西省采取母子基金相結合的方式，以600 億元江西省現代產業(yè)引導基金為基礎，通過母子基金二次杠桿放大倍數最終實現基金目標總規(guī)模3000 億元。此外，河南、安徽、甘肅、江西、溫州、?？?、西安等地還專門印發(fā)文件，就進一步優(yōu)化政府投資基金管理運作作出具體部署。

三是受國內中長期資本供給缺乏、 企業(yè)首發(fā)上市難度增大、 政府與市場邊界職責不清問題以及基金管理主體投資運作能力差異較大等條件制約，政府投資基金的“募、投、管、退”等方面均存在一些問題。有的在同一行業(yè)領域重復設立基金，造成“小、散”碎片化，杠桿撬動和投資引導作用受限；有的缺少高層次專業(yè)化人才支持， 派駐基金管理團隊能力水平不齊，推動工作不力，有違誠信義務、信托責任和契約精神；有的基金募投項目質量不高，盤活存量項目積極性不高，引進增量項目運作能力不足，與當地政府的項目建設與產業(yè)規(guī)劃的要求相去甚遠；有的基金未能在注冊后的6 個月內在中國證券投資基金業(yè)協會完成基金產品備案登記及開展業(yè)務， 存在一定的監(jiān)管與合規(guī)風險，也面臨著審計、追責、問責的風險；有的基金管理主體是由政府部門負責遴選或直接指定，對其募資、投資、管理運作、資源整合等能力無法核查，社會資本方的出資能力及投資理念無法證實，未能勤勉盡責忠實執(zhí)行基金管理人職務。

二、 政府投資基金績效評價的主要目的與價值訴求

我國政府投資基金從組建設立到投資運作面臨著發(fā)改、財政、證監(jiān)等政府部門的交叉監(jiān)管，導致政策體系分散，缺少統(tǒng)籌協調及推進機制，而相關利益方或參與主體在財政、金融、產業(yè)等方面的發(fā)展訴求不同有可能導致政府的政策和產業(yè)目標懸空，缺乏統(tǒng)一認識及全局意識。同時，政府投資基金在“募、投、管、退”等四個基本流程中由于各種主客觀原因依舊是管理運行不暢，機制體制不活，導致政府投資基金的協調、平臺、投資、識別等四項主要功能發(fā)揮不足，投資效益不高。正因為如此，社會各界對政府投資基金運行效果的關注度越來越高，在預算績效管理全覆蓋的背景下，政府投資基金績效評價引發(fā)更多的關注，各級政府也開始重視基金績效評價工作。

目前，在政府投資基金績效評價方面，財政部要求各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果；國家發(fā)展改革委則明確由國家發(fā)展改革委建立并完善政府出資產業(yè)投資基金績效評價指標體系，每年度進行系統(tǒng)性評分。 因此，建立一個符合政府投資基金自身特點、運作邏輯、能夠如實準確反映財政資金使用效率的科學合理的政府投資基金績效評價指標體系具有非常重要的意義。

