胡映潔　安頔

[摘要]隨著我國城市建設(shè)由增量開發(fā)進入城市更新時代，工業(yè)棕地的再開發(fā)也將成為未來城市更新的重要內(nèi)容，而現(xiàn)有研究往往更重視工業(yè)用地再開發(fā)的經(jīng)濟收益而對其環(huán)境影響關(guān)注不足。本文在總結(jié)國內(nèi)外棕地再開發(fā)可能性影響因素研究的基礎(chǔ)上，分析我國工業(yè)棕地再開發(fā)的模式特征，運用2019—2022各省市自治區(qū)定期公布的建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄，聚類分析我國各地級市工業(yè)棕地再開發(fā)的特點，并運用多元線性回歸的方法實證研究我國各地區(qū)工業(yè)棕地再開發(fā)可能性的影響因素。研究發(fā)現(xiàn)：（1）我國工業(yè)棕地再開發(fā)形成了明顯的地方政府積極主導(dǎo)的特點；（2）我國各地區(qū)工業(yè)棕地再開發(fā)的情況可分為四類，分別為高修復(fù)發(fā)達城市、中等修復(fù)較發(fā)達城市、低修復(fù)較不發(fā)達城市以及高修復(fù)較不發(fā)達城市；（3）地方政府財力、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及房地產(chǎn)開發(fā)投資水平等因素影響我國不同地區(qū)的工業(yè)棕地再開發(fā)可能性。基于以上研究發(fā)現(xiàn)，本文提出完善土壤污染防治基金的建立和使用，建立多層級的基金并向財政收入水平較低的地區(qū)傾斜以及鼓勵多元主體參與工業(yè)棕地再開發(fā)等政策建議。

[關(guān)鍵詞] 棕地再開發(fā)；開發(fā)可能性；影響因素

[中圖分類號] R197? ［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1000-4211（2024）01-0051-16

一、引言

黨的二十大報告提出推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生，將建設(shè)“美麗中國”作為2035年我國發(fā)展的總目標之一。其中，深入推進環(huán)境污染防治，深入打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)是建設(shè)美麗中國的重要主題。而土壤污染的預(yù)防與修復(fù)是凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的重要任務(wù)。近年來，我國城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展已進入高質(zhì)量階段，城市更新逐步取代增量開發(fā)成為未來城市建設(shè)的主要趨勢。我國原本工業(yè)用地比重就偏高，近年來在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多種趨勢作用下，工業(yè)用地的退出與再利用成為存量用地再開發(fā)的重點之一。根據(jù)國際經(jīng)驗，這可能意味著我國工業(yè)棕地的環(huán)境風(fēng)險將加速暴露。然而，由于土地資源日益稀缺，土地價值不斷上升，長期以來地方政府更多將盤活工業(yè)用地看作提升經(jīng)濟效益的手段，而不夠重視其中可能存在的潛在環(huán)境風(fēng)險，而導(dǎo)致“毒地”事件頻發(fā)。2016年出臺的“土十條”《土壤污染防治行動計劃》與2018年通過的《土壤污染防治法》，是土壤污染在政策層面得到重視的開始，制度化的保障使得土壤污染的防治取得了一定的成效。

從國內(nèi)外已有研究來看，早期棕地研究更加關(guān)注再開發(fā)中環(huán)境修復(fù)的“成本—收益”，也即環(huán)境修復(fù)的效率問題，然而近年來，更多研究開始注意到棕地再開發(fā)中的公平性。由于土壤污染相對的不可移動性與持久性，暴露于此類環(huán)境風(fēng)險的人群也具有更加明顯的社會經(jīng)濟空間差異，棕地再開發(fā)的環(huán)境影響是國際上環(huán)境公平研究的一個重要內(nèi)容（Lee & Mohai， 2012）?，F(xiàn)實中，發(fā)達國家的政策也經(jīng)歷著變化和調(diào)整，如美國的棕地治理政策從最初的行政主導(dǎo)到關(guān)注經(jīng)濟可行性，再到目前納入環(huán)境公平的考慮（高潔等，2018；蔡斌，2013）。但對我國棕地再開發(fā)問題進行研究的文獻還相對較少，主要呈現(xiàn)出以下特點：一是對工業(yè)用地再開發(fā)的研究多關(guān)注經(jīng)濟效率的提升和土地利益的平衡（趙松和李超，2015；Hu et al.， 2019），而忽視了其中潛藏的環(huán)境代價；二是對棕地環(huán)境治理的研究以技術(shù)層面為主，包括風(fēng)險評估方法（如Ren et al.， 2015）、土地管理（林慧穎等，2016）、城市規(guī)劃設(shè)計方法與案例（程曦等，2017；宋金敬等，2016）等；三是近年來，從社會經(jīng)濟視角研究我國工業(yè)棕地再開發(fā)的內(nèi)容逐漸增多，但以經(jīng)驗借鑒為主（宋飏等，2015；王宏新等，2011），對本土政策和案例的實證研究還不充分，缺乏對我國工業(yè)棕地再開發(fā)的模式特點、運作機制、影響因素以及環(huán)境效益的本土化研究。

