摘要：海岸帶規(guī)劃作為管理海洋空間的重要政策工具，對(duì)于實(shí)現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。我國國土空間規(guī)劃體系下，海洋空間規(guī)劃仍在健全完善階段。美國海洋空間規(guī)劃起步較早，自20世紀(jì)70年代起，逐步形成由國家海洋空間規(guī)劃政策框架、區(qū)域海洋空間規(guī)劃和州海洋空間規(guī)劃3個(gè)層級(jí)構(gòu)成的海洋空間規(guī)劃體系。文章闡述了美國海洋空間規(guī)劃體系發(fā)展歷程，重點(diǎn)選取《東北區(qū)域海洋規(guī)劃》以及東北區(qū)域的《馬薩諸塞州海洋規(guī)劃》與《羅得島海洋特殊區(qū)域管理規(guī)劃》進(jìn)行案例分析，分析總結(jié)其在制度建立、數(shù)據(jù)支撐、規(guī)劃協(xié)調(diào)等方面的特征。同時(shí)，結(jié)合我國海岸帶規(guī)劃體系建立的具體情況，就如何推動(dòng)海洋空間規(guī)劃體系建設(shè)提出建議。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;海岸帶規(guī)劃;體系特征;美國中圖分類號(hào)：P74;TU98 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2024）12-0014-10

0 引言

2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》正式發(fā)布，國土空間規(guī)劃體系框架正式建立。在“五級(jí)三類四體系”框架下，海洋空間相關(guān)內(nèi)容納入了總體規(guī)劃，并以海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃的形式進(jìn)一步予以細(xì)化。國土空間規(guī)劃體系改革增強(qiáng)了陸海統(tǒng)籌的謀劃布局，但海洋空間規(guī)劃體系仍在健全完善階段，在制度建設(shè)、數(shù)字化支撐、規(guī)劃協(xié)調(diào)等方面存在一系列重難點(diǎn)。

相較于對(duì)陸域規(guī)劃的豐富研究，我國學(xué)術(shù)界對(duì)海域規(guī)劃的關(guān)注則相對(duì)較少。美國較早地開展了海洋空間規(guī)劃工作，進(jìn)行了較多探索和嘗試，因此也常作為國內(nèi)海洋空間規(guī)劃的研究對(duì)象。李文凱[1]和李巧稚[2]對(duì)美國的國家海洋戰(zhàn)略政策進(jìn)行了探討。李景光[3]介紹了美國在內(nèi)的16個(gè)國家的海洋管理和執(zhí)法體制的相關(guān)情況。文超祥等[4]重點(diǎn)著眼于海岸帶區(qū)域的分區(qū)管理和土地利用。方春洪等[5]對(duì)包括美國在內(nèi)的世界主要海洋發(fā)達(dá)國家海洋空間規(guī)劃發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了概述。黃小露等[6]介紹了美國東北部海洋空間規(guī)劃的主要內(nèi)容。夏立平等[7]從政治角度分析奧巴馬政府的海洋政策。李生輝[8]從文獻(xiàn)變化情況分析了海洋空間規(guī)劃的演變特征。關(guān)雅元等[9]則基于生態(tài)系統(tǒng)方法的角度對(duì)海洋空間規(guī)劃模式進(jìn)行了總結(jié)?，F(xiàn)有研究大多將海洋空間規(guī)劃視為政策工具進(jìn)行宏觀分析，或單一對(duì)某個(gè)時(shí)期或某部規(guī)劃進(jìn)行分析，對(duì)美國海洋空間規(guī)劃體系整體建設(shè)情況與不同層級(jí)規(guī)劃的特征關(guān)注較少。因此，本文通過闡述美國海洋空間規(guī)劃體系的主要內(nèi)容，分析總結(jié)其特征，提出在中國國情下規(guī)劃實(shí)踐的啟示與建議，以期推動(dòng)我國海洋空間規(guī)劃體系建設(shè)。

1 美國海洋空間規(guī)劃體系發(fā)展歷程及特征概述

1.1 發(fā)展歷程

美國海洋空間規(guī)劃體系基于海洋綜合治理理念建立。1972 年美國《海岸帶管理法》（CoastalZoneManagementAct）首次提出“海岸帶綜合治理”，試圖通過跨學(xué)科、跨行業(yè)、跨部門的方式來解決海岸帶治理問題，并據(jù)此建立了由國家海岸帶管理項(xiàng)目（NationalCoastalZone ManagementProgram）和州海岸帶管理項(xiàng)目（StateCoastalZoneManagementProgram）兩個(gè)層級(jí)組成的海岸帶管理制度。通過《2000年海洋法》（OceansActof2000）等立法和相關(guān)機(jī)構(gòu)的建立，美國進(jìn)一步加強(qiáng)了海洋和海岸帶治理的綜合性特征。2010年，奧巴馬簽署的13547號(hào)行政令《關(guān)于海洋、我們的海岸與大湖區(qū)管理的行政令》（StewardshipoftheOcean，OurCoasts，andtheGreatLakes），被視為美國第一個(gè)真正意義上的國家海洋政策，由此正式開始建立以生態(tài)保護(hù)為核心的海洋綜合管理機(jī)制[10]。根據(jù)該行政令發(fā)布的《國家海洋政策執(zhí)行計(jì)劃》（NationalOceanPolicyImplementationPlan）提出了具體落實(shí)手段[11]，支持大區(qū)域設(shè)立區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)，由區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定目標(biāo)并制定區(qū)域海洋空間規(guī)劃。