作為連接政府、基金出資人、基金管理機構、社會中介組織以及基金投資企業(yè)的核心環(huán)節(jié)，政府投資基金長期以來缺乏一套完整、有效的績效評價體系，這既影響了基金行業(yè)的健康發(fā)展也影響了財政資金的使用效率。 從全國范圍來看，針對政府投資基金績效評價既缺乏具有公信力的評價標準，也缺乏學術性的評價方法。 第一，對于各級政府和基金出資人來說，完整有效的績效評價體系可以幫助其遴選或篩選出優(yōu)秀的基金管理主體，在合作與投資前充分判斷基金可能的風險與預期的收益，并根據自身的資金實力和投資需求，實現最大化的投資收益和最有效的資金配置。第二，對于基金管理主體、社會中介組織和被投資企業(yè)來說，進行績效評價可以吸引社會中介組織如律師事務所、 會計師事務所、資產評估事務所等參與基金管理主體和基金擬投企業(yè)的盡職調查，充分明確基金的投資限制和所投資金的風險防范措施，防止投資合作過程中出現的委托代理關系缺失、 基金募集與實繳規(guī)模不匹配、基金管理主體履職不到位以及有限合伙制基金中有限合伙人執(zhí)行基金合伙事務的問題。 第三，對于財政部門而言，基金管理主體所認可的政府投資基金績效評估標準將會有效地促進其加強自身經營管理，在行業(yè)廣泛接受的績效評價體系內規(guī)范其自身經營管理行為，履行受托管理職責，改善基金主體治理結構， 規(guī)范政府投資基金行業(yè)發(fā)展方向，實現互利互贏和良性競爭。 第四，對于基金管理主體而言，針對不同類型、不同階段的政府投資基金設計不同的績效考核指標體系，根據考核結果核定管理費用，兌現獎懲措施，激發(fā)和調動基金管理主體和基金管理團隊的積極性和主動性，更好地履行受托管理職責。 除此之外，對于財政部門來說，建立一套相對科學規(guī)范、行之有效的政府投資基金績效評價體系有助于完善監(jiān)管體系， 充分防范金融風險，直接或間接推進政府投資基金行業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展。

三、 政府投資基金績效評價的基本原則與主要方法

與完全市場化、以盈利為目的的私募投資基金相比，政府投資基金更追求“選擇最優(yōu)化”和“產出最大化”來貫徹落實政府投資意圖。 第一，政府投資基金是由政府設立的一種不單純以盈利為目的、具有政策引導性和產業(yè)導向性的準市場化基金，旨在發(fā)揮各級財政資金的杠桿撬動和投資引導作用，合理引導社會資本流向；第二，政府投資基金遵照“專業(yè)化管理、市場化運作”原則，并非采用無償、無期限使用方式，如國家撥款、補貼、獎勵或后補助等，它應該按照基金章程或基金合伙協議的約定獲得一定的投資收益或回報， 也可以給社會資本方及基金管理主體讓利或獎勵；第三，政府投資基金按照《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210 號）的規(guī)定，主要是在四個支持領域發(fā)揮作用，但它本身并不直接從事和負責基金投資等具體業(yè)務， 主要依靠基金管理主體；第四，組建或設立政府投資基金旨在創(chuàng)新財政資金使用方式、提高財政資金使用效率，做到“集中財力辦大事”或“四兩撥千斤”，有力撬動金融和社會資源支持上述四個領域， 對后續(xù)政府出臺相關政策和規(guī)范使用財政資金具有一定的借鑒意義。

（一）政府投資基金績效評價的基本原則

從近年來各地出臺的政府投資基金績效評價管理辦法和公開的政府投資基金績效評價報告來看，政府投資基金績效評價的基本原則有：

1.系統(tǒng)性原則?？冃гu價指標是自成體系、相互關聯的，具有內在邏輯的有機整體。 在體系內雖然各指標反映的具體內容不同， 但均指向同一目標，即綜合全面地反映政府投資基金的投資收益和風險。 單個評價指標僅限于反映政府投資基金參股子基金特點，而指標體系的設計通過信息整合、邏輯整理、層次性安排，以期最大限度地反映基金效果。

2.科學性原則。 對于政府投資基金開展績效評價工作，應當依據各級財政部門出臺或制定的政府投資基金績效評價管理辦法規(guī)定嚴格執(zhí)行相應的程序， 按照科學可行的要求和科學務實的方案，采用定量分析評價為主、定量分析與定性分析相結合的方法； 借助文獻資料和典型案例及現場盡職調查，包括對基金所投資企業(yè)的延伸調查，力求體現科學性和價值性相統(tǒng)一， 理論性與實踐性相結合，符合績效評價工作應當真實、客觀、公正的要求。