在對工業(yè)棕地再開發(fā)的已有研究中，棕地再開發(fā)可能性的影響因素是其中一個重要分支（如Tang&Nathanail， 2012; Williams， 2012; Longo&Campbell， 2017）。這是因為成功的再開發(fā)通常能夠更有效地降低棕地的環(huán)境風(fēng)險，而研究影響棕地成功再開發(fā)可能性的影響因素，既可以解釋棕地再開發(fā)的運作機制，也有助于理解棕地再開發(fā)帶來的環(huán)境效應(yīng)。而西方國家雖然在相關(guān)研究與實踐中積累了大量的經(jīng)驗，但他們的經(jīng)驗基于其新自由主義與去工業(yè)化的政治經(jīng)濟背景以及不同的城市發(fā)展階段與模式，直接運用于我國新時代的背景之下具有較大局限性。在我國特殊的土地制度、工業(yè)用地更新的模式以及土地與房地產(chǎn)市場的總體趨勢等因素影響下，我國工業(yè)棕地再開發(fā)形成了地方政府積極主導(dǎo)的模式。在該模式之下，影響工業(yè)棕地得到成功再開發(fā)可能性的因素也很可能具有特殊性。

基于以上背景，本文將從已有研究經(jīng)驗和我國特色的社會經(jīng)濟制度背景出發(fā)，研究我國工業(yè)棕地再開發(fā)可能性的影響因素，為促進工業(yè)棕地安全的再開發(fā)，并同時減輕經(jīng)濟負擔(dān)、維護環(huán)境公平提供政策建議。論文分為五個部分：第一部分對已有的棕地再開發(fā)影響因素研究進行分類總結(jié)和評述；第二部分基于我國的背景，總結(jié)我國工業(yè)棕地再開發(fā)的模式特點及其形成的原因；第三部分是對我國不同地區(qū)在《土壤污染防治法》出臺后工業(yè)棕地再開發(fā)情況的描述分析，并運用聚類分析的方法將各地區(qū)根據(jù)特征進行分類；第四部分采用多元線性回歸的方法，實證研究影響我國工業(yè)棕地再開發(fā)可能性的影響因素；第五部分提出本文的結(jié)論和相關(guān)政策建議。

二、已有棕地再開發(fā)影響因素研究綜述

就宏觀因素而言，已有研究顯示經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的棕地被再開發(fā)的可能性更高。Tang和Nathanail（2012）以及Williams（2012）基于英國的國家土地利用數(shù)據(jù)庫的研究發(fā)現(xiàn)，英國棕地中被廢棄的地塊大多位于經(jīng)濟相對衰落及基礎(chǔ)設(shè)施落后的區(qū)域，Longo和Campbell（2017）對英國21萬塊棕地的研究得到相似的結(jié)論。De Sousa（2006）對加拿大地方政府棕地再開發(fā)策略的研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)城市房地產(chǎn)市場的強弱影響著高投入低收益地塊的再開發(fā)可能性。社區(qū)的社會屬性差異同樣影響著棕地再開發(fā)的優(yōu)先度。Eckerd和Keeler（2012）運用美國環(huán)境部（EPA）棕地數(shù)據(jù)庫中棕地修復(fù)的進程數(shù)據(jù)進行回歸分析，發(fā)現(xiàn)相比于少數(shù)族群聚集社區(qū)，貧困社區(qū)中的棕地得到修復(fù)和再開發(fā)的優(yōu)先度更高，再開發(fā)的速度更快。

就微觀因素而言，許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)棕地區(qū)位、交通可達性、歷史用途、周邊功能、地塊面積、產(chǎn)權(quán)類型以及污染程度等地塊屬性影響著其再開發(fā)的可能性。Alberini（2007）對美國科羅拉多州432塊VCP（voluntary cleanup programs）項目進行分析，發(fā)現(xiàn)地塊大小與周邊土地利用對自主修復(fù)與再開發(fā)意愿具有顯著影響，再開發(fā)價值越高的地塊越有可能被自主再開發(fā)，而其他因素的影響甚微（考察的其它因素包括地塊上的建筑及其密度，區(qū)位，是否享受棕地區(qū)或開發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠，房產(chǎn)稅等）。Guignet和Alberini（2007）則發(fā)現(xiàn)在巴爾的摩，工業(yè)區(qū)內(nèi)大型的、資本強度更低的工業(yè)地塊進行VCP開發(fā)的可能性高于鄰近居住區(qū)的高強度開發(fā)地塊。Novosák等（2013）研究了捷克奧斯特瓦地區(qū)的棕地數(shù)據(jù)，證實了地塊污染程度及歷史用途對再開發(fā)可能性的顯著影響。Osman等（2015）對捷克全國的棕地數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)歷史用途為工業(yè)和軍事用途、地塊面積較大、公共產(chǎn)權(quán)的棕地更容易被成功再開發(fā)，而成功開發(fā)的棕地中，靠近鐵路、位于城市而非鄉(xiāng)村的地塊比例更高。有學(xué)者研究了英國和日本對“硬核”棕地再開發(fā)的策略，其中“硬核”棕地指的正是再開發(fā)可能性最低的一類棕地，這類棕地明顯的屬性包括地塊較小、污染程度高、土地價值低、周邊基礎(chǔ)設(shè)施落后以及所有權(quán)分散等（Otsuka et al.，2013;；Dixon， 2011）。本文通過下表（表1）對已有文獻中研究過的影響棕地再開發(fā)可能性的空間因素進行了匯總。

