基金項目：國家社會科學基金青年項目“農(nóng)村基層干部社會治理能力提升研究”（20CKS068）成果。

摘要：當前城市小區(qū)的物業(yè)治理普遍采取“協(xié)商型自治”，由業(yè)主自行組織業(yè)委會并聘請物業(yè)公司代為管理。該治理模式在實踐中出現(xiàn)諸多問題，導致城市小區(qū)物業(yè)治理的混亂。 “引領型自治”強調(diào)基層黨組織的元治理功能，優(yōu)化業(yè)主團體和業(yè)委會的自治能力，同時充分引入法律政策的支持，從而能夠有效匹配城市小區(qū)物業(yè)治理的屬性。“引領型自治”有助于我們重新思考城市治理的本質(zhì)，更好地理解黨的領導、人民當家做主和依法治國相結(jié)合的中國治理大框架。

關鍵詞：引領型自治；協(xié)商型自治；小區(qū)物業(yè)治理；業(yè)委會

中圖分類號? D669.3 ???doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.02.008

一、問題的提出

城市小區(qū)的物業(yè)治理，關系所有城市人口的切身利益，是衡量城市治理現(xiàn)代化的關鍵指標之一。目前來看，城市小區(qū)物業(yè)治理還處于較低的水平，消費者的滿意度并不高。根據(jù)中國消費者協(xié)會2019年的調(diào)查，全國36個城市148個住宅小區(qū)的物業(yè)服務消費者滿意度僅為62.59分[1]，物業(yè)服務質(zhì)量問題引發(fā)居民普遍不滿。作為城市治理體系的最末端，小區(qū)物業(yè)治理的現(xiàn)代化在很大程度上決定了城市治理的現(xiàn)代化。特別是考慮到，一方面，中國城市化進程加快，越來越多的人口在城市小區(qū)居住，人們對于城市美好生活的期待不斷攀升；另一方面，城市小區(qū)物業(yè)不斷老化而物業(yè)治理卻始終處于低水平狀態(tài)，導致圍繞物業(yè)問題的社區(qū)沖突與日俱增，直接影響城市社會的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，厘清城市小區(qū)物業(yè)治理的困局及其生成邏輯，并進行深度改革，是當前中國城市治理面臨的一個緊迫而重大的現(xiàn)實問題。

小區(qū)物業(yè)治理的現(xiàn)代化，核心在于構(gòu)建一套能夠有效運行的治理體制，通過多元參與和統(tǒng)籌制衡實現(xiàn)小區(qū)物業(yè)的良善秩序。從理論上講，社會秩序的維系，經(jīng)歷了從“統(tǒng)治”到“治理”、從“治理”到“元治理”的演化?！敖y(tǒng)治”體制意味著權力自上而下單向的社會控制?！爸卫怼斌w制則強調(diào)各種利益主體之間的平等互動，通過彼此的互動來維系社會的秩序?！霸卫怼斌w制試圖突破“治理”體制的自由主義局限，重新強調(diào)國家在社會治理過程中的協(xié)調(diào)作用。[2]本文的研究將嘗試進一步推動治理理論尤其是元治理理論的發(fā)展，還原城市社區(qū)物業(yè)中元治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和運行邏輯。

作為城市小區(qū)物業(yè)治理的空間載體，小區(qū)內(nèi)部存在各種治理組織。最為常見的是居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司，被稱為小區(qū)治理的“三駕馬車”。居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。根據(jù)住宅小區(qū)的規(guī)模，居委會的管轄范圍與小區(qū)并不一定重合。規(guī)模較大的住宅小區(qū)往往是一個小區(qū)配有一個居委會；規(guī)模較小的住宅小區(qū)一般則是幾個小區(qū)配一個居委會。業(yè)委會是小區(qū)業(yè)主聯(lián)合起來進行自治的組織，相較于居委會更具自治組織的色彩。一般來說，一個小區(qū)成立一個業(yè)委會，但是對于規(guī)模較大的小區(qū)（特別是同時包含別墅區(qū)和一般商品房的小區(qū)），則可能出現(xiàn)兩個或以上的業(yè)委會。物業(yè)公司是受雇于業(yè)委會或開發(fā)商、服務于小區(qū)居民的經(jīng)濟組織。因為小區(qū)物業(yè)具有整體性，一般來說一個小區(qū)只配備有一個物業(yè)公司。

參照布洛維（Michael Burawoy）的“工廠政體”理論[3]，可以將居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司之間復雜的權力結(jié)構(gòu)和治理體制視為不同類型的“社區(qū)政體”（Community Regime）。對于不同產(chǎn)權性質(zhì)的社區(qū)來說，比如老舊小區(qū)、商品房小區(qū)、單位公房、保障性住房、回遷房等，會形成不同的“社區(qū)政體”。隨著社會的變遷，這些“社區(qū)政體”也會隨之發(fā)生改變。一般而言，可以把新建的“前期物業(yè)管理階段的體制”稱為“市場專制型—他治政體”，“正常物業(yè)管理階段的體制”則稱為“業(yè)主主導型—自治政體”。[4]

在“前期物業(yè)管理階段”，因為沒有業(yè)委會的制約，物業(yè)公司在小區(qū)治理中幾乎是一家獨大。尤其是考慮到物業(yè)公司與開發(fā)商之間的密切關系，幾乎形成了具有分利性質(zhì)的利益集團，業(yè)主很難有反制的空間[5]。而在“正常物業(yè)管理階段”，一些小區(qū)成立了業(yè)委會，但是物業(yè)公司為保證自身經(jīng)濟利益，往往會采取各種措施限制業(yè)委會功能的發(fā)揮。

城市小區(qū)物業(yè)治理的困境應該是一個共識性的問題，幾乎每個居住在城市小區(qū)的人都能感同身受。既有研究一般圍繞“小區(qū)自治受限/業(yè)主維權困難”的主題，就不同治理主體的互動邏輯及其背后的體制機制展開分析，雖然有助于人們理解小區(qū)自治的具體難題，但是卻很難回答以下重要問題：現(xiàn)有的小區(qū)自治雖然形式多樣，其背后是否共享同一套治理范式？這一套治理范式是否存在致命的缺陷以至于形式多樣的小區(qū)自治往往歸于失敗或低效？是否能夠找到另外一套治理范式使得小區(qū)物業(yè)治理可以走出現(xiàn)有的困境？

本文的研究將嘗試解決上述問題。在研究方法上，本文將跳出具體的主體行動分析框架，不局限于探討不同治理主體的行為邏輯，而是希望從治理的體制結(jié)構(gòu)展開深度分析，對城市小區(qū)物業(yè)治理的范式及其轉(zhuǎn)換的可能性進行研究?，F(xiàn)有的小區(qū)物業(yè)治理范式強調(diào)以自愿自發(fā)的民主協(xié)商為基礎進行自我管理，我們可以稱之為“協(xié)商型自治”。本文的研究將圍繞三個大的目標展開，首先是揭示“協(xié)商型自治”范式與城市小區(qū)物業(yè)治理的性質(zhì)不匹配原理，即自愿自發(fā)的民主協(xié)商并不能實現(xiàn)小區(qū)物業(yè)的良善治理，只會留下一系列難以克服的治理困境；其次是指明政府作為小區(qū)物業(yè)治理的“元治理”主體很難克服自身的部門利益壁壘，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方主體的時候容易陷入“共謀”的處境；最后則是嘗試構(gòu)建以“黨建+法治+自治”為核心的“引領型自治”范式。

二、城市小區(qū)物業(yè)治理的發(fā)展階段與模式

與村莊治理不同，廣泛而深度的城市小區(qū)治理并沒有太長的歷史，這是由中國城市發(fā)展的歷史所決定的。如果說村莊是一個“生產(chǎn)生活共同體”，農(nóng)民在同一個社區(qū)內(nèi)耕作與生活，那么城市小區(qū)則主要是解決人們居住問題的“生活共同體”，也就是所謂的“職住分離”。在這樣一個生活共同體當中，物業(yè)治理幾乎就是城市小區(qū)治理的核心內(nèi)容。

（一）嵌入城市發(fā)展的小區(qū)物業(yè)治理

中華人民共和國成立以來，伴隨著城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，小區(qū)物業(yè)治理大致經(jīng)歷了兩個歷史階段，即“單位制下的小區(qū)物業(yè)治理”和“后單位制下的小區(qū)物業(yè)治理”。

1949年以后，中國的城市小區(qū)物業(yè)治理是在單位體制下開展的。當時城市居民的住宅基本上都是通過其所在單位進行供給。從法律上講，這些住宅的產(chǎn)權都歸屬于單位，具有全民或集體所有的屬性，居住者僅僅是住宅的租戶而已[6]。因此，小區(qū)的物業(yè)治理是單位的一項職責。多數(shù)單位都設置有類似后勤處的管理部門，負責小區(qū)的安保、衛(wèi)生與物業(yè)維修等工作。直到1981年，中國才出現(xiàn)了第一家專門的物業(yè)管理公司——深圳市物業(yè)管理公司，開啟了物業(yè)管理行業(yè)的序幕。不同于此前的福利型小區(qū)管理模式，物業(yè)公司的引入能夠提供更專業(yè)的服務，使單位得以從這些后勤雜事中解脫出來。在20世紀80年代，物業(yè)管理還未從房地產(chǎn)開發(fā)中完全獨立出來，一般是由開發(fā)商的物業(yè)管理部門或開發(fā)商注冊成立的物業(yè)管理公司進行小區(qū)管理[7]。