3.可比性原則?？杀刃栽瓌t是指績效評價體系的通用性和績效評價結果的差異性， 即使指標體系可運用于整個政府投資基金行業(yè)中， 以便于對評價結果進行比較， 便于基金管理機構和地方政府進行對標對表管理。 可比性原則避免了重復設計衡量指標的繁瑣，有助于提高績效評價工作的效率。 同時，可比性原則使基金間的績效評價比較成為可能， 有助于提供更為完備的信息，分析績效差異形成的原因，以尋找效益提升的途徑。

4.適度性原則。 績效評價指標的選擇應最大限度地滿足完備性和適度性，包含政府投資基金的各方面特征，涉及基金的政策、產業(yè)、經濟效益、管理效能、社會信用等等，要從多維度、多角度反映基金的運行效果。 但資源的有限性、成本約束，決定了績效評價指標的選擇不宜過多，否則會增加績效評價的難度與工作量。 因此，指標設計應根據指標的相對重要性進行篩選，力求運用最少的指標體系涵蓋最豐富、最完備的信息，提高績效評價工作的效率。

5.可測性原則。 可測性是指績效評價指標的選擇應保證資料與數據的可獲得性、數據搜集過程的經濟性與可操作性，應考慮成本與時間約束，也要考慮政府投資基金屬于中長期權益性投資的特征。此外，指標體系應盡可能量化，且主要以定量分析評價為主， 避免績效評價的主觀隨意性和不可測性，對于定性指標，應明確績效評價的等級標準，制定統(tǒng)一的參考標準，以保證績效評價結果的科學性與有效性。

（二）政府投資基金績效評價的主要方法

一般來說，政府投資基金績效評價工作應當客觀、公正、實事求是地反映基金管理主體和基金托管機構的整體工作，所采取的績效評價方法在一定程度上要體現政策性引導與市場化運作的統(tǒng)一、定性與定量評價的統(tǒng)一、 基金周期與評價周期的統(tǒng)一、評價標準與當前統(tǒng)計標準的統(tǒng)一、績效應用與持續(xù)運作的統(tǒng)一。 從依法合規(guī)角度來說，基金管理主體和基金資產保管機構的績效評價要依據有關法律法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，能夠忠實執(zhí)行職務并提供相應的增值服務。

通過學習借鑒《山東省新舊動能轉換引導基金管理績效評價暫行辦法》《山東省人民政府辦公廳關于印發(fā)山東省省級股權投資引導基金管理暫行辦法的通知》《北京市市級政府投資基金績效評價管理暫行辦法》《四川省省級產業(yè)發(fā)展投資引導基金績效評價管理暫行辦法》《安徽省省級政府性股權投資基金考核評價辦法》《福建省政府投資基金績效評價暫行管理辦法》《河南省省級政府投資基金績效考核評價管理暫行辦法》《江西省省級政府投資基金績效評價管理暫行辦法》 等規(guī)范性文件，得知目前政府投資基金績效評價方法包括綜合指標評價法、比較法、成本效益分析法、因素分析法、調查法等。 根據政府投資基金的概念、目標、宗旨和政府投資基金設立方案、政府投資基金年度工作報告、財務審計報告、基金資產托管報告的陳述，在自我管理能力檢視、相關人員訪談、投資決策資料詢證及投資事項核實、業(yè)績比較基準的基礎上，可采取一種或多種評價方法。 通過建立明確、合理的績效評價標準，研究提出政府投資基金貫徹落實政策導向和產業(yè)目標的實踐進路與具體措施。 在具體實踐中，財政部門作為政府投資基金監(jiān)管部門，聘請具有績效評價工作經驗的專業(yè)研究機構（一般為會計師事務所或科研機構） 以及社會中介組織對于政府投資基金績效評價指標的含義、設置說明、刻畫方式（是定性還是定量）以及分值權重等核心要素或關鍵指標體系要用頭腦風暴法進行闡述并借助文獻分析法、內容分析法、現場訪談法、行動研究法等方式方法來深入分析所確定的各個績效評價指標的標準值為多少？ 行業(yè)參考值為多少？ 借助頭腦風暴法、SWOT 分析法以及應用實際案例場景來檢驗政府投資基金績效評價體系的準確度與可靠性。

