張 臻

(太原學院，山西 太原 030000)

社會治理是國家治理的重要方面。改革開放四十多年來，隨著社會經濟的飛速發(fā)展與城市化進程的不斷加快，中國住房制度發(fā)生了重大變革，人們有了自己的房屋，住進了小區(qū)，成為了“業(yè)主”。同時，以業(yè)主委員會(以下簡稱“業(yè)委會”)為中心的業(yè)主自治也逐漸被人們熟悉和關注。20世紀90年代，深圳成立了第一個業(yè)委會，但業(yè)委會制度的發(fā)展并沒有像人們預期的那樣順利。承載著無數業(yè)主殷切期望的業(yè)委會不僅沒有迅速地進入良性發(fā)展的軌道，而且還在現(xiàn)實中暴露出了許多問題。完善業(yè)委會制度，完善“共建、共治、共享”的基層社區(qū)治理體系，有利于保障全體業(yè)主的利益，保障和諧穩(wěn)定的社會秩序，促進國家的民主與法治。[1]

一、業(yè)委會存在的理論基礎和現(xiàn)實需要

建筑物區(qū)分所有權是隨著城市化的不斷發(fā)展而產生的集專有權(所有權)、共有權和管理權于一身的權利綜合體。業(yè)主對建筑物共有部分的共同管理權也可以稱為成員權、社員權、表決權。權利的實現(xiàn)有賴于權利人積極的行使，而依法成立、運行良好的業(yè)委會不僅能代表全體業(yè)主，而且有更強的行動力和執(zhí)行力，有利于保障業(yè)主的權益。因此，建筑物區(qū)分所有權的確立是業(yè)委會成立的前提和基礎，反過來依法成立的業(yè)委會也是建筑物區(qū)分所有權得以實現(xiàn)的現(xiàn)實需要。[2]

現(xiàn)代小區(qū)物業(yè)管理客觀上需要業(yè)委會的存在。物業(yè)公司的服務質量如果缺乏有效的監(jiān)督往往得不到提升，甚至會下降。物業(yè)服務差不僅會影響到業(yè)主的居住環(huán)境，還會影響到一個小區(qū)房產的口碑和價格，甚至會影響到小區(qū)正常的生活秩序，給社會帶來不安定、不和諧的隱患。而依法成立并運行良好的業(yè)委會不僅能夠代表廣大業(yè)主維護其權益，而且能夠與物業(yè)公司、居委會、地方人民政府相關部門進行有效溝通，有利于小區(qū)業(yè)主自治、城鄉(xiāng)社區(qū)自治的建設與完善。

我國法律并沒有對業(yè)委會設立作強制性要求，只規(guī)定由業(yè)主決定是否成立業(yè)委會。根據2018年修訂的《物業(yè)管理條例》，一個合法成立的業(yè)委會需受到政府的認可和監(jiān)督。業(yè)委會依法成立之后，在業(yè)主大會的授權下，在物業(yè)管理活動的范圍之內具有相對獨立性，能以自己的意志進行相關民事活動；并且應當在規(guī)定的期限內，向政府有關部門備案。由此，法律在賦予業(yè)委會自治權利的同時強調對業(yè)委會的監(jiān)督。

二、業(yè)委會設立、運行中的困境

(一)業(yè)委會成立難

從業(yè)主大會會議籌備組成立到首次業(yè)主大會會議召開，再到業(yè)委會的產生，都需要政府有關部門的指導和認可。但由于街道、政府有關部門對于開發(fā)商和前期物業(yè)公司更加熟悉和了解，而對新產生的業(yè)委會比較陌生，再加上各種既得利益者希望維持現(xiàn)狀的心理，使得業(yè)委會從成立之初就面臨很多障礙。首先，法律賦予政府有關部門設立業(yè)主大會、選舉業(yè)委會的指導、協(xié)助職責，但缺乏細化的標準，沒有量化指標。因而，在各種利益的驅使下，政府有關部門對業(yè)委會的成立和運行持不支持的態(tài)度。[3]其次，成立業(yè)委會需要提供相關材料，由于前期物業(yè)不配合，以各種理由拒絕提供相關信息，導致業(yè)委會成立工作無法正常進行。最后，由于業(yè)委會委員依法應當遵守國家相關法律法規(guī)，物業(yè)公司就想盡辦法搜集候選人的違法記錄，一旦發(fā)現(xiàn)有闖紅燈、違章停車等違法記錄就會馬上提出異議，最終使候選人喪失候選資格，或者直接將張貼的公告撕毀或覆蓋，來極力阻撓、破壞業(yè)委會的相關活動，導致業(yè)委會無法成立。

(二)業(yè)委會運行難

如何發(fā)揮業(yè)委會應有的作用，維護業(yè)主權益，成為擺在業(yè)委會成立后又一個現(xiàn)實而重大的問題?？v觀全國，業(yè)委會的運行效果并不如人意，能夠正常運轉并發(fā)揮有效作用的只占到百分之十左右。

