梁英瑜

［摘? ? ? ? ? ?要］? 職業(yè)院校1+X證書制度試點工作的啟動，再次引發(fā)企業(yè)界、教育界專家學者對職業(yè)證書制度的研究熱潮。從清理規(guī)范職業(yè)資格、制定職業(yè)資格目錄、推行社會化職業(yè)技能等級認定到學分銀行的建立，我國職業(yè)證書制度不斷發(fā)展完善。通過對我國職業(yè)證書制度發(fā)展歷程的解讀與研究，探索建設與優(yōu)化我國職業(yè)證書制度的發(fā)展路徑。

［關? ? 鍵? ?詞］? 職業(yè)資格；職業(yè)教育；職業(yè)證書；證書制度

［中圖分類號］? G712? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ［文獻標志碼］? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ［文章編號］? 2096-0603（2024）04-0025-04

2019年1月，國務院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》，方案中首次提出“‘學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書制度試點”。2019年4月，教育部等四部門印發(fā)《關于在院校實施“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書” 制度試點方案》的通知，明確“啟動1+X證書制度試點工作”。至2020年9月，1+X職業(yè)技能等級證書已多達447項。1+X證書制度的試點及推廣再次引發(fā)學者對職業(yè)證書制度的研究熱潮。

一、相關概念

（一）職業(yè)資格

職業(yè)資格是對從事某一職業(yè)所必備的學識、技術和能力的基本要求，包括從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格。按照資格性質(zhì)，職業(yè)資格分為準入類職業(yè)資格和水平評價類職業(yè)資格。準入類職業(yè)資格，其所涉職業(yè)（工種）關系公共利益或涉及國家安全、公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全等，如法律職業(yè)資格等。水平評價類職業(yè)資格，其所涉職業(yè)（工種）具有較強的專業(yè)性和社會通用性，技術技能要求較高，如計算機技術與軟件專業(yè)技術資格等。

（二）職業(yè)資格證書

職業(yè)資格證書是國家對申請人專業(yè)（工種）學識、技術、能力的認可，是證書持有人專業(yè)水平能力的證明。廣義的職業(yè)資格證書包括準入類職業(yè)資格證書和水平評價類職業(yè)資格證書，狹義的職業(yè)資格證書主要指準入類職業(yè)資格證書，水平評價類職業(yè)資格證書則被歸類為職業(yè)技能證書。

（三）職業(yè)技能等級證書

職業(yè)技能等級證書是職業(yè)技能等級制度的重要構成要素之一。用人單位和社會培訓評價組織可結(jié)合實際，按規(guī)定綜合運用理論知識考試、技能操作考核、業(yè)績評審、競賽選拔、校企合作等多種鑒定考評方式[1]，自主開展職業(yè)技能等級認定，并頒發(fā)職業(yè)技能等級證書。按規(guī)定發(fā)放職業(yè)技能等級證書納入人才統(tǒng)計和認定范圍，與職業(yè)資格證書具有同等效力。

二、我國職業(yè)證書制度的改革發(fā)展歷程

（一）提出職業(yè)資格證書制度

1994年，勞動部、人事部共同制定頒發(fā)《職業(yè)資格證書規(guī)定》，首次提出“職業(yè)資格證書制度”。1995年，人事部印發(fā)《職業(yè)資格證書制度暫行辦法》，從從業(yè)資格、執(zhí)業(yè)資格、資格證書、注冊等幾方面，對職業(yè)資格證書制度的運行與管理進行了規(guī)范。

（二）清理規(guī)范職業(yè)資格

職業(yè)資格證書制度的實施在促進職業(yè)教育培訓發(fā)展、提高勞動者素質(zhì)等方面發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了考試亂、收費亂、證書濫發(fā)等突出問題。2007年底，為有效遏制職業(yè)資格發(fā)展中的混亂現(xiàn)象，確保職業(yè)資格證書制度順利實施，國務院辦公廳制定了《國務院辦公廳關于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關活動的通知》，對職業(yè)資格的設置、考試、鑒定、證書印制與發(fā)放、培訓、收費等進行清理規(guī)范，改革完善職業(yè)資格證書制度。