1993年，黨的十四屆三中全會提出對國有企業(yè)進行改革，建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。隨著國企改革的推進，單位體制開始瓦解，城市住宅分配制度開始改革，其基本思路是停止分配，將住宅市場化、私有化。越來越多的居民進入商品房市場購買住宅，成為擁有產(chǎn)權的業(yè)主。與此同時，專業(yè)化的物業(yè)管理也進入了高速發(fā)展的階段。1994年頒布的《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》（中華人民共和國建設部令第33號）要求住宅小區(qū)應當逐步推行社會化、專業(yè)化的管理模式，由物業(yè)管理公司統(tǒng)一實施專業(yè)化管理。隨后，各地紛紛出臺物業(yè)管理條例或辦法，提出小區(qū)物業(yè)管理應實行業(yè)主自治與專業(yè)服務相結(jié)合的管理模式。

進入2000年之后，我國的房地產(chǎn)開發(fā)進入黃金時代，物業(yè)管理行業(yè)也隨之蓬勃發(fā)展。2003—2007年，《物業(yè)管理條例》《前期物業(yè)管理招投標管理暫行辦法》《物業(yè)服務收費管理辦法》《物權法》等法律法規(guī)相繼出臺，對物業(yè)服務計費方式、業(yè)主組織建設以及物業(yè)管理招投標等關鍵性內(nèi)容做出了較為詳盡的規(guī)定。這個階段出現(xiàn)兩個特點：一是物業(yè)公司出現(xiàn)規(guī)?；８鶕?jù)中國物業(yè)管理協(xié)會的報告，截至2017年末，全國共有物業(yè)服務企業(yè)11.8萬家、從業(yè)人員904.7萬人、管理面積246.6億平方米[8]。有一些物業(yè)公司通過擴張占領了大量的服務市場。以彩生活這家物業(yè)公司為例，截至2019年上半年，其平臺服務面積就達到了12.06億平方米[9]。二是業(yè)主權利意識彰顯，在小區(qū)物業(yè)治理中與物業(yè)公司形成了一定的制衡關系。很多小區(qū)開始成立業(yè)主委員會，推動物業(yè)管理公司的撤換或服務優(yōu)化，一些地區(qū)甚至嘗試由業(yè)主委員會直接掌管物業(yè)治理的所有活動，促進物業(yè)治理模式的演化升級。

與此前相比，物業(yè)管理行業(yè)沒有太大改變的地方在于，物業(yè)公司與開發(fā)商的關系依然非常密切。很多物業(yè)巨頭都是依賴其房地產(chǎn)母公司實現(xiàn)迅速擴張。根據(jù)中國物業(yè)管理協(xié)會與中國指數(shù)研究院發(fā)布的《2016中國物業(yè)服務企業(yè)百強研究報告》，在百強物業(yè)中有超過60%的企業(yè)具有房地產(chǎn)開發(fā)背景，例如排名前幾位的萬科物業(yè)、綠城物業(yè)、保利物業(yè)、碧桂園物業(yè)、中國物業(yè)等都是知名房地產(chǎn)開發(fā)商旗下的子公司[10]。

當前城市小區(qū)物業(yè)治理主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是水電氣的供給。水電氣由市政部門提供，物業(yè)公司在必要的時候予以配合。二是保潔與保安，這是小區(qū)物業(yè)治理最原始也是最核心的內(nèi)容。三是停車場所與停車秩序的維護。四是電梯等公用設備的維護。五是小區(qū)自身建筑的維護，主要是樓層間的漏水和外立面的修繕。六是物業(yè)收支的管理，包括物業(yè)管理費的收取、小區(qū)公共設施的經(jīng)營收入管理、物業(yè)管理的各項開支管理等。七是物業(yè)糾紛的處理。

（二）城市小區(qū)物業(yè)治理的模式

總體來說，城市小區(qū)物業(yè)治理主要包括以下幾種模式：單位自管、開發(fā)商自管、物業(yè)公司管理、政府管理、業(yè)委會—物業(yè)公司合作管理（還可以分為包干制和酬金制）、業(yè)主自管等。

單位自管是最早出現(xiàn)的一種物業(yè)治理模式，流行于單位制時期。該模式的主要特點是濃厚的行政化、福利化色彩。隨著單位體制的瓦解，物業(yè)治理逐漸從原有單位剝離出去，走上市場化的道路。

開發(fā)商自管模式興起于20世紀80年代。深圳最先確立了“誰開發(fā)誰管理”“誰受益誰出錢”和“有償服務”的物業(yè)管理原則，為開發(fā)商自管模式提供了政策支持。當前，開發(fā)商自管模式主要存在于“早期物業(yè)管理階段”，即小區(qū)業(yè)委會成立之前尤其是小區(qū)業(yè)主入住之前的階段，開發(fā)商可以通過派出管理部門對房地產(chǎn)項目進行管理，以滿足小區(qū)的日常需求[11]。

在“早期物業(yè)管理階段”，開發(fā)商也可以通過申請成立物業(yè)管理公司或者選聘具有獨立法人資格的物業(yè)公司對住宅項目進行管理，從而形成物業(yè)公司管理的模式。特別是在政府要求“建管分離”之后，開發(fā)商自管模式基本上就沒有空間了。當然，開發(fā)商仍然傾向于自己成立物業(yè)公司來實現(xiàn)對小區(qū)物業(yè)的管理。

物業(yè)公司作為市場經(jīng)營的主體，對于利潤的追求是其本性，一旦小區(qū)的物業(yè)管理收不抵支，公司一般都會選擇退出。特別是針對老舊小區(qū)和保障房小區(qū)，治理難度大，物業(yè)費難以提高也難以收齊，物業(yè)公司往往不會有興趣進駐。在這種情況下，只能由地方政府和居委會接管，提供最基本的物業(yè)管理。一般來說，政府負責道路、綠化等設施的建設支出，專營單位負責供水、供電、供氣設施的建設支出，建設單位或產(chǎn)權單位負責解決設施配套不全的問題，而業(yè)主則需要負責專有部分的改造支出[12]。

上述四種物業(yè)治理模式都是在業(yè)委會缺位（未成立或成立后無法運行）的情況下形成的。由于缺乏制約力量，業(yè)主的權益往往很難得到維護。隨著業(yè)主維權意識的強化，業(yè)主們開始通過成立業(yè)委會來制衡物業(yè)公司。業(yè)委會主要以兩種方式參與小區(qū)物業(yè)治理：一是業(yè)委會—物業(yè)公司合作管理模式，二是業(yè)委會自管模式。

2003年頒布的《物業(yè)服務收費管理辦法》規(guī)定，物業(yè)服務企業(yè)可以采取包干或者酬金制等形式對物業(yè)費用進行約定。其中第11條規(guī)定：“實行物業(yè)費用包干制的，物業(yè)費用的構(gòu)成包括物業(yè)服務成本、法定稅費和物業(yè)管理企業(yè)的利潤。實行物業(yè)費用酬金制的，預收的物業(yè)服務資金包括物業(yè)服務支出和物業(yè)管理企業(yè)的酬金?！盵13]可見，業(yè)委會—物業(yè)公司合作管理模式還可以分為包干制模式和酬金制模式。

包干制模式是指業(yè)主大會或業(yè)委會選聘物業(yè)公司，通過合同約定業(yè)主支付固定的費用，但是不參與具體的物業(yè)管理活動及資金的使用，物業(yè)公司則自負盈虧。在當前擁有業(yè)委會的小區(qū)中，包干制是最主要的物業(yè)治理模式。

酬金制模式是指業(yè)主所繳納的物業(yè)費除了支付給物業(yè)公司之外，其余全部用于物業(yè)服務支出，業(yè)委會對物業(yè)管理資金擁有決策權和管理權。相較而言，在包干制模式下，業(yè)主一旦完成對物業(yè)公司的選聘，基本上就喪失了對物業(yè)公司的控制權，除非將其解聘；而在酬金制模式下，業(yè)主通過業(yè)委會有可能實現(xiàn)對物業(yè)公司全過程的監(jiān)管，徹底改變了物業(yè)公司在小區(qū)物業(yè)治理中的主導地位。不過該模式對業(yè)委會的運行能力要求很高，必須擁有形式規(guī)范、高效運作、甘于奉獻和業(yè)主支持的業(yè)主委員會，而這樣的條件在多數(shù)小區(qū)并不具備。[14]

