于岑

[摘 要]改善水生態(tài)環(huán)境，抑制水環(huán)境惡化，關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。文章以污水處理BOT項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中常見(jiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象，詳細(xì)闡述了各類風(fēng)險(xiǎn)，提出有效的應(yīng)對(duì)措施，目的是通過(guò)合理防控，改善項(xiàng)目全過(guò)程管理質(zhì)量，提高管理效率。

[關(guān)鍵詞]污水處理；BOT項(xiàng)目；投資方利益；社會(huì)公眾利益；風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)對(duì)措施

中圖分類號(hào)：X703；X505 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2024）06-0062-03

一、污水處理廠BOT模式簡(jiǎn)介

（一）污水處理廠采用BOT模式的背景及BOT模式的概念

B O T（即建設(shè)Build、運(yùn)營(yíng)Operate、移交Transfer）是指政府就污水處理項(xiàng)目與中標(biāo)投資方（項(xiàng)目公司）簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，允許中標(biāo)投資方投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目，通過(guò)收取服務(wù)費(fèi)回收投資，獲得回報(bào)，待合作期滿后，中標(biāo)投資方再將該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償或有償移交給政府。在項(xiàng)目運(yùn)行周期內(nèi)，政府方對(duì)項(xiàng)目有監(jiān)督權(quán)和調(diào)控權(quán)。

（二）污水處理廠采用BOT模式的優(yōu)點(diǎn)

污水處理廠采用BOT模式運(yùn)作，能很大程度幫助地方政府緩解財(cái)政壓力，拓寬項(xiàng)目資金來(lái)源渠道，有效解決污水處理廠建設(shè)資金不足的問(wèn)題。同時(shí)，將公共環(huán)境事業(yè)推向市場(chǎng)，實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管分開(kāi)，有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，形成權(quán)責(zé)明晰、管理專業(yè)高效的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，節(jié)約污水處理成本，提高污水處理效率和公共服務(wù)質(zhì)量，便于相關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門實(shí)施監(jiān)管，落實(shí)主體責(zé)任。資金問(wèn)題的解決可加快各地污水處理廠的建設(shè)，改善水生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展[ 1 ]。

二、污水處理廠BOT項(xiàng)目投資全過(guò)程管理中常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施

（一）招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

目前，污水處理BOT項(xiàng)目在招標(biāo)的過(guò)程中，習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)招標(biāo)文件。然而，污水處理BOT項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)的工程施工項(xiàng)目，項(xiàng)目招投標(biāo)文件涉及工程設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、技術(shù)工藝、運(yùn)營(yíng)管理、融資方案、財(cái)務(wù)測(cè)算、法律風(fēng)控、期滿移交、交易邊界等諸多內(nèi)容，涵蓋面廣，專業(yè)性強(qiáng)，如果將傳統(tǒng)工程招標(biāo)文件運(yùn)用于BOT項(xiàng)目，將難以滿足BOT項(xiàng)目綜合復(fù)雜的各類要求，會(huì)給項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)長(zhǎng)期的潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外，一些污水處理BOT項(xiàng)目在評(píng)標(biāo)時(shí)仍在采用傳統(tǒng)的最低價(jià)中標(biāo)法，這種評(píng)標(biāo)法雖然報(bào)價(jià)低，但一定程度上降低了企業(yè)的盈利水平，迫使企業(yè)降低管理質(zhì)量，甚至將未達(dá)標(biāo)的污水直接偷排，嚴(yán)重侵害了社會(huì)公眾利益[ 2 ]。污水處理BOT項(xiàng)目在組織招投標(biāo)時(shí)應(yīng)對(duì)招投標(biāo)文件有更加綜合、全面、細(xì)致和嚴(yán)格的要求，確保遴選出的中標(biāo)方具有實(shí)施項(xiàng)目的綜合能力，能有效地控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，從而最大程度地保護(hù)社會(huì)公眾利益，減少后續(xù)合同談判溝通成本，為實(shí)施過(guò)程中解決各類問(wèn)題提供依據(jù)。BOT項(xiàng)目評(píng)標(biāo)適合采用綜合評(píng)標(biāo)法，在確定目標(biāo)收益率的情況下合理報(bào)價(jià)，選擇最具綜合實(shí)力的投資者，突出企業(yè)在建設(shè)、融資、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)管理等方面的優(yōu)勢(shì)。

