摘要：透過(guò)歷史制度主義的視角對(duì)社會(huì)組織政策變遷的過(guò)程進(jìn)行回顧和分析，有利于理順社會(huì)組織的發(fā)展脈絡(luò)與歷史規(guī)律。基于此，本文從政策工具的研究視角，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家層面的465份社會(huì)組織政策文本進(jìn)行編碼和量化分析，并結(jié)合政策要素與時(shí)間序列對(duì)社會(huì)組織政策變遷過(guò)程及各階段的特征進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)，考察社會(huì)組織政策“反治理”現(xiàn)象，即規(guī)范性政策文種缺位、政策工具使用結(jié)構(gòu)失衡、專(zhuān)門(mén)性和配套性政策不完善，以及新舊政策并行等，并在此基礎(chǔ)上從協(xié)調(diào)政策結(jié)構(gòu)、優(yōu)化政策工具、均衡政策布局、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與基層指導(dǎo)四個(gè)方面提出相對(duì)應(yīng)的針對(duì)性對(duì)策建議，以期為我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展提供理論參考。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；政策變遷；政策工具；政策文本

中圖分類(lèi)號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.12186/2024.01.010 文章編號(hào)：2096-9864（2024）01-0078-10

社會(huì)治理意義的再闡釋為促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了契機(jī)［1］。作為社會(huì)治理的關(guān)鍵主體，社會(huì)組織能夠在社會(huì)發(fā)展中起到促進(jìn)民主、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、推動(dòng)公共參與和增進(jìn)社區(qū)自治等諸多作用［2］，是社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的一部分［3］。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織無(wú)論是從管理體制上還是從發(fā)展模式上都經(jīng)歷了多次變革和調(diào)整?？紤]到我國(guó)特有的社會(huì)情境，社會(huì)組織的發(fā)展必然與國(guó)家政策支持力度息息相關(guān)，因此運(yùn)用政策工具對(duì)社會(huì)組織政策進(jìn)行歷史性回顧，可以使政策研究由研究“個(gè)別”或“特殊”走向研究“普遍”［4］。文本通過(guò)對(duì)我國(guó)社會(huì)組織政策的文本內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)梳理，旨在厘清當(dāng)前相關(guān)政策目標(biāo)的價(jià)值取向以及政策工具的組合模式，這對(duì)于優(yōu)化社會(huì)組織政策工具的選擇與運(yùn)用，擺脫“反治理”的現(xiàn)實(shí)困境，找尋改進(jìn)社會(huì)組織政策體系的可行出路具有重要的指導(dǎo)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)回顧

目前國(guó)內(nèi)圍繞著社會(huì)組織政策的研究，大多是基于政策文本的解釋性描述與類(lèi)型學(xué)劃分，主要回顧梳理了我國(guó)社會(huì)組織政策的類(lèi)型、面臨的問(wèn)題、相應(yīng)的對(duì)策建議，以及深層次的變遷邏輯。在社會(huì)組織政策的類(lèi)型劃分方面，已有研究首先重點(diǎn)厘清了我國(guó)社會(huì)組織的內(nèi)涵與外延［5］，根據(jù)對(duì)社會(huì)組織政策功能及其定位的理解將其進(jìn)行不同形式的類(lèi)型劃分——?jiǎng)訂T資源型、公益服務(wù)型、社會(huì)協(xié)調(diào)型以及政策倡導(dǎo)型［6］或組織合法類(lèi)、空間拓展類(lèi)、資源和便利類(lèi)、內(nèi)部治理和能力建設(shè)類(lèi)以及其他［7］。在類(lèi)型劃分的基礎(chǔ)上，已有研究還對(duì)我國(guó)社會(huì)組織政策面臨的問(wèn)題進(jìn)行了反思與總結(jié)［8］，提出了提供寬容的政策環(huán)境、加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度、建立政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)的伙伴關(guān)系等對(duì)策建議［9］。對(duì)于社會(huì)組織政策的變遷邏輯，大部分研究采用了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的范式，根據(jù)國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的控制程度，將社會(huì)組織政策的變遷劃分為若干階段［10］。有研究基于黨和政府對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)以及對(duì)所面臨環(huán)境的回應(yīng)，認(rèn)為我國(guó)社會(huì)組織政策經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到適度培育再到選擇性適度培育加規(guī)制的變遷軌跡［11］。也有研究建立了政策研究的分析框架，基于政策目標(biāo)、政策工具和政策影響三個(gè)維度，將我國(guó)社會(huì)組織政策的變遷歷史劃分為“統(tǒng)制”范式、“監(jiān)管”范式和“管育”范式［12］。此外，也有少數(shù)研究嘗試跳出國(guó)家與社會(huì)的分析范式，開(kāi)始轉(zhuǎn)向治理取向以及引入其他社會(huì)科學(xué)的概念進(jìn)行創(chuàng)新型研究［13］。