海洋空間規(guī)劃是奧巴馬政府重點(diǎn)推進(jìn)的工作之一，致力于促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)、修復(fù)和海洋資源的可持續(xù)開發(fā)利用;但后續(xù)特朗普政府以推動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)增長、保障國家能源安全為重點(diǎn)[12]，簽發(fā)的13840號(hào)行政令大大淡化了其重要性，同時(shí)也更多地將海洋事務(wù)主導(dǎo)權(quán)由聯(lián)邦層級(jí)轉(zhuǎn)向州層級(jí)[13]。拜登政府美國海洋政策委員會(huì)（OceanPolicyCommittee）2022 年發(fā)布了《2022—2023 年行動(dòng)計(jì)劃》（2022—2023ActionPlan），提出在2026年以前制定美國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋規(guī)劃，其余并未對(duì)海洋規(guī)劃工作作出更多安排。美國海洋政策相關(guān)文件及組織機(jī)構(gòu)建立的歷史沿革如圖1所示。

1.2 規(guī)劃體系特征

在此發(fā)展背景下，美國海洋空間規(guī)劃體系主要由國家海洋空間規(guī)劃政策框架（包括13547號(hào)行政令、《國家海洋政策執(zhí)行計(jì)劃》等）、區(qū)域海洋空間規(guī)劃和州海洋空間規(guī)劃3個(gè)層級(jí)組成。

區(qū)域海洋空間規(guī)劃的定位是在現(xiàn)有法律和管理機(jī)制下為管理部門提供全局性信息，以協(xié)助管理部門進(jìn)行決策。區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)僅為管理機(jī)構(gòu)，沒有法定職權(quán)指導(dǎo)聯(lián)邦、州的用海實(shí)踐。

對(duì)于聯(lián)邦和州層級(jí)而言，根據(jù)1972年《海岸帶管理法》，沿海州的管轄范圍為沿海岸線向海延伸3nmile（5556km）;3nmile之外至大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界為聯(lián)邦管轄范圍。聯(lián)邦政府對(duì)州海域管轄權(quán)有限，除了對(duì)州管轄范圍內(nèi)的國防、航海和州際貿(mào)易等重要事務(wù)具有主導(dǎo)權(quán)，其余事項(xiàng)主要依靠間接手段來鼓勵(lì)和敦促聯(lián)邦與州之間的合作。具體來說，一是依靠財(cái)政激勵(lì)，即在聯(lián)邦批準(zhǔn)沿海州海岸帶管理項(xiàng)目的前提下對(duì)州提供資金。二是通過聯(lián)邦一致性審查制度激勵(lì)各州參與海岸帶管理。聯(lián)邦一致性審查制度指《海岸帶管理法》授權(quán)各州審查聯(lián)邦項(xiàng)目的權(quán)力，確保聯(lián)邦活動(dòng)遵守州規(guī)定的可執(zhí)行政策。聯(lián)邦一致性審查給予了各州編制州規(guī)劃的權(quán)利自由，保障了州層級(jí)的利益訴求。

2 區(qū)域級(jí)與州級(jí)規(guī)劃案例分析

由于美國區(qū)域級(jí)與州級(jí)之間的規(guī)劃傳導(dǎo)與中國有較大不同，且各州的海洋空間規(guī)劃各具特色，因此本文選取區(qū)域級(jí)的《東北區(qū)域海洋規(guī)劃》（Northeast"OceanPlan）[14]以及東北區(qū)域的馬薩諸塞州《馬薩諸塞州海洋規(guī)劃》（MassachusettsOcean ManagementPlan）[15]與羅得島州的《羅得島海洋特殊區(qū)域管理規(guī)劃》（RhodeIslandOceanSpecialAreaManagementPlan，RIOceanSAMP）[16]兩個(gè)州級(jí)規(guī)劃作為對(duì)象，進(jìn)行案例分析。

2.1 東北區(qū)域海洋規(guī)劃

2.1.1 規(guī)劃內(nèi)容

《東北區(qū)域海洋規(guī)劃》是13547號(hào)行政令的直接結(jié)果，由2012年成立的東北區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)（NortheastRegionalPlanningBody）負(fù)責(zé)編制，旨在利用最新科學(xué)數(shù)據(jù)，識(shí)別并保護(hù)沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)，增加對(duì)人類活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)相互作用的了解，促進(jìn)政府的有效決策和公眾參與[17]。規(guī)劃說明了規(guī)劃過程，闡述了規(guī)劃意義與目標(biāo)，重點(diǎn)描述了規(guī)劃監(jiān)管框架，明確了規(guī)劃實(shí)施要求，并指出了未來的科學(xué)研究優(yōu)先事項(xiàng)。