2013年以后，國務院將減少和規(guī)范職業(yè)資格許可和認定事項作為推進簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務（以下簡稱“放管服”）改革的重要內(nèi)容。2015年7月，國務院印發(fā)《取消一批職業(yè)資格許可和認定事項的決定》，公布取消62項職業(yè)資格許可和認定事項。2016年5月，國務院印發(fā)《2016年推進簡政放權放管結(jié)合優(yōu)化服務改革工作要點》（國發(fā)〔2016〕30號），明確“扎實做好職業(yè)資格改革。再取消一批職業(yè)資格許可和認定事項，國務院部門設置的職業(yè)資格削減比例達到原總量的70%以上。建立國家職業(yè)資格目錄清單管理制度，清單之外一律不得開展職業(yè)資格許可和認定工作”[2]。隨后，國務院于2016年6月、12月，一年內(nèi)兩次發(fā)文，分別取消了47項、114項職業(yè)資格許可和認定事項。至此，國務院已先后分七批取消了434項國務院部門設置的職業(yè)資格許可和認定事項，削減比例達到原總量的70%以上。

2017年1月，人力資源社會保障部印發(fā)《進一步減少和規(guī)范職業(yè)資格許可和認定事項改革方案》，將“實施國家職業(yè)資格目錄清單管理”列為主要改革任務之一。

（三）制定《國家職業(yè)資格目錄》

2017年9月，人力資源社會保障部發(fā)布了《關于公布國家職業(yè)資格目錄的通知》（人社部發(fā)〔2017〕68號）。文件明確將職業(yè)資格納入國家職業(yè)資格目錄，實行清單式管理，目錄之外一律不得許可和認定職業(yè)資格，目錄之內(nèi)除準入類職業(yè)資格外一律不得與就業(yè)創(chuàng)業(yè)掛鉤；目錄接受社會監(jiān)督，保持相對穩(wěn)定，實行動態(tài)調(diào)整。

為規(guī)范實施《國家職業(yè)資格目錄》，2018年3月，人社部修訂頒布了《國家職業(yè)技能標準編制技術規(guī)程（2018年版）》，并啟動《國家職業(yè)資格目錄》所涉及職業(yè)的國家職業(yè)技能標準制定修訂工作。

（四）推行社會化職業(yè)技能等級認定

1.全面啟動“1+X”證書制度

2019年1月，國務院發(fā)布《國家職業(yè)教育改革實施方案》（國發(fā)〔2019〕4號），提出“從2019年開始，在職業(yè)院校、應用型本科高校啟動‘學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書制度試點（以下稱1+X證書制度試點）工作”。

2019年4月，教育部等四部門印發(fā)《關于在院校實施“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點方案》的通知（教職成〔2019〕6號），明確“自2019年開始，重點圍繞服務國家需要、市場需求、學生就業(yè)能力提升，從10個左右領域做起，啟動1+X證書制度試點工作。落實‘放管服改革要求，以社會化機制招募職業(yè)教育培訓評價組織（以下簡稱培訓評價組織），開發(fā)若干職業(yè)技能等級標準和證書”。要求“有關院校將1+X證書制度試點與專業(yè)建設、課程建設、教師隊伍建設等緊密結(jié)合，推進‘1和‘X的有機銜接，提升職業(yè)教育質(zhì)量和學生就業(yè)能力”[3]。

同年，教育部先后公布了兩批職業(yè)技能等級證書名單，其中，首批試點證書6個，第二批試點證書10個。2020年3月，教育部公布了第三批76個職業(yè)技能等級證書名單。隨后，各省級行政主管部門組織職業(yè)院校、應用型本科院校積極申報1+X證書制度試點。2020年9月，教育部職教所公布了第四批355個職業(yè)技能等級證書名單，1+X證書制度試點規(guī)模進一步擴大。

2.建立推行職業(yè)技能等級制度

2019年8月，人力資源社會保障部簽發(fā)《關于改革完善技能人才評價制度的意見》，要求“深化職業(yè)資格制度改革，建立職業(yè)技能等級制度，健全完善技能人才評價體系，形成科學化、社會化、多元化的技能人才評價機制”[4]。2019年12月，國務院常務會議決定分步取消水平評價類技能人員職業(yè)資格，推行社會化職業(yè)技能等級認定。

2020年7月，人力資源社會保障部辦公廳印發(fā)《關于做好水平評價類技能人員職業(yè)資格退出目錄有關工作的通知》，《通知》明確要做好職業(yè)技能等級認定工作，明確“將水平評價類技能人員職業(yè)資格分批有序退出目錄，不再由政府或其授權的單位認定發(fā)證，轉(zhuǎn)為社會化等級認定，由用人單位和相關社會組織按照職業(yè)標準或評價規(guī)范開展職業(yè)技能等級認定，頒發(fā)職業(yè)技能等級證書，支持服務技能人才隊伍建設”[5]。