綜上所述，當(dāng)前圍繞社會(huì)組織政策的研究，從基礎(chǔ)政策分類(lèi)、問(wèn)題的提出與解決到變遷邏輯，都在不斷推進(jìn)，但是仍然存在著對(duì)社會(huì)組織政策發(fā)展變遷的深層邏輯分析不足的問(wèn)題，這不利于從國(guó)家發(fā)展全局的視角厘清社會(huì)組織政策的演變邏輯?；诖耍狙芯砍浞挚紤]社會(huì)組織政策的歷史背景、時(shí)代特征和現(xiàn)實(shí)情況，將相關(guān)政策的發(fā)展與優(yōu)化置于更廣闊的社會(huì)背景中考量，通過(guò)定量與定性相結(jié)合的方法深入了解社會(huì)組織政策制定的背景、原則和理念，挖掘政策的潛在目的和影響，以期為進(jìn)一步培育符合中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)需要的社會(huì)組織體系提供理論指導(dǎo)和政策方案。

二、社會(huì)組織政策三維分析框架

政策是引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)，政策文本是政策的關(guān)鍵組成要素。對(duì)社會(huì)組織政策文本的內(nèi)容分析有助于深度把握社會(huì)組織政策體系與實(shí)踐發(fā)展之間的差異，明確政策目標(biāo)和實(shí)施路徑的演化規(guī)律，推進(jìn)目標(biāo)、手段和成效的融合。因此，本文從政策工具、政策要素以及時(shí)間序列三個(gè)維度建立分析框架，挖掘政策的潛在目的和影響，揭示社會(huì)組織政策文本的發(fā)展階段和主題。

1.X維度：政策工具維度

參考現(xiàn)有文獻(xiàn)較為成熟的政策工具分類(lèi)方法［14-16］，本文將政策工具劃分為命令型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、勸告型和系統(tǒng)變革型。各政策工具的解釋及社會(huì)組織政策的適用如表1所示。

2.Y維度：政策要素維度

就我國(guó)社會(huì)組織政策而言，政策要素涉及社會(huì)組織的條件資格、培育研修、考核獎(jiǎng)罰、待遇保障、能力建設(shè)、審查管理、機(jī)制創(chuàng)新、賦權(quán)增能、配備選聘等方面［17］。借鑒2010年民政部發(fā)布的《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》中對(duì)社會(huì)組織評(píng)估的指標(biāo)，即基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績(jī)效、社會(huì)評(píng)價(jià)、業(yè)務(wù)活動(dòng)和誠(chéng)信建設(shè)，本文將我國(guó)社會(huì)組織政策要素劃分為四大維度：一是職責(zé)要求維度（包含角色定位、日常指導(dǎo)、監(jiān)督檢查三個(gè)子要素），二是培育研修維度（包含培訓(xùn)安排、組織培育、課題研修三個(gè)子要素），三是治理結(jié)構(gòu)維度（包含職責(zé)結(jié)構(gòu)、機(jī)制創(chuàng)新、公共服務(wù)三個(gè)子要素），四是考核評(píng)價(jià)維度（包含考核評(píng)優(yōu)、待遇保障、評(píng)估等級(jí)三個(gè)子要素）。政策要素維度及具體內(nèi)容如表2所示。

3.Z維度：時(shí)間序列維度

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)組織的建立和管理制度經(jīng)歷了多次重大變革。在初期，社會(huì)組織數(shù)量較少，政府采用“身份信任”的方式進(jìn)行管理，即在信任的基礎(chǔ)上管理和支持社會(huì)組織。隨著時(shí)間的推移，社會(huì)組織數(shù)量和類(lèi)型不斷增加，政府開(kāi)始對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和整頓，進(jìn)入了一個(gè)“清理整頓”的階段。在這個(gè)階段，政府強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)組織的治理和監(jiān)督，加大了對(duì)非法活動(dòng)的打擊力度，以確保社會(huì)組織的合法性和公信力。之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)社會(huì)組織的管理理念更加精確，開(kāi)始注重治理與放松管制相結(jié)合的思路，即通過(guò)放松一些治理措施，激發(fā)社會(huì)組織的活力，鼓勵(lì)創(chuàng)新，同時(shí)提供規(guī)范的制度保障，以確保社會(huì)組織發(fā)展的合法性和穩(wěn)定性。根據(jù)社會(huì)的發(fā)展變化，現(xiàn)階段政府對(duì)社會(huì)組織的治理轉(zhuǎn)變?yōu)榉潘晒苤坪捅O(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)在激發(fā)社會(huì)組織活力的同時(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全社會(huì)組織黨建工作機(jī)制。