四、甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金開展績效評價的指標建構與實踐進路

2018 年， 為認真貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和《中共甘肅省委甘肅省人民政府關于構建生態(tài)產業(yè)體系推動綠色發(fā)展崛起的決定》（甘發(fā)〔2018〕6 號）、《甘肅省人民政府關于印發(fā)甘肅省推進綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》（甘政發(fā)〔2018〕17 號），充分發(fā)揮省級財政資金的投資引導、產業(yè)結構調整、財政增信賦能等作用并實現杠桿乘數效應，甘肅省政府決定設立甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金。 2018 年5 月17 日，《甘肅省人民政府關于印發(fā)甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金設立方案的通知》（甘政辦發(fā)〔2018〕78 號）出臺，標志著甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金正式落地實施?；鸪跏荚O計為“母基金—子基金”二級架構。甘肅省財政每年出資20 億元，分5 年共100 億元，社會資本方每年出資80 億元，分5 年共400 億元，設立目標總規(guī)模400億元的母基金，再由母基金參股十大子基金，經過二次放大，使基金目標總規(guī)模達到2000 億元。后因資管新規(guī)影響和社會資本方籌資困難以及母子基金管理運作難以達成合作共識等原因，母基金未能組建設立。 此后，甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金按照“政府引導基金—子基金”二級架構進行投資運作，主要以直接投資和參股子基金方式進行管理運營。經甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金工作協調領導小組辦公室批復同意，甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金現已設立9 支子基金，總規(guī)模161.11 億元（其中政府引導基金認繳48.134 億元， 社會資本認繳112.98 億元），已直接投資4 戶企業(yè)5.75 億元。

從國內發(fā)展實踐看，要根據政府投資基金規(guī)模和管理模式，適當統(tǒng)一管理費計提標準、分類提高財政資金出資比例、 明確財政資金收益讓利機制、制定績效評價考核制度及評價等級標準等。從甘肅發(fā)展需要看，甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金既要立足甘肅、輻射周邊，也要放眼全國、對標一流，以項目為抓手，以資本為紐帶，積極引入優(yōu)質戰(zhàn)略資源，擇機引進優(yōu)秀管理團隊，整合優(yōu)勢資源，提供增值服務， 助力實體企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展和傳統(tǒng)產業(yè)提質升級。擇機組建具有不同產業(yè)導向、不同功能發(fā)揮、不同投資偏好、不同存續(xù)期限的基金產品集群，有效解決有限財政投入和不斷增長的產業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾，優(yōu)化改進甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金運作管理模式，全面推動甘肅省經濟實現質的有效提升和量的合理增長，努力構建更加完備、更具韌性、更高質量的現代產業(yè)體系。 按照財政部政府投資基金監(jiān)督管理辦法相關規(guī)定和甘肅省委省政府的決策部署，甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金將繼續(xù)搶抓機遇，盤活存量、做優(yōu)增量、提高質量，充分發(fā)揮牽引帶動作用，將政策性導向和市場化配置相結合，引導社會更多資本向甘肅省重點產業(yè)、關鍵領域及市場失靈領域集聚，為全面落實“一核三帶”戰(zhàn)略定位和“四強行動”決策部署貢獻更大的力量。

