路善婷
民辦教育是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義教育事業(yè)重要的組成。截至2022年3月23日,相關(guān)數(shù)據(jù)顯示:全國民辦高??倲?shù)為764所,占全國高??倲?shù)的比例為25.37%;民辦普通、職業(yè)本??圃谛I?cè)藬?shù)為845.74萬,占全國普通、職業(yè)本??圃谛I倲?shù)的24.19%。社會(huì)教育服務(wù)的供給通過民辦高校得以增加,同時(shí)也滿足了廣大人民群眾對(duì)多樣化教育的需求,為社會(huì)培養(yǎng)了大批合格人才。民辦高校作為我國高校重要分支,雖在國家層面出臺(tái)了法律、法規(guī),但其內(nèi)部控制尤顯脆弱。從教師隊(duì)伍看,教學(xué)資源不足、教師權(quán)益難以保障、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題制約著民辦高校發(fā)展的速度。從招生狀況看,由于入校時(shí)學(xué)生層次參差不齊,學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性也相差很大,致使教學(xué)難度不斷增加,教學(xué)管理面臨新的挑戰(zhàn)。
加強(qiáng)民辦高校內(nèi)部控制的重要性
一、有助于制度的完善,規(guī)避高校風(fēng)險(xiǎn)
民辦高校建立內(nèi)部控制制度,嚴(yán)格執(zhí)行程序,實(shí)施有效措施,識(shí)別運(yùn)營過程中的各類風(fēng)險(xiǎn),合理選擇應(yīng)對(duì)決策,預(yù)防不利事件的發(fā)生,合理配置資源,將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。
內(nèi)部控制是企業(yè)內(nèi)部管理的有效手段,民辦高校屬于自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,資金來源于舉辦者自己籌集和學(xué)費(fèi)收入。舉辦者作為投資者,為擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模,需通過舉借債務(wù)不斷擴(kuò)大規(guī)模,相對(duì)于公辦院校,具有更高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),通過內(nèi)部控制制度,從容應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),幫助高校順利實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。
二、有助于增強(qiáng)競爭實(shí)力,實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略
隨著高校內(nèi)部控制管理體系建設(shè)的不斷推進(jìn),規(guī)范了各責(zé)任單位行為準(zhǔn)則,避免財(cái)務(wù)管理方面遭受欺詐、侵占和浪費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生??茖W(xué)選擇校領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其管理行為實(shí)施有效監(jiān)督,減少重大決策的偏差和錯(cuò)誤,利于其內(nèi)部各項(xiàng)管理、教學(xué)活動(dòng)的有序開展,提升辦學(xué)質(zhì)量,增強(qiáng)競爭實(shí)力,實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。
民辦高校內(nèi)部控制存在的主要問題
一、分類管理執(zhí)行中的一些具體問題
在全國隨機(jī)抽樣調(diào)查的643所民辦高校中,選擇營利性的有69所,占比10.7%;選擇非營利性的有110所,占比17.1%;尚未啟動(dòng)的有464所,占比72.7%。從以上數(shù)據(jù)中不難看出,舉辦者持觀望態(tài)度。究其原因:假設(shè)選擇登記為營利性民辦高校,首先,要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清查,建校時(shí)劃撥土地的資產(chǎn)評(píng)估、經(jīng)營過程中各項(xiàng)稅款的繳納、舉辦者的合理回報(bào)等問題的清算方式都不明確,投資者對(duì)學(xué)校未來的發(fā)展前景無法預(yù)見,貿(mào)然轉(zhuǎn)變會(huì)使學(xué)校陷入僵局,影響學(xué)校正常運(yùn)營;假設(shè)登記為非營利性,又不符合舉辦者的真實(shí)意圖。舉辦者前期投入資本的補(bǔ)償方式、學(xué)費(fèi)的收取及國家監(jiān)管部門監(jiān)督等一系列問題無具體的執(zhí)行依據(jù),舉辦者作為投資者無法實(shí)現(xiàn)利益最大化的目標(biāo)只能抽回資金直接離場,民辦高校將無法持續(xù)經(jīng)營。