三、我國(guó)社會(huì)組織政策內(nèi)容分析

1.政策獲取與編碼

（1）政策文本獲取

在遵循整體性和相關(guān)性原則的基礎(chǔ)上，選取國(guó)家層面的社會(huì)組織政策文本作為研究對(duì)象，以保證研究結(jié)果的可信度與普適性。首先，選取時(shí)間范圍為1978年1月1日至2022年5月7日，涵蓋了可公開(kāi)查詢(xún)到的國(guó)家級(jí)政策文本，包括已失效的政策，以展現(xiàn)政策的整體發(fā)展演化情況。其次，為確保研究的準(zhǔn)確性和針對(duì)性，所選取的政策必須與社會(huì)組織密切相關(guān)，而間接相關(guān)或未明確提及的政策應(yīng)被排除。基于以上操作，通過(guò)“中國(guó)社會(huì)組織政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”和“北大法寶”，以“社會(huì)組織”為關(guān)鍵詞，共搜集到政策文本1076份。根據(jù)上述原則，從1076份文件中篩選出有效的政策文本共計(jì)465份［18］。

（2）政策文本編碼

本文將社會(huì)組織政策的相關(guān)條款作為分析對(duì)象，從篩選出的465份政策文本中挖掘出政策工具信息的分析單元，利用質(zhì)性分析軟件Nvivo11，按照“政策編號(hào)-政策主體編號(hào)-相關(guān)文本編號(hào)-政策工具類(lèi)型編號(hào)”的形式進(jìn)行編碼，形成基于政策工具的社會(huì)組織政策文本內(nèi)容分析單元編碼表。

2.我國(guó)社會(huì)組織政策內(nèi)涵的量化分析

（1）政策工具維度分析

政策工具的組合結(jié)構(gòu)和使用趨勢(shì)反映了政策實(shí)施過(guò)程中的實(shí)際情況和變化。從整體視角分析，改革開(kāi)放以來(lái)，政府部門(mén)逐漸注重通過(guò)培訓(xùn)、支持、鼓勵(lì)等方式來(lái)推進(jìn)政策實(shí)施，而不再單純依賴(lài)命令式的強(qiáng)制力量；從啟動(dòng)時(shí)間來(lái)看，五種工具的啟動(dòng)時(shí)間各不相同，最早的是1984年啟動(dòng)的命令型工具，隨后勸告型工具和激勵(lì)型工具相繼進(jìn)入視野，最晚啟動(dòng)的是能力建設(shè)型和系統(tǒng)變革型工具。

首先，能力建設(shè)型和勸告型工具成為主流。隨著2007年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)社團(tuán)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)培育扶持社會(huì)組織發(fā)展、規(guī)定組織基本職責(zé)、加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究與理論發(fā)展等方面作出的規(guī)定，2007年成為能力建設(shè)型工具使用的拐點(diǎn)，能力建設(shè)型工具進(jìn)入到高頻使用階段。2017年出臺(tái)的《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見(jiàn)》對(duì)社會(huì)組織的功能定位、動(dòng)員方式、培育力度、扶持政策等作出詳細(xì)規(guī)定，使得能力建設(shè)型工具的獨(dú)立性逐漸增強(qiáng)。而勸告型工具

與能力建設(shè)型工具的發(fā)展曲線大致相同。隨著2009年《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、非公有制經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織等共青團(tuán)基層組織建設(shè)和基層工作試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》規(guī)定了社會(huì)組織的調(diào)研會(huì)議、直接指導(dǎo)、經(jīng)驗(yàn)交流等工作方法以來(lái)，

以2009年為界點(diǎn)，

勸告型工具的使用頻率開(kāi)始不斷增加，并于2013年、2015年、2018年以及2021年出現(xiàn)多個(gè)小高峰，這表明勸告型工具在社會(huì)組織治理中的運(yùn)用越來(lái)越普及。

其次，命令型工具更具依賴(lài)性。命令型工具是最早出現(xiàn)、使用最廣泛，也是最主要的政策工具。在整個(gè)研究周期內(nèi)，命令型工具幾乎一直保持主導(dǎo)的地位。盡管在2016年后，命令型政策工具的使用頻率逐漸減少，勸告型和能力建設(shè)型工具的使用頻率略微領(lǐng)先，但是兩者之間的差距并不大?？傮w而言，命令型工具在政策實(shí)施中的影響力貫穿于全周期，是政府在社會(huì)組織治理中較為依賴(lài)的政策工具。