鑒于甘肅省當前尚未正式出臺政府投資基金績效評價管理暫行辦法，按照政府投資基金績效評價的相關規(guī)定和財政資金延伸審計的相關要求，嚴格遵照政府投資基金績效評價基本原則、 主要方法，采取定量分析與定性分析、案例分析與比較分析、資料分析與現場盡調等方法，在借鑒國內外政府投資基金績效評價指標體系和績效評價管理暫行辦法的基礎上，結合甘肅省情實際和甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金發(fā)展現狀，綜合運用規(guī)范的評價方法和科學的指標體系，從政策效應、產業(yè)導向、基金經濟效益、基金管理效能、基金社會信用等5 個維度22 個一級指標對政府投資基金管理運作情況、基金管理主體履職情況、資產保管機構服務情況進行全面分析評價。 本次績效評價指標設置為100 分，其中政策效應、產業(yè)導向、經濟效益、管理效能、 社會信用分值權重分別為25%、25%、25%、20%、5%。

（一）政策效應——政策目標指標體系

對于政策效應——政策目標這一指標而言，主要體現在以下幾個方面：

1.政策合規(guī)性。 主要是審查、考核及評價設立甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金是否符合財政部、國家發(fā)展改革委等部委頒布的相關政策要求和管理規(guī)定；甘肅省省級財政資金出資是否符合上述相關政策和管理規(guī)定；設立甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金是否有相應的政府決策文件和相應的基金管理主體和基金資產托管機構；是否設立了專業(yè)化管理、市場化運作的子基金實體或子基金管理實體；是否建立了相對應的基金管理運作、項目投資決策、風險防控措施等機制；是否已向基金管理主體支付了相對應的年度委托管理費；是否已向基金資產保管機構支付了相對應的年度資產保管費。

2.政策引導性。 主要是審查、考核及評價是否從甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金出資引導和杠桿倍數角度確定了政府投資基金的組織架構、管理運行機制、業(yè)務操作規(guī)程及績效考核機制；是否明確了甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金的投資比例、產業(yè)領域投資比例要求、地域方面的投資比例要求；是否明確了返投比例和具體的省級政府出資讓利措施。

3.政策效益性。 主要是審查、考核及評價設立甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金是否能夠有效帶動國家及甘肅區(qū)域經濟社會逐步實現綠色發(fā)展崛起；在依法合規(guī)以及已擁有良好合作基礎的前提下，從政策的延續(xù)性、產業(yè)的導向性、效益的滯后性、運作的規(guī)范性、資金的安全性、工作的成效性、費用的合理性等方面以及經濟下行壓力等方面考慮，有關方面（政府部門或相關市州） 是否能夠貫徹落實好甘肅省十大綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

（二）產業(yè)導向——產業(yè)目標指標體系

對于產業(yè)導向——產業(yè)目標這一指標而言，主要體現在以下幾個方面：

1.產業(yè)合規(guī)性。 主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金所儲備、遴選及所募投項目是否符合國家綠色產業(yè)指導目錄和甘肅省十大綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃；基金實體所投資項目（企業(yè)）在增加稅收、促進就業(yè)、助力產業(yè)脫貧攻堅、推動企業(yè)高質量發(fā)展及產業(yè)鏈上下游是否協同發(fā)力等。

2.產業(yè)導向性。 主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金在招引項目落地或實施股權投資后對當地特色優(yōu)勢產業(yè)補鏈延鏈是否有帶動作用； 相關市州政府是否明確了相應鼓勵發(fā)展的產業(yè)領域并設定相關產業(yè)投資占比的招商引資政策。

3.產業(yè)效益性。 主要是審查、考核及評價截至目前甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金完成投資決策的募投項目對于甘肅省貫徹落實中央和省委省政府實施“四強”行動、“引大引強引頭部行動”和“優(yōu)化營商環(huán)境攻堅突破年行動”等重點工作，以及在“穩(wěn)增長”“穩(wěn)投資”“穩(wěn)就業(yè)”等方面產生的示范和帶動效益。

（三）基金經濟效益——經濟目標指標體系

對于基金經濟效益——經濟目標這一指標而言，主要體現在以下幾個方面：

1.基金實體年度財務預算執(zhí)行情況。 主要是審查、 考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金年度財務預算情況（包括主營業(yè)務收入、主營業(yè)務成本及稅金、營業(yè)費用、管理費用、財務費用、投資收益、 凈利潤及從財務預算和管控視角所主要從事的財務管理、內控體系建設、現金管理、會計政策等等）。