綜上所述，一方面，可以看到對棕地再開發(fā)可能性的研究主要關(guān)注了經(jīng)濟、社會、空間等宏觀和微觀層面等多方面的因素，但是現(xiàn)有研究更多是驗證了不同因素對棕地再開發(fā)的影響，而對其中產(chǎn)生影響的機制解釋還不充分；另一方面，已有研究主要來自國外，國內(nèi)還沒有相關(guān)文獻關(guān)注棕地再開發(fā)可能性的影響因素問題。由于我國獨特的土地制度背景和經(jīng)濟發(fā)展階段，我國棕地再開發(fā)的影響因素及其機制與西方國家之間很可能存在較大差異。因此，隨著相關(guān)法律法規(guī)的完善，各地棕地名錄的建立及數(shù)據(jù)的積累，基于我國各城市棕地數(shù)據(jù)庫的棕地再開發(fā)影響因素研究是一個值得開展的議題。

三、我國工業(yè)棕地再開發(fā)的模式特點

（一）模式特點：地方政府積極主導(dǎo)

與國外工業(yè)棕地再開發(fā)中市場參與為主的特點不同，我國工業(yè)棕地再開發(fā)中地方政府的參與占據(jù)著明顯的主導(dǎo)地位。從各地公布的建設(shè)用地土壤修復(fù)與管控名錄來看，棕地的土地使用權(quán)利人為地方政府、地方土地儲備機構(gòu)及國有企業(yè)開發(fā)平臺公司的地塊數(shù)量占比明顯高于其它類型的權(quán)利主體。以上海市為例，從2019年公布第一批建設(shè)用地土壤修復(fù)與管控名錄以來，截至2022年12月底，三年間共入庫地塊數(shù)131塊，總面積3959831.56平方米。其中，土地儲備機構(gòu)（包括各區(qū)土地征收中心、土地儲備中心、土地發(fā)展中心等）持有的土地48塊，占比36.6%；各區(qū)政府及相關(guān)機構(gòu)（區(qū)政府、管委會、區(qū)教育局等）持有土地8塊，占比為6.1%；各類國有開發(fā)平臺公司持有的土地72塊，占比為55%；工業(yè)企業(yè)僅持有3塊，占比2.3%。根據(jù)《土壤污染防治法》，進入各地土壤修復(fù)與管控名錄的地塊，必須在完成土壤修復(fù)之后，通過結(jié)果評估，才可移出名錄，進行下一步的出讓以及再開發(fā)使用。因此，這些名錄中地塊的使用權(quán)人，即進行建設(shè)用地土壤污染修復(fù)與治理的主體。

（二）形成原因

我國工業(yè)棕地修復(fù)與再開發(fā)中形成地方政府積極主導(dǎo)的模式，與我國特殊的土地制度、工業(yè)用地更新的政策與機制、土地與房地產(chǎn)市場的總體趨勢等因素相關(guān)。

公共土地批租制度與土地增值收益捕獲。與其他類型的污染治理不同，棕地污染的治理與土地開發(fā)的制度密切相關(guān)。棕地的環(huán)境修復(fù)不僅僅受到保護環(huán)境目標的驅(qū)動，也受到再開發(fā)之后帶來土地增值收益的經(jīng)濟激勵（Catney et al.，2006；De Sousa，2000）。因此，盡管“污染者付費”在許多國家都是棕地修復(fù)中最基本的一個原則，但在棕地修復(fù)的實踐中，“誰受益，誰付費”則是另一個更常見的現(xiàn)實。在土地私有制的國家和地區(qū)，有相當(dāng)一部分棕地修復(fù)的項目由進行棕地再開發(fā)從而可以享受土地未來增值收益的私人開發(fā)商負擔(dān)。但是，在不同的土地產(chǎn)權(quán)制度體系之下，棕地修復(fù)和再開發(fā)的模式可能會大不相同。在我國公共土地批租制度之下，地方政府通過土地收儲再出讓享受棕地再開發(fā)之后大部分的土地增值（Hu et al.， 2019）。因此，與西方土地私有制國家和地區(qū)不同，我國的地方政府常常在棕地修復(fù)中扮演更加積極主動的角色。

工業(yè)用地更新政策與機制。我國工業(yè)用地更新的政策也影響著棕地修復(fù)的模式。因為早期我國大量的工業(yè)用地的使用權(quán)是以劃撥或者協(xié)議的方式獲取的，成本非常低廉甚至為零，所以，為了捕獲工業(yè)用地更新中隨著用地性質(zhì)調(diào)整帶來的巨大土地增值收益，土地收儲依然是大部分城市最穩(wěn)妥的工業(yè)用地更新模式。自主轉(zhuǎn)型的政策機制在近十年來得到一定程度的創(chuàng)新，但更多應(yīng)用于以工業(yè)用地和科技研發(fā)等產(chǎn)業(yè)功能為目標的更新（Hu et al.， 2019）。這也是我國棕地再開發(fā)中地方政府主導(dǎo)為主的重要原因。