最后，激勵(lì)型工具和系統(tǒng)變革型工具的應(yīng)用需加強(qiáng)。相較于其他類(lèi)型的政策工具，這兩種類(lèi)型的政策工具一直使用得較少，而且在二級(jí)分類(lèi)中所涉及的項(xiàng)目數(shù)量也較少。盡管從2014年開(kāi)始二者的使用有所增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)不及能力建設(shè)型和勸告型工具。因此，加強(qiáng)激勵(lì)型工具和系統(tǒng)變革型工具的應(yīng)用是未來(lái)政策工具結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)化的重點(diǎn)［19］。

（2）政策要素維度分析

通過(guò)對(duì)各政策要素進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析（見(jiàn)表3）：從整體上看，“職責(zé)要求”（526次，占比40.2%）是政策要素中使用頻次最多的，其他依次為“培育研修”（329次，占比 25.2%）、“治理結(jié)構(gòu)”（253次，占比19.4%）、“考核評(píng)價(jià)”（199次，占比15.2%）。從政策要素的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，“監(jiān)督檢查”在四個(gè)政策要素中使用頻次占比呈現(xiàn)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)（408次，占比31.2%），成為構(gòu)成政府指導(dǎo)社會(huì)組織建設(shè)最主要的方法，而“日常指導(dǎo)”（99次，占比7.6%）、“組織培育”（181次，占比13.8%）、“機(jī)制創(chuàng)新”（154次，占比11.8%）等政策工具也占有相當(dāng)大比例。

現(xiàn)有格局與政策目標(biāo)高度相關(guān)。政府培育社會(huì)組織的政策目標(biāo)可以分為滿足政府自身的需要和滿足公民社會(huì)發(fā)展的需要兩種類(lèi)型。一方面，隨著改革開(kāi)放對(duì)社會(huì)活力的釋放，我國(guó)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，數(shù)量和類(lèi)型的迅速增加帶來(lái)了人員管理困難、經(jīng)費(fèi)周轉(zhuǎn)不足和監(jiān)管混亂等諸多挑戰(zhàn)，政府利用“監(jiān)督檢查”“日常指導(dǎo)”等政策工具將社會(huì)組織納入管控之下，這是提高其管理效率，確保其規(guī)范化發(fā)展的前提基礎(chǔ)。另一方面，與改革開(kāi)放帶來(lái)經(jīng)濟(jì)騰飛相反的是社會(huì)結(jié)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)相對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了貧富差距較大、環(huán)境污染嚴(yán)重、群體性事件頻發(fā)等一系列問(wèn)題。社會(huì)組織作為政府與個(gè)人、政府與市場(chǎng)之間聯(lián)系的重要紐帶，在公共服務(wù)、民生保障、減貧救助、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域具有重要作用。因此為滿足社會(huì)發(fā)展需要，政府開(kāi)始對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理，并制定關(guān)于完善激勵(lì)機(jī)制、提供經(jīng)費(fèi)支持以及創(chuàng)新發(fā)展模式等一系列政策條款，以推動(dòng)社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給，及時(shí)回應(yīng)民眾訴求，因而“組織培育”“公共服務(wù)”“待遇保障”等政策工具的使用開(kāi)始勃興。

（3）時(shí)間序列維度分析

根據(jù)我國(guó)社會(huì)組織政策頒布的數(shù)量，結(jié)合社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，從時(shí)間序列維度可以將社會(huì)組織政策劃分為四個(gè)階段，呈現(xiàn)為“規(guī)范形成-組織管理-發(fā)展突破-深化改革”的發(fā)展過(guò)程。

第一階段是1978—1988年，這是改革開(kāi)放初期搞活經(jīng)濟(jì)、規(guī)范管理階段。黨的十一屆三中全會(huì)為人民團(tuán)體的運(yùn)作和社會(huì)組織的迅速發(fā)展創(chuàng)造了條件。在這個(gè)時(shí)期，社會(huì)組織數(shù)量迅速增長(zhǎng)，成為社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)管理的重要力量。其中，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體等組織類(lèi)型發(fā)展最為迅速。這一時(shí)期也是對(duì)社會(huì)組織規(guī)范管理的階段。1984年出臺(tái)的《關(guān)于嚴(yán)格控制成立全國(guó)性組織的通知》和1985年出臺(tái)的《關(guān)于成立全國(guó)性組織的若干規(guī)定》都強(qiáng)調(diào)了對(duì)民間組織的管理和控制［20］，還要求建立明確的組織結(jié)構(gòu)和管理制度，確保組織和成員的資格和責(zé)任得到嚴(yán)格監(jiān)督。1988年出臺(tái)的《基金會(huì)管理辦法》標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)組織的注冊(cè)和管理開(kāi)始走向規(guī)范化、制度化的軌道，這為之后的社會(huì)組織規(guī)范化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

