摘 要：積分制是推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益探索?；厮蒉r(nóng)業(yè)農(nóng)村部隨文印發(fā)的8個(gè)應(yīng)用積分制實(shí)現(xiàn)治理有效的典型案例之一——“村級事務(wù)積分考評管理”，探索積分制在鄉(xiāng)村中的設(shè)計(jì)與運(yùn)行，分析積分制運(yùn)行過程中面臨的主要問題，并為積分制解決鄉(xiāng)村治理主體性不足的問題提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：積分制 鄉(xiāng)村治理 運(yùn)行現(xiàn)狀 對策建議

中圖分類號：F323

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）03-154-03

引言

2023年中央一號文件指出“完善推廣積分制、清單制、接訴即辦等務(wù)實(shí)管用的治理方式”，提出應(yīng)用積分制這一治理方式助推鄉(xiāng)村治理效能提升。積分制被確立為鄉(xiāng)村社會治理制度的標(biāo)志性文件，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制有關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》），該通知指出“實(shí)踐證明，積分制可以有針對性地解決鄉(xiāng)村治理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題”。上述政策性的頂層設(shè)計(jì)為積分制在中國鄉(xiāng)村治理工作的開展指明了方向。

一、實(shí)踐案例：Y村積分制管理的設(shè)計(jì)與運(yùn)行

（一）構(gòu)建積分制運(yùn)行組織體系

村級組建三級組織體系，負(fù)責(zé)推進(jìn)村級積分制管理。一是村級領(lǐng)導(dǎo)小組，包括“積分制”起草領(lǐng)導(dǎo)小組和“積分制”運(yùn)行領(lǐng)導(dǎo)小組。其中“積分制”起草領(lǐng)導(dǎo)小組由村民代表、黨員代表、村干部代表、企業(yè)代表、縣鄉(xiāng)政府部門代表組成，“積分制”運(yùn)行領(lǐng)導(dǎo)小組由信息管理員擔(dān)任組長，分管干部擔(dān)任副組長、村民小組組長作為組員。“積分制”運(yùn)行領(lǐng)導(dǎo)小組則負(fù)責(zé)積分制度實(shí)踐層面的運(yùn)行工作。二是積分人員隊(duì)伍，負(fù)責(zé)收集本村民小組的村民自行申報(bào)的積分信息和監(jiān)督村民積分行為、進(jìn)行積分登記，整理本村民小組的積分上報(bào)信息，同時(shí)也負(fù)責(zé)更新本小組內(nèi)部的村民基本信息。

（二）構(gòu)建積分項(xiàng)目體系

積分制管理實(shí)施的基礎(chǔ)是詳細(xì)具體、明確性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的積分項(xiàng)目體系，積分項(xiàng)目體系的構(gòu)建需要地方政府部門代表、村兩委工作人員、黨員代表、村民代表、個(gè)別群眾、村辦企業(yè)負(fù)責(zé)人等共同參與制訂。構(gòu)建積分項(xiàng)目體系的首要任務(wù)是確認(rèn)管理對象，Y村積分制管理的對象包括村民個(gè)人及家庭、積分“管理員”等；其次，構(gòu)建積分項(xiàng)目體系。Y村“村級事務(wù)積分制管理模式”中積分項(xiàng)目體系包括人居環(huán)境整治類、建設(shè)發(fā)展類、生態(tài)治理類、遵紀(jì)守法類、公益美德類、榮譽(yù)獎勵(lì)類等六大類積分類別，43項(xiàng)個(gè)人層面的積分項(xiàng)目，6條家庭層面的積分項(xiàng)目，黨員、村兩委工作人員、積分制運(yùn)營領(lǐng)導(dǎo)小組、村辦企業(yè)管理人員等工作人員統(tǒng)稱為“管理員”，共建立了5條積分標(biāo)準(zhǔn)，除此之外還包括針對村民、家庭、管理員、商鋪、村辦企業(yè)等主體的共41項(xiàng)扣分標(biāo)準(zhǔn)。