（五）建立學分銀行制度

2020年9月，教育部等九個國務院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議成員單位聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》（以下簡稱《行動計劃》），其中提到，充分發(fā)揮職業(yè)教育服務全民終身學習的重要作用，“推進國家資歷框架建設，建立各級各類教育培訓學習成果認定、積累和轉(zhuǎn)換機制。加快建設職業(yè)教育國家‘學分銀行，制定學時學分記錄規(guī)則，引導在校學生和社會學習者建立職業(yè)教育個人學習賬號，存儲、積累學習成果和技能財富”[6]。

2022年4月，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱新《職業(yè)教育法》）獲得通過，自2022年5月1日起施行。新《職業(yè)教育法》對職業(yè)證書、學分銀行等給予了明確的法律保障。其中，第十一條明確“實施職業(yè)教育應當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，結(jié)合職業(yè)分類、職業(yè)標準、職業(yè)發(fā)展需求，制訂教育標準或者培訓方案，實行學歷證書及其他學業(yè)證書、培訓證書、職業(yè)資格證書和職業(yè)技能等級證書制度”。第十七條“國家建立健全各級各類學校教育與職業(yè)培訓學分、資歷以及其他學習成果的認證、積累和轉(zhuǎn)換機制，推進職業(yè)教育國家學分銀行建設，促進職業(yè)教育與普通教育的學習成果融通、互認”。第五十一條“學業(yè)證書、培訓證書、職業(yè)資格證書和職業(yè)技能等級證書，按照國家有關規(guī)定，作為受教育者從業(yè)的憑證。接受職業(yè)培訓取得的職業(yè)技能等級證書、培訓證書等學習成果，經(jīng)職業(yè)學校認定，可以轉(zhuǎn)化為相應的學歷教育學分；達到相應職業(yè)學校學業(yè)要求的，可以取得相應的學業(yè)證書”。

（六）建立1+X證書退出制度

為了進一步完善“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點管理制度體系，2023年1月6日，國務院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議辦公室發(fā)布《職業(yè)教育培訓評價組織及職業(yè)技能等級證書退出目錄實施細則》（以下簡稱《細則》）?！都殑t》對培訓評價組織資質(zhì)退出和職業(yè)技能等級證書實施資格退出等內(nèi)容進行了明確規(guī)范，破除了“資格終身制”，強化了“可進可退”。培訓評價組織退出機制，既尊重證書評價主體的意愿，又強化了政府的監(jiān)督管理，進一步優(yōu)化了1+X證書制度。

三、深化職業(yè)證書制度改革的必要性

企業(yè)是用人主體，真正了解企業(yè)的人才需求實際，了解企業(yè)對人才的職業(yè)能力要求。將職業(yè)能力評價由政府認定改為實行社會化等級認定，是一場推動政府職能轉(zhuǎn)變、形成以市場為導向的職業(yè)技能人才培養(yǎng)使用機制的變革。通過向市場和用人企業(yè)放權，將行業(yè)企業(yè)引入職業(yè)技能評價體系中，使行業(yè)龍頭企業(yè)成為職業(yè)技能評價與認定主體，能夠更好地滿足市場對人才評價的需求，為企業(yè)選人用人以及勞動者求職就業(yè)和成長成才提供有效依據(jù)和支撐。

在職業(yè)證書制度改革過程中，不斷優(yōu)化職業(yè)能力評價體系，通過引入企業(yè)成為職業(yè)技能評價的主體，引導激勵企業(yè)逐步參與到職業(yè)能力標準開發(fā)、技術技能人才培養(yǎng)工作中，將企業(yè)職業(yè)能力評價與職業(yè)教育人才培養(yǎng)相結(jié)合，不斷深化校企合作在職業(yè)教育中的作用。以市場為導向的職業(yè)能力評價制度，促使職業(yè)院校不得不將職業(yè)標準融入專業(yè)人才培養(yǎng)中，將職業(yè)能力分解到專業(yè)課程教學實踐中，促進校企合作模式的逐步優(yōu)化，促進校企協(xié)同育人，進一步提高了職業(yè)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量，切實滿足企業(yè)對技術技能型人才的職業(yè)能力需求。