土地與房地產(chǎn)市場的趨勢。伴隨著城鎮(zhèn)化進程對土地與房地產(chǎn)的巨大需求，土地價格不斷上漲。在1994年分稅制之后，土地出讓金更成為我國地方政府財政收入的主要來源。由于收儲并出讓一塊土地帶來的收益依然巨大，棕地修復(fù)的成本也很容易被土地出讓的收入覆蓋，因此，地方政府依然有著進行棕地修復(fù)的動力。但是，隨著近年來人口城鎮(zhèn)化放緩及房地產(chǎn)政策調(diào)控，以土地出讓金收入覆蓋開發(fā)成本的模式在部分地區(qū)已經(jīng)開始出現(xiàn)難以為繼的狀況（劉守英等，2020），地方政府是否還能夠積極參與棕地修復(fù)并負擔(dān)修復(fù)的成本，可能隨著土地房地產(chǎn)市場的情況發(fā)生改變。

土壤污染防治法律法規(guī)的完善。2016年出臺的“土十條”《土壤污染防治行動計劃》與2018年通過的《土壤污染防治法》，是土壤污染在政策層面得到重視的開始，其對棕地污染的風(fēng)險管控和修復(fù)做出了具體規(guī)定，強化了各地方政府執(zhí)行棕地修復(fù)環(huán)境標準的制度保障。這樣的規(guī)制可能將促進地方政府在污染修復(fù)中的投入，也可能因為增加了棕地再開發(fā)的成本而使原本的再開發(fā)進程放緩。

四、我國工業(yè)棕地再開發(fā)地區(qū)特征的聚類分析

（一）研究數(shù)據(jù)及其特征描述

自2019年《土壤污染防治法》實施以來，我國各個省市自治區(qū)定期發(fā)布各地區(qū)的“建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄”及地塊的新增和移出情況。本課題于2022年底，對2019—2022年建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄定期公布3年以來，我國大陸31個省市自治區(qū)的名錄數(shù)據(jù)進行了搜集和匯總，構(gòu)建了我國工業(yè)棕地數(shù)據(jù)庫。截至2022年12月31日，31個省市自治區(qū)共公布了1682塊需要土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的地塊，總面積約為120.1平方公里；其中仍在名錄中的在庫地塊1058塊，面積約為74.1平方公里；已經(jīng)完成土壤修復(fù)并移出名錄的地塊為624塊，面積約為46.0平方公里（見表2）。

從時間趨勢來看，有55個地塊在2019年之前，各地方就已經(jīng)納入相關(guān)修復(fù)與管控程序，但占比不高，工業(yè)棕地入庫與修復(fù)的高峰在2019年之后（如圖1）。這也顯示出《土壤污染防治法》出臺對棕地修復(fù)的促進作用。

從全國各省市自治區(qū)的情況來看，31個省市自治區(qū)中工業(yè)棕地地塊數(shù)量并非均勻分布，浙江省、重慶市、江蘇省、上海市和湖南省等省市棕地數(shù)量最多，其中浙江省166塊為工業(yè)棕地地塊數(shù)最多的省份；而寧夏、新疆、海南、內(nèi)蒙和陜西的工業(yè)棕地數(shù)量很少，在5塊以下，而西藏自治區(qū)沒有進入名錄的工業(yè)棕地地塊。從已修復(fù)移出地塊數(shù)及其占比來看，移出地塊數(shù)量最多的為重慶市、浙江省和上海市，分別為81、75和70塊；移出地塊數(shù)占比最高的為北京市、貴州省和重慶市（如圖2、3）。

（二）地區(qū)聚類分析

本文對我國不同地區(qū)工業(yè)棕地得到再開發(fā)可能性的不同特征進行研究。采用聚類分析的方法，以各地區(qū)工業(yè)棕地的入庫地塊數(shù)、修復(fù)地塊數(shù)及各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政水平、房地產(chǎn)投資等因素為聚類的基本因素，利用SPSS二階聚類分析工具，識別出我國不同地區(qū)工業(yè)棕地再開發(fā)在宏觀上呈現(xiàn)出的不同模式。

聚類因素。根據(jù)上文對工業(yè)棕地再開發(fā)影響因素的總結(jié)和探討，本文選擇以下幾個變量作為聚類分析的主要因素。

工業(yè)棕地總地塊數(shù)：根據(jù)2019—2022年各省市自治區(qū)公布的“建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄”整理出各地級市曾入庫的所有工業(yè)棕地地塊總數(shù)（BF_NO）。

已修復(fù)移出地塊的比例：根據(jù)名錄中“移出地塊”情況，整理出各省市自治區(qū)及各地級市已經(jīng)移出的地塊占比（BF_OUTP）。

經(jīng)濟發(fā)展水平：根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒2020》中各地級市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，選取地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）及人均地區(qū)生產(chǎn)總值（PGDP）指標。

地方財政水平：根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒2020》中各地級市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，選取地方財政收入（FIN_IN）及地方財政支出（FIN_EX）指標。

房地產(chǎn)發(fā)展水平：根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒2020》中各地級市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，選取地方房地產(chǎn)開發(fā)投資（REAL_INV）指標。

根據(jù)整理，我國從2019—2022年底，共有219個地級市公布了其建設(shè)用地土壤污染修復(fù)地塊。根據(jù)各地級市工業(yè)棕地總地塊數(shù)、已移出地塊占比、GDP、人均GDP、地方財政收入、地方財政支出、地方房地產(chǎn)開發(fā)投資等變量進行聚類分析，聚類結(jié)果的質(zhì)量良好，平均silhouette為0.6。聚類概況如下表（表 3）所示，219個公布了工業(yè)棕地的地級市最終被聚為4類，最大聚類大小為146個地級市，占比66.7%；最小聚類大小為5個城市，占比2.3%。