（三）設(shè)置積分制運(yùn)行程序

積分制運(yùn)行程序是積分制管理的核心環(huán)節(jié)，指的是積分的申報(bào)、初審、復(fù)審、公示、結(jié)果運(yùn)用。具體而言，村民申報(bào)積分需要向村民小組長提供事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、事由、相關(guān)圖像證據(jù)；村民小組長初次審核之后將積分申報(bào)信息提交給副組長進(jìn)行復(fù)審；積分公示于每月28日，由積分制運(yùn)營領(lǐng)導(dǎo)小組組長也就是信息管理員進(jìn)行全村積分信息的統(tǒng)計(jì)與匯總，積分管理員將每個(gè)治理對象的行為與積分分值以戶為單位進(jìn)行積分匯總，匯總?cè)宸e分總情況、個(gè)人積分情況、家庭積分情況、院落積分情況、村辦企業(yè)積分情況，并在村務(wù)公開欄、文化長廊等線下公共空間和“村級事務(wù)積分管理平臺”的線上空間予以公示。積分統(tǒng)計(jì)是將個(gè)人及家庭、院落的積分情況按照積分高低進(jìn)行排序。積分結(jié)果每年度內(nèi)實(shí)行累積使用，獎勵(lì)之后不清零。Y村每年召開一次“積分分紅大會”，實(shí)質(zhì)上是村級表彰大會，依據(jù)積分和積分排名情況，開展村級評選評優(yōu)評星活動，同時(shí)參考各家庭積分總情況，發(fā)放村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性收入。

二、Y村積分制管理存在的問題

（一）積分制激勵(lì)對象參與不足

一方面，積分制運(yùn)行過程中家庭內(nèi)部存在參與結(jié)構(gòu)分化，家庭內(nèi)部參與結(jié)構(gòu)分化指的是各家庭成員參與不均衡的問題，集中表現(xiàn)為參與人數(shù)較少和以留守人員為主兩個(gè)方面。首先，家庭內(nèi)部只有少數(shù)人參與積分制管理，1～2人申報(bào)積分項(xiàng)目的參與率遠(yuǎn)高于其他家庭成員。其次，家庭內(nèi)部參與積分項(xiàng)目申報(bào)的家庭成員以留守人員為主，外出流動人員幾乎不參與。

另一方面，村民參與申報(bào)積分項(xiàng)目具有一定偏好，集中表現(xiàn)為“義務(wù)工”這一積分項(xiàng)目的參與率遠(yuǎn)高于其他積分項(xiàng)目和申報(bào)“公益田建設(shè)”這一積分項(xiàng)目獲得積分占各家庭總積分的最大。首先，村民參與積分項(xiàng)目存在偏好表現(xiàn)在村民“義務(wù)工”這一積分項(xiàng)目的參與率遠(yuǎn)高于其他積分項(xiàng)目?！傲x務(wù)工”是每個(gè)家庭申報(bào)最多的積分項(xiàng)目，其他積分類別下的積分項(xiàng)目和同積分類別下的其他積分項(xiàng)目幾乎沒有參與。其次，Y村各家庭積分主要來源于參與“公益田建設(shè)”這一積分項(xiàng)目所獲取的積分。除卻基礎(chǔ)分，Y村各家庭積分總量由參加“公益田建設(shè)”“義務(wù)工”“院組會議”“見義勇為”“作為定補(bǔ)干部”和“子女獲得校級榮譽(yù)”這六項(xiàng)積分項(xiàng)目所獲得積分構(gòu)成，其中參加“公益田建設(shè)”這一積分項(xiàng)目獲取的積分占各家庭積分的比重最高。這表明，各家庭的積分總量主要以參加“公益田建設(shè)”這一積分項(xiàng)目獲取的積分為主。

（二）積分制運(yùn)行方式存在不足

積分制運(yùn)行方式存在不足指的是積分記錄以家庭為單位引起村民的消極參與?！按寮壥聞?wù)積分制管理模式”以家庭為單位記錄與統(tǒng)計(jì)將積分忽視了村莊內(nèi)各家家庭常駐人口數(shù)、家庭成員年齡結(jié)構(gòu)和勞動能力情況等情況。隨著家庭積分的逐年累計(jì)，其積分總體排名會受到家庭常住人口數(shù)以及其勞動能力情況的影響，出現(xiàn)常住人口數(shù)較多、具備勞動能力的家庭積分增長速度快，而部分家庭因常駐人口較少或部分喪失勞動能力積分增長速度較慢的情況，引發(fā)總積分增長速度緩慢、家庭總積分?jǐn)?shù)量較少的村民參與積分制的積極性下降的問題，以不服從的消極參與方式表達(dá)自己的不滿，影響積分制的實(shí)際作用發(fā)揮。以戶為單位進(jìn)行積分采集與管理，積分制產(chǎn)生責(zé)任與效益連帶效應(yīng)，即一個(gè)人的違規(guī)成本要以全家的積分清零與分紅為代價(jià)。

（三）存在侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的法律風(fēng)險(xiǎn)