其次,稅務(wù)、扶持優(yōu)惠措施未落實(shí)。國家規(guī)定對(duì)營利性和非營利性民辦高校差別化扶持政策體現(xiàn)在財(cái)政、稅收優(yōu)惠政策、用地、收費(fèi)等方面,但各地政府并未有效推行。法規(guī)強(qiáng)調(diào)民辦高校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位,雖然政策進(jìn)一步體現(xiàn)了非營利性導(dǎo)向,但扶持措施、稅收優(yōu)惠政策具體的執(zhí)行缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性,部分稅收優(yōu)惠政策和扶持措施操作難度大,民辦高校無法享受稅收優(yōu)惠和扶持政策。
二、內(nèi)部控制缺乏監(jiān)督機(jī)制
民辦高校的舉辦者根據(jù)學(xué)校的章程,有參與學(xué)校辦學(xué)和管理的權(quán)利,這原本是為了促進(jìn)民辦高校發(fā)展,但在實(shí)踐操作中,某些民辦高校舉辦者就是學(xué)校的校長,具有日常經(jīng)營管理、財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部監(jiān)督、年度考核等各項(xiàng)職權(quán),集行政及教學(xué)管理多方面權(quán)利于一身。舉辦者和管理者職、責(zé)、權(quán)模糊不清。民辦高校的內(nèi)部監(jiān)督制度不規(guī)范,監(jiān)督工作缺乏獨(dú)立性,審計(jì)只停留于賬面,致使管理層無法從客觀角度對(duì)內(nèi)部控制提出改進(jìn)意見和建議,對(duì)經(jīng)營過程中造成的重大損失也無法追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任。
三、師資力量薄弱,教師權(quán)益無法保障
首先,教師資源的短缺。經(jīng)過調(diào)查,民辦學(xué)校的師資隊(duì)伍普遍存在“兩多兩少”的問題,即兼職教師多,離退休教師多,專職教師少、中青年骨干教師少。因?qū)B毥處熈鲃?dòng)性大及兼職教師老齡化等問題,直接影響民辦高校教學(xué)質(zhì)量,同時(shí)也給教學(xué)管理帶來難度。其次,保障民辦教師合法權(quán)益的法律條文并不健全,基本上處于空白狀態(tài),這也是民辦教師隊(duì)伍無法穩(wěn)定的因素之一。
四、教學(xué)質(zhì)量有待提升
生源質(zhì)量決定教學(xué)質(zhì)量。為實(shí)現(xiàn)高等教育的普及,專升本學(xué)生的擴(kuò)招使教學(xué)管理面臨新問題:其一,學(xué)生??扑迣I(yè)與本科專業(yè)不完全一致,進(jìn)入本科階段學(xué)習(xí)后,相關(guān)專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)欠缺,出現(xiàn)聽不懂、跟不上的現(xiàn)象。其二,學(xué)生專科和本科所修專業(yè)一致,因?qū)?扑迣I(yè)內(nèi)容和??婆囵B(yǎng)方向的要求,使學(xué)生專業(yè)知識(shí)體系不全面、不系統(tǒng),后期學(xué)習(xí)非常吃力。這部分學(xué)生對(duì)原有教學(xué)方法無法適應(yīng),學(xué)習(xí)積極性不高,如何規(guī)范教學(xué)模式、提升教學(xué)質(zhì)量是教學(xué)管理面臨的新課題。
完善民辦高校內(nèi)部控制的對(duì)策建議
一、落實(shí)相關(guān)政策和扶持措施,保障民辦教育的發(fā)展