（二）投資超概風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，有時(shí)會(huì)因可行性論證不足導(dǎo)致投資估算缺項(xiàng)漏算、合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)、工程管理不善等，使實(shí)際投資額超出設(shè)計(jì)概算金額，造成項(xiàng)目管理中的資源浪費(fèi)和投資效益壓低等情況?；诖?，應(yīng)嚴(yán)把決策關(guān)，在項(xiàng)目前期投資決策階段，要扎實(shí)有效、全面細(xì)致地開(kāi)展前期調(diào)研工作，充分考慮各類影響因素，確保前期調(diào)研數(shù)據(jù)準(zhǔn)確翔實(shí)，引入專家論證機(jī)制，委托有經(jīng)驗(yàn)、有資質(zhì)的咨詢單位準(zhǔn)確估算項(xiàng)目總投資，有效保障可行性研究報(bào)告的邏輯框架完整、內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確度高，為項(xiàng)目決策奠定良好基礎(chǔ)。同時(shí)，要提高現(xiàn)場(chǎng)施工管理水平，一旦發(fā)生簽證變更，要及時(shí)讓各方代表確認(rèn)，形成管理閉環(huán)；完善工程預(yù)算管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目資金動(dòng)態(tài)管理，有效控制成本，合理列支。

（三）項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

在污水處理BOT項(xiàng)目中，投資方既是項(xiàng)目的工程承包單位，又是項(xiàng)目的融資借款人，融資按時(shí)到位，是項(xiàng)目順利實(shí)施的必要條件，因此要做好融資過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)控制。目前污水處理項(xiàng)目的融資渠道大多通過(guò)商業(yè)銀行融資，融資成本高、借款時(shí)間短，有時(shí)難以滿足運(yùn)作周期長(zhǎng)、投資收益較低的BOT項(xiàng)目要求。融資規(guī)模上，投資方認(rèn)為貸款金額越多越好，想以小投資撬動(dòng)大回報(bào)，卻忽略了融資成本和償付能力。此外，融資前期所需手續(xù)不全，特別是土地手續(xù)的辦理滯后，導(dǎo)致銀行無(wú)法授信放貸，致使項(xiàng)目難以實(shí)施。對(duì)此，投資方可以考慮同國(guó)開(kāi)、農(nóng)發(fā)等政策性銀行合作，針對(duì)環(huán)保民生項(xiàng)目，政策性銀行融資利率較低，近幾年融資門檻較為寬松。此外，可通過(guò)申請(qǐng)上級(jí)政策性補(bǔ)助資金、申請(qǐng)部分專項(xiàng)債等渠道，降低投資資金壓力，分散投資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。投資方要充分評(píng)估自身的資金實(shí)力及償債能力，平衡好自有資金和貸款資金的比例，綜合考慮現(xiàn)金流入、貸款利率、處理水量、政府信用等因素，在合理區(qū)間范圍內(nèi)確定融資規(guī)模，一般可將貸款比例定在總投資的50%～80%。融資成本盡量控制在總成本費(fèi)用的20%左右，否則會(huì)影響項(xiàng)目的盈利能力。投資方應(yīng)督促政府盡快完成關(guān)鍵手續(xù)的辦理，督促辦理進(jìn)度，如土地用地預(yù)審及選址意見(jiàn)書(shū)、不動(dòng)產(chǎn)證明、納入政府預(yù)算的決議、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)報(bào)告及批復(fù)等文件，確保項(xiàng)目順利放貸。

（四）地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)

地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在地方政府拒絕支付或不能按時(shí)支付污水處理服務(wù)費(fèi)。污水處理服務(wù)費(fèi)主要包括可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，可用性服務(wù)費(fèi)是政府支付給項(xiàng)目公司的建設(shè)回報(bào)費(fèi)，運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)則是進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后運(yùn)營(yíng)污水處理廠的服務(wù)費(fèi)用。污水處理服務(wù)費(fèi)是投資方收回投資和確保項(xiàng)目安全穩(wěn)定運(yùn)行的主要收入來(lái)源，一旦服務(wù)費(fèi)不能按時(shí)支付，則投資方不得不墊資運(yùn)行，這無(wú)疑給企業(yè)帶來(lái)較大資金壓力，進(jìn)而影響項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行。當(dāng)前，新實(shí)施的BOT項(xiàng)目多處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政狀況較差的城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村，欠付及拖付服務(wù)費(fèi)的情況較為普遍。在前期投資決策階段，應(yīng)做好對(duì)污水處理廠所在地區(qū)的財(cái)政狀況、人口數(shù)量、以往合作信用度、居民消費(fèi)能力和消費(fèi)水平等情況的調(diào)研分析工作，對(duì)投資環(huán)境和投資條件較差的項(xiàng)目果斷提早放棄。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，應(yīng)明確要求政府將污水處理服務(wù)費(fèi)納入地方中期財(cái)政規(guī)劃，并逐年納入政府財(cái)政預(yù)算?！盁o(wú)預(yù)算、不支付”是政府財(cái)政支出的原則，因此，納入預(yù)算是保障政府付費(fèi)和銀行融資放貸的重要條件。條件允許的情況下可以要求政府出具污水處理服務(wù)費(fèi)支付履約保函，一旦發(fā)生拖欠服務(wù)費(fèi)的情況，投資方可直接向銀行申請(qǐng)從保函中兌取相應(yīng)金額的服務(wù)費(fèi)。在實(shí)際操作中，可爭(zhēng)取獲得政府承諾，通過(guò)置換其他收益較好的資產(chǎn)、允許無(wú)償使用土地等方式彌補(bǔ)政府拖欠的費(fèi)用，從而有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中列明拖欠費(fèi)用的違約責(zé)任，以促使當(dāng)事人全面履行合同義務(wù)，保護(hù)非違約方的利益。