圍繞規(guī)劃目標(biāo)，規(guī)劃分章節(jié)描述了10種海洋生態(tài)資源及涉?；顒?dòng)的監(jiān)管要求，包括海洋生物和棲息地、文化資源、海上運(yùn)輸、國家安全、商業(yè)與休閑漁業(yè)、海上娛樂、能源與基礎(chǔ)設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖、海砂資源以及生態(tài)修復(fù)。各章節(jié)明確了各類資源或活動(dòng)的4個(gè)方面內(nèi)容：①對(duì)海洋管理的重要性;②相關(guān)法規(guī)和管理機(jī)制;③東北區(qū)域數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)（即東北海洋數(shù)據(jù)門戶，一個(gè)可公開訪問的數(shù)據(jù)庫）提供的相關(guān)地圖和數(shù)據(jù)（圖2）;④東北區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)確立的相關(guān)管理措施，包括加強(qiáng)跨部門協(xié)調(diào)、監(jiān)管和管理決策及保持網(wǎng)站數(shù)據(jù)的更新等。

規(guī)劃實(shí)施章節(jié)確定了實(shí)施責(zé)任，提出了不同主體間的協(xié)調(diào)機(jī)制，并且明確了對(duì)規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估的要求。規(guī)劃最后章節(jié)提出了“提高對(duì)生物及棲息地、部落文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)及其相互作用的理解，研究海洋資源脆弱性、氣候變化影響及其他基于生態(tài)系統(tǒng)管理相關(guān)內(nèi)容”等6個(gè)未來科學(xué)研究優(yōu)先事項(xiàng)。這些優(yōu)先事項(xiàng)與規(guī)劃監(jiān)管內(nèi)容息息相關(guān)，通過拓展海洋測(cè)繪調(diào)查、評(píng)估開發(fā)利用活動(dòng)的兼容性、環(huán)境影響評(píng)估、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值研究等，為規(guī)劃決策提供科學(xué)基礎(chǔ)，以推進(jìn)基于生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性海洋管理。

2.1.2 規(guī)劃特征

東北區(qū)域海洋規(guī)劃沒有通過用途管制分區(qū)的方式規(guī)劃海域開發(fā)利用空間，而是基于數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)中海洋環(huán)境及經(jīng)濟(jì)文化等各類數(shù)據(jù)，對(duì)用海申請(qǐng)進(jìn)行綜合評(píng)判。因此，信息系統(tǒng)支撐和規(guī)劃協(xié)調(diào)是東北區(qū)域海洋規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵，前者為海洋開發(fā)建設(shè)活動(dòng)審查提供依據(jù)，后者通過加強(qiáng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州政府及其他利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)，推進(jìn)用海管理在各群體間達(dá)成一致。

2.2 馬薩諸塞州海洋規(guī)劃

2.2.1 規(guī)劃內(nèi)容

依據(jù)《2008 海洋法》（The Oceans Actof2008），馬薩諸塞州建立起海洋綜合管理規(guī)劃制度，并發(fā)布了《海洋規(guī)劃實(shí)施條例》作為具體事項(xiàng)的規(guī)范與指導(dǎo)文件。2009年，馬薩諸塞州發(fā)布首部海洋規(guī)劃。2011年9月，馬薩諸塞州海洋規(guī)劃及實(shí)施政策被正式批準(zhǔn)為馬薩諸塞州海岸帶計(jì)劃的一部分，作為聯(lián)邦一致性審查的依據(jù)。根據(jù)五年一次審查修訂的要求，馬薩諸塞州后續(xù)發(fā)布了2015年、2021年規(guī)劃[18]。

在對(duì)海洋資源和開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，2021年馬薩諸塞州海洋規(guī)劃將規(guī)劃范圍劃分為禁止區(qū)與多用途區(qū)兩種規(guī)劃基本分區(qū)。規(guī)劃中禁止區(qū)范圍與科德角海洋保護(hù)區(qū)（CapeCodOceanSanctuary）一致，根據(jù)馬薩諸塞州《海洋保護(hù)區(qū)法》（MassachusettsOceanSanctuariesAct），禁止區(qū)內(nèi)一系列開發(fā)利用活動(dòng)被禁止。除規(guī)劃基本分區(qū)外，規(guī)劃對(duì)受保護(hù)的海洋資源區(qū)域和重要的開發(fā)利用區(qū)域額外劃定13 類特殊敏感區(qū)（Special，Sensitive，orUnique，SSU）（圖3），主要包括特殊、敏感或獨(dú)特的河口及海洋生物及生境，及6類賴水利用區(qū)（Water-DependentUse，WDU），主要為現(xiàn)有的賴水活動(dòng)及設(shè)施。作為用海項(xiàng)目申請(qǐng)審查的論證重點(diǎn)。每輪規(guī)劃均會(huì)根據(jù)最新掌握的數(shù)據(jù)情況對(duì)特殊敏感區(qū)及賴水利用區(qū)范圍或類型進(jìn)行更新，2021年規(guī)劃的特殊敏感區(qū)和賴水利用區(qū)類型見表1。