民辦學(xué)校實(shí)行營利性和非營利性分類管理,從國家政策層面界定了民辦教育發(fā)展中關(guān)于學(xué)校法人屬性、財(cái)產(chǎn)歸屬、扶持措施等問題,所有的政策應(yīng)該有具體指導(dǎo)性文件性來支撐,獎(jiǎng)勵(lì)和扶持措施應(yīng)盡快落實(shí)。如選擇營利性的高校,應(yīng)該有明晰資產(chǎn)清算方式、具體的優(yōu)惠政策扶持措施;如選擇非營利性高校,國家應(yīng)提供民辦高校發(fā)展所需專項(xiàng)基金計(jì)劃和對(duì)舉辦者前期投入資金補(bǔ)償方案,各省份應(yīng)盡快出臺(tái)與民辦高校分類管理政策相對(duì)應(yīng)的配套的稅務(wù)、扶持政策,地方制定明確而有吸引力的鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)政策,讓舉辦者看到未來,愿投身教育事業(yè)。
二、建立多方監(jiān)督機(jī)制,高效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)
民辦高校建立內(nèi)部控制體系需結(jié)合國家政策、行業(yè)特點(diǎn)和自身發(fā)展現(xiàn)狀,健全法人治理結(jié)構(gòu),成立董事會(huì)。董事會(huì)成員除了舉辦者外,還應(yīng)包括投資者、教育專家、優(yōu)秀教職工。明確界定董事長和校長的職權(quán),協(xié)調(diào)各利益方的利益關(guān)系,在管理層的領(lǐng)導(dǎo)下有序開展工作。內(nèi)部控制僅依靠管理層是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還應(yīng)由內(nèi)部監(jiān)控、外部監(jiān)督共同保障。內(nèi)部監(jiān)督需要學(xué)校建立內(nèi)部督導(dǎo)部門,定期或不定期檢查單位具體工作的完成情況,內(nèi)部管理制度的執(zhí)行情況,管理層發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷及時(shí)上報(bào)并提出整改建議。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)分為教學(xué)督導(dǎo)和內(nèi)部審計(jì)。教學(xué)督導(dǎo)人員應(yīng)具備工作的獨(dú)立性,其成員由董事會(huì)成員、校長、教職工代表組成,其任職條件、職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則、工作程序等根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)予以明確,相關(guān)責(zé)任人在履行職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)做到相互制約、相互監(jiān)督,避免職能交叉、缺失或職權(quán)過于集中。重大事項(xiàng)應(yīng)報(bào)董事會(huì)共同決議后執(zhí)行。投資者不得單獨(dú)決策或擅自改變集體決策的意見,可通過啟動(dòng)聯(lián)簽機(jī)制共同決定,全體教職工按規(guī)定履行職責(zé)。教學(xué)督導(dǎo)應(yīng)督促各項(xiàng)教學(xué)工作的落實(shí)情況,內(nèi)審部門審查項(xiàng)目可行性、必要性,業(yè)務(wù)發(fā)生的真實(shí)性、完整性,經(jīng)費(fèi)開支的合法性、合規(guī)性等,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告,重大問題董事會(huì)應(yīng)共同商議,制訂解決方案并監(jiān)督各部門落實(shí)。外部監(jiān)督則是教育主管部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢部門共同開展巡視檢查。民辦高校應(yīng)積極配合,將真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的財(cái)務(wù)報(bào)告提供給相應(yīng)部門。在檢查過程中,對(duì)巡視組提出內(nèi)部控制存在的問題,民辦高校應(yīng)正確應(yīng)對(duì),積極配合落實(shí)整改方案。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的有效銜接,實(shí)現(xiàn)民辦高校內(nèi)部各部門各司其職各負(fù)其責(zé)、相互制衡相互監(jiān)督的機(jī)制,既明確高校教學(xué)管理與日常經(jīng)營管理目標(biāo),又提高民辦高校的內(nèi)部管理水平。
