王美霜

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.06.0018

［摘 要］當(dāng)前，行政事業(yè)單位承擔(dān)著我國社會運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)管理工作，只有不斷提升其行政履職能力，才能適應(yīng)社會發(fā)展水平。在行政事業(yè)單位推行全面預(yù)算管理工作能有效提升其運(yùn)行效率和服務(wù)水平，目前全面預(yù)算管理已成為各級政府改革的重點(diǎn)任務(wù)。本文將行政事業(yè)單位作為研究主體，論述全面預(yù)算管理的相關(guān)內(nèi)涵與意義，在此基礎(chǔ)上分析行政事業(yè)單位在加強(qiáng)全面預(yù)算管理時需要解決的重點(diǎn)問題，并提出相應(yīng)的對策建議，旨在為行政事業(yè)單位進(jìn)一步開展全面預(yù)算管理工作提供一定的參考。

［關(guān)鍵詞］行政事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；優(yōu)化策略

［中圖分類號］D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

行政事業(yè)單位要想在新時期有效提升自身的服務(wù)水平，就需要發(fā)掘內(nèi)部管理潛力。財務(wù)管理作為影響單位內(nèi)控管理質(zhì)量的關(guān)鍵因素，是控制資金使用效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推行全面預(yù)算管理能有效推進(jìn)財務(wù)管理轉(zhuǎn)型升級，從而進(jìn)一步改善行政事業(yè)單位的內(nèi)控水平和服務(wù)水平，激發(fā)創(chuàng)新活力，降低政府的運(yùn)行成本。但目前，行政事業(yè)單位在實(shí)施全面預(yù)算管理工作時還面臨諸多問題，全面預(yù)算管理的應(yīng)用條件尚待健全，因此，本文對行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行研究和探討，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 全面預(yù)算管理概述

全面預(yù)算管理是一種以預(yù)算手段為核心，圍繞各項(xiàng)活動開展的促使資金效益最大化的系統(tǒng)性管理活動，是現(xiàn)代組織財務(wù)管理模式中最為關(guān)鍵的部分。全面預(yù)算管理圍繞組織的戰(zhàn)略經(jīng)營目標(biāo)，將目標(biāo)細(xì)化至全部門、全工作流程、全體責(zé)任人，是一項(xiàng)全過程控制管理活動，具體包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算反饋等環(huán)節(jié)，同時將各種預(yù)算控制手段貫穿于所有步驟中，實(shí)現(xiàn)資金的合理分配與資源的科學(xué)調(diào)用。通過全面預(yù)算管理，將組織的各層級權(quán)責(zé)利作清晰劃分，是提高內(nèi)部管理效果的科學(xué)管理工具［1］。

2 優(yōu)化行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的意義

2.1 有利于提升財政資金使用效率

推進(jìn)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理一體化工作，能夠使各級政府部門清晰掌握財政資金具體支出情況，將預(yù)算管理工作融入監(jiān)督機(jī)制中，為行政事業(yè)單位資金支出方向作出更加明確的規(guī)劃。財政部門通過對行政事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算調(diào)整與優(yōu)化，以避免預(yù)算中出現(xiàn)不合理的支出，盡可能地保證財政資金的使用效率。同時，行政事業(yè)單位通過對預(yù)算執(zhí)行過程的全面監(jiān)督，將預(yù)算執(zhí)行效果和預(yù)算計(jì)劃作充分比對，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題并予以解決，達(dá)到提高資金使用效率的目的。

2.2 有利于優(yōu)化行政資源配置和風(fēng)險防范

在行政事業(yè)單位日常管理工作中，預(yù)算分配的合理性對資產(chǎn)配置安全性有直接的影響。實(shí)施全面預(yù)算管理，借助科學(xué)的預(yù)算編制表進(jìn)行嚴(yán)格的資源配置，能夠?qū)崿F(xiàn)單位重點(diǎn)工作和部門日常工作的資產(chǎn)配置平衡，避免資金超支或資產(chǎn)閑置等不良現(xiàn)象，還可引導(dǎo)資源向高價值項(xiàng)目傾斜，充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，減少資產(chǎn)閑置問題，避免浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)降本增效［2］。