四、職業(yè)證書制度發(fā)展的啟示

（一）立法保障

職業(yè)證書制度要健康有序地發(fā)展，需要有堅定的立法保障。無論是英國的證書框架體系、澳大利亞的職業(yè)資格證書制度，還是德國的“雙元制”，無一不是有強有力的國家法律基礎。目前，我國職業(yè)證書制度的推行力量不足，職業(yè)證書和就業(yè)擇業(yè)銜接不夠緊密，大部分職業(yè)證書社會認可度較低。一方面，勞動者在擇業(yè)就業(yè)時對職業(yè)證書的認知度不夠，缺乏職業(yè)技能培訓及職業(yè)能力認定的意識；另一方面，企業(yè)作為職業(yè)證書評價主體，水平參差不齊，導致證書的含金量較低。在此背景下，迫切需要相應的法律法規(guī)對政府監(jiān)管部門、證書評價主體的職責做出具體的規(guī)定，對職業(yè)標準做出明確的要求，對職業(yè)教育培訓做出進一步的規(guī)范，以保障職業(yè)證書制度有序健康發(fā)展。在新《職業(yè)教育法》中，雖有明確的法律條款對職業(yè)證書、學分銀行等進行了法律保障，但是職業(yè)證書制度的改革與發(fā)展還需要專項的、更加細化的法律法規(guī)及其實施細則進行引導、約束與保障。

（二）配置監(jiān)管機構

隨著我國職業(yè)證書制度的發(fā)展與變革，職業(yè)技能認定已由單一的人力資源和社會保障部逐步擴大至人社部、教育部、國家發(fā)展改革委、財政部、市場監(jiān)管總局等多個部門聯(lián)合管理。職業(yè)證書制度的長遠發(fā)展離不開頂層設計，在職業(yè)能力評價主體由政府向企業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，需要配置專門的監(jiān)管機構，對職業(yè)證書評價主體的職業(yè)能力評價認定等行為進行有效引導、約束與監(jiān)督。監(jiān)管機構的人員配置應由人社、教育、財政、市場監(jiān)管等相關部門的專職人員組建而成，對證書評價主體的證書開發(fā)、評價、推廣等進行全方位考核與監(jiān)督。

以近幾年新興推廣的1+X證書為例，受各部門管理權限限制，目前，1+X技能證書在人社部職業(yè)證書系統(tǒng)中大多無法查詢，不同企業(yè)間的證書無法橫向?qū)Ρ?。而人社部職業(yè)證書則在學分銀行中的學分積累與轉(zhuǎn)換推行難度較大，無法實現(xiàn)技能證書與學歷學位證書的有效銜接。因此，職業(yè)證書制度的發(fā)展迫切需要成立專門的職業(yè)證書監(jiān)管機構，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各分管部門的職責與功能，打通學歷教育與職業(yè)能力發(fā)展的堵點。

同時，職業(yè)證書體系的發(fā)展離不開監(jiān)管機構對證書制度的基礎建設，因而建立合適的職業(yè)證書管理監(jiān)督機構必不可少。只有建立完善的證書監(jiān)管機構，國家職業(yè)標準體系的開發(fā)、制定與建設，證書培訓評價組織的遴選與監(jiān)督，以及職業(yè)院校技術技能人才培養(yǎng)的指導與考核等才能得以有效推進、實施與落地。

（三）開發(fā)職業(yè)標準

職業(yè)標準是指面向?qū)I(yè)崗位所必需的知識、技能、能力等資格標準。職業(yè)標準對學習者在某個工作領域所需掌握的知識，解決具體問題所需具備的技能，以及所需具備的基于工作的評價和改進能力均做出了明確的要求。作為職業(yè)證書的評價主體，行業(yè)企業(yè)尤其龍頭企業(yè)必須在職業(yè)教育培訓與評價中發(fā)揮引領作用，根據(jù)企業(yè)人才需求能力實際要求開發(fā)制定滿足崗位需求的職業(yè)標準，將職業(yè)標準與企業(yè)崗位需求密切結(jié)合，保障職業(yè)技能評價的有效性。

職業(yè)標準是職業(yè)教育人才培養(yǎng)的核心，更是我國技術技能人才隊伍培養(yǎng)與建設的基石，其重要性不言而喻。目前我國職業(yè)標準體系尚不完善，一是行業(yè)企業(yè)尤其是龍頭企業(yè)的引領作用沒有顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為企業(yè)對職業(yè)標準開發(fā)的意識較為淡薄，缺乏主動性。二是職業(yè)標準的開發(fā)沒有統(tǒng)一的規(guī)范，現(xiàn)有職業(yè)標準的更新速度較慢，難以適應新技術、新工藝的新要求。三是職業(yè)標準的推廣力度不夠，很多企業(yè)的職業(yè)標準僅限自己企業(yè)所使用，不對外推廣，沒有影響力。因此，我國職業(yè)證書制度改革的重點工作之一是職業(yè)標準開發(fā)的標準性、及時性、普及性。在此過程中，需要不斷引導企業(yè)樹立行業(yè)發(fā)展的責任意識，從政策上激勵企業(yè)投入建設職業(yè)標準體系，逐步推廣職業(yè)標準，提升職業(yè)標準的普適度、匹配度。