雖然業(yè)委會—物業(yè)公司合作管理模式尤其是酬金制模式在很大程度上賦予了業(yè)主和業(yè)委會參與物業(yè)治理的權力，但是作為外部企業(yè)，對物業(yè)公司的監(jiān)管始終不太容易，而且也很難降低物業(yè)治理的成本。因此，部分小區(qū)開始探索業(yè)主自管的模式。從實踐情況來看，業(yè)主自管模式存在三種主要類型：一是業(yè)委會直接聘請小區(qū)業(yè)主從事物業(yè)管理服務，實現(xiàn)完全意義上的業(yè)主自管。這種類型主要存在于規(guī)模較小、管理事務簡單的小區(qū)。二是業(yè)委會直接聘任物業(yè)服務人員，設置物業(yè)服務中心。大部分業(yè)主自管的小區(qū)都是采取這種模式，有些小區(qū)還聘請職業(yè)經(jīng)理人擔任物業(yè)經(jīng)理。三是“公司制”的業(yè)主自管模式，由業(yè)主們作為股東共同成立自管物業(yè)有限公司，以公司形式進行小區(qū)物業(yè)治理。[15]

三、“協(xié)商型自治”及其困境

隨著自治觀念的強化，越來越多的城市小區(qū)物業(yè)治理采取業(yè)委會—物業(yè)公司合作管理和業(yè)主自管兩種模式，這兩種模式可以概括為“協(xié)商型自治”模式?！皡f(xié)商型自治”模式建立在業(yè)主自愿、自發(fā)、自我協(xié)調(diào)的基礎之上，強調(diào)業(yè)主的自我管理。然而，該模式在實踐中面臨諸多困境，歸結(jié)起來是業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司、政府四者關系的失衡，進而導致城市小區(qū)物業(yè)治理的混亂。從根本上講，“協(xié)商型自治”與城市小區(qū)物業(yè)治理的復雜屬性不相匹配。

（一）“協(xié)商型自治”的理論緣起

“協(xié)商型自治”，是指業(yè)主之間通過自愿、自發(fā)、自我協(xié)調(diào)來實現(xiàn)城市小區(qū)的民主管理。自愿，意味著意思自治，即參與小區(qū)管理是業(yè)主自我意識的體現(xiàn)，是一種自主決策，而不是在外力干預下開展的行動。自發(fā)，意味著內(nèi)在的主動性，即參與小區(qū)管理是業(yè)主主觀能動性的體現(xiàn)，是一種獨立的行動，而不是盲目跟隨。自我協(xié)調(diào)，是指業(yè)主之間基于意思自治和主觀能動性，就物業(yè)管理的規(guī)則制定和執(zhí)行進行平等的完全的商討，以期取得一致或多數(shù)一致的意見。自治，強調(diào)的是民主管理，而民主管理可以有很多種形式，例如投票、抽簽、輪流等?！皡f(xié)商型自治”規(guī)定了民主管理的協(xié)商形式，即以平等、完全的商討來達成共同的意見。一般認為，協(xié)商民主之所以優(yōu)于選舉民主，是因為選舉重視的是社區(qū)領導人的選舉而不是社區(qū)規(guī)則的制定和執(zhí)行，重視偏好聚集而不重視偏好形成過程和偏好轉(zhuǎn)換，而協(xié)商民主則可以貫穿于社區(qū)政治活動的全過程[16]。當然，協(xié)商也不一定排除其他的民主管理形式，實際上，協(xié)商和投票往往是結(jié)合在一起的。

“協(xié)商型自治”的理論來源于協(xié)商民主，可以從過程和結(jié)果兩個方面進行解釋。就過程而言，“協(xié)商或者是指特殊的討論，它包括認真和嚴肅地衡量支持和反對某些建議的理由，或者是指衡量支持和反對行為過程的內(nèi)部過程”，是“個人藉此在集體決策之前表達并傾聽各種觀點的對話或交流”。[17]換言之，當一種治理體制的決策是通過自由討論并考慮相反的觀點而做出的，這就是一種協(xié)商民主[18]。就結(jié)果而言，“協(xié)商就是各種觀點不受限制地交流，這些觀點涉及實踐推理并總是潛在地促進偏好變化”[19]，“在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結(jié)果”[20]。從這個意義上講，協(xié)商是具有巨大潛能的民主治理形式。

“協(xié)商型自治”源于協(xié)商民主理論，而協(xié)商民主理論被認為是參與式民主的當代新發(fā)展，某種程度上修正和彌補了代議制民主（選舉民主）中普通民眾參與不足的問題。到20世紀末期，協(xié)商民主理論被引入中國[21]。近年來，中國城市小區(qū)的物業(yè)治理逐漸呈現(xiàn)出以業(yè)委會—物業(yè)公司合作管理和業(yè)主自管為主要模式的“協(xié)商型自治”，正是協(xié)商民主在城市治理中的典型體現(xiàn)。

（二）“協(xié)商型自治”的實踐困境

自由主義的“協(xié)商型自治”為城市小區(qū)物業(yè)治理構(gòu)建了一幅美好的理論圖景，似乎只要賦予業(yè)主進行自由民主協(xié)商的權利，小區(qū)就可以實現(xiàn)良善的自我管理。然而，近年來的實踐表明，“協(xié)商型自治”的成功案例并不多，反而出現(xiàn)了業(yè)委會組織不起來、業(yè)主難以制約業(yè)委會、業(yè)主與業(yè)委會難以制約物業(yè)公司、物業(yè)費難以收齊、法律政策及其他監(jiān)管機制難以進入小區(qū)自治體系等問題，導致城市小區(qū)物業(yè)治理的混亂。

城市小區(qū)物業(yè)的“協(xié)商型自治”，第一步就是召開業(yè)主大會、成立業(yè)委會。然而在現(xiàn)實中，業(yè)委會的組織情況并不樂觀。根據(jù)中國消費者協(xié)會2019年的調(diào)查數(shù)據(jù)，在接受調(diào)查的4320個業(yè)主中，只有25.54%的業(yè)主表示其所在小區(qū)成立了業(yè)主委員會，23.12%的業(yè)主表示小區(qū)尚未成立業(yè)委會，51.34%的業(yè)主表示并不關心是否成立了業(yè)委會[22]。發(fā)達城市的情況要好一些，但內(nèi)部差別也非常大。以筆者2018年在珠三角某街道的調(diào)研為例，整個街道500多個有物業(yè)公司的小區(qū)，成立業(yè)委會的僅占10%。至于三四線城市，業(yè)委會的成立率也不高。例如福建省龍巖市，根據(jù)該市物業(yè)協(xié)會2014年提供的數(shù)據(jù)，新羅區(qū)住宅小區(qū)200余個物業(yè)項目中，成立業(yè)主委員會的僅有21個，僅占住宅物業(yè)項目的10.5%[23]。

業(yè)委會的成立是一個協(xié)商自治的過程，需要符合法定比例的業(yè)主參與投票并達到法定比例的通過率。然而，要將業(yè)主組織起來并不容易。成立業(yè)委會的首要環(huán)節(jié)是需要一定數(shù)量的業(yè)主聯(lián)名向居委會申請。就廣東而言，大型小區(qū)需要20%的業(yè)主聯(lián)名，小型小區(qū)需要10%的業(yè)主聯(lián)名。筆者調(diào)研的一個大型小區(qū)有2300戶，集齊20%的業(yè)主聯(lián)合申請就耗費了幾個月的時間。更難的是，成立業(yè)委會需要符合“雙通過”要求，即參與投票的業(yè)主必須占所有業(yè)主數(shù)量的2/3，在2/3的投票人數(shù)中，同意成立業(yè)委會的數(shù)量也要占2/3。考慮到城市小區(qū)是陌生人社會，而且很多業(yè)主不住在本小區(qū)，要集齊規(guī)定數(shù)量的業(yè)主投票難度極大。單單是找到人來投票已經(jīng)不容易，要開展完全的協(xié)商以達成普遍的同意就更困難了。

待業(yè)委會歷盡千辛萬苦成立以后，業(yè)主發(fā)現(xiàn)，他們很難約束業(yè)委會。筆者在調(diào)研的時候接觸到有關業(yè)委會的信息多是“負面”的。例如南京C社區(qū)某高檔商品房小區(qū)連續(xù)幾屆的業(yè)委會都陷入派系斗爭，業(yè)委會成員被指集體腐敗，貪污小區(qū)公共收益，而且與物業(yè)公司存在利益輸送[24]。筆者在佛山某小區(qū)調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)類似的問題，業(yè)委會成員收取了物業(yè)公司的好處，但是并未促成該物業(yè)公司進駐小區(qū)，物業(yè)公司惱羞成怒，揭穿了該業(yè)委會成員的面目。業(yè)主除了在業(yè)委會成立之際履行過一次投票權利，后續(xù)并沒有有力的手段來監(jiān)督約束業(yè)委會，確保業(yè)委會能夠始終代表廣大業(yè)主的利益。在多數(shù)小區(qū)，并沒有設立業(yè)主代表會議或者財務監(jiān)督小組來監(jiān)督業(yè)委會，分散的業(yè)主更不可能頻繁組織業(yè)主大會來履行監(jiān)督職責。雖然個別業(yè)主會通過詢問來了解或質(zhì)疑業(yè)委會的工作開展，但也難以起到監(jiān)督作用。