3 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

3.1 對全面預(yù)算管理的重視程度不夠

2019年財政部按照“全國一盤棋”的思路進(jìn)行預(yù)算管理一體化建設(shè)，通過3年試點(diǎn)，于2022年印發(fā)了《財政部關(guān)于推廣實(shí)施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》，自上而下地全面推行預(yù)算管理一體化建設(shè)，目前全國3283個縣級及以上財政部門和60多萬個預(yù)算單位使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，開展預(yù)算編制、執(zhí)行、核算等業(yè)務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)各級財政的全覆蓋。但是除了財政部門，其余行政事業(yè)單位對預(yù)算管理工作的重視程度仍有不足。由于行政事業(yè)單位工作經(jīng)費(fèi)來源大都是各級財政直接撥付或享受政府補(bǔ)貼，對財政資金依賴性很強(qiáng)，導(dǎo)致部分行政事業(yè)單位對預(yù)算管理工作不重視，具體表現(xiàn)在以下三個方面。

3.1.1 對全面預(yù)算管理的認(rèn)識不夠

部分行政事業(yè)單位未能將全面預(yù)算管理與單位業(yè)務(wù)中心工作緊密結(jié)合，以一種應(yīng)付狀態(tài)開展預(yù)算管理工作，這是造成行政事業(yè)預(yù)算編制不精準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性、預(yù)算評價流于形式等情況的根本原因。在預(yù)算計(jì)劃編制中，未能夠?qū)挝贿\(yùn)行的實(shí)際情況進(jìn)行綜合分析，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中問題頻發(fā)。加之預(yù)算執(zhí)行過程中各部門之間常常缺乏有效溝通，未能夠與上級部門及時協(xié)調(diào)，影響預(yù)算計(jì)劃的執(zhí)行效果。

3.1.2 缺少專業(yè)的預(yù)算管理人才

部分行政事業(yè)單位缺少專業(yè)的預(yù)算管理人才，特別是基層行政事業(yè)單位，大部分未設(shè)置專門的預(yù)算崗位，專業(yè)預(yù)算人才更是短缺，財務(wù)人員身兼數(shù)職的情況比較普遍。在工作中，行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作與財務(wù)管理工作相互獨(dú)立，財務(wù)人員參與業(yè)務(wù)工作的機(jī)會較少，未能從財務(wù)視角為業(yè)務(wù)工作提供支持與指導(dǎo)。此外，基層事業(yè)單位普遍“重業(yè)務(wù)、輕財務(wù)”，在人員培養(yǎng)上尤為明顯，缺乏對財務(wù)人員的培訓(xùn)，導(dǎo)致相關(guān)人員在專業(yè)知識的儲備與工作技能方面都有所欠缺，無法做到對全面預(yù)算管理開展數(shù)據(jù)化與信息化的深度分析，在適應(yīng)新型管理系統(tǒng)時顯露出知識和技能單一的短板。

3.1.3 對全面預(yù)算管理的監(jiān)管力度不足

當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位只重視資金使用是否違規(guī)，對預(yù)算管理的規(guī)范性缺乏重視，未形成閉環(huán)的監(jiān)督體系。比如部分單位尚未成立獨(dú)立預(yù)算監(jiān)督團(tuán)隊(duì)，造成預(yù)算執(zhí)行工作得不到有力管控，組織機(jī)構(gòu)的缺失是造成具體工作執(zhí)行不力的關(guān)鍵因素。