積分制管理內(nèi)容侵犯了村民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)該享有的集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分配權(quán)。村民參與公共事務(wù)的社會行為均被量化為積分，以積分為核心形成了一系列的連帶式制衡，村民之所以愿意遵守積分規(guī)則、參與社會公共事務(wù)是因?yàn)榇寮壗M織利用各種資源進(jìn)行利益誘導(dǎo)。村民以做出規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的參與基層社會治理的行為來交換物質(zhì)獎勵(lì)、精神獎勵(lì)、一部分優(yōu)先資格和福利待遇，對于不服從積分制管理的村民，約束其原本可以取得的利益。如“取消村集體福利待遇、不提供保底銷售、不予以辦理建房審批手續(xù)?！逼渲小按寮w福利待遇”“提供保底銷售”本就是作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員應(yīng)該享有的權(quán)利，積分制人為制造的以積分為核心的社會行為與福利待遇、公共服務(wù)之間的連帶關(guān)系侵害了村民的合法權(quán)益，不符合以法律為代表的公共規(guī)則。

（四）積分制運(yùn)行所需人力資源不足

積分制具有高度的資源依賴性，集中表現(xiàn)在其運(yùn)行過程中需要積分工作者等人力資源，然而，Y村實(shí)質(zhì)上存在積分工作量與人力資源不匹配的問題。積分工作量龐大體現(xiàn)在：其一，村民申報(bào)需要提供較多的佐證材料，該材料還要經(jīng)過兩次審核，雙審核能夠保證佐證材料的真實(shí)性。其二，積分統(tǒng)計(jì)與匯總涉及全部管理對象，管理對象之間又存在交叉，管理員包括黨員、村兩委工作人員、后備干部、企業(yè)管理人員等，與此同時(shí)，管理員還是普通村民，積分情況又需要按照村民個(gè)人及所在家庭、管理員、企業(yè)等分別統(tǒng)計(jì)，管理對象的各類積分加減使積分工作量無形之間漸漸增大。然而，在積分制運(yùn)行過程中，卻只配備了8個(gè)工作人員，包括黨支部副書記、一名黨支部委員、一名村委會副主任、兩名村委委員，申報(bào)積分最終能夠被記錄并公示由村支部書記簽字通過，龐大的積分工作量與繁瑣的積分記錄五個(gè)環(huán)節(jié)僅配備了8個(gè)積分工作人員。

三、促進(jìn)積分制長效運(yùn)行的對策建議

（一）加強(qiáng)積分內(nèi)容有效性，切實(shí)回應(yīng)主體需求

首先，優(yōu)化積分項(xiàng)目。成立多元主體的積分制領(lǐng)導(dǎo)小組，走訪入戶了解村民最希望解決的問題，識別村莊內(nèi)部的公共問題，匯總、篩選、識別廣大村民的重難點(diǎn)問題和村莊總體性問題構(gòu)成設(shè)置積分項(xiàng)目的來源。其次，保證平等參與。保障全體村民平等參與積分制的權(quán)利，擴(kuò)大鄉(xiāng)村治理積分制的治理對象范圍，設(shè)置積分項(xiàng)目不僅需考慮到對村莊現(xiàn)有村民的激勵(lì)措施，還要將外出務(wù)工人員等流動人口的激勵(lì)措施納入積分項(xiàng)目。再次，設(shè)置對接村民需求的激勵(lì)措施。積分兌換的物質(zhì)獎勵(lì)、精神獎勵(lì)、福利待遇有效對接村民需求，激勵(lì)措施的設(shè)置符合村民參與鄉(xiāng)村社會治理的行動預(yù)期才能最大程度地調(diào)動村民參與積極性。

（二）建立積分制管理內(nèi)容與法律的融通

首先，積分項(xiàng)目尤其是關(guān)乎村民的義務(wù)、村莊的權(quán)利的內(nèi)容的制定要以國家法律規(guī)范為指導(dǎo)，不可隨意變更國家法律規(guī)范服務(wù)公民的權(quán)利、不得隨意增設(shè)村民的義務(wù)和村莊的權(quán)利、不得設(shè)置限制和剝奪村民享有應(yīng)有權(quán)益的積分項(xiàng)目。其次，需要長期堅(jiān)持普法工作和法律宣傳工作，提升村民的法治意識，促進(jìn)村民規(guī)則意識和權(quán)利義務(wù)意識的覺醒，村莊內(nèi)部整體村民的法律意識的提升，才能使村民在民主協(xié)商治理平臺上提出利于自身合法權(quán)利的意見，產(chǎn)生科學(xué)的積分項(xiàng)目體系。再次，積分制度的起草、修改、表決、決議等各個(gè)階段均需要引進(jìn)法律專業(yè)人士提出專業(yè)意見和綜合判斷，法律專業(yè)人士縱橫對比積分治理規(guī)則和國家法律規(guī)范，很大程度上能夠避免兩者之間的重復(fù)和沖突。