一方面，業(yè)主難以制約業(yè)委會；另一方面，業(yè)主和業(yè)委會也難以制約物業(yè)公司。中國消費者協(xié)會2019年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在全國36個城市148個住宅小區(qū)的物業(yè)服務消費者滿意度中，“保潔服務”得分最低，僅為57.34分；從實地測評數(shù)據(jù)來看，得分最低的是秩序管理（59.35分）和客戶服務管理（54.47分）。[25]業(yè)主的不滿很容易轉(zhuǎn)化成小區(qū)物業(yè)糾紛。據(jù)南京市司法局統(tǒng)計，2016年上半年，全市各級人民調(diào)解組織共調(diào)解物業(yè)糾紛1713 件，同比增長80%，增速高居各類糾紛首位[26]。由于業(yè)主和業(yè)委會難以制約物業(yè)公司，一些小區(qū)的物業(yè)公司不公示小區(qū)共有收益、物業(yè)費、維修金使用的情況，收益基本上任由物業(yè)公司支配[27]。

業(yè)委會很難制約物業(yè)公司，物業(yè)公司反而有能力制約業(yè)委會。有社區(qū)反映，業(yè)委會換屆的時候，有幾個物業(yè)公司的負責人就想進入業(yè)委會[28]。部分物業(yè)公司甚至動用黑惡勢力來控制小區(qū)。

業(yè)主和業(yè)委會難以制約物業(yè)公司，還體現(xiàn)在他們不容易解聘原有的物業(yè)公司，特別是前期物業(yè)。物業(yè)公司作為業(yè)主聘用的“管家”，業(yè)主當然可以根據(jù)“管家”的服務水平?jīng)Q定其去留。然而，由于當前物業(yè)服務企業(yè)退出機制尚不完善，對于服務質(zhì)量低劣、態(tài)度蠻橫甚至涉黑涉惡的物業(yè)管理企業(yè)說不得、轟不走的問題較為嚴重，很多業(yè)主敢怒不敢言。2019年，山東省臨沂市一個小區(qū)的業(yè)主委員會試圖終止與物業(yè)公司的服務合同，與另一家物業(yè)公司簽訂合同，然而在新物業(yè)公司進入小區(qū)時，卻遭到了原物業(yè)公司經(jīng)理等人的阻攔，雙方爆發(fā)多次械斗。[29]

為什么業(yè)主和業(yè)委會難以制約物業(yè)公司？可以從三個層面進行解釋：第一，物業(yè)公司作為市場主體，有追逐利潤的動力。2019年《國內(nèi)部分住宅小區(qū)物業(yè)服務調(diào)查體驗報告》顯示，實行包干制的小區(qū)占比57.74%。這意味著大部分物業(yè)公司的經(jīng)營只能依靠自律。然而在利益的驅(qū)動下，物業(yè)公司更可能采取最節(jié)省成本的做法，導致物業(yè)服務質(zhì)量低下，但業(yè)主和業(yè)委會卻無力干涉[30]。第二，多數(shù)業(yè)委會沒有動力和能力發(fā)揮作用。業(yè)委會成員沒有薪資福利，他們有自己的主業(yè)，還要面對業(yè)主的各種質(zhì)疑，沒有太大的積極性參與到小區(qū)物業(yè)治理工作中。而且小區(qū)物業(yè)治理需要一定的專業(yè)管理能力，很多業(yè)委會成員并不具備這些能力。第三，業(yè)主之間的協(xié)商成本太高，即使業(yè)委會想把他們組織起來制約物業(yè)公司，也非常不容易?！俺钟胁煌^點的業(yè)主之間沒有妥協(xié)退讓的余地，無法達成共識，有時候公共討論甚至演變成人身攻擊，導致很多公共事務都是議而不決。”[31]雖然業(yè)主通過業(yè)委會與物業(yè)公司簽訂有服務合同，但是在具體的物業(yè)治理中，由于業(yè)委會幾乎難以發(fā)揮作用，物業(yè)公司只能與分散的業(yè)主直接建立關系[32]。業(yè)主沒有足夠的能力制約物業(yè)公司的運行，往往只能采取不繳納物業(yè)費等個體化的手段進行反抗，這樣做不僅沒能改善局面，反而進一步惡化了小區(qū)物業(yè)治理。事實上，由每個業(yè)主和物業(yè)公司獨立談判對于解決物業(yè)服務的有效提供并不是一個很好的制度設計[33]。

良好的物業(yè)治理離不開充分的人力物力資源。上文講到的業(yè)主參與治理的困境，可以歸結(jié)為“人力”的問題，而“物力”的問題主要集中在小區(qū)物業(yè)管理費很難收齊。以福建省龍巖市新羅區(qū)為例，當?shù)胤ㄔ?011年至2014年10月共受理物業(yè)服務糾紛案件1132件，其中涉及物業(yè)公司訴業(yè)主拖欠物業(yè)費的共有1120件，占99.02%[34]。筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有的小區(qū)一年有30多萬元的物業(yè)費收不上來，“物業(yè)只要超過10年，物業(yè)公司往往都要虧本”[35]。至于不繳物業(yè)費的理由，一般都是業(yè)主認為物業(yè)未盡服務職責，例如對小區(qū)設備老化不滿、丟失物品而物業(yè)未能幫忙找回、對門崗不滿等[36]。對于不繳物業(yè)費的業(yè)主，物業(yè)公司一般是先上門勸說，拖欠到一定數(shù)額了再到法院起訴。如果拒繳物業(yè)費的業(yè)主多了，物業(yè)公司得不到利潤，也很難提供好的服務，導致物業(yè)管理水平進一步下降，業(yè)主因此更加不滿，拒繳的業(yè)主更多，最終形成惡性循環(huán)[37]。有些小區(qū)規(guī)模較小，業(yè)主容易達成一致行動，為了少繳物業(yè)費，他們不斷更換物業(yè)公司，“搞得檔次越來越低”[38]，甚至同時“有四五個物業(yè)公司在管理”[39]?？梢?，小區(qū)物業(yè)治理幾乎是眾多分散的業(yè)主與物業(yè)公司之間的直接博弈，業(yè)主并未能通過協(xié)商達成良善的治理方案。

最后一個問題是，法律政策和監(jiān)管機制難以有效參與到小區(qū)物業(yè)治理之中。從法律政策上來看，居委會與業(yè)委會只是“指導與被指導”的關系，因此，有的小區(qū)業(yè)委會根本不理睬居委會。比如南京H小區(qū)的“業(yè)委會凌駕于居委會之上”，對居委會在小區(qū)內(nèi)的各種活動處處設卡[40]。另外，政府對于物業(yè)公司的監(jiān)管也不到位。一些物業(yè)經(jīng)理向筆者反映，相關部門對他們的工作并無實質(zhì)性的監(jiān)管，主要還是政策性的指導與宣傳。雖然街道城建部門負責跟進小區(qū)的物業(yè)治理，但是人手嚴重不足。以廣東某市R街道為例，共有500多個小區(qū)，城建局跟進物業(yè)管理的工作人員只有2個，而且因為工作人員流動性大，業(yè)務水平、法務水平不高，根本無法應對日益增長的物業(yè)糾紛[41]。

（三）脫嵌于城市小區(qū)物業(yè)治理的“協(xié)商型自治”

上述問題歸結(jié)起來就是業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司、政府四者關系的松散與失衡，導致城市小區(qū)物業(yè)治理的混亂。從本質(zhì)上講，“協(xié)商型自治”與城市小區(qū)物業(yè)治理的屬性不相匹配。

與農(nóng)村不同，城市小區(qū)（尤其是新建的商品房小區(qū)）幾乎是一個陌生人社會。陌生人社會的典型特征就是“原子化”，絕大多數(shù)業(yè)主之間都不認識，除非彼此發(fā)生了糾紛。在這樣一個平權化的城市小區(qū)，尤其是規(guī)模較大的小區(qū)，協(xié)商自治的成本非常高。試圖將大部分業(yè)主找到并讓他們坐下來一起開業(yè)主大會，達成一個物業(yè)治理方案，既缺乏信任關系，也缺乏權威基礎，難度不可謂不大。

從物的角度來看，小區(qū)物業(yè)是一項逐漸老化、日益復雜、需要集體完成的公共品。在早些年，物業(yè)糾紛沒有那么突出，主要是因為當時的小區(qū)普遍建成不久，各項公共設備還能使用，業(yè)主和物業(yè)公司即使“無為而治”也不會有太大的矛盾。然而隨著物業(yè)的老化，電梯故障頻出、漏水現(xiàn)象增多、停車空間不足、裝修改造日益頻繁，各種矛盾沖突就出來了。而這些物業(yè)糾紛因為牽涉眾多業(yè)主，而且相應的物業(yè)改造成本都不低，對于改造方案也是眾說紛紜。因此，幾乎任何一項公共物業(yè)的改造都不可能由個別人或物業(yè)公司獨立承擔，而需要相關業(yè)主（有時候是全體業(yè)主）達成一致的集體行動，其中的組織成本不可謂不高。在這種情況下，希望通過協(xié)商自治來實現(xiàn)良善的小區(qū)物業(yè)治理，其難度可想而知。