同時，行業(yè)企業(yè)需要強化與職業(yè)院校的校企合作，進一步改革校企合作模式，深化校企合作程度，校企協(xié)同育人，將職業(yè)標準融入職業(yè)院校教育教學全過程。有了職業(yè)標準，職業(yè)院校可以此為主線，實現(xiàn)課程體系與職業(yè)證書的深度融合，實現(xiàn)學歷證書與職業(yè)證書的有效銜接，通過學分銀行的學分積累與轉(zhuǎn)換，養(yǎng)成終身教育習慣，進一步促進我國職業(yè)教育發(fā)展。

（四）考核與退出機制

企業(yè)作為職業(yè)證書制度的評價主體，在職業(yè)證書的評價與認定流程中起著決定性作用。職業(yè)證書制度的建設需要吸引行業(yè)代表性企業(yè)參與到制度建設工作中。同時，要保障職業(yè)證書制度良好有序地發(fā)展，也需要對證書評價主體的行為進行合理的監(jiān)督與考核。

以近兩年新興推廣的1+X證書為例，無論是第一批、第二批試點證書，還是第三批、第四批試點證書，證書之間通過率差相差較大，證書管理水平也千差萬別，個別證書評價主體甚至出現(xiàn)了“證書外包”現(xiàn)象。部分證書評價主體背離1+X證書制度設計的核心與初心，將證書評價考核與設備、軟件銷售相捆綁，給參與證書考核的院校帶來很大的財政壓力，導致證書考核成本過高。高成本、高通過率、低認可度，導致社會人員對證書的認可度越來越低。

因此，要保障職業(yè)資格證書的權威性和含金量，首先要規(guī)范職業(yè)資格證書的公平性。這就需要監(jiān)管部門出臺相應措施，規(guī)范職業(yè)證書相關主體的標準化行為，對職業(yè)證書的開發(fā)、考核、評價、認定等各個環(huán)節(jié)提出具體要求。通過定期抽查與監(jiān)測，一方面對證書評價標準進行考核，促進評價主體不斷完善證書開發(fā)標準與開發(fā)流程；另一方面建立證書動態(tài)調(diào)整機制，對證書評價過程中的規(guī)范性、公平性等進行考核，對于考核不達標的證書予以清退出目錄，對于有能力、有實力、愿意主動參與到職業(yè)證書開發(fā)與建設工作的企業(yè)要及時吸納進來，以此保障職業(yè)證書制度高效、有序、可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)束語

職業(yè)資格證書制度是轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮用人單位主體作用，形成以市場為導向的人才培養(yǎng)使用機制的一場變革。從清理規(guī)范職業(yè)資格、建立國家資格目錄，到推行職業(yè)技能等級認定、建立國家學分銀行，我國職業(yè)證書制度在這場變革中不斷發(fā)展完善。在此背景下，需要政府部門、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校及職業(yè)技能培訓機構通力合作，通過完善立法保障、優(yōu)化機構配置、科學制定職業(yè)標準、完善監(jiān)督管理等推動職業(yè)證書制度逐步發(fā)展完善。

參考文獻：

［1］人力資源社會保障部關于改革完善技能人才評價制度的意見［J］.中國工運，2019（10）：16-18.

［2］國務院關于印發(fā)2016年推進簡政放權放管結(jié)合優(yōu)化服務改革工作要點的通知［J］.中華人民共和國國務院公報，2016（16）：19-23.

［3］教育部等四部門印發(fā)《關于在院校實施“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點方案》的通知［J］.中華人民共和國教育部公報，2019（4）：124-128.

［4］人力資源社會保障部關于改革完善技能人才評價制度的意見［J］.中國工運，2019（10）：16-18.

［5］教育部等九部門關于印發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》的通知［J］.中華人民共和國教育部公報，2020（11）：35-48.

［6］中華人民共和國職業(yè)教育法［N］.人民日報，2022-04-21（013）.

◎編輯 尹 軍