從預(yù)測變量重要性（如圖4）來看，重要性最高的指標為GDP，其次為地方房地產(chǎn)開發(fā)投資以及地方財政支出水平，地方財政收入水平以及已修復(fù)移出地塊數(shù)占比也具有較高的預(yù)測變量重要性，工業(yè)棕地的總地塊數(shù)以及人均GDP的變量重要性相對較低?？梢钥吹揭研迯?fù)移出地塊的占比是此聚類分析中具有較高重要性（71%）的變量，與我們的研究預(yù)期是一致的。

根據(jù)四類地區(qū)各聚類變量的特點（如表 4），可以總結(jié)提煉其特征。將四類城市的各個聚類變量標準化之后來看（如圖5），四類地區(qū)各具有一定特點：第一類城市所有指標都在平均值之上，顯示出發(fā)達的經(jīng)濟水平和高棕地修復(fù)水平；第二類城市各類指標都處于中游，顯示出較為發(fā)達的經(jīng)濟水平和中等的棕地修復(fù)水平；第三類和第四類城市的經(jīng)濟發(fā)達程度都處于下游，棕地的總地塊數(shù)也并不多，但差別在于第四類城市具有很高的棕地地塊移出比例?；谶@些特點，本研究將四類城市分別總結(jié)為：高修復(fù)發(fā)達城市、中等修復(fù)較發(fā)達城市、低修復(fù)較不發(fā)達城市以及高修復(fù)較不發(fā)達城市。

高修復(fù)發(fā)達城市。這類城市的工業(yè)棕地總地塊數(shù)較多，修復(fù)比例也較高，平均地塊數(shù)81.2塊，平均修復(fù)比例46%。同時，這類城市也是經(jīng)濟發(fā)展水平最高、地方財政收支水平最高以及房地產(chǎn)開發(fā)投資水平最高的城市。這類城市有5個，分別為重慶、上海、廣州、北京、深圳。

中等修復(fù)較發(fā)達城市。這類城市的工業(yè)棕地總地塊數(shù)相對較少，修復(fù)比例處于中等水平，平均地塊數(shù)19.95塊，平均修復(fù)比例28%。同時，這類城市具有較為發(fā)達的經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政收支水平以及房地產(chǎn)開發(fā)投資水平。此類城市有21個，分別為杭州、天津、南京、成都、大連、青島、合肥、無錫、武漢、常州、寧波、蘇州、南通、昆明、濟南、佛山、福州、長沙、泉州、鄭州、西安。

低修復(fù)較不發(fā)達城市。這類城市的工業(yè)棕地總地塊數(shù)最少，一般只有幾塊，修復(fù)比例處于最低水平，有不少城市沒有成功修復(fù)和移出過棕地地塊，平均地塊數(shù)3.66塊，平均修復(fù)比例0.08%。同時，這類城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政收支水平以及房地產(chǎn)開發(fā)投資水平都處于下游。這類城市有146個，為地級市中的大多數(shù)。

高修復(fù)較不發(fā)達城市。這類城市平均的工業(yè)棕地總地塊數(shù)量較少，修復(fù)水平卻非常高，平均地塊數(shù)6.66塊，平均修復(fù)比例77%。這類城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政收支水平以及房地產(chǎn)開發(fā)投資水平也處于中下游。這類城市總共有47個。但這類城市的各統(tǒng)計變量的方差較大，特別是地塊總數(shù)變量，有三個城市的總地塊數(shù)在20塊以上，最高為61塊，而5塊以下的城市有31個。修復(fù)比例較高的原因一方面在于這些棕地總數(shù)較少的城市只有1～2塊棕地，只要有一塊棕地修復(fù)，則可達到很高的修復(fù)比例；另一方面在于有部分城市雖經(jīng)濟總量較不發(fā)達，但仍達到了較高的修復(fù)比例，如貴陽市、黔南布依族苗族自治州、黃石市等，原因可能在于這些城市中棕地集聚區(qū)在某些機會中得到了整體性的再開發(fā)。

從空間上看：第一類城市為北上廣深與重慶市；第二類城市大部分為省會城市以及歷史上的工業(yè)城市，因此需要修復(fù)的工業(yè)棕地數(shù)量也較多；第三類城市為一般地級市；第四類城市中包含了一些正在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的工業(yè)城市。

五、我國工業(yè)棕地再開發(fā)可能性影響因素的實證研究

（一）理論假設(shè)

根據(jù)已有研究以及對我國工業(yè)棕地再開發(fā)特征的初步分析，本文構(gòu)建多元線性回歸模型對影響我國各地區(qū)工業(yè)棕地再開發(fā)的影響因素進行實證研究。

根據(jù)已有研究，地方經(jīng)濟發(fā)展的水平是影響工業(yè)棕地再開發(fā)可能性的重要因素，但為什么經(jīng)濟發(fā)展水平更發(fā)達的地區(qū)工業(yè)棕地得到再開發(fā)的可能性更高，其影響的機制和路徑?jīng)]有得到更具體充分的討論。一種可能的解釋是，在這些城市中，地方經(jīng)濟發(fā)展水平越高，房地產(chǎn)開發(fā)市場越活躍，工業(yè)棕地再開發(fā)的“成本—收益”更優(yōu)，因此得到再開發(fā)的可能性就越高。在De Sousa（2006）的研究中通過對加拿大主要城市棕地再開發(fā)情況進行問卷調(diào)查和案例研究，作者發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)市場越發(fā)達的城市，棕地得到再開發(fā)的確更加容易；但另一方面，他還觀察到，在一些房地產(chǎn)市場低迷的城市，地方政府的支持（財政和管理上的）仍可以促進棕地再開發(fā)的進行，因此可以說，地方政府的財政和治理水平，也是棕地再開發(fā)的重要影響因素。