（三）充分發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)供給激勵(lì)資源

首先，從治理意義上講，黨支部領(lǐng)辦合作社的意義在于將農(nóng)民組織起來。黨支部領(lǐng)辦的合作社是發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)的組織載體。村民以土地、勞動力、資金等入股的方式參與黨支部領(lǐng)辦的合作社這一村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺，村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性收入使每一個(gè)村民都產(chǎn)生了利益關(guān)切，村級組織借助積分制建立積分與收益金的利益分配關(guān)系，動員村民參與村莊治理。在將農(nóng)民組織起來進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，農(nóng)民集體勞動、共同參加村民大會決議的公共事務(wù)，積分制度設(shè)計(jì)之下村民深度參與村莊集體發(fā)展和村莊自主治理，重建了村莊的公共性。

其次，從激勵(lì)意義上講，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)可提供積分制運(yùn)行的激勵(lì)資源。發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)是村級組織推進(jìn)積分制管理的基礎(chǔ)和前提，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)提供積分制運(yùn)行所需激勵(lì)資源應(yīng)以“三產(chǎn)”融合為抓手。在積極發(fā)展種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)保障村民基礎(chǔ)性收入的前提下，高效利用農(nóng)業(yè)資源打造觀光產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造精品民宿、采摘游等新業(yè)態(tài)，整治人居環(huán)境提升鄉(xiāng)村新體驗(yàn)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，打造多業(yè)態(tài)、新業(yè)態(tài)融合發(fā)展的新型集體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大村集體經(jīng)濟(jì)收入的來源，保障村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性收入對積分制的資金保障。

（四）數(shù)字賦能積分制緩解人力資源張力

數(shù)字積分制在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字治理背景下產(chǎn)生的，是數(shù)字技術(shù)和積分制這兩種治理方式的結(jié)合，建立數(shù)字積分信息管理平臺能夠有效解決積分制龐大工作量與人力資本存在張力的問題。首先，從積分信息申報(bào)、多級審批環(huán)節(jié)（村莊自行決定開啟多級或一級審批）、到最后的公示階段，線上申報(bào)—審核—公示的積分記錄流程減少了線下記錄花費(fèi)的時(shí)間成本、人力成本，使積分審批不受地點(diǎn)、時(shí)間的約束，提高了積分制運(yùn)行效率。其次，積分統(tǒng)計(jì)利用后臺數(shù)據(jù)平臺自動生成村莊“積分看板”，包括全村總積分、累計(jì)加分、累計(jì)減分、村民參與村莊事項(xiàng)分布圖、院落積分排行榜、家庭積分排行榜、村民參與各類積分項(xiàng)目的積分排名等積分情況，無需耗費(fèi)人力進(jìn)行積分匯總和統(tǒng)計(jì)，數(shù)字信息管理平臺簡化了積分申報(bào)到積分記錄的流程，大大減少了積分工作量，破解了人力資源不足的問題。不僅如此，數(shù)字積分信息管理平臺還應(yīng)上線“村民說事”“大喇叭”“通知欄”“三務(wù)公開”“黨群服務(wù)日記”等功能模塊，營造線上鄉(xiāng)村公共能量場，強(qiáng)化村民在鄉(xiāng)村治理中的主體性作用和在場化特征，提升村民參與積分制管理的積極性。

[基金項(xiàng)目：山西省社會科學(xué)院（山西省人民政府發(fā)展研究中心）項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：YWYB202232）；山西省統(tǒng)戰(zhàn)理論政策研究課題（項(xiàng)目編號：2022SXTZ033）。]

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[3] 劉文婧，左停.公眾參與和福利激勵(lì)：鄉(xiāng)村治理積分制的運(yùn)行邏輯與優(yōu)化路徑——基于和平村的個(gè)案調(diào)查[J].地方治理研究，2022（02）：53-66+80.

（作者單位：山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 山西太谷 030800）

[作者簡介：趙思宇（1998—），女，山西省晉城市陵川縣人，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，研究方向?yàn)榈胤焦仓卫恚?雷煥貴，通訊作者，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師。]

（責(zé)編：若佳）