第二階段是1989—2005年，這是深化改革和管理更新的階段。黨的十三大強(qiáng)調(diào)了加快和深化改革的中心任務(wù)，這是對(duì)這一段時(shí)期內(nèi)政社關(guān)系動(dòng)態(tài)平衡的引導(dǎo)和指向。一方面是規(guī)范建設(shè)。在深化改革過(guò)程中，社會(huì)組織肩負(fù)著加強(qiáng)行業(yè)治理和社會(huì)保障功能建設(shè)的任務(wù)［21］。國(guó)務(wù)院在1990年、1999年和2000年分別轉(zhuǎn)發(fā)頒布《關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體請(qǐng)示的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理的通知》和《取締非法民間組織條例》，這一系列措施是中國(guó)社會(huì)組織走向法治化道路的標(biāo)志。另一方面是雙重管理。1998年政府出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，該條例對(duì)社會(huì)團(tuán)體的管理體制進(jìn)行了歸口登記和雙重負(fù)責(zé)的改革；同時(shí)，為了更好地管理社會(huì)組織，政府引入了分級(jí)管理機(jī)制，將社會(huì)組織管理職能分散到登記管理單位和業(yè)務(wù)管理單位之中，并將社會(huì)組織分散到國(guó)家、省、市、縣四個(gè)行政層級(jí)。

第三階段是2006—2011年，這是強(qiáng)化雙重管理與社會(huì)建設(shè)的階段。在這一階段，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，建設(shè)服務(wù)型政府成為國(guó)家融入全球化競(jìng)爭(zhēng)的迫切需求。其中，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理、公共服務(wù)和和諧社會(huì)等目標(biāo)，必須建立一個(gè)協(xié)調(diào)有序的社會(huì)治理體系。一方面是加強(qiáng)社會(huì)組織管理，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。如《關(guān)于推進(jìn)科技類(lèi)學(xué)術(shù)團(tuán)體創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)工作的通知》明確了創(chuàng)新發(fā)展的試點(diǎn)工作重點(diǎn)，包括允許學(xué)術(shù)團(tuán)體依法獨(dú)立開(kāi)展商業(yè)活動(dòng)、試點(diǎn)允許社會(huì)資本參與學(xué)術(shù)團(tuán)體經(jīng)營(yíng)管理等。另一方面是完善配套政策、強(qiáng)化雙重管理。為進(jìn)一步迎合社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展的需要，不斷完善社會(huì)組織監(jiān)管與規(guī)范的相關(guān)條款。如《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》和《基金會(huì)年度檢查辦法》規(guī)定了社會(huì)組織的年度檢查程序和內(nèi)容，《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》規(guī)定了社會(huì)組織的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序。這些規(guī)范的出臺(tái)，為社會(huì)組織的規(guī)范運(yùn)作提供了制度保障，也有助于加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督和管理，提高社會(huì)組織的公信力和透明度。

第四階段是2012—2022年，這是新時(shí)代全面深化改革與激發(fā)社會(huì)組織活力的階段。一方面社會(huì)組織的作用大大拓展，對(duì)社會(huì)組織的改革要求也更加全面深刻，主要體現(xiàn)在社會(huì)組織角色定位更加明晰、發(fā)展方式更加規(guī)范、功能作用更加突出。另一方面是適應(yīng)深化改革的需求，對(duì)社會(huì)組織實(shí)行“松緊”有度的支持與管理。所謂“松”，是對(duì)社會(huì)組織管理的重心轉(zhuǎn)向激發(fā)活力。黨的十八大報(bào)告和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》都強(qiáng)調(diào)了加快建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制的重要性，要求加快政社分開(kāi)，明確各自的職責(zé)和權(quán)利，同時(shí)也要保障社會(huì)組織的自治權(quán)和合法權(quán)益。所謂“緊”，則是在激發(fā)社會(huì)組織活力的基礎(chǔ)上加強(qiáng)黨建與監(jiān)管。《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)（試行）》明確規(guī)定了社會(huì)組織在黨建工作機(jī)制、組織覆蓋、黨員作用以及黨務(wù)工作隊(duì)伍建設(shè)等方面的建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展路徑。