3.2 全面預(yù)算管理工作執(zhí)行力不夠

2022年財政部發(fā)布《關(guān)于推廣實(shí)施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》，明確行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作具體要求，但在實(shí)際操作執(zhí)行過程中，部分行政事業(yè)單位對這項(xiàng)工作的把握不精準(zhǔn)、執(zhí)行力不夠，缺少健全的全面預(yù)算管理體系，導(dǎo)致全面預(yù)算管理工作流程不清晰，工作責(zé)任落實(shí)不到位，導(dǎo)致預(yù)算管理環(huán)節(jié)混亂，具體表現(xiàn)在以下三個方面。

3.2.1 預(yù)算編制的不規(guī)范性

在基本支出方面，由于近幾年行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)調(diào)整較大，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的延續(xù)性重視不夠，加之?dāng)?shù)據(jù)采集經(jīng)驗(yàn)不足，未能及時有效采集和維護(hù)、更新和審核各項(xiàng)基本預(yù)算支出，造成預(yù)算編制準(zhǔn)確率降低。在項(xiàng)目支出方面，部分項(xiàng)目存在項(xiàng)目前期論證不足，項(xiàng)目依據(jù)不充分，項(xiàng)目資料收集不全，項(xiàng)目需求測算不準(zhǔn)確以及項(xiàng)目要素填寫不規(guī)范、不完整等問題，導(dǎo)致項(xiàng)目申報質(zhì)量不高；因?qū)?xiàng)目入庫的審核和論證能力不強(qiáng)，未對項(xiàng)目實(shí)行科學(xué)論證或只進(jìn)行程序性論證，項(xiàng)目庫管理也較為薄弱，儲備項(xiàng)目質(zhì)量不高或不符合工作實(shí)際，導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)滾動管理。在部門預(yù)算編制流程方面，“家底不清、耗費(fèi)不計(jì)”的現(xiàn)象頻發(fā)，有些部門沒有客觀評估自身資金需求，容易出現(xiàn)“能多要就多要，要多少花多少”的情況，將財政資源視為競爭博弈的對象，申報資金需求時可能出現(xiàn)過于樂觀或有意隱瞞的情況，造成資源浪費(fèi)或衍生腐敗問題。

3.2.2 預(yù)算執(zhí)行的不嚴(yán)格性

預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后現(xiàn)象頻發(fā)。“重編制、輕控制”現(xiàn)象普遍存在，比如預(yù)算指標(biāo)分解不夠具體詳細(xì)、年度預(yù)算未分解至季度和月度，造成每個預(yù)算項(xiàng)目的具體業(yè)務(wù)流程和相應(yīng)的控制數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、不規(guī)范，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后。同時，由于現(xiàn)行預(yù)算控制多由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，財務(wù)與業(yè)務(wù)“兩張皮”情況比較普遍，業(yè)務(wù)部門預(yù)算意識不強(qiáng)，預(yù)算制定不精細(xì)、不科學(xué)，預(yù)算超支和預(yù)算調(diào)整問題頻頻發(fā)生，而這種問題往往要到財務(wù)支付環(huán)節(jié)才能被發(fā)現(xiàn)，只能采取調(diào)整預(yù)算的方式進(jìn)行處理，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性。加之行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作常常會根據(jù)政策改變而發(fā)生變化，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整頻次和金額調(diào)整較大，增大預(yù)算控制的難度。

3.2.3 績效評價的不嚴(yán)謹(jǐn)性

當(dāng)前，行政事業(yè)單位對資金的績效評價主要以績效自評的方式為主，除財政部門針對各專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開展預(yù)算績效考評外，各部門對預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的考核評價。另外，對績效評價結(jié)果的應(yīng)用不足，沒有將績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機(jī)銜接起來，尤其是沒有與獎懲激勵政策和次年的預(yù)算編制相關(guān)聯(lián)，使預(yù)算績效評價流于形式，前期預(yù)算管理工作的效果打折扣。