第一，外部壓力繼續(xù)。由于業(yè)委會前期成立過程中沒有得到政府有關部門的支持，在業(yè)委會成立后，政府有關部門以各種理由不配合業(yè)委會的工作成為常態(tài)。除此之外，一些在業(yè)委會委員選舉過程中失利的業(yè)主也會阻撓業(yè)委會的正常工作，甚至否認業(yè)委會成立的合法性。而這類業(yè)主往往又與前期物業(yè)或者開發(fā)商有著密切的聯(lián)系。前期物業(yè)公司更是無所不用其極的散布各種消息，讓業(yè)主認為業(yè)委會成員之所以積極成立業(yè)委會是為了自己的私利而不是為全體業(yè)主的權益，從而不再支持業(yè)委會的工作。業(yè)委會成立后，需要前期物業(yè)配合辦理交接，但前期物業(yè)公司往往不配合、不退出，并阻撓業(yè)委會選聘新的物業(yè)公司，甚至通過少交物業(yè)費、少交車位管理費等手段拉攏部分業(yè)主，讓這些業(yè)主以業(yè)委會成立不合法為由起訴業(yè)委會，通過給予一定的好處費拉攏準備接管的新物業(yè)公司，讓其知難而退。根據《民法典》的規(guī)定，業(yè)主人數和小區(qū)面積雙三分之一以上的業(yè)主同意就可以選聘和解聘物業(yè)服務企業(yè)，但現(xiàn)實中卻因種種原因無法實現(xiàn)。業(yè)委會與前期物業(yè)公司無法順利交接，新聘請的物業(yè)公司也無法順利進駐。

第二，內部問題凸顯。業(yè)主成立業(yè)委會很大程度上是為了和前期物業(yè)以及開發(fā)商抗爭，一些業(yè)委會委員為此犧牲了休息的時間和精力卻沒有得到相應的回報，甚至遭到無端的攻擊和部分業(yè)主的反對與不信任。當初信心滿滿、躊躇滿志的業(yè)委會成員在一次次失敗和打擊之下失去了斗志，甚至萌生退出業(yè)委會的念頭。加之，部分業(yè)委會成員是為了自己的私利而積極競選，一旦成功晉級業(yè)委會成員，就想方設法為自己謀私利，對全體業(yè)主的共同利益不管不顧。又由于業(yè)委會成員大多不具備專業(yè)的物業(yè)管理、相關法律法規(guī)、財會等方面的知識，使得其在工作過程中漏洞百出，給日后的工作甚至起訴、應訴都帶來隱患。

三、業(yè)委會發(fā)展陷入困境的根源

導致業(yè)委會發(fā)展陷入困境的原因是多方面的，有內部的，也有外部的；有歷史的，也有現(xiàn)實的。各種原因錯綜復雜，導致業(yè)委會運行成為一個系統(tǒng)問題，需要多方配合，以及法律制度的細化和有效實施方能破解。

(一)業(yè)委會的法律地位與工作機制不甚明確

第一，從《物業(yè)管理條例》到《物權法》再到《民法典》，對于業(yè)委會的法律地位都沒有明確的規(guī)定。在實務中，法院對業(yè)委會的法律地位也沒有一致的認識，不同法院的理解不同，作出的判決也不同，不僅業(yè)主的權益無法保障，法律的權威性也受到一定程度的影響。[4]

第二，業(yè)委會工作無法形成有效機制，導致業(yè)委會的運作高度依賴業(yè)委會成員的個人意志和奉獻精神，而非長效機制。即便業(yè)委會成員不為私利，無私奉獻，也無法保障業(yè)委會長期有效順暢運行。

第三，業(yè)委會成員的工資報酬沒有法律依據。業(yè)委會工作是非常繁瑣的，耗時耗力，但給予成員的報酬最多也就是有一些補貼、補助，沒有固定收入，這就導致很多業(yè)主不愿意加入業(yè)委會。由于長期的付出與得到不對等，也使得業(yè)委會委員不愿意再繼續(xù)工作。

第四，業(yè)委會工作缺乏有效監(jiān)督。相關法律規(guī)定，業(yè)委會的工作受到全體業(yè)主和業(yè)主大會的監(jiān)督，但如何監(jiān)督并沒有詳細規(guī)定，更缺乏制度保障，使這種監(jiān)督最終流于形式。

(二)業(yè)委會與相關組織之間的關系錯綜復雜

1.與業(yè)主之間的關系

作為一個代表全體業(yè)主的組織機構，業(yè)委會沒有獨立的財產，不能獨立承擔責任，最終責任要由全體業(yè)主來共同承擔。成立業(yè)委會是為了更好的維護業(yè)主利益，業(yè)主并不會因此而喪失對小區(qū)公共事務共同管理的權利，相反業(yè)委會能否順利運行最終取決于廣大業(yè)主的參與和認可。

2.與物業(yè)服務企業(yè)之間的關系

現(xiàn)代化建筑小區(qū)聘請專業(yè)的物業(yè)服務企業(yè)進行管理已成為普遍做法?！睹穹ǖ洹泛贤帉⑽飿I(yè)服務合同從過去的無名合同變成了典型合同，足以體現(xiàn)立法者對業(yè)主權益的重視。[5]業(yè)委會代表全體業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)簽訂物業(yè)服務合同，監(jiān)督物業(yè)服務企業(yè)履行合同義務，二者是訂立物業(yè)服務合同的雙方當事人，同時也是一種合作關系。共同的目的是讓業(yè)主享受到應有的物業(yè)服務，讓小區(qū)環(huán)境更加優(yōu)質，同時讓物業(yè)服務企業(yè)得到應得的報酬。