四、“引領型自治”及其建構(gòu)

與“協(xié)商型自治”對純粹自治的強調(diào)不同，“引領型自治”作為一種新的治理框架，強調(diào)黨建引領、法律政策與業(yè)主自治相結(jié)合。

（一）“引領型自治”的模型

“引領型自治”強調(diào)黨建引領與業(yè)主自治相結(jié)合，換言之，在這種治理體制中，業(yè)主自治依然是關鍵的要素，黨建引領不是替代業(yè)主自治而是促成更好的業(yè)主自治。

作為一種新型治理體制，“引領型自治”的理論緣起可以追溯到元治理理論。治理體制作為統(tǒng)治體制的替代者，反對強制性的、自上而下的權力過程，倡導協(xié)商的、相互的多中心合作體系。為了實現(xiàn)權力多中心化的目標，在治理體制下，外部的權威力量往往會遭遇貶斥，似乎只要減少甚至拋開外部的干預，其他各種主體就可以更好地開展協(xié)商與合作，從而實現(xiàn)良好的治理。然而，實際情況并不是這樣的。在很多地方、很多領域，雖然出現(xiàn)了政府的退出，但是多中心的良善治理格局并沒有出現(xiàn)[42]。

治理體制在什么情況下會走向失靈呢？“與市民社會各種機構(gòu)體制之間的矛盾和緊張關系，連接公、私、志愿部門的組織未盡完善都可能導致治理失敗。領導者的失誤、關鍵性的伙伴在時間進度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度，都能給治理播下失敗的種子”?[43]。正因如此，國家應當保留自己對治理機制開啟、關閉、調(diào)整和另行建制的權力[44]。作為對治理失靈的回應，強調(diào)國家權力回歸的元治理理論應運而生。元治理是對治理趨勢的“反向過程”，通過國家權力對自治組織、治理網(wǎng)絡的介入，提供治理所需的基本規(guī)則，確保不同治理機制和規(guī)制的兼容性，充當政策共同體中的對話組織者；在治理內(nèi)部和外部有沖突時，支持較弱的力量或系統(tǒng)來平衡權力差異，更改認同的自我理解、策略能力以及個人和集體行動者在不同策略環(huán)境中的利益。

在松散的“原子化”社區(qū)，在社會發(fā)育尚未成熟的條件下，基層群眾自治的發(fā)展需要有效的政治力量支撐。在中國，這個主導力量只能是黨的基層組織[45]。正因如此，以“引領型自治”來替代“協(xié)商型自治”，將有助于優(yōu)化城市小區(qū)物業(yè)的治理。如何改進和完善居民區(qū)黨組織對各類社區(qū)組織的領導方式和工作方式，促成全社區(qū)的自我管理格局，這是中國社會現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容[46]。

“引領型自治”不僅僅是一種理論構(gòu)想，實際上已經(jīng)具備充分的政策基礎。2007年，黨的十七大首次將“基層群眾自治制度”納入中國特色社會主義政治制度范疇，明確提出“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”[47]。2017年，國務院出臺的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》第一次從頂層設計角度提出：“加強社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會對業(yè)主委員會和物業(yè)服務企業(yè)的指導和監(jiān)督，建立健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)服務企業(yè)議事協(xié)調(diào)機制。”[48]2019年，中共中央辦公廳《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》提出：“建立黨建引領下的社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)協(xié)調(diào)運行機制，充分調(diào)動居民參與積極性，形成社區(qū)治理合力。”[49]

近年來，一些城市已經(jīng)開始“紅色物業(yè)”的實踐探索。有的街道在轄區(qū)內(nèi)的各個小區(qū)成立了業(yè)委會黨建工作小組，通過發(fā)掘和聯(lián)絡小區(qū)內(nèi)的黨員業(yè)主，將他們發(fā)展成為樓組長，參與小區(qū)物業(yè)治理[50]。有的區(qū)創(chuàng)建以物業(yè)服務企業(yè)黨員、業(yè)委會黨員、居民小組黨員、居民黨員為主體的“四位一體”小區(qū)黨建模式，建立小區(qū)聯(lián)合黨支部，通過組織行為把小區(qū)各類組織之間的外部關系協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h支部的內(nèi)部溝通，有效提升了黨對小區(qū)物業(yè)治理的領導[51]。有的城市在“小區(qū)網(wǎng)格、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)、社會組織”等新領域建起黨的組織，為城市小區(qū)治理各方打造“主心骨”，形成一個新領域、區(qū)域化的紅色物業(yè)聯(lián)盟[52]。有的城市通過打造“紅色物業(yè)”，組建一批公益性物業(yè)企業(yè)，以黨建引領改造一批現(xiàn)有物業(yè)企業(yè)，將物業(yè)企業(yè)打造成為黨組織聯(lián)系、服務群眾的重要平臺[53]。

需要指出的是，“紅色物業(yè)”的實踐并非由基層黨組織直接管理社區(qū)物業(yè)事務，也沒有改變物業(yè)治理的基本架構(gòu)及各主體的功能，而是通過黨的基層組織在社會治理網(wǎng)絡中的聯(lián)結(jié)、統(tǒng)籌和引領，從而實現(xiàn)更高效率的集體行動[54]。

（二）“黨建引領”的組織載體與功能設計

城市小區(qū)物業(yè)的“引領型自治”體制，是由“黨建引領”“法治支撐”和“業(yè)主自治”三部分構(gòu)成的。其中，“黨建引領”是核心，“業(yè)主自治”是基礎，“法治支撐”是保障。如前所述，部分城市對“紅色物業(yè)”的實踐探索，為我們理解和重新構(gòu)造“黨建引領”的治理體制提供了實證素材。我們將在既有實踐的基礎上，搭建一套更為合理的“黨建引領”組織載體，并進行相應的功能設計。

“黨建引領”的組織載體是指在每個獨立的小區(qū)組建一個物業(yè)治理領導小組，由鎮(zhèn)街或居委會相關部門指派優(yōu)秀黨員擔任組長，小組成員包括業(yè)委會主任、開發(fā)商代表、物業(yè)公司代表、派出所代表、小區(qū)黨員代表、業(yè)主（非黨員）代表?！包h建引領”的組織載體是由政府或居委會的黨員所領導，但是該組織載體并不是純粹的跨界黨組織聯(lián)盟，而是黨領導下的跨界組織聯(lián)盟。只有將相關的利益主體納入物業(yè)治理領導小組，充分討論協(xié)商，才能夠制定出真正有利于小區(qū)良善治理的方案。物業(yè)治理領導小組是小區(qū)物業(yè)治理的最高領導機構(gòu)，對于相關事務的討論，組長在聽取各方的意見之后，擁有最終的決定權；組員認為組長的決定不合理的，有權向鎮(zhèn)街黨委提出申訴。一般來說，物業(yè)治理領導小組定期開會討論相關的治理事務，如遇特別重要的突發(fā)事件，領導小組的所有成員都可以發(fā)起會議討論。

物業(yè)治理領導小組由政府或居委會相關部門牽頭成立。對于新建的小區(qū)，在業(yè)主入住之前，就應當成立物業(yè)治理領導小組，因為這個時候已經(jīng)有物業(yè)治理的需求。在前期物業(yè)階段，物業(yè)治理領導小組由政府或居委會相關部門和開發(fā)商、派出所代表構(gòu)成，類似于當前一些城市的物業(yè)管理委員會。不過，物業(yè)管理委員會的主要職責是籌備成立業(yè)委會，業(yè)委會產(chǎn)生后即解散。物業(yè)治理領導小組在籌備成立業(yè)委會時，會吸收業(yè)主代表和黨員代表加入，成立業(yè)委會之后，該領導小組將繼續(xù)存在并發(fā)揮作用。

物業(yè)治理領導小組是小區(qū)物業(yè)治理的最高領導機構(gòu)，對小區(qū)物業(yè)治理的重大事務進行決策。第一項重大事務是籌備成立業(yè)委會。每個小區(qū)都應當成立業(yè)委會，這應成為鎮(zhèn)街黨委對物業(yè)治理領導小組進行考核的關鍵指標。一方面，領導小組要深入群眾，挖掘和動員積極分子，尤其是要將黨員業(yè)主組織起來，通過黨員網(wǎng)絡和積極分子將各個樓棟組織起來，從而解決小區(qū)業(yè)主組織難的問題；另一方面，領導小組要對業(yè)主委員會成員進行嚴格把關，將社區(qū)黨支部和居委會中的優(yōu)秀人員尤其是優(yōu)秀黨員推薦為業(yè)委會候選人。業(yè)委會成立后，由物業(yè)治理領導小組組長對業(yè)委會成員逐一進行上崗前誠信談話，并開展專項培訓，包括社區(qū)文本解讀、維修資金使用規(guī)定等。建立業(yè)委會述職制度，每年度業(yè)委會成員要向物業(yè)治理領導小組進行述職報告，領導小組提出完善意見，并告知所有業(yè)主。如此，可以解決業(yè)委會成立難和監(jiān)督難的問題。在業(yè)委會成立之前，物業(yè)治理領導小組代行相關治理職責。