2.基金實體年度投資計劃完成情況。 主要是審查、 考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金經基金合伙人大會審議批準的年度投資計劃。包括基金募投項目的儲備及數量情況、年度投資工作安排、項目立項評審及盡職調查數量情況、項目投資決策和投資款撥付情況、投后管理；所投項目的細分行業(yè)或領域情況、 配合地方政府招引落地項目進展情況等。

3.基金實體的投資效益情況。 主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金通過優(yōu)先明確對甘肅省境內60%的投資額度要求和所在行業(yè)或領域60%的投資比例要求， 作為衡量基金實體的投資基金回報率是否達到“市場化運作、專業(yè)化管理” 的政策目標和產業(yè)目標早日實現的原則性要求； 是否兼顧省級財政出資的安全性及各類社會資本的逐利性；面對經濟下行影響，基金實體所投資企業(yè)營業(yè)收入及凈利潤等反映企業(yè)運行效果的財務指標增長情況和基金實體實繳出資到位情況及投資計劃落實情況是否符合預期。

4.基金實體的收益分配安排情況。主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金的投資收益分配是否遵循“先回本后分利”原則，即基金在投資回收期限內獲得良好的投資收益之后，先由基金合伙人按實繳出資比例回收其實繳出資額。 是否制定了基金超額利潤分成或基金管理業(yè)績獎勵方案？ 甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金不承諾回購基金其他合伙人的投資本金、不向其他合伙人承諾投資本金不受損失，不承諾最低收益，不變相增加政府債務或形成財政“兜底”。

5.基金實體的政府出資讓利情況。主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金依據甘肅省財政廳的批復文件在基金合伙協議中是否明確省級政府出資讓利的要求；是否遵照“甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金可對基金其他合伙人進行收益讓利，具體視基金管理運作的實際及其產生的投資效應進行績效評價后確定”。

6.基金實體的資產保值增值情況。 主要是審查、 考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金在商業(yè)銀行的資產保管情況以及基金實體年度財務報表審計情況； 基金管理主體是否能夠依法合規(guī)地為基金實體爭取較為穩(wěn)健的投資回報。

（四）基金管理效能——管理目標指標體系

對于基金管理效能——管理目標這一指標而言，主要體現在以下幾個方面：

1.基金管理機構履職情況。 主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金的基金管理機構是否依照有關法律法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，遵循“規(guī)范、專業(yè)、地道、開放”的要求，忠實履行基金受托管理職責的情況。 包括但不限于從金融監(jiān)管、政策導向、產業(yè)目標、專業(yè)管理、市場運作、 合法合規(guī)等方面對基金合伙協議和基金資產保管協議、被投資企業(yè)的生產經營、市場營銷、財務管理、人力資源、技術研發(fā)、資本運作等方面進行審慎研判和全面分析并能勤勉盡責。

2.基金托管機構服務情況。 主要是審查、考核及評價基金實體托管機構是否依照有關法律法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定忠實履行資產托管責任，以及是否提供良好、快捷的金融服務的情況；是否設有資金托管部門及完善的托管業(yè)務流程制度、內部稽核監(jiān)控及風險控制制度；是否配備完善的托管業(yè)務技術系統(tǒng)和人員。

3.基金實體規(guī)范運營情況。 主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金是否依照有關法律法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定進行自主、規(guī)范運營以及規(guī)范管理的情況；基金實體的總體目標和年度目標、政策目標和產業(yè)目標是否按照甘肅省委、 省政府的決策部署已有了階段性實現。