而在我國，由于地方政府及其相關(guān)機構(gòu)在工業(yè)棕地再開發(fā)中的積極角色，進行棕地修復(fù)再開發(fā)的影響因素和機制與西方城市可能存在一定區(qū)別。進行棕地再開發(fā)首先需要投入大量土壤修復(fù)的成本，在我國地方政府主導(dǎo)的模式下，地方政府投入棕地再開發(fā)的能力和意愿，成為影響棕地再開發(fā)可能性的關(guān)鍵因素。從地方政府投入能力的角度來看，一方面，地方財政水平影響地方政府是否有足夠的預(yù)算投入棕地修復(fù)，另一方面，由于棕地修復(fù)的成本最終還是由土地收益來平衡，因此，地方經(jīng)濟越發(fā)達，土地需求越高，其平衡成本的能力也越強。從地方政府投入意愿的角度來看，根據(jù)已有對地方政府在財政支出、土地出讓及項目開發(fā)等多方面行為的研究，地方政府“以地謀發(fā)展”的模式會促進其增加工業(yè)用地的供給來招商引資，并增加居住等經(jīng)營性用地的供給來獲得更多的土地出讓收入（劉守英等，2020）；另一方面，財政分權(quán)的背景下，地方政府會傾向于進行經(jīng)濟性的支出，而對環(huán)境支出等造成擠出效應(yīng)（辛沖沖和周全林，2018；李正升等，2017）。因此，在棕地再開發(fā)中，更有可能激勵地方政府支出的是可以帶來經(jīng)濟性收益的因素，其中，因為棕地修復(fù)再開發(fā)后可出讓獲得土地出讓收入，也可用于引進新的產(chǎn)業(yè)，所以土地出讓沖動以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的訴求，都可能成為正向影響地方政府投入棕地修復(fù)的因素。

因此，本研究除了將經(jīng)濟發(fā)展水平變量作為自變量之外，還將地方財政水平、房地產(chǎn)開發(fā)投資水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等變量納入研究，試圖驗證我國各地區(qū)工業(yè)棕地再開發(fā)可能性的影響因素和機制。其中房地產(chǎn)開發(fā)投資的水平可以用于衡量地方房地產(chǎn)開發(fā)的活躍程度，其為影響地方政府平衡棕地再開發(fā)成本和土地出讓沖動的因素；而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標可以衡量城市“退二進三”和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的訴求，其通過影響地方政府的土地需求進一步影響其投入棕地再開發(fā)的意愿（如圖6）。

（二）研究數(shù)據(jù)與變量

本研究仍以2019—2022年“建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄”定期公布3年以來全國各省市自治區(qū)的工業(yè)棕地地塊數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，匯總出各地級市層級的工業(yè)棕地總地塊數(shù)以及已修復(fù)移出地塊數(shù)，作為因變量；以《中國城市統(tǒng)計年鑒2020》中各地級市的經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政收支以及房地產(chǎn)投資數(shù)據(jù)，作為自變量。在樣本的選取上，本研究以公布了工業(yè)棕地地塊數(shù)據(jù)的219個地級市為研究對象。

因變量為已修復(fù)移出地塊數(shù)。理論上一個地區(qū)已修復(fù)移出地塊數(shù)的絕對值以及已修復(fù)移出地塊占比均可以體現(xiàn)工業(yè)棕地修復(fù)與再開發(fā)的可能性。但由于數(shù)據(jù)庫中存在大量的只有1～2塊棕地并已修復(fù)的城市，這樣的城市已修復(fù)比率為100%或50%，相對較高，但這樣的個案偶然性較高，其特殊影響因素難以從宏觀上衡量，造成已修復(fù)移出地塊占比的數(shù)據(jù)難以真正反映出一個地區(qū)工業(yè)棕地得到修復(fù)的可能性。因此，本研究選取已修復(fù)移出地塊數(shù)的絕對值作為因變量。這個變量更能反映一個地區(qū)修復(fù)工業(yè)棕地的意愿和能力。但這個變量與總地塊數(shù)有非常高的相關(guān)性，一個地區(qū)如果總地塊數(shù)較少，也會限制其移出地塊的數(shù)量，為解決這個問題，進行將按照不同總地塊數(shù)進行分組回歸。

選取以下自變量加入模型：地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入、地方財政支出、房地產(chǎn)開發(fā)投資總額、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。這些變量分別反映各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達程度、地方財政水平、房地產(chǎn)市場活躍程度以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。

（三）回歸結(jié)果

為了排除變量之間共線性和內(nèi)生性問題，本研究共進行了四次回歸?；貧w模型1將所有待研究影響因素的變量均加入模型進行回歸；模型2、3剔除共線性診斷中存在較嚴重共線性問題的變量；模型4、5按照總地塊數(shù)進行分組（總地塊數(shù)大于等于10為模型4，小于10為模型5）回歸?；貧w結(jié)果如表5所示。