物業(yè)治理領導小組的第二項重大事務是決定物業(yè)公司的聘用與解聘。對于新建小區(qū)，物業(yè)治理領導小組應當通過資質(zhì)、信用審查，選擇合適的前期物業(yè)，由開發(fā)商與物業(yè)公司簽訂服務合同，領導小組負責合同的審查及合同執(zhí)行的監(jiān)督；對于已經(jīng)成立業(yè)委會的小區(qū)，領導小組履行同樣的職責，同時召集業(yè)主召開業(yè)主大會投票決定是否聘用該物業(yè)公司，確定聘用后，物業(yè)服務合同由業(yè)主團體授權業(yè)委會和物業(yè)公司簽訂。引入物業(yè)公司之后，領導小組負責物業(yè)公司的黨組織建設事宜，建立黨員示范崗、黨員先鋒崗和黨建責任區(qū)，實現(xiàn)物業(yè)服務中的黨員帶頭作用；領導小組督促和審查物業(yè)服務規(guī)范標準，明確物業(yè)服務的考核制度，并制定居民考核打分的流程。對于考核不合格的物業(yè)公司，由領導小組提出解聘物業(yè)公司的動議，并召開業(yè)主大會投票決定。如此，可以解決以往物業(yè)公司難監(jiān)管的問題。

物業(yè)治理領導小組的第三項重大事務是處理小區(qū)的重大物業(yè)糾紛。一般的物業(yè)糾紛由物業(yè)公司和業(yè)委會自行處置，對于重大的物業(yè)糾紛，例如群體性事件、涉法涉訴案件、要求撤換業(yè)委會成員或解聘物業(yè)公司的訴求、業(yè)委會與物業(yè)公司的糾紛以及其他物業(yè)公司和業(yè)委會無法有效處置的糾紛等，則交由物業(yè)治理領導小組處理。

物業(yè)治理領導小組的第四項重大事務是對接政府資源與小區(qū)需求。一方面，將小區(qū)治理的需求反映到黨委政府層面；另一方面，將黨委政府的相關資源引入小區(qū)治理。從這個意義上講，領導小組是黨委政府與基層之間的聯(lián)結(jié)紐帶，有助于促進雙方的認知理解與合作治理，減少社會不穩(wěn)定因素，提升民眾的生活幸福感。特別是對于老舊小區(qū)來說，這一點顯得尤為重要。政府推動城市更新，需要及時準確了解民眾的需求，而政府資源的下沉以及相關政策的推行，也需要組織落實，物業(yè)治理領導小組剛好可以在其中發(fā)揮統(tǒng)籌引領的作用。

（三）“業(yè)主自治”的組織載體與功能設計

在“引領型自治”體制中，作為黨建引領的載體，物業(yè)治理領導小組主要是在重大事務上發(fā)揮聯(lián)結(jié)、統(tǒng)籌、引領作用，對于具體事務的處置，則由業(yè)主自治來承擔。業(yè)主自治的組織載體是在每個相對獨立的小區(qū)所組建的業(yè)主團體和業(yè)委會。我們認為，需要對業(yè)主團體和業(yè)委會的性質(zhì)重新做出定位，使其能夠符合“引領型自治”的內(nèi)在需求。

可以借鑒國外關于物業(yè)管理的立法經(jīng)驗，在一個物業(yè)區(qū)域內(nèi)，將全體業(yè)主緊密結(jié)合組成一個社會團體，即業(yè)主團體，并賦予其民事主體資格，擁有相應的財產(chǎn)權利，能夠承擔相應的訴訟責任[55]。小區(qū)的維修基金、物業(yè)收入及其他所有公共收入（如停車費、廣告費、場地租賃費等）全部歸業(yè)主團體所有。當然，這些收入具有不可分割的公有屬性，只能用于小區(qū)物業(yè)治理，任何個人不得要求分割占有。從這個意義上講，業(yè)主團體的財產(chǎn)具有明顯的身份屬性，新業(yè)主加入后即可共享該財產(chǎn)，而業(yè)主一旦出售小區(qū)房產(chǎn)，則不再共享該財產(chǎn)。業(yè)主團體委托業(yè)委會在銀行設立專有賬戶并進行日常管理。

對于多樓棟的小區(qū)，可以在每個單獨的樓棟設立業(yè)主小組，由該樓棟全體業(yè)主構(gòu)成，并且賦予其一定范圍的獨立決策權。業(yè)主小組是業(yè)主團體的一個分支機構(gòu)，不具有直接對外的民事主體資格，但是可以對本樓棟的局部利益進行決策和管理[56]。

業(yè)委會不是法人，也不是獨立的非法人組織（非法人團體），而是特定的民事主體，即業(yè)主團體的執(zhí)行和代表機構(gòu)。2005年8月15日《最高人民法院關于春雨花園業(yè)主委員會是否具有民事訴訟主體資格的復函 》指出，“根據(jù)《物業(yè)管理條例》規(guī)定，業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，根據(jù)業(yè)主大會的授權對外代表業(yè)主進行民事活動，所產(chǎn)生的法律后果由全體業(yè)主承擔。業(yè)主委員會與他人發(fā)生民事爭議的，可以作為被告參加訴訟”。成立業(yè)委會的目的就在于代表業(yè)主團體對內(nèi)進行日常的事務管理，對外實施相關的具體行為。從這個意義上講，業(yè)委會不具有獨立的民事主體資格，只能在業(yè)主團體的授權下代表業(yè)主團體開展各項活動，例如代表業(yè)主團體與物業(yè)公司簽訂服務合同、代表業(yè)主團體參與法律訴訟、代表業(yè)主團體參與物業(yè)治理領導小組，等等。

作為業(yè)主團體的一員，任何業(yè)主都有繳納物業(yè)管理費的義務。該義務不是來源于物業(yè)公司所提供的服務，而是來源于所有業(yè)主共享公共的物業(yè)?？梢哉J為，繳納物業(yè)費是業(yè)主成員對于業(yè)主團體的義務，也是其得以享有其他權利的前提[57]。換言之，物業(yè)費的繳納不以物業(yè)公司的存在為前提，應當是一項法定義務，我國臺灣地區(qū)和香港地區(qū)都有相應的法律規(guī)定[58]。因此，業(yè)主不能以物業(yè)公司未提供令人滿意的服務或者以業(yè)主不需要相應的物業(yè)服務為由拒絕繳納物業(yè)費。目前之所以普遍出現(xiàn)業(yè)主拒絕繳納物業(yè)費的現(xiàn)象，與我們對于業(yè)主團體、業(yè)委會和物業(yè)公司之間的性質(zhì)定位不清有關。幾乎所有聘請了物業(yè)公司的小區(qū)，都是由分散的業(yè)主各自將物業(yè)費繳納給物業(yè)公司，這實際上是不合理的，由此也形成了業(yè)主關于物業(yè)費是物業(yè)服務的對價的觀念。之所以由物業(yè)公司收取物業(yè)費，是因為物業(yè)公司往往比業(yè)委會更早參與到小區(qū)的物業(yè)治理之中，業(yè)主只能直接將物業(yè)費交給物業(yè)公司，這種做法在一定程度上也對物業(yè)公司起到約束作用。然而正如前文所講，一旦業(yè)主拒絕繳納物業(yè)費，就很容易出現(xiàn)小區(qū)物業(yè)治理的惡性循環(huán)。

因此，我們認為繳納物業(yè)費是業(yè)主的法定義務，物業(yè)費應由業(yè)委會代表業(yè)主團體進行收取，在業(yè)委會成立之前，則由物業(yè)治理領導小組代為收取。業(yè)委會或物業(yè)治理領導小組收齊物業(yè)費之后，再依據(jù)物業(yè)服務合同的標準全額或減額提交給物業(yè)公司[59]。如果物業(yè)公司未按照合同規(guī)定提供物業(yè)服務，由業(yè)委會代表業(yè)主團體行使合同履行抗辯權，單個業(yè)主可以向業(yè)委會主張行使抗辯權，但仍然需要向業(yè)委會繳納物業(yè)費[60]。從國外來看，美國、澳大利亞、新西蘭、荷蘭等國都規(guī)定，業(yè)主法團是獨立于個體業(yè)主的法人實體，承擔公共部分的管理和維修責任，擁有收取物業(yè)費的權利[61]。從國內(nèi)來看，在一些采取業(yè)委會—物業(yè)公司合作管理模式（酬金制）及業(yè)主自管模式的城市小區(qū)，已經(jīng)實現(xiàn)所有資金直接由業(yè)委會收取[62]。