4 優(yōu)化行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的對策

4.1 構(gòu)建明確的責(zé)任體系

由于我國行政事業(yè)單位運(yùn)行的特殊性，必須建立全面預(yù)算管理工作的責(zé)任體系，明確行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，通過發(fā)放文件的方式明確職責(zé)、壓實(shí)責(zé)任。同時，要將全面預(yù)算管理納入行政事業(yè)單位的年度績效考核體系中，明確全面預(yù)算管理工作不僅是財務(wù)部門的職責(zé)，也是業(yè)務(wù)部門的工作，營造全員參與的氛圍［3］。

4.2 構(gòu)建科學(xué)的管理體系

行政事業(yè)單位應(yīng)健全預(yù)算管理組織和預(yù)算管理體系，制定完善的全面預(yù)算管理制度。一是結(jié)合全面預(yù)算管理的特點(diǎn)和要求，優(yōu)化完善內(nèi)部控制，確保全面預(yù)算管理制度適應(yīng)單位實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和績效評價五個維度的閉環(huán)管理框架。二是成立以單位主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人的全面預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確業(yè)務(wù)、財務(wù)等部門的具體預(yù)算職責(zé)，合理設(shè)置工作任務(wù)，開展不同時間節(jié)點(diǎn)的工作進(jìn)度跟蹤和考核。同時，加強(qiáng)預(yù)算管理人才隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)培養(yǎng)既具備財務(wù)管理能力又熟悉本單位業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才。加強(qiáng)預(yù)算管理崗位人員培訓(xùn)，重點(diǎn)加強(qiáng)信息化管理能力、戰(zhàn)略管理能力和業(yè)務(wù)融合能力培訓(xùn)，定期進(jìn)行相關(guān)能力考核，根據(jù)考核情況及時更改培訓(xùn)方案或調(diào)整崗位人員，從人力資源視角保障全面預(yù)算管理質(zhì)量［4］。

4.3 構(gòu)建嚴(yán)格的執(zhí)行體系

一是科學(xué)確定預(yù)算目標(biāo)。要加強(qiáng)單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理和維護(hù)，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和全面性，為預(yù)算編制夯實(shí)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本部門工作職責(zé)，科學(xué)分析歷年資金使用支付情況，綜合不同時期的工作任務(wù)、要求和預(yù)算調(diào)整空間等因素，科學(xué)設(shè)定預(yù)算目標(biāo)，此過程必須以業(yè)務(wù)部門為主，財務(wù)部門配合把關(guān)。二是規(guī)范設(shè)置項(xiàng)目支出。根據(jù)“無項(xiàng)目、不預(yù)算”原則，將全部預(yù)算支出通過預(yù)算項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫，突出項(xiàng)目作為預(yù)算管理基本單元的地位和作用，實(shí)行全生命周期管理，全方位加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)；突出目標(biāo)導(dǎo)向，結(jié)合單位工作任務(wù)和基本履職需要，加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目的計(jì)劃、研究、論證等謀劃工作。對項(xiàng)目的必要性、可行性進(jìn)行全面科學(xué)論證，提升入庫項(xiàng)目在程序上的合規(guī)性和在內(nèi)容資料上的全面性。三是規(guī)范開展項(xiàng)目管理。加強(qiáng)項(xiàng)目庫規(guī)范化、程序化管理，嚴(yán)格入庫標(biāo)準(zhǔn)，前置論證審核流程，完善項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，確保項(xiàng)目實(shí)際需求與項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)相匹配，規(guī)范項(xiàng)目要素填寫，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量；根據(jù)工作實(shí)際對項(xiàng)目庫進(jìn)行滾動管理，按輕重緩急對項(xiàng)目進(jìn)行排序，優(yōu)先保證剛性和重點(diǎn)支出，切實(shí)提高預(yù)算資金使用效率。四是嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行。行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)后的項(xiàng)目支出預(yù)算組織項(xiàng)目實(shí)施，根據(jù)具體的執(zhí)行情況，有針對性地提出控制手段與動態(tài)調(diào)整方案，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進(jìn)行糾正，杜絕無預(yù)算、超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)支出等現(xiàn)象的發(fā)生；要加強(qiáng)預(yù)算的預(yù)測與分析，盡量避免后期出現(xiàn)多次預(yù)算調(diào)整，規(guī)范設(shè)置預(yù)算調(diào)整的前提、范圍和流程，明確預(yù)算調(diào)整的申報周期、調(diào)整原因、調(diào)整金額及調(diào)整責(zé)任，避免隨意調(diào)整造成的預(yù)算管理混亂［5］；要對重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行全程跟蹤管理，及時向業(yè)務(wù)部門反饋財務(wù)指標(biāo)執(zhí)行情況，確保預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和質(zhì)量。更新全面預(yù)算管理系統(tǒng)，利用信息化手段來提高對數(shù)據(jù)信息的抓取能力和分析能力，提高行政事業(yè)單位整體預(yù)算控制的效率。