在規(guī)劃分區(qū)基礎(chǔ)上，規(guī)劃對(duì)用海管理進(jìn)行了明確指導(dǎo)，確定了通過項(xiàng)目選址審查進(jìn)行管理的相關(guān)要求（圖4）。規(guī)劃區(qū)域內(nèi)申請(qǐng)的用?；顒?dòng)應(yīng)在《海洋保護(hù)區(qū)法》允許范圍內(nèi)開展，并應(yīng)提交環(huán)境影響報(bào)告（EnvironmentalImpactReport，EIR）。規(guī)劃提出了所有用海項(xiàng)目需遵循的選址運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)，闡述了可再生能源（包括風(fēng)能、潮汐能、波浪能）、近岸沙灘養(yǎng)護(hù)以及電纜管道3類項(xiàng)目活動(dòng)的管理要求，并根據(jù)不同類型涉及的不同特殊敏感區(qū)與賴水利用區(qū)，提出了相關(guān)論證要求。同時(shí)，規(guī)劃對(duì)海洋開發(fā)緩解費(fèi)的相關(guān)細(xì)則進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)《2008海洋法》，任何受海洋規(guī)劃約束的項(xiàng)目都應(yīng)繳納海洋開發(fā)緩解費(fèi)，以補(bǔ)償因海洋開發(fā)項(xiàng)目對(duì)規(guī)劃區(qū)域的土地、水域和自然資源等公共利益造成的影響。

實(shí)施管理職責(zé)方面，州能源和環(huán)境事務(wù)執(zhí)行辦公室（ExecutiveOfficeofEnergyandEnvironmentalAffairs，EEA）負(fù)責(zé)推進(jìn)規(guī)劃工作，其指定了一個(gè)跨部門海洋管理小組，就海洋規(guī)劃管理提供協(xié)助和建議。

2.2.2 規(guī)劃特征

從規(guī)劃方法上看，與東北區(qū)域海洋規(guī)劃不同，馬薩諸塞州海洋規(guī)劃設(shè)置了規(guī)劃分區(qū)并提出了相應(yīng)的管控政策，同時(shí)將規(guī)劃分區(qū)進(jìn)行了圖示表達(dá)，更好地引導(dǎo)用海申請(qǐng)人針對(duì)用?；顒?dòng)建設(shè)類型進(jìn)行區(qū)域選址。規(guī)劃明確了所有用海活動(dòng)應(yīng)符合的總體要求，并針對(duì)該地區(qū)主要的用海項(xiàng)目，分類提出了審查管理要求。通過為新增用海項(xiàng)目設(shè)定選址和管理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃促進(jìn)了海域的可持續(xù)利用，保護(hù)了關(guān)鍵的海洋棲息地和重要的賴水利用區(qū)域。

從規(guī)劃管理上看，馬薩諸塞州成立了州內(nèi)跨部門海洋管理小組，負(fù)責(zé)向規(guī)劃部門提供協(xié)助和建議，便于在法律、法規(guī)及政策制定上進(jìn)行充分協(xié)調(diào)。通過制定《海洋規(guī)劃實(shí)施條例》明確規(guī)劃評(píng)估修訂的具體要求，歷次規(guī)劃均對(duì)上一輪規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估并根據(jù)最新數(shù)據(jù)本底進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃適應(yīng)性管理探索出了有效路徑。規(guī)劃還制定了海域開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要求根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和環(huán)境影響情況繳納海洋開發(fā)緩解費(fèi)，以減輕開發(fā)影響并支持海洋環(huán)境修復(fù)。

2.3 羅得島海洋特殊區(qū)域管理規(guī)劃

2.3.1 規(guī)劃內(nèi)容

羅得島海岸帶資源管理計(jì)劃（RhodeIslandCoastalResource ManagementProgram）是根據(jù)《海岸帶管理法》制定的州級(jí)海岸帶管理項(xiàng)目，于1978年通過聯(lián)邦批準(zhǔn)。該項(xiàng)目包括海洋資源開發(fā)規(guī)劃（MarineResourcesDevelopmentPlan）和特殊區(qū)域管理規(guī)劃（SpecialAreaManagementPlan）兩部分，前者作為戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)后者編制實(shí)施?！读_得島海洋特殊區(qū)域管理規(guī)劃》（以下簡稱“羅得島規(guī)劃”）是在可再生能源發(fā)展背景下編制的，旨在制定全面的監(jiān)管管理措施，為海上可再生能源選址提供政策建議，于2010年正式批準(zhǔn)實(shí)施[19]。