四、我國(guó)社會(huì)組織政策的現(xiàn)實(shí)審思

基于上述對(duì)我國(guó)社會(huì)組織政策文本內(nèi)容的分析，可以發(fā)現(xiàn)無(wú)論是各歷史階段不同政策工具的組合運(yùn)用，還是某項(xiàng)具體政策在特定歷史時(shí)期內(nèi)的可操作性與執(zhí)行效果，都在一定程度上反映出我國(guó)社會(huì)組織政策存在著深層次問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決不僅需要黨和政府注意力分配的調(diào)整，還需要社會(huì)組織自身治理能力的提升與體制機(jī)制的變革。

1.政策過(guò)程缺乏規(guī)范性，減弱了政策整體的約束力

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織政策文本呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：其一，政策文種類(lèi)型多元，但缺乏硬性法規(guī)支撐。根據(jù)對(duì)表4所示文種類(lèi)型構(gòu)成的分析，在1978—2022年發(fā)布的社會(huì)組織政策文本中，92%屬于“通知”等指示類(lèi)文種，只有8%是具有法律規(guī)范性質(zhì)的法律類(lèi)、規(guī)章類(lèi)文種。這表明社會(huì)組織的政策文件中缺乏規(guī)范性文件，需要增強(qiáng)公共政策的普遍約束力。其二，政策評(píng)估體系初具雛形但尚未成熟。通過(guò)對(duì)社會(huì)組織政策文本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件如“通知”“決定”“公告”等，一定程度上反映了政策的目標(biāo)、實(shí)施要求和效果。但這些文件往往只是對(duì)政策實(shí)施過(guò)程中的具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，缺乏對(duì)政策本身的評(píng)估和監(jiān)督，導(dǎo)致公眾難以直觀全面地了解一項(xiàng)政策實(shí)施的具體效果，同時(shí)也減弱了政策的整體約束力。

2.工具使用結(jié)構(gòu)不均衡，削弱了政策效果的協(xié)調(diào)性

政策工具使用結(jié)構(gòu)不合理首先表現(xiàn)在各類(lèi)政策工具組合運(yùn)用的不均衡。從總體上講，在我國(guó)社會(huì)組織政策中，命令型工具的使用頻次經(jīng)歷了從主導(dǎo)性高頻使用到非主導(dǎo)性中高頻使用的變遷，而能力建設(shè)型工具、勸告型工具的使用頻率則經(jīng)歷了從低頻使用到高頻使用的演變［22］。

激勵(lì)型工具和系統(tǒng)變革型工具則保持穩(wěn)定的低使用頻率。關(guān)于政策工具的效力，雖然在社會(huì)組織的政策中使用命令型工具可以有效地促進(jìn)某些要素的發(fā)展、保證機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)展和降低行政成本，但這種做法可能會(huì)忽視不同類(lèi)型、不同地域等的外在差異，削弱社會(huì)組織在政策執(zhí)行中的靈活性和應(yīng)變能力，增加社會(huì)組織在現(xiàn)實(shí)生活中應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的困難，加劇不同主體在執(zhí)行中的不協(xié)調(diào)和不匹配。能力建設(shè)型工具以群體長(zhǎng)期發(fā)展能力的提升為目標(biāo)，較易忽視當(dāng)下具有針對(duì)性、基礎(chǔ)性與具體性問(wèn)題的解決與規(guī)劃，往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)整體發(fā)展速度而忽略?xún)?nèi)涵式發(fā)展質(zhì)量的提高，因而容易造成預(yù)期未知、測(cè)量困難情況下有限的人財(cái)物資源的浪費(fèi)。系統(tǒng)變革型工具在社會(huì)組織政策中的使用主要是從宏觀層面進(jìn)行指導(dǎo)［23］，這種工具相對(duì)于命令型工具而言，更注重從系統(tǒng)層面推進(jìn)政策的實(shí)施，具有比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性和全局性。但是，由于這種工具的使用缺乏配套的解釋條款和細(xì)則，其實(shí)施起來(lái)非常困難，容易在實(shí)際執(zhí)行中與具體政策目標(biāo)產(chǎn)生錯(cuò)位。