4.4 構(gòu)建完善的監(jiān)管體系

行政事業(yè)單位作為責(zé)任主體，應(yīng)建立全面預(yù)算績效管理體系，對本單位的預(yù)算管理、財政資金使用績效等負(fù)責(zé)。一是強(qiáng)化績效導(dǎo)向原則，要根據(jù)本部門的工作特性，制定完善的預(yù)算管理制度，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理指標(biāo)體系和工作標(biāo)準(zhǔn)，對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”。二是建立統(tǒng)一的預(yù)算績效指標(biāo)庫，避免各部門私設(shè)指標(biāo)導(dǎo)致績效結(jié)果失真，按照項(xiàng)目級別和項(xiàng)目內(nèi)容，從預(yù)算績效指標(biāo)庫內(nèi)篩選合適的指標(biāo)，確保指標(biāo)的設(shè)置和選取精確。三是要盡量縮短預(yù)算監(jiān)督時間段，做到月度、季度和年度監(jiān)督評價的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)對預(yù)算管理措施執(zhí)行過程的監(jiān)管，及時開展績效運(yùn)行監(jiān)控和績效結(jié)果評價，并將績效結(jié)果按照程序依法依規(guī)公開，接受社會監(jiān)督。四是加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用，開展績效結(jié)果激勵，將每一年度的預(yù)算績效執(zhí)行結(jié)果和評價結(jié)果作為來年預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，對該部門的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行合理調(diào)整、安排。

5 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，給行政事業(yè)單位管理模式的改革帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理工作意義重大，能充分發(fā)掘行政事業(yè)單位內(nèi)部管理潛力，助推綜合治理和服務(wù)水平的提升，實(shí)現(xiàn)財政資金經(jīng)濟(jì)效益和社會效益同步最大化。在未來發(fā)展中，行政事業(yè)單位應(yīng)提高實(shí)行全面預(yù)算管理的責(zé)任意識，構(gòu)建明確的責(zé)任體系、科學(xué)的管理體系、嚴(yán)格的執(zhí)行體系、完善的監(jiān)管體系，重視全面預(yù)算管理過程中出現(xiàn)的問題，及時采取有效措施，迭代升級管理架構(gòu)，持續(xù)優(yōu)化全面預(yù)算管理水平。

參考文獻(xiàn)

［1］張宸，史科成，李慧霞. 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理機(jī)制的推進(jìn)與完善［J］. 現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2023，44（6）：133-135.

［2］劉素羅. 預(yù)算管理一體化實(shí)施后事業(yè)單位預(yù)算編制探討［J］. 會計(jì)師，2023（1）：31-33.

［3］宋光楊. 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與績效評價的應(yīng)用與思考［J］. 會計(jì)師，2022（21）：56-58.

［4］崔東雙. 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題與對策［J］. 質(zhì)量與市場，2022（21）：52-54.

［5］王永鴻. 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的問題與改進(jìn)策略［J］. 現(xiàn)代營銷（上旬刊），2022（9）：79-81.