對于拒絕繳納物業(yè)費的業(yè)主，業(yè)主團體可以通過業(yè)委會進行催繳，同時應賦予業(yè)委會訴諸法律、要求強制執(zhí)行的權利。在我國目前的實踐中，即使業(yè)主惡意拒繳物業(yè)費，業(yè)主團體也沒有特別的管理手段，物業(yè)公司演變成小區(qū)的實質(zhì)管理者，這實際上是一種法律關系的錯位[63]。

除了收取物業(yè)費之外，業(yè)委會還應當履行以下幾項重要的職責：第一是加強對物業(yè)公司的監(jiān)督。除了利用物業(yè)治理領導小組的機制之外，業(yè)委會應要求物業(yè)公司定期公開收支明細并進行審查，業(yè)委會根據(jù)物業(yè)公司的服務情況及合同的相關約定，決定物業(yè)費的支付比例。第二是積極組織業(yè)主參與物業(yè)治理，包括物業(yè)管理知識的教育、公共準則（不高空拋物、不亂扔垃圾、管理好寵物等）的普及，以及組織業(yè)主代表定期對物業(yè)公司的服務進行打分評價。第三是積極協(xié)調(diào)業(yè)主與物業(yè)公司、開發(fā)商之間的物業(yè)糾紛。業(yè)主之間的物業(yè)糾紛一般由物業(yè)公司負責處理，涉及業(yè)主與物業(yè)公司、開發(fā)商之間的物業(yè)糾紛，業(yè)委會應當積極介入，盡可能化解沖突。對于業(yè)委會處置不了的問題，則及時提交物業(yè)治理領導小組。

業(yè)主團體作為獨立法人，可以通過業(yè)主大會履行其對業(yè)委會的監(jiān)督職能。業(yè)主團體不應只在業(yè)委會選舉的時候發(fā)揮作用，更應該加強對業(yè)委會日常履職的監(jiān)督。對于小區(qū)重大事項，如變更物業(yè)費、電梯加裝、“微改造”等，由業(yè)主大會投票決定，多數(shù)同意即可執(zhí)行，政府不應以少數(shù)人不同意為由拒絕支持多數(shù)人的訴求。業(yè)主大會可對業(yè)委會成員實施任期、離任經(jīng)濟責任審計，每半年公示業(yè)委會成員繳納物業(yè)費、停車費情況；每個年度，業(yè)委會向物業(yè)治理領導小組提交的述職報告，應首先通過業(yè)主大會的審查。對于未能盡職履行業(yè)委會職能者，物業(yè)治理領導小組可提請業(yè)主大會進行重新選舉或補選。

（四）創(chuàng)新法律政策的支持體系

城市小區(qū)物業(yè)的“引領型自治”體制，除了加強“黨建引領”和“業(yè)主自治”之外，也離不開強有力的法律政策支持體系。換言之，城市小區(qū)物業(yè)治理本質(zhì)上不是一個地方性的治理問題，而是嵌入全國法律政策體系的一個治理環(huán)節(jié)。

首先是社會信用體系的完善。應當將惡意拒繳物業(yè)費的業(yè)主（因欠繳物業(yè)費被提起訴訟并拒絕履行法院生效判決）以及未能盡職履行物業(yè)服務的物業(yè)公司及其主要負責人（因未能盡職履行物業(yè)服務并拒絕履行法院生效判決）列入社會失信名單。

其次是強化執(zhí)法介入和司法介入。對于小區(qū)違建的行為，無論是業(yè)主團體、業(yè)委會、物業(yè)公司還是物業(yè)治理領導小組，都沒有執(zhí)法權。當違建問題呈報至政府層面，政府的相關執(zhí)法部門應當及時做出回應，在查證屬實之后依法開展執(zhí)法活動。應推動建立綜合行政執(zhí)法機制，由街道根據(jù)上級政府確定的行政執(zhí)法事項清單，依法行使行政執(zhí)法權，建立綜合執(zhí)法工作機制，加強對住宅小區(qū)內(nèi)違法行為的巡查、檢查和處理。對于業(yè)委會提起的針對拒繳物業(yè)費的業(yè)主的訴訟，法院應予以支持。

再次是將紀委監(jiān)察的職能延伸至城市小區(qū)。目前，紀委監(jiān)察監(jiān)督的對象，在基層主要是村委會和居委會，對于城市小區(qū)業(yè)委會則缺乏監(jiān)管。雖然物業(yè)治理領導小組和業(yè)主團體在很大程度上能夠起到對業(yè)委會的監(jiān)督管理作用，但是將其排除在紀委監(jiān)察的體系之外，不利于強化對業(yè)委會的約束。尤其是考慮到將物業(yè)費等公共收入移交至業(yè)委會后，業(yè)委會貪污腐敗的風險將隨之加劇，更應當引入紀委監(jiān)察的監(jiān)管。

最后是完善激勵措施倡導居民積極參與志愿服務。業(yè)委會、居委會應努力發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)小區(qū)積極分子，重視發(fā)揮關鍵少數(shù)的作用，同時在重大應急事務中強調(diào)人人參與，倡導居民的自治功能。無論是挖掘積極分子，還是培育人人參與的精神，都應當在小區(qū)日常物業(yè)治理的過程中有意識地組織和動員，只有通過不斷的訓練，居民的公共參與意識和能力才能逐漸提升。應建立社會信用積分制，對于這些積極參加社區(qū)治理活動者，予以公開表彰，并探索相應的政策支持制度，例如公共交通票價優(yōu)惠、旅游景點票價優(yōu)惠等。

五、結(jié)論與討論

從“協(xié)商型自治”到“引領型自治”的轉(zhuǎn)變，反映了城市小區(qū)物業(yè)治理的復雜性以及治理理論的適應性演化。既有理論以及建立在既有理論基礎上的制度并不一定具有合理性，我們需要反思的是理論和制度與實踐訴求的匹配性，如果理論和制度脫離了實踐訴求，那就需要對理論和制度做出適應性調(diào)整。“引領型自治”作為一種優(yōu)化的自治理論，能夠更好地匹配城市小區(qū)物業(yè)治理的屬性，有助于我們重新思考城市治理的本質(zhì)，更好地理解黨的領導、人民當家做主和依法治國相結(jié)合的中國治理大框架。

（一）“引領型自治”的適應性

“協(xié)商型自治”突破了傳統(tǒng)選舉民主的模式，強調(diào)通過對話和商討來達成一致意見，從而避免傳統(tǒng)票決所具有的信息不對稱及參與程度低的問題。一般來說，“協(xié)商型自治”適用于協(xié)商規(guī)模較小、協(xié)商事項較簡單、“釘子戶”治理成本較低的場景。這三個條件決定了“協(xié)商型自治”只能承擔較低的治理成本。一旦協(xié)商規(guī)模龐大且協(xié)商主體嚴重分化，協(xié)商的事項非常復雜，而且“釘子戶”治理成本較高，那么“協(xié)商型自治”將因為協(xié)商成本畸高而陷于失敗。例如，大型農(nóng)田水利的協(xié)商自治失敗就是典型的案例[64]。而在城市小區(qū)物業(yè)治理中，“協(xié)商型自治”很難解決業(yè)委會難組織、難監(jiān)管，物業(yè)公司難監(jiān)管，物業(yè)費難收取，法律政策難介入等困境。

與“協(xié)商型自治”不同的是，“引領型自治”強調(diào)基層黨組織在城市小區(qū)物業(yè)治理中的元治理功能。這種治理體制更適用于協(xié)商成本較高的治理場景，比如涉及人口多、事項復雜、“釘子戶”治理難度大的城市小區(qū)物業(yè)。大致來說，一項治理任務的成本，主要由協(xié)商成本和組織成本構(gòu)成。黨建引領并引入法律政策支持，有助于降低小區(qū)物業(yè)治理的協(xié)商成本，而良善的自治體系則有助于降低組織化（官僚化）成本，從而在整體上降低城市小區(qū)物業(yè)的治理成本。從這個意義上講，“引領型自治”是適應并能夠嵌入城市小區(qū)物業(yè)治理的重要體制。

（二）重新思考城市治理

中國正面臨城市化轉(zhuǎn)型的歷史巨變，各類新型問題的出現(xiàn)不斷沖擊著原有的治理體制。我們需要充分意識到城市治理與鄉(xiāng)村治理的巨大差別，并且為當前及未來的城市治理儲備有效的治理體制和治理理論資源。中國的改革與發(fā)展，在很長的一段時間里都是以鄉(xiāng)村治理為核心內(nèi)容，這是由中國的人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所決定的。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口涌入城市工作和生活，無論是最終落腳在城市里，還是返回農(nóng)村，他們都從根本上改變了中國城市的人口結(jié)構(gòu)，流動性與多元化使得城市治理很難采取傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的體制。而在社會結(jié)構(gòu)上，城市呈現(xiàn)與鄉(xiāng)村社會迥然不同的“原子化”、碎片化形態(tài)，既沒有血緣組織可以依靠，也沒有系統(tǒng)化的行政組織可以支撐。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來看，城市的產(chǎn)業(yè)更是形態(tài)各異，如何在產(chǎn)業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)與社會之間、產(chǎn)業(yè)與政府之間實現(xiàn)良好的互動，都需要一個有效的城市治理體制。