羅得島規(guī)劃研究范圍包括布洛克島灣、羅得島灣和大西洋的部分區(qū)域，涵蓋州和聯(lián)邦水域，但實(shí)際管轄范圍仍為州水域，聯(lián)邦水域的相關(guān)內(nèi)容僅為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定規(guī)劃提供參考。規(guī)劃劃定了開發(fā)利用區(qū)域并制定了可執(zhí)行政策和建議，指導(dǎo)管理部門建立基于生態(tài)系統(tǒng)的管理辦法，對(duì)羅得島的海洋資源進(jìn)行開發(fā)和保護(hù)。

羅得島規(guī)劃對(duì)研究區(qū)域的生態(tài)、全球氣候變化、文化和歷史資源、商業(yè)和休閑漁業(yè)、文娛旅游、海上交通基礎(chǔ)設(shè)施、可再生能源和離岸開發(fā)以及其他未來利用等分章節(jié)進(jìn)行了具體闡述，并對(duì)規(guī)劃管理政策進(jìn)行了具體闡釋。

在已有的州及聯(lián)邦法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，羅得島規(guī)劃管理政策包括一般政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)兩類。擬建于州水域的海上開發(fā)項(xiàng)目受到一般政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)雙重約束。但在聯(lián)邦水域中，由于各州沒有管轄權(quán)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（作為可執(zhí)行政策）可通過聯(lián)邦一致性條款適用于聯(lián)邦水域，而一般政策僅供咨詢建議。規(guī)劃政策適用框架見圖5。

一般政策對(duì)生態(tài)、氣候變化和主要人類活動(dòng)等規(guī)劃主要內(nèi)容提出了概述性、通則性要求。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)中明確了管控要求，對(duì)申請(qǐng)、設(shè)計(jì)、制造安裝、施工前、建造廢棄、監(jiān)控等各個(gè)建設(shè)階段進(jìn)行了具體規(guī)定，如對(duì)用海項(xiàng)目申請(qǐng)所需的選址評(píng)估計(jì)劃（SiteAssessmentPlan）和建設(shè)運(yùn)營計(jì)劃（ConstructionandOperationPlan）等文件的要求，包括補(bǔ)償、努力減少影響、棲息地恢復(fù)和建設(shè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施等方式的生態(tài)補(bǔ)償要求。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)中還針對(duì)可再生能源區(qū)（基于資源本底判斷的可再生能源項(xiàng)目首選區(qū)域）、特別關(guān)注區(qū)（具有高生態(tài)或人文保護(hù)價(jià)值或生境脆弱區(qū)域）、指定保護(hù)區(qū)（更嚴(yán)格的生態(tài)價(jià)值保護(hù)區(qū)域，目前主要為海鴨棲息地）和高密度商業(yè)航行區(qū)4大重點(diǎn)區(qū)域明確了開發(fā)利用活動(dòng)的相關(guān)要求。

同時(shí)，基于羅得島州和馬薩諸塞州對(duì)規(guī)劃研究區(qū)域東部的聯(lián)邦水域內(nèi)可再生能源潛力的共同興趣，規(guī)劃還劃定了一個(gè)針對(duì)海上可再生能源開發(fā)的共同利益區(qū)。州級(jí)層面對(duì)該區(qū)域的討論不適用聯(lián)邦一致性，但聯(lián)邦海洋能源管理局（BureauofOceanEnergyManagement）鼓勵(lì)各州參與并對(duì)聯(lián)邦水域內(nèi)的可再生能源發(fā)展提供建議，并通過政府間可再生能源工作組（IntergovernmentalRenewableEnergyTaskForce）實(shí)現(xiàn)在聯(lián)邦、州、地方政府和部落之間協(xié)調(diào)包括該共同利益區(qū)在內(nèi)的外大陸架可再生能源活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各主體在租賃款等方面的公平回報(bào)并確?？稍偕茉撮_發(fā)以安全及環(huán)境友好的方式進(jìn)行。

2.3.2 規(guī)劃特征

羅得島規(guī)劃是因可再生能源開發(fā)的針對(duì)性需求而編制的，總體上圍繞建設(shè)良好生態(tài)并考慮經(jīng)濟(jì)需求的目標(biāo)，制定了協(xié)調(diào)管理決策的框架。規(guī)劃確定了用海項(xiàng)目全流程管理機(jī)制，明確了用海建設(shè)各個(gè)階段的相關(guān)要求。通過對(duì)具體特定區(qū)域進(jìn)行詳盡調(diào)查，并圍繞可再生能源及其相關(guān)資源本底等重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行研究，劃定了相關(guān)管理和保護(hù)區(qū)域。研究范圍包括州水域和聯(lián)邦水域，但管理政策針對(duì)州水域和聯(lián)邦水域內(nèi)不同權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的設(shè)施建設(shè)活動(dòng)具有不同的管控效力。規(guī)劃對(duì)于州水域內(nèi)的活動(dòng)提出了明確管控要求;在聯(lián)邦水域內(nèi)，可執(zhí)行政策通過聯(lián)邦一致性審查發(fā)揮作用，而針對(duì)可再生能源共同利益區(qū)等非可執(zhí)行政策的內(nèi)容，則可以提出建議。