從回歸結(jié)果來看，模型1顯示地區(qū)生產(chǎn)總值與地方財政收入和支出三個變量具有較高的多重共線性，因此，在模型2、3中剔除了地區(qū)生產(chǎn)總值與地方財政支出/收入兩個變量；模型2、3顯示人均地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入/支出以及房地產(chǎn)開發(fā)投資總額對移出地塊數(shù)具有顯著影響，其中地方財政收入/支出與房地產(chǎn)開發(fā)投資總額的影響為正，而人均地區(qū)生產(chǎn)總值的影響為負；模型4、5分組后，發(fā)現(xiàn)在總地塊數(shù)大于等于10的分組中，相關(guān)變量仍顯著，且擬合效果更好；但總地塊數(shù)小于10的分組中，各變量都不再顯著，這是因為在地塊總數(shù)很少的城市中，影響工業(yè)棕地再開發(fā)的隨機擾動更多，無法通過回歸分析來證實相關(guān)因素的影響，但總地塊數(shù)較多分組的回歸結(jié)果仍可為影響因素的顯著性提供一定證據(jù)。綜合五個模型的回歸結(jié)果，可以得出以下一些結(jié)論：

第一，地方政府財力水平越高，工業(yè)棕地修復(fù)與再開發(fā)的數(shù)量越多。由于財政收入與財政支出之間具有共線性問題，模型中進行了剔除。模型2、3分別放入財政收入和支出進行回歸，得到的結(jié)果是類似的，放入地方財政支出的模型擬合度相對更高但相差不大。這說明不論是財政收入還是財政支出變量所代表的地方政府財力水平，對工業(yè)棕地修復(fù)與再開發(fā)都帶來正向影響。

第二，人均地區(qū)生產(chǎn)總值越高，工業(yè)棕地修復(fù)與再開發(fā)的數(shù)量越少。在模型3與模型4中，人均GDP對移出地塊數(shù)的影響均顯著為負?？赡艿慕忉屖?，人均地區(qū)生產(chǎn)總值反映了一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所處的階段，人均GDP最高的城市和地區(qū)已經(jīng)進入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的后期，“退二進三”的進程接近尾聲，因此，很多易于修復(fù)的工業(yè)棕地已經(jīng)得到了再開發(fā)，而沒有進入近3年的棕地名錄。而人均GDP相對較低的城市和地區(qū)，正處于“退二進三”的關(guān)鍵時期，需要轉(zhuǎn)型的工業(yè)地塊更多，因此呈現(xiàn)出人均GDP與移出地塊數(shù)之間的負向關(guān)系。模型中另一個變量“第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值”雖不顯著，但其系數(shù)在模型中也均為負值，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型階段與工業(yè)棕地修復(fù)之間的關(guān)系。

第三，房地產(chǎn)開發(fā)投資水平對工業(yè)棕地修復(fù)再開發(fā)的可能性有正向影響。在模型2、3、4中，房地產(chǎn)開發(fā)投資水平對已修復(fù)移出地塊數(shù)具有顯著的正向作用，根據(jù)前文的理論分析，一方面，房地產(chǎn)開發(fā)投資水平越高，地方政府對土地的需求越高，為了供應(yīng)更多土地進行再開發(fā)，地方政府也將更有動力投入工業(yè)棕地的修復(fù)；另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)投資水平越高，地方政府出讓土地獲得土地收益，進而平衡土壤修復(fù)成本的能力也越強，因此也對工業(yè)棕地再開發(fā)的可能性帶來正向影響。

綜上所述，通過對我國各地區(qū)工業(yè)棕地再開發(fā)影響因素進行回歸分析，驗證了地方財政水平、房地產(chǎn)開發(fā)投資水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素對工業(yè)棕地再開發(fā)可能性的影響。其中，地方財政水平、房地產(chǎn)開發(fā)投資水平對工業(yè)棕地再開發(fā)的可能性有正向影響，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“退二進三”中的城市，也更傾向于進行工業(yè)棕地的再開發(fā)。另外，由于研究數(shù)據(jù)的限制（土壤污染與修復(fù)名錄從2019年才開始公布），此回歸分析的結(jié)果還需要更多的驗證。后續(xù)，應(yīng)開展對相關(guān)城市的實地調(diào)研和案例研究，來進一步驗證相關(guān)因素對工業(yè)棕地再開發(fā)可能性的影響。

六、結(jié)論與政策建議

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及土地資源緊缺的背景下，我國有大量存量工業(yè)用地面臨再開發(fā)壓力，但目前的政策與研究更多將工業(yè)用地再開發(fā)作為提升經(jīng)濟效益的手段，對其潛藏的巨大環(huán)境風(fēng)險重視不足。本文將環(huán)境變量引入工業(yè)棕地再開發(fā)研究，理論分析我國工業(yè)棕地再開發(fā)的模式，刻畫我國各地區(qū)工業(yè)棕地再開發(fā)的不同特征，探討工業(yè)棕地再開發(fā)可能性的影響因素。研究發(fā)現(xiàn)：（1）我國工業(yè)棕地再開發(fā)有著明顯的地方政府積極主導(dǎo)的模式特征；（2）我國工業(yè)棕地再開發(fā)存在著明顯的地區(qū)差異，總體上可以分為四類城市：高修復(fù)發(fā)達城市、中等修復(fù)較發(fā)達城市、低修復(fù)較不發(fā)達城市以及高修復(fù)較不發(fā)達城市；（3）地方政府財力及城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響我國不同地區(qū)工業(yè)棕地再開發(fā)的可能性，房地產(chǎn)市場投資通過影響地方政府工業(yè)棕地再開發(fā)的意愿間接影響工業(yè)棕地修復(fù)再開發(fā)的可能性。