4.基金團隊專業(yè)管理情況。 主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金的基金管理機構所選聘或委派的基金團隊，其擁有的專業(yè)化管理水平是否能夠合法運營、合規(guī)履約以及基金投資進度安排是否符合相關要求；基金管理主體派駐的高級管理人員（投資總監(jiān)及以上級別的人員）的專業(yè)背景、從業(yè)經歷、從業(yè)時間、公司工作時間、歷史投資項目情況、實現退出項目情況、退出項目收益情況如何。

5.基金團隊履職盡責情況。 主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金的基金管理主體所選聘或委派的基金團隊履職盡責情況， 包括派駐甘肅的人員數量和學歷層次、基金管理經驗等以及規(guī)章制度建設和團隊人員的穩(wěn)定性、職業(yè)性，對募投項目投資決策情況、投后管理情況如何進行工作考核和業(yè)績考核；派駐基金管理團隊能力水平如何；推動基金管理運作工作的主動性如何；派駐基金管理團隊的穩(wěn)定性和忠誠度等。

6.基金管理部門監(jiān)管情況。 主要是審查、考核及評價基金監(jiān)管部門（工作推進牽頭部門）是否能夠按照《甘肅省人民政府關于印發(fā)甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金設立方案的通知》中工作推進牽頭部門“會同省財政廳，統(tǒng)籌協調子基金設立、運作和風險控制， 并對子基金投資等行為進行監(jiān)管”。 在實際工作過程中，工作牽頭推進部門會同省財政廳對募投項目進行儲備和動態(tài)調整，篩選后向基金管理機構推薦，并對基金管理主體自行選定的已預審立項擬開展盡職調查的募投項目進行政策合規(guī)性審查，對子基金的投資行為進行監(jiān)管。

（五）基金信用狀況——社會目標指標體系

對于基金信用狀況——社會目標這一指標而言，主要體現在以下幾個方面：

1.基金實體在市場監(jiān)管部門注冊登記情況。 主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金是否經過省級監(jiān)管部門批復后在甘肅省市場監(jiān)督管理局辦理注冊登記手續(xù)，擁有合法市場主體地位和依法開展經營活動。

2.基金實體在中國證券投資基金業(yè)協會備案登記情況。 主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金在完成注冊登記后的6 個月內是否依照《私募投資基金監(jiān)督管理條例》《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》的相關規(guī)定向中國證券投資基金業(yè)協會申請辦理私募投資基金產品備案。

3.基金實體在政府出資產業(yè)基金信用登記系統(tǒng)登記情況。 主要是審查、考核及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金是否在認繳協議簽訂后二十個工作日內按照《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)〈政府出資產業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）〉的通知》（發(fā)改辦財金規(guī)〔2017〕571 號）規(guī)定由基金管理人通過登記系統(tǒng)填報。

4.基金管理機構的資信、信用水平、市場準入、監(jiān)管措施情況。 主要是調查、核實及評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金的基金管理機構在政府出資產業(yè)投資基金信用信息登記系統(tǒng)、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、中國證券投資基金業(yè)協會資產管理業(yè)務綜合報送系統(tǒng)的信息概況。

五、甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金績效評價的成果運用與政策建議

（一）總體上來看

甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金面對復雜的投資和營商環(huán)境，結合省情發(fā)展實際，克服種種不利因素影響， 在一定程度上實現了基金設立的初衷和預期目標，也較好地完成了年度投資目標任務，基金管理人對財政政策和貨幣政策的審慎把握以及努力促成財政和金融對被投企業(yè)的聯動、協調、提供增值服務等方面以及提振社會資本和域外資本投資甘肅起到了積極作用。 甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金尚處在投資期， 部分投資項目因受新冠肺炎疫情影響和企業(yè)生產經營業(yè)績不穩(wěn)定等因素影響， 三年來的生產經營狀況和財務數據尚不能完整、準確、客觀地反映基金實體的投資效益，雖然甘肅經濟社會發(fā)展態(tài)勢整體持續(xù)向好， 但根基還不夠穩(wěn)固， 面臨消費趨于收縮、 供給面臨沖擊、市場主體預期轉弱等挑戰(zhàn)，亟需恢復經濟內生動力， 基金實體的投資效益和增信賦能作用還需要進一步提升， 基金管理主體派駐的基金管理團隊需主動謀劃項目， 加快投資進度， 加強投后管理，嚴防投資風險。