3 討論

3.1 美國規(guī)劃特征的思考

3.1.1 制度建立

從法律制度上看，美國海洋空間規(guī)劃發(fā)展起步較早，相關(guān)法律體系較為完善，海洋生物、水體、沿海河口、候鳥、漁業(yè)保護(hù)和外大陸架開發(fā)等海洋相關(guān)重點(diǎn)內(nèi)容均已制定較為具體的法律法規(guī)，《海岸帶管理法》則對(duì)海岸帶區(qū)域綜合治理進(jìn)行了明確規(guī)定。相對(duì)完善的法律法規(guī)對(duì)海洋規(guī)劃的管控政策制定有較為明確的指導(dǎo)作用。

從規(guī)劃制度上看，由于美國政府更迭，面向不同時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與政治需求，近幾屆美國政府所制定的政策取向差異較大，美國9個(gè)區(qū)域級(jí)海洋空間規(guī)劃目前僅有東北區(qū)域和中大西洋地區(qū)按計(jì)劃完成，其他區(qū)域級(jí)海洋空間規(guī)劃編制工作停滯就是其政府更迭且政策不統(tǒng)一的后果。由于美國聯(lián)邦與州的關(guān)系相對(duì)松散，聯(lián)邦級(jí)規(guī)劃對(duì)州級(jí)規(guī)劃無強(qiáng)制性約束關(guān)系，更多需要依賴協(xié)調(diào)進(jìn)行規(guī)劃“傳導(dǎo)”。美國海洋規(guī)劃通過對(duì)具體資源本底要素在空間上落位，明確了管控的具體范圍和管控要求，同時(shí)針對(duì)不同類型的開發(fā)利用情況確定了不同的管控要素。通過空間管控要求，結(jié)合環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)具體項(xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)行審批，即以項(xiàng)目為管控對(duì)象實(shí)現(xiàn)用海管理，既避免了用?；顒?dòng)與環(huán)境產(chǎn)生重大沖突，也通過協(xié)調(diào)用海請(qǐng)求提升了用海效率。

從管理制度上看，美國強(qiáng)調(diào)規(guī)劃適應(yīng)性管理，定期進(jìn)行規(guī)劃評(píng)估調(diào)整。規(guī)劃實(shí)施的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)制也較為健全，從項(xiàng)目申請(qǐng)、設(shè)計(jì)建造、預(yù)建設(shè)、建設(shè)開發(fā)和實(shí)施監(jiān)測(cè)的全流程制定了較為清晰的規(guī)定，并且進(jìn)行了針對(duì)性的細(xì)化。

3.1.2 數(shù)據(jù)支撐

從數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上看，美國的海洋空間規(guī)劃進(jìn)行了較好的數(shù)字化治理。其數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)來源包括各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)組織乃至社會(huì)公眾等提供的數(shù)據(jù)，同時(shí)通過相關(guān)專家的嚴(yán)格審查來保證數(shù)據(jù)的可用性和準(zhǔn)確性。區(qū)域級(jí)海洋空間規(guī)劃重點(diǎn)描繪了資源本底的情況并提出宏觀性的管控目標(biāo);而州級(jí)海洋空間規(guī)劃，則是基于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的研究分析和判斷，對(duì)規(guī)劃關(guān)注的內(nèi)容劃分了重點(diǎn)區(qū)域，并提出與其相關(guān)的資源保護(hù)利用管控要求。

從數(shù)據(jù)共享上看，由于打通了數(shù)據(jù)共享通道，橫縱向不同層級(jí)、不同部門的各方數(shù)據(jù)均可匯總到統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，區(qū)域內(nèi)的相關(guān)規(guī)劃研究可直接利用該數(shù)據(jù)庫的信息資源，節(jié)省了大量的資金成本、時(shí)間成本和溝通成本。同時(shí)，美國聯(lián)邦制特征使得聯(lián)邦、區(qū)域和州各層級(jí)之間難以形成硬性傳導(dǎo)的管控體系，而更多依靠協(xié)調(diào)管理。不同層級(jí)共享數(shù)據(jù)有助于包括政府、社會(huì)組織在內(nèi)的各利益主體針對(duì)具體問題進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。

從數(shù)據(jù)應(yīng)用上看，通過數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、交互式地圖和疊加分析工具，美國海洋規(guī)劃的在線數(shù)據(jù)庫展示了生態(tài)資源及人類生產(chǎn)生活活動(dòng)的信息，為用戶提供決策支持。在規(guī)劃編制階段，為規(guī)劃人員提供人類活動(dòng)與自然環(huán)境相互作用的重要信息;在規(guī)劃審議研討階段，可為專家、利益相關(guān)者和公眾提供便捷、直觀的數(shù)據(jù)展示;在規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目審查階段，申請(qǐng)人可針對(duì)性查看相關(guān)的資源及生產(chǎn)利用情況，審批人員也可針對(duì)項(xiàng)目具體情況提出審查意見。