3.與居委會、政府有關部門之間的關系

根據《民法典》第277條第2款和《物業(yè)管理條例》第20條規(guī)定，地方有關政府部門、居民委員會對業(yè)委會是一種指導和協(xié)助的關系，業(yè)委會的成立、決定等事項都需要政府部門、居民委員會的指導和監(jiān)督。同時，政府部門、居民委員會的工作也需要業(yè)委會的支持和協(xié)助，所以，雙方的關系是相互合作、互相促進的。但現(xiàn)實中，顯然很難達到這樣的效果。有些地方政府部門、居民委員會要么不認可業(yè)委會的工作，要么干脆把業(yè)委會視為制造麻煩、破壞規(guī)則的人群，導致業(yè)委會成立難，有效運行更難。

四、破解業(yè)委會運行困境的法治化路徑

(一)進一步明確業(yè)委會的法律地位

依據《民法典》第286條的規(guī)定，業(yè)主大會或者業(yè)委會對一定范圍內的損害他人合法權益的行為有權依照相關法律法規(guī)請求行為人停止侵害。司法實踐中，有的法院把業(yè)委會認定為《民事訴訟法》中的“其他組織”，承認其訴訟主體資格，但對于其法律地位并沒有明確的規(guī)定，導致業(yè)主權益無法得到保障。我們可以借鑒美國以及中國香港等地的相關立法，把全體業(yè)主團體從法律上確定為非營利性法人，業(yè)主大會作為該法人的決策性機構，業(yè)委會作為該法人的執(zhí)行機構。業(yè)主團體在實體法上擁有了民事主體地位，享有民事權利能力和民事行為能力，程序法上可以成為適格的原、被告，[6]業(yè)委會作為業(yè)主團體的執(zhí)行機構才能夠發(fā)揮更有效的作用。實務中，溫州、北京等地都已進行了相關的積極探索，并取得不錯的效果。

(二)加強業(yè)委會與相關部門的溝通協(xié)作

法律賦予小區(qū)業(yè)主共同管理小區(qū)事務權利的同時，又規(guī)定了地方政府有關部門和居民委員會對業(yè)委會有指導和協(xié)助的責任。地方有關政府部門和居委會在工作中要把握好度，要指導、要協(xié)助，但不能變“指導”為“領導”，變“備案”為“審批”。黨的十九大指出，“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動。”轉變治理理念的同時還要完善相關制度，細化具體權責，保障地方有關政府部門、居委會不越位也不缺位，積極主動指導和協(xié)助業(yè)委會的成立與運作，引領業(yè)主自治向常態(tài)化、法治化發(fā)展。

(三)加強業(yè)委會制度化建設

業(yè)委會作為業(yè)主自治組織，其成立與運行應當嚴格遵守法律規(guī)定，嚴格按程序辦事，只有這樣才能真正代表全體業(yè)主，保障廣大業(yè)主的權益。首先，應該聘用專業(yè)人才和團隊做專業(yè)的事，如聘請執(zhí)業(yè)律師做法律風險防控；聘請執(zhí)業(yè)會計師進行會計審計工作，并向全體業(yè)主公開賬務；聘請物業(yè)管理執(zhí)業(yè)人員與物業(yè)管理企業(yè)無縫對接，加強溝通與交流；其次，應該完善業(yè)委會成員的報酬制度，提高廣大業(yè)主參與小區(qū)自治的積極性和主動性，這也有助于業(yè)委會常態(tài)化發(fā)展；最后，要建立有效的業(yè)委會監(jiān)督機制，依法成立監(jiān)事會，依據法定程序推舉監(jiān)事會委員，依法聘請相關專業(yè)人員從人事到報酬，再到財務管理等各個層面進行監(jiān)督和檢查。[7]

(四)提高業(yè)主自治的民主參與度

業(yè)委會的權責來源于廣大業(yè)主的授權，小區(qū)是廣大業(yè)主共同的家園，再好的制度也要廣大業(yè)主積極參與、默契配合，才能發(fā)揮優(yōu)勢。《民法典》第278條具體規(guī)定了業(yè)主共同決定的事項，把小區(qū)里的事分為“大事”和“小事”，“大事”需要業(yè)主人頭和小區(qū)面積雙二分之一表決通過，“小事”需要業(yè)主人頭和小區(qū)面積雙三分之一表決通過。業(yè)主積極參與，正確行使法律賦予的權利才是最終保障廣大業(yè)主合法權益的根本所在。此外，有了廣大業(yè)主的積極參與，業(yè)委會、監(jiān)事會才能吸納更多有專業(yè)知識的業(yè)主參與到業(yè)主自治的建設中來，從而促進業(yè)委會、監(jiān)事會的制度建設和專業(yè)發(fā)展，促進社區(qū)治理的體系化建設。