我們認為，“引領型自治”能夠較好地回應城市治理的復雜性和系統(tǒng)性，它既是一種治理體制，也是一種治理理論。包括小區(qū)物業(yè)治理在內(nèi)的城市治理，在人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和治理內(nèi)容上都具有極大的多元性和復雜性，如果一味強調(diào)社會自治和民主協(xié)商，必然會因為龐大的合作成本而導致城市治理的失敗。因此，通過黨組織的核心引領及法律政策的支持，能夠更好實現(xiàn)多元利益的整合，確?！白h而有決、決而有行、行而有終”，為城市的良性發(fā)展奠定牢固的治理基礎。

面對多元化、“原子化”的城市社會，試圖以系統(tǒng)的行政體制來開展城市治理，將導致巨大的行政成本。“引領型自治”強調(diào)黨建引領與法律政策支持下的社會自治體制。換言之，黨建引領并不包辦所有的治理事務，而是在關鍵的環(huán)節(jié)發(fā)揮助推與統(tǒng)籌的功能，絕大多數(shù)的治理事務依然需要通過社會合作來完成。從這個意義上講，城市治理需要更為成熟的自治體制與之相匹配，甚至比鄉(xiāng)村社會自治的要求更高。作為對比，我們可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會因為有血緣關系和熟人關系的支撐，本身就具有較強的組織性，因此更容易對接行政化的治理體制。換言之，鄉(xiāng)村社會更容易與行政體制形成對接，并通過組織的內(nèi)部化（社會化）降低行政管理的成本。而城市社會缺少這樣的組織基礎，完全構(gòu)造一套行政系統(tǒng)來治理“原子化”社會，自然會面臨巨大的行政成本。因此，城市治理的現(xiàn)代化不是城市社會的行政化，而是自治能力的現(xiàn)代化。

（三）重新理解中國的治理大框架

“引領型自治”不僅為中國的城市治理尤其是小區(qū)物業(yè)治理提供了一套有效的治理體制和治理理論，而且有助于我們重新理解中國獨特的治理大框架，即黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一。

“引領型自治”首先就是強調(diào)黨組織在治理體制中發(fā)揮聯(lián)結(jié)、統(tǒng)籌和引領國家—社會關系的功能。一方面，黨的領導能夠超脫各個利益主體的既有結(jié)構(gòu)，確保社會的自治系統(tǒng)沿著協(xié)商成本更低、治理效果更好的方向發(fā)展；另一方面，黨的領導有助于推動法律政策的制定、完善與落實，突破“有法而無治”的困境，進一步提升社會自治系統(tǒng)的有效性。可以認為，充分發(fā)揮黨的領導功能，是中國治理大框架的典型特征，也是中國治理模式的關鍵要素。

“引領型自治”不僅僅強調(diào)黨建引領的核心功能，而且倡導在社會治理體制中充分引入法律政策的力量。如果說黨的領導主要起動力激活的作用，那么法律政策主要是發(fā)揮制度支撐的作用。前者保障社會治理的靈活性和主動性，后者保障社會治理的規(guī)則性和穩(wěn)定性。如果有良善的法律政策且能夠得到有效的實行，那么社會治理的成本將大大降低。因此，黨的領導不是要替代法律政策的功能，而是要助推法律政策的制定、完善與落實。

總體來說，“引領型自治”作為一項治理體制和治理理論，完整體現(xiàn)了黨的領導、人民當家做主和依法治國三者有機統(tǒng)一的中國治理大框架。從這個意義上講，“引領型自治”的治理體制與治理理論，值得從更多的實踐層面展開深度研究。

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[25] 同[1]。

[26] 梁圣嵩、鄒偉：《物業(yè)糾紛“高燒”之痛》[N]，《南京日報》，2016年8月22日第A9版。

[27] 同[1]。

[28] 林輝煌：《佛山禪城區(qū)LH社區(qū)葉女士訪談筆記》[R]，2016年3月17日。

[29] 山東衛(wèi)視：《今晚！霸凌業(yè)主聚眾斗毆，這家“惡物業(yè)”被臨沂警方一舉打掉》[EB/OL]，2019年6月26日， https：//sdxw.iqilu.com/w/article/YS0yMS01NzA5OTM5.html，訪問日期：2024年3月22日。

[30] 左雨晴：《沉疴難返 小區(qū)物業(yè)問題該如何改善？》[J]，《新產(chǎn)經(jīng)》2020年第2期，第68-70頁。

[31] 盛智明：《制度如何傳遞？——以A市業(yè)主自治的“體制化”現(xiàn)象為例》[J]，《社會學研究》2019年第6期，第139-163頁。

[32] 仇葉：《住宅小區(qū)物業(yè)管理糾紛的根源——基于合同治理結(jié)構(gòu)變形與約束軟化視角的解讀》[J]，《城市問題》2016年第1期，第78-84頁。

[33] 郭銳欣、高明華、張鵬飛：《物業(yè)服務的經(jīng)濟學分析》[J]，《經(jīng)濟科學》2012年第6期，第116-128頁。

[34] 同[23]。

[35] 林輝煌：《佛山禪城區(qū)LH社區(qū)物業(yè)公司梁主任訪談筆記》[R]，2016年3月18日。

[36] 林輝煌：《佛山禪城區(qū)LH社區(qū)物業(yè)公司蔡經(jīng)理訪談筆記》[R]，2016年3月21日。

[37] 李松濤：《“管家”與“主人”互相看不順眼——物業(yè)與業(yè)主矛盾折射地產(chǎn)開發(fā)模式缺陷》[N]，《中國青年報》2012年9月19日。

[38] 林輝煌：《佛山順德區(qū)HX小區(qū)黨支部袁書記訪談筆記》[R]，2018年7月7日。

[39] 林輝煌：《佛山順德區(qū)HX小區(qū)物業(yè)公司周經(jīng)理訪談筆記》[R]，2018年7月18日。

[40] 同[24]。

[41] 佛山市R街道國土城建和水利局：《關于住宅物業(yè)管理調(diào)研的報告》[R]，2018年6月5日。

[42] 林輝煌：《村莊治理：一種“權力譜系社會學”》[J]，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2023年第4期，第167-180頁。

[43] 斯托克：《作為理論的治理：五個論點》[A]，載俞可平主編《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年，第31-51頁。

[44] 杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》[A] ，載俞可平主編《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年，第22-26頁。

[45] 林尚立：《基層群眾自治：中國民主政治建設的實踐》[J]，《政治學研究》1999年第4期，第47-53頁。

[46] 費孝通：《居民自治：中國城市社區(qū)建設的新目標》[J]，《江海學刊》2002年第3期，第15-18頁。

[47] 胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 ?為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》[N]，《人民日報》2007年10月25日第1版。

[48] 中共中央、國務院：《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》[N]，《人民日報》2017年6月13日第1版。

[49] 《中共中央辦公廳印發(fā)<關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見>》[EB/OL]，https：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/08/content_5389836.htm，訪問日期：2024年3月22日。

[50] 同[31]。

[51] 謝羅群：《深圳市積極推進物業(yè)公司參與社會治理》[J]，《城市開發(fā)》2019年第3期，第56-57頁。

[52] 葉錫祥：《浙江省衢州市：黨建引領紅色物業(yè)聯(lián)盟建設》[J]，《黨建》2018年第12期，第50-51頁。

[53] 容志、孫蒙：《黨建引領社區(qū)公共價值生產(chǎn)的機制與路徑：基于上海“紅色物業(yè)”的實證研究》[J]，《理論與改革》2020年第2期，第160-171頁。

[54] 同[53]。

[55] 黃武雙：《物業(yè)管理自治機構(gòu)的完善》[J]，《法學》2002年第2期，第45-50頁。

[56] 同[55]。

[57] 尤佳：《團體法視角下業(yè)主對公共物業(yè)財產(chǎn)權利的性質(zhì)之反思》[J]，《法學家》2013年第2期，第52-66頁。

[58] 陳廣華、張力元：《業(yè)主交納物業(yè)費義務之法律性質(zhì)研究》[J]，《時代法學》2018年第2期，第28-34頁。

[59] 同[6]。

[60] 熊進光：《物業(yè)服務合同抗辯權的行使與限制——兼評〈審理物業(yè)服務糾紛案件的解釋〉第5、6 條》[J]，《現(xiàn)代法學》2010年第3期，第169-175頁。

[61] Hendrik Ploeger and Dani？lle Groetelaers， “Managing Multi-Owned， Mixed-Use Developments in The Netherlands ” [J]， International Journal of Law in the Built Environment， ?2014（3）： 271-285.

[62] 同[7]。

[63] 王洪禮：《物業(yè)服務費收繳主體的錯位與回歸》[J]，《政法論叢》2009年第4期，第104-108頁。

[64] 賀雪峰、羅興佐：《中國農(nóng)田水利調(diào)查：以湖北省沙洋縣為例》[M]，山東人民出版社，2012年。

作者簡介：林輝煌，華南理工大學公共政策研究院研究員。

責任編輯：盧小文