3.1.3 規(guī)劃協(xié)調(diào)

一是聯(lián)邦與州之間的協(xié)調(diào)。在立法確立權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，由于各州擁有較大自主權(quán)，州級(jí)海岸帶規(guī)劃內(nèi)容有較大差異。聯(lián)邦統(tǒng)籌則主要把握管控要求等重點(diǎn)問題，更多依靠資金和政策等激勵(lì)手段進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。通過“一致性審查”制度，聯(lián)邦對(duì)于審批后的州規(guī)劃給予了極大的權(quán)限，各州根據(jù)自身利益驅(qū)動(dòng)進(jìn)行海洋規(guī)劃。

二是各州之間的協(xié)調(diào)。區(qū)域?qū)蛹?jí)的組織機(jī)構(gòu)，如東北地區(qū)海洋委員會(huì)（NortheastRegionalOceanCouncil，NROC），由各州政府協(xié)調(diào)合作而設(shè)立。針對(duì)區(qū)域事項(xiàng)，如共同利益區(qū)和州之間也可協(xié)調(diào)達(dá)成一致協(xié)議，共同研究并向上層級(jí)監(jiān)管部門提供開發(fā)利用保護(hù)建議。

三是州內(nèi)各部門間的協(xié)調(diào)。在州內(nèi)設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由各部門人員組成并負(fù)責(zé)向州規(guī)劃編制部門提供建議，尤其就政策法規(guī)制定及與各部門相關(guān)的部分進(jìn)行協(xié)助。

四是政府與利益相關(guān)各方的協(xié)調(diào)。在規(guī)劃編制前期，將相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的資源本底及人類活動(dòng)等數(shù)據(jù)收集納入平臺(tái)，如保護(hù)協(xié)會(huì)等提供的土地、生物等自然要素資源數(shù)據(jù)以及漁民委員會(huì)提供的漁民活動(dòng)數(shù)據(jù)等。在規(guī)劃審議和監(jiān)督實(shí)施階段，建立了完善的公眾參與制度，公示規(guī)劃草案，定期開展公眾評(píng)議會(huì)等。

3.2 對(duì)中國實(shí)踐的啟示

目前，中國國土空間規(guī)劃體系仍在建立中。結(jié)合我國實(shí)踐的具體情況，美國海洋空間規(guī)劃體系可以提供一定參考借鑒。

3.2.1 加快完善海洋規(guī)劃制度支撐

健全完善海洋法律支撐。現(xiàn)行海洋相關(guān)法律包括《中華人民共和國海島保護(hù)法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》等，但目前仍缺乏綜合性法律支撐。建議圍繞我國海洋的具體情況制定海洋基本法，統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)海洋有關(guān)各領(lǐng)域法律，為海洋保護(hù)、開發(fā)、利用和管理提供法律保障。

建立適應(yīng)性規(guī)劃調(diào)整機(jī)制。根據(jù)對(duì)海域資源本底和利用情況的最新調(diào)查，結(jié)合“五年一評(píng)估”情況，針對(duì)自然資源本底及開發(fā)利用需求變化，在海洋空間規(guī)劃中更新規(guī)劃底圖底數(shù)，并對(duì)海洋管控空間進(jìn)行調(diào)整評(píng)估，完善管控空間調(diào)整修訂機(jī)制。

3.2.2 加強(qiáng)海洋空間規(guī)劃數(shù)字化建設(shè)

我國作為海洋大國，海洋高質(zhì)量發(fā)展離不開數(shù)字化建設(shè)的支撐。將海岸帶空間視為整體，在現(xiàn)代數(shù)字化藍(lán)圖指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)海岸帶生態(tài)化、高效化發(fā)展，應(yīng)重視以下3個(gè)方面。

一是提高數(shù)據(jù)管理效率。將各類數(shù)據(jù)整合到統(tǒng)一平臺(tái)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和管理，能夠提高數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)效率和共享程度，減少重復(fù)收集和維護(hù)數(shù)據(jù)。國內(nèi)由于各政府部門職權(quán)不同，數(shù)據(jù)分散在各部門，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)壁壘問題較為嚴(yán)重。機(jī)構(gòu)改革后情況有所改善，在進(jìn)行國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)時(shí)部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行了整合，但對(duì)于海洋部分的數(shù)據(jù)考慮較少，一般僅納入了基礎(chǔ)地理、遙感影像、沿海土地利用和生態(tài)保護(hù)等相關(guān)數(shù)據(jù);同時(shí)由于技術(shù)能力有限、數(shù)據(jù)保密要求及歷史遺留原因等，數(shù)據(jù)覆蓋范圍、精度、準(zhǔn)確度和共享情況不盡如人意。因此，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，應(yīng)重視對(duì)于海洋數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理，對(duì)近岸及遠(yuǎn)海各區(qū)域、宏觀至微觀各層次、自然資源及人類活動(dòng)各方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、處理和妥善分發(fā)，完善數(shù)據(jù)匯聚和數(shù)據(jù)共享。