（二）從全國范圍來看

由于缺乏統(tǒng)一、標準化的政府投資基金績效評價制度和評價方法，加上甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金尚未完全退出，存在著投資進度緩慢、資金使用效率較低的問題，在評價甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金運作成效時難以取得參股子基金及其募投項目的主動配合，更無法實現社會公眾和投資界對甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金的有效監(jiān)督。在預算績效管理和財政資金審計全覆蓋的背景下，甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金作為甘肅省級政府投資基金， 其績效評價工作引發(fā)了更多的關注。按照財政部對政府投資基金績效評價的相關要求，甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金受托管理機構及所聘請的第三方機構通過理論與實踐、 政策和市場、 基金主體與基金管理主體等維度構建科學、合理的甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金績效評價指標體系，開展績效評價工作，激發(fā)并規(guī)范基金主體和基金管理主體的行為，以推動甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金提高管理運作效率、 有效配置市場資源、合理引導社會各類資本流向，努力提高財政資金使用效益，為規(guī)范甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金管理運作和績效評價提供參考依據。

（三）從發(fā)展趨勢來看

為規(guī)范有效運用甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金的方式推動區(qū)域經濟發(fā)展、重點產業(yè)培育、重大招引項目落地，提升財政金融資源配置效率和財政資金帶動社會資本的使用效率， 應當堅持問題導向、目標導向和結果導向實施甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金全過程績效管理?？冃ё栽u和重點績效評價結果作為基金存續(xù)、 計提管理費的重要依據，作為基金管理主體業(yè)績獎懲的主要參考依據。 同時，規(guī)范甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金績效評價制度能夠營造公平公開良好的營商環(huán)境和“同股同權、同股同利”的投資環(huán)境，充分發(fā)揮甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金的引導作用，吸引基金投資人、基金管理主體和社會中介組織參與到基金“募投管退”全業(yè)務流程當中，最大限度地支持符合《政府投資基金暫行管理辦法》規(guī)定的四個領域。 地方政府可根據財政收支狀況和產業(yè)需求，積極參與政府投資基金的設立。

（四）從財政職能來看

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。 科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。 促進財政注資引導社會資本積極參與的政府投資基金，基金管理主體應當嚴格執(zhí)行國家政策和地方政府相關政策，確保有效監(jiān)督的同時保障政策和產業(yè)目標的如期實現。 從國家政策和地方政府相關政策目標出發(fā)，結合地方政府產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和財政金融機制，引導政府投資基金逐步納入績效考核評價體系，體現了國家治理體系和公共財政考核評價體系的統(tǒng)一，實現定期對基金的政策目標、產業(yè)目標、經濟效益及其管理效能、社會信用等方面進行經濟性、效率性和效益性的績效考核評價，具有重要意義。

（五）從成果運用來看

要把績效考核評價結果作為甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金后續(xù)注資、政府出資讓利、合作等方面的重要決策依據，并與子基金受托管理費用和政府出資讓利機制掛鉤，充分體現獎優(yōu)罰劣。 完善正向激勵機制，加大讓利力度，依據考核結果分別給予不同比例的讓利，激勵提升甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金管理運作效能，提高基金管理主體和社會資本方的積極性。 對績效評價結果為一般的甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金，財政部門和行業(yè)主管部門可予以通報批評， 并責令其限期整改。不進行整改或整改不到位的，由行業(yè)主管部門進行督導，直至運行規(guī)范。 對績效評價結果為不及格的甘肅省綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金參股子基金，按照相關程序采取終止財政出資、 財政資金提前退出、更換基金管理主體或直接清算退出。