綜合以上研究結(jié)論可以發(fā)現(xiàn)，在地方政府主導(dǎo)下，各地區(qū)工業(yè)棕地再開發(fā)的可能性受到政府財力的顯著影響，這意味著財力水平越高、房地產(chǎn)發(fā)展意愿越高的地區(qū)，工業(yè)棕地得到再開發(fā)的可能性越高，這很可能帶來地區(qū)之間環(huán)境風(fēng)險分布的不公平。基于此，本文提出以下政策建議：

一是完善土壤污染防治基金的建立和使用，建立多層級的基金，向財政收入水平較低的地區(qū)傾斜。目前，我國棕地環(huán)境規(guī)制政策中鼓勵各省市自治區(qū)建立自己的土壤污染防治基金，但是在國家層面和地級市層面，并沒有建立相關(guān)基金的政策引導(dǎo)，而實際建立基金的省市并不多。根據(jù)本研究得出的結(jié)論，各地區(qū)進行棕地修復(fù)和再開發(fā)的可能性與地方的財政收入支出有較大的相關(guān)性，財力水平差異帶來的修復(fù)投入差異可能加劇地區(qū)之間的環(huán)境不公平，而政府性的基金可對減輕這種不公平發(fā)揮重要作用。

二是鼓勵多元主體參與，完善公眾監(jiān)督機制。除了污染責(zé)任者和政府之外，開發(fā)商以及非營利機構(gòu)也是參與棕地環(huán)境治理的重要主體。雖然在過去，我國的地方政府在棕地修復(fù)與再開發(fā)中積極主導(dǎo)，也取得了環(huán)境修復(fù)和經(jīng)濟開發(fā)平衡較為良好的效果，但隨著土地財政模式的轉(zhuǎn)型，完全由土地增值收益來買單的修復(fù)模式很可能遇到阻礙，吸引市場主體和非營利機構(gòu)的參與對未來棕地修復(fù)和再開發(fā)的順利進行也有著重要意義。政府可以通過稅收、低息貸款等手段激勵市場主體參與，增加開發(fā)商開發(fā)棕地的積極性；積極培育社會棕地環(huán)境治理的第三方，如環(huán)境治理的第三方產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等；并可以試行棕地環(huán)境治理的責(zé)任保險制度，鼓勵多元主體參與到棕地環(huán)境治理的進程中。為了減輕和避免西方國家出現(xiàn)的市場激勵帶來的環(huán)境修復(fù)收益的空間不公平，需要在激勵市場的同時，進一步建立健全公眾的參與和監(jiān)督機制，保障棕地再開發(fā)過程中的公眾利益。

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The Influencing Factors of Industrial Brownfield Redevelopmentin China

Hu Yingjie1? An Di2

Abstract： As China's urban development enters the era of urban renewal， the redevelopment of industrial brownfield will also become an important element of future urban renewal， while existing studies often pay more attention to the economic benefits of industrial land redevelopment and pay insufficient attention to its environmental impact. On the basis of summarizing the research on the factors influencing the possibility of brownfield redevelopment， the paper analyzed the characteristics of the mode of industrial brownfield redevelopment in China， use the list of risk control and remediation of soil pollution on construction land regularly announced by provinces， municipalities and autonomous regions in 2019—2022， cluster analyze the characteristics of the redevelopment of industrial brownfield in each province in China， and use the method of multivariate linear regression to empirically study the factors influencing the possibility of redevelopment of industrial brownfield in each province in China. The study found that （1） the redevelopment of industrial brownfield in China is characterized by the pro-active role of local governments; （2） the redevelopment of industrial brownfield in various regions of China can be divided into four categories， namely， highly remediated developed cities， moderately remediated developed cities， low remediated developing cities and highly remediated developing cities; （3） the financial strength of local governments， industrial restructuring， as well as the level of investment in real estate development affect the redevelopment possibilities of industrial brownfield in different regions of China. Based on the above findings， this paper proposes to improve the establishment and utilization of the soil pollution prevention fund， establish a multi-level fund， tilt the fund to areas with lower levels of financial income， and encourage the participation of multiple actors in the redevelopment of industrial brownfields.

Key Words：Brownfield Redevelopment; Development Possibilities; Influencing Factors

[收稿日期] 2023-09-21

[基金項目]環(huán)境規(guī)制影響下城市工業(yè)棕地再開發(fā)的模式及空間效應(yīng)研究（國家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金項目，編號：41901199）；上海工業(yè)棕地再開發(fā)的環(huán)境空間效應(yīng)研究（上海社會科學(xué)院2023年度院重大系列課題“美麗中國”研究系列）。

[作者簡介]胡映潔，上海社會科學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟研究所，副研究員，研究方向：城市更新與土地政策；安頔，上海師范大學(xué)全球城市研究院，助理研究員，研究方向：城市與區(qū)域規(guī)劃，城市網(wǎng)絡(luò)。