二是支撐規(guī)劃編制工作。國內(nèi)的規(guī)劃編制不止局限于對(duì)現(xiàn)狀的表達(dá)和管控政策的提議，更注重對(duì)未來空間布局的指引。因此統(tǒng)一底圖底數(shù)，摸清自然資源和開發(fā)利用本底，便于規(guī)劃工作者清晰認(rèn)知規(guī)劃區(qū)域的現(xiàn)狀特征，并基于進(jìn)一步的分析對(duì)規(guī)劃區(qū)域的未來發(fā)展作出研判。同時(shí)，國內(nèi)規(guī)劃的傳導(dǎo)與管控體系較美國更為嚴(yán)密，標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃數(shù)據(jù)有利于上下層級(jí)銜接———下級(jí)規(guī)劃向上匯總現(xiàn)狀及規(guī)劃要素，上級(jí)規(guī)劃劃定剛性管控要素并明確管控目標(biāo)，通過在空間上明確范圍布局，構(gòu)筑“目標(biāo)引導(dǎo)+指標(biāo)管控+分區(qū)管制+名錄管理”的管控框架。在規(guī)劃公示評(píng)議期間，借助在線數(shù)據(jù)庫能有效實(shí)現(xiàn)公眾參與，便于各組織機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和人民群眾對(duì)規(guī)劃成果有科學(xué)直觀認(rèn)識(shí)，節(jié)約時(shí)間、經(jīng)濟(jì)和溝通成本。

三是輔助海域使用審批管理工作。對(duì)用海申請(qǐng)人而言，能夠輔助選取合適的項(xiàng)目地點(diǎn)，避免在申請(qǐng)階段因資源活動(dòng)沖突導(dǎo)致項(xiàng)目不可行，減少不必要的行政預(yù)審工作與溝通成本;并在生態(tài)價(jià)值優(yōu)先導(dǎo)向下優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)方案，在保障生態(tài)系統(tǒng)安全的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。對(duì)管理者而言，能夠提高工作效率，明確審批依據(jù)，有助于管理工作高效透明，提高開發(fā)活動(dòng)審批的科學(xué)性和權(quán)威性。對(duì)于涉及多部門管理權(quán)責(zé)的具體用海協(xié)調(diào)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫能輔助協(xié)調(diào)不同部門的項(xiàng)目需求，建立溝通橋梁。

3.2.3 促進(jìn)規(guī)劃各主體間協(xié)調(diào)合作

一方面，與美國相比，我國規(guī)劃上下層級(jí)關(guān)聯(lián)更為緊密，管控更為嚴(yán)格，但橫向協(xié)調(diào)仍需提高效率。海洋空間規(guī)劃涉及海洋管理、陸海兩域銜接等復(fù)雜問題，需要省際、各部門間的充分協(xié)調(diào)合作。對(duì)于海洋規(guī)劃工作，我國主要通過在各階段征求意見的方式進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，能夠通過統(tǒng)一意見合力推進(jìn)專項(xiàng)事務(wù)安排，但也存在程序較為煩瑣費(fèi)時(shí)的問題。因此可在現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制條件下，安排海洋規(guī)劃工作對(duì)接專員，發(fā)揮靈活高效優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)海洋規(guī)劃乃至海洋管理工作的協(xié)調(diào)合作。

另一方面，現(xiàn)有規(guī)劃基于以人為本的思想，注重對(duì)公眾利益的保護(hù)，強(qiáng)化了公眾參與渠道，但公眾參與的程度仍然有限。因此，需要在規(guī)劃各個(gè)階段中，完善公眾參與機(jī)制。規(guī)劃編制過程中，通過調(diào)研、座談會(huì)等形式與民眾及利益相關(guān)者充分溝通，吸取采納合理意見;草案編制后，進(jìn)行草案公示，針對(duì)公眾關(guān)切問題召開公眾評(píng)議會(huì)，并依據(jù)公眾意見進(jìn)行成果修繕;規(guī)劃實(shí)施后，定期進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向公眾公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

3.3 總結(jié)

隨著國家和社會(huì)對(duì)海洋空間重視程度的提高，為實(shí)現(xiàn)海洋資源的有效保護(hù)與利用，我國的海洋空間規(guī)劃體系亟待完善?；谥忻佬姓w制的差異，規(guī)劃體系自不可照搬照抄，但應(yīng)積極吸收借鑒其在制度建設(shè)、數(shù)字化管理和規(guī)劃協(xié)調(diào)等方面的可取之處，探索我國海洋空間規(guī)劃體系的建設(shè)路徑。

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