三、保障教師合法權(quán)益,建設(shè)和優(yōu)化教師隊(duì)伍
首先,保障民辦教師的合法權(quán)益。民辦學(xué)校教職工在諸多方面應(yīng)該享有和公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利。建立和完善民辦教師薪酬和福利待遇制度,為教師提供職稱評(píng)定、業(yè)務(wù)進(jìn)修的機(jī)會(huì),解除民辦高校教師的后顧之憂,優(yōu)秀教師便能夠放心地去民辦高校任職,保障民辦高校能夠有穩(wěn)定的專職教師隊(duì)伍。
其次,建設(shè)和優(yōu)化教師隊(duì)伍。民辦院校選拔人才要進(jìn)行擇優(yōu)聘任,實(shí)行績效管理,開展專題培訓(xùn)。對(duì)此,應(yīng)采取以下措施:其一,實(shí)行教師競聘上崗,民辦高校根據(jù)學(xué)校持續(xù)發(fā)展規(guī)劃,嚴(yán)格定編、定崗、定職,全體教職工競爭上崗。其二,建立科學(xué)合理的績效考評(píng)制度,將教師的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為考評(píng)重點(diǎn),將工作業(yè)績與科研項(xiàng)目完成情況直接掛鉤,考核教師教學(xué)任務(wù)、科研項(xiàng)目完成情況,依據(jù)教師對(duì)學(xué)校教學(xué)成果的貢獻(xiàn)程度適當(dāng)拉開檔次,真正體現(xiàn)公平公正、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則,強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)和激勵(lì)管理的功效。其三,對(duì)在崗教師開展繼續(xù)教育和強(qiáng)化培訓(xùn),定期通過國家智慧教育公共服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)教師的在線繼續(xù)教育;采取送出去請(qǐng)進(jìn)來的方式,通過學(xué)術(shù)交流,不斷提高教職工教學(xué)水平。
四、應(yīng)用型人才培養(yǎng)及專業(yè)資格技術(shù)從業(yè)證書取得納入高校教育
首先,民辦高校在不斷提高自身軟硬件條件的同時(shí)注重應(yīng)用型人才的培養(yǎng)。以市場需求為導(dǎo)向,重新定位,重新挖掘自身辦學(xué)優(yōu)勢(shì),設(shè)置特色專業(yè),從編制課程計(jì)劃、制定課程標(biāo)準(zhǔn),編寫或選用教科書等方面入手,教學(xué)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注對(duì)專升本學(xué)生學(xué)習(xí)積極性的引導(dǎo),專業(yè)知識(shí)的查漏補(bǔ)缺。教師在傳授理論知識(shí)的同時(shí)還應(yīng)培養(yǎng)學(xué)生獨(dú)立使用能力。
其次,將學(xué)生專業(yè)技術(shù)從業(yè)資格證書的取得納入高校教育。由于民辦高校學(xué)生基礎(chǔ)知識(shí)薄弱,將來進(jìn)入企業(yè)后更多從事專業(yè)技術(shù)操作崗位。專業(yè)技術(shù)從業(yè)資格證書的取得是學(xué)生在校學(xué)習(xí)效果和本專業(yè)技術(shù)水平的鑒定,也是學(xué)生本科畢業(yè)后順利走向工作崗位從事專業(yè)技術(shù)操作的憑據(jù)。
民辦教育是我國教育事業(yè)發(fā)展的增長點(diǎn),是我國深化教育體制改革的重要力量。對(duì)于民辦高校而言,若要實(shí)現(xiàn)持續(xù)、健康發(fā)展,就離不開有效內(nèi)部控制手段。通過信息系統(tǒng)科學(xué)分析高校內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、外部的機(jī)會(huì)和威脅,探索適合自身發(fā)展的道路,調(diào)整優(yōu)化治理結(jié)構(gòu),機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配促進(jìn)民辦高校突破內(nèi)部管理薄弱的困境,實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化,保證教學(xué)質(zhì)量,為我國高等教育的普及和人們對(duì)教育多樣化需求的滿足做出貢獻(xiàn)。(作者單位:蘭州博文科技學(xué)院)