3.專(zhuān)門(mén)性與配套性政策不完善，降低了政策目標(biāo)的整體性

一方面，專(zhuān)門(mén)性法律條款的缺失。具體而言，只有《中華人民共和國(guó)慈善法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國(guó)律師法》和《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》等寥寥幾部專(zhuān)項(xiàng)法中有關(guān)于社會(huì)組織治理的具體條款規(guī)定［24］，并且這些僅有的專(zhuān)門(mén)性法律也只能為社會(huì)組織提供在某一特定領(lǐng)域、特定活動(dòng)中實(shí)踐的宏觀性指導(dǎo)，而其中的針對(duì)性與具體性則遠(yuǎn)達(dá)不到可操作性指導(dǎo)的程度。另一方面，社會(huì)組織政策相應(yīng)配套條款的缺失。如在信息公開(kāi)方面，就缺乏針對(duì)性的規(guī)定和措施，更遑論關(guān)于公開(kāi)的內(nèi)容、范圍及具體的操作程序。在社會(huì)組織進(jìn)行信息披露所需的物質(zhì)條件和保障方面也存在問(wèn)題。目前，還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的信息公開(kāi)平臺(tái)，民間組織缺乏有效的、廣泛接受的信息公開(kāi)渠道。在這種情況下，一些社會(huì)組織的信息公開(kāi)工作往往因?yàn)闊o(wú)法得到必要的支持和保障而陷入困境，無(wú)法充分履行其信息公開(kāi)的權(quán)利。

4.新舊政策并行，降低了政策內(nèi)容的適用性

新舊政策的沖突主要表現(xiàn)在：新政策出臺(tái)后，舊政策沒(méi)有及時(shí)廢止或修改，這使得舊政策的內(nèi)容仍然有效，而新政策很可能與舊政策產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生沖突。以社會(huì)組織的登記改革為例：2013年11月頒發(fā)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定，社會(huì)組織可以直接向民政部門(mén)備案進(jìn)行登記注冊(cè)并設(shè)立，這省去了相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的審批過(guò)程。然而，當(dāng)前社會(huì)組織管理所依據(jù)的“三大條例”中對(duì)于社會(huì)組織成立的程序仍然在沿用，并規(guī)定設(shè)立社團(tuán)組織須報(bào)當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)審核批準(zhǔn)。除了新舊政策之間的矛盾外，社會(huì)組織現(xiàn)行的政策之間也存在著顯著的差異，出現(xiàn)了對(duì)相同或類(lèi)似問(wèn)題的差異性、矛盾性規(guī)定的情形。例如，《民辦非營(yíng)利單位登記管理暫行條例》規(guī)定，民辦教育機(jī)構(gòu)必須是提供非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織，不得營(yíng)利；與此同時(shí)，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦學(xué)校的出資人可以從學(xué)校的結(jié)余中獲得合理回報(bào)。前者是國(guó)務(wù)院頒布的條例，后者是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，兩者都具有法律效力，但對(duì)這些社會(huì)組織是否可以營(yíng)利的規(guī)定卻存在一定的矛盾。

五、我國(guó)社會(huì)組織政策體系的優(yōu)化思考

中國(guó)的社會(huì)組織政策雖然經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展取得了顯著的成效，但隨著社會(huì)組織數(shù)量的增加和社會(huì)力量的擴(kuò)大［25］，政策在演進(jìn)中也暴露出政策結(jié)構(gòu)偏差、工具失衡、匹配偏差、政策沖突等“反治理”問(wèn)題。為此，基于政策演進(jìn)的基本邏輯規(guī)律，針對(duì)所暴露出來(lái)的問(wèn)題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以?xún)?yōu)化。

1.系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政策結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政策整體約束力

其一，應(yīng)把握政策結(jié)構(gòu)，均衡政策過(guò)程。在政策制定過(guò)程中，應(yīng)針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)性問(wèn)題制定針對(duì)性“辦法”類(lèi)規(guī)范性文件，以保證治理效果的最大化。這類(lèi)規(guī)范性文件可以從根本上解決一些具體問(wèn)題，比如社會(huì)組織如何開(kāi)展募捐活動(dòng)、如何管理和使用募集的資金等，從而規(guī)范社會(huì)組織的行為，提高社會(huì)組織治理的效能。其二，規(guī)范政策文本，提高政策效力。應(yīng)盡可能使用法律、制度和規(guī)范的語(yǔ)言來(lái)表達(dá)支持社會(huì)組織發(fā)展和成長(zhǎng)的政策，這將有助于社會(huì)組織的發(fā)展。對(duì)于某些通知和意見(jiàn)政策，如果實(shí)踐證明其是成熟有效的，可以考慮將其升級(jí)為正式的法規(guī)和制度，以提高社會(huì)組織政策的有效性。

2.全方位優(yōu)化工具設(shè)計(jì)，增強(qiáng)政策效果協(xié)調(diào)性

面對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理的挑戰(zhàn)，需要調(diào)整社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政策工具的設(shè)計(jì)，并使政策工具配置合理化。一是審慎使用命令型工具。為了促進(jìn)社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)發(fā)展、明確其角色定位和使命價(jià)值，需要采用指導(dǎo)型工具，例如選擇典型案例和進(jìn)行大眾媒體宣傳，來(lái)營(yíng)造一種對(duì)社會(huì)治理、扶貧、疫情防控等具有引導(dǎo)意義的社會(huì)氛圍。二是能力建設(shè)型工具可以促進(jìn)社會(huì)組織團(tuán)隊(duì)能力的發(fā)展以及專(zhuān)業(yè)水平的提升，因此有必要將能力建設(shè)型工具與激勵(lì)型工具結(jié)合起來(lái)，以激發(fā)目標(biāo)群體的內(nèi)生動(dòng)力。三是不僅要依靠激勵(lì)型工具獲得支持和動(dòng)力，還要利用指導(dǎo)型工具幫助社會(huì)組織團(tuán)隊(duì)更好地了解他們的服務(wù)對(duì)象、屬性特征和組織發(fā)展。

3.全流程均衡政策布局，增強(qiáng)政策執(zhí)行持續(xù)性

首先，建議加強(qiáng)社會(huì)組織備案制度改革，簡(jiǎn)化登記程序，并降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻。同時(shí)，應(yīng)加大政策支持力度，包括資金投入、人員培訓(xùn)、公共服務(wù)、設(shè)施建設(shè)等，鼓勵(lì)社會(huì)組織創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展。其次，政府應(yīng)更多地利用政策工具，參與到社會(huì)組織的服務(wù)提供的過(guò)程中，加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)，促進(jìn)其發(fā)展［26］。例如，舉辦各種會(huì)議、組織培訓(xùn)和學(xué)習(xí)、及時(shí)發(fā)布信息、建立對(duì)接社會(huì)資源的平臺(tái)等，為社會(huì)組織提供必要的培訓(xùn)、技術(shù)、信息和平臺(tái)支持。再次，在評(píng)估和監(jiān)管方面，應(yīng)強(qiáng)化需求導(dǎo)向政策工具中政府購(gòu)買(mǎi)和市場(chǎng)塑造政策的應(yīng)用。通過(guò)將社會(huì)組織的評(píng)估結(jié)果與獎(jiǎng)懲措施掛鉤，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的實(shí)際評(píng)估結(jié)果應(yīng)用。政府應(yīng)優(yōu)先考慮將職能轉(zhuǎn)移給獲得AAA或以上評(píng)價(jià)級(jí)別的社會(huì)組織，并在政府采購(gòu)服務(wù)中優(yōu)先安排，以引導(dǎo)同行良性競(jìng)爭(zhēng)，提升服務(wù)質(zhì)量和效率；同時(shí)，通過(guò)簡(jiǎn)化年檢程序等措施，獎(jiǎng)勵(lì)表現(xiàn)優(yōu)異的社會(huì)組織，激發(fā)其持續(xù)自我完善的動(dòng)力。

4.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與基層指導(dǎo)，提高政策創(chuàng)新性與科學(xué)性

為了激發(fā)社會(huì)組織的活力，需要充分利用中央政府在規(guī)劃和方向設(shè)定方面的領(lǐng)導(dǎo)作用，加快引入和完善特殊的支持系統(tǒng)和法規(guī)［27］。地方政府應(yīng)扮演“試金石”和示范者的角色，制定詳細(xì)、具體和清晰的地方性規(guī)章，為各種類(lèi)型和級(jí)別的社會(huì)組織提供人力、財(cái)力和物力支持。這種自上而下和自下而上相結(jié)合的雙向過(guò)程可以減少社會(huì)組織在發(fā)展中面臨的不確定性［28］。一方面，基于主體性與需求側(cè)的全面考慮，既能發(fā)揮高層統(tǒng)領(lǐng)全局的規(guī)劃引導(dǎo)作用，又能使政策的制定更加符合社會(huì)組織的實(shí)踐發(fā)展需要，提高政策設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的專(zhuān)業(yè)性和配套性，促進(jìn)各類(lèi)型社會(huì)組織健康有序發(fā)展。另一方面，針對(duì)基層社會(huì)組織在政策主動(dòng)性和創(chuàng)新性方面存在不足的情況，在遵循中央層面政策方針制定原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)調(diào)整對(duì)“自由裁量權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，地方層面可以結(jié)合其所管轄區(qū)域內(nèi)各種社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的社會(huì)組織政策。

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［責(zé)任編輯：侯圣偉］

收稿日期：2023-10-30

基金項(xiàng)目：華中師范大學(xué)中央高校基本課題（CCNU23CS029）

作者簡(jiǎn)介：肖澤磊（1981—），男，湖北省武漢市人，華中師范大學(xué)教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：社區(qū)治理與政策文本分析；王燁（1998—），女，河北省廊坊市人，河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)研究室助理研究員，碩士，主要研究方向：政策文本分析；羅來(lái)燕（2000—），女，安徽省六安市人，華中師范大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：社區(qū)治理。