（五）進(jìn)水水量不足風(fēng)險(xiǎn)

有時(shí)因前期調(diào)研不充分、預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確，或配套管網(wǎng)不能同步敷設(shè)等原因，污水處理廠進(jìn)水量嚴(yán)重不足，同設(shè)計(jì)規(guī)模產(chǎn)生較大偏差，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按預(yù)測(cè)水量進(jìn)行處理，同時(shí)也無(wú)法獲取相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，造成資產(chǎn)閑置浪費(fèi)；有的甚至還會(huì)使污水處理廠面臨無(wú)法開(kāi)展環(huán)保驗(yàn)收和進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營(yíng)期等問(wèn)題，以上種種，均會(huì)給投資方造成資金壓力，帶來(lái)巨大損失[ 3 ]。對(duì)此，應(yīng)合理確定污水處理廠的建設(shè)規(guī)模和分期，高效使用治污資金，盡可能提高污水處理率，從而實(shí)現(xiàn)污水減排。設(shè)計(jì)一定的保底水量，或?qū)⑦\(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)拆分成固定費(fèi)用和可變費(fèi)用，確保投資方不受水量影響取得固定收益，保障投資方投入的資金和成本得到一定的補(bǔ)償。在特許協(xié)議中要求政府負(fù)責(zé)同步建設(shè)、完善污水處理廠外的配套管網(wǎng)設(shè)施，確保項(xiàng)目的可持續(xù)性。

（六）政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)

隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的日益重視，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，污水處理廠很可能會(huì)面臨技術(shù)升級(jí)和提標(biāo)改造，否則無(wú)法滿足環(huán)保政策要求，而改造勢(shì)必要增加投入，如果前期不對(duì)此種情況進(jìn)行預(yù)判，很有可能給投資方帶來(lái)?yè)p失。進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，還存在稅收政策發(fā)生調(diào)整的可能，比如前期測(cè)算稅收時(shí)往往會(huì)對(duì)污水處理廠這類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目考慮稅收減免或稅收優(yōu)惠政策，稅率也是按照時(shí)下的稅率計(jì)算，BOT項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng)，不排除在未來(lái)會(huì)發(fā)生優(yōu)惠政策取消或稅率上調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用增加。對(duì)此，應(yīng)充分做好技術(shù)儲(chǔ)備，隨時(shí)應(yīng)對(duì)不斷變化的環(huán)保新政策和行業(yè)新標(biāo)準(zhǔn)。如果資金允許，應(yīng)提前做好規(guī)劃，盡量采用較為先進(jìn)的工藝和較高的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)污水處理廠，避免短時(shí)間內(nèi)又需提標(biāo)改造。在合同中明確約定因技改、提標(biāo)、擴(kuò)容等原因需新增投資或因政策變化導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本增加的，相關(guān)費(fèi)用由政府方負(fù)責(zé)，或者投資運(yùn)營(yíng)方可要求提高污水處理服務(wù)費(fèi)。

（七）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

污水處理廠的不可抗力事件是各方不能預(yù)見(jiàn)和避免且不能克服的客觀情況或即使可以預(yù)見(jiàn)但不能避免且不能克服的情況，包括雷電、火災(zāi)、地震、滑坡、水災(zāi)、臺(tái)風(fēng)或龍卷風(fēng)等自然災(zāi)害；流行病、瘟疫等重大公共衛(wèi)生事件；戰(zhàn)爭(zhēng)行為、入侵、武裝沖突、恐怖行為或政變；全國(guó)性、地區(qū)性或行業(yè)性罷工；非因簽約政府方原因?qū)е碌那也辉谄淇刂葡碌恼魇照饔谩⒎勺兏?、政策變化事件。這類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率極小，可一旦發(fā)生，就會(huì)帶來(lái)巨大影響和破壞。在合作期內(nèi)，應(yīng)及時(shí)為項(xiàng)目的建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施設(shè)備購(gòu)買“建安工程一切險(xiǎn)”“第三者責(zé)任險(xiǎn)”等保險(xiǎn)，保證一旦發(fā)生理賠事件，能獲得相應(yīng)金額的保險(xiǎn)補(bǔ)償。超出保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)氖Ｓ嘟痤~，可在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定與政府方按比例各自承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)。

（八）穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

污水處理廠如果不能安全穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運(yùn)行，則可能面臨高額的環(huán)保處罰[ 4 ]。對(duì)此，應(yīng)制定科學(xué)的運(yùn)營(yíng)管理手冊(cè)，構(gòu)建污水處理廠制度體系，優(yōu)化組織架構(gòu)，合理配置崗位，制定崗位說(shuō)明書(shū)，定崗定人規(guī)范操作。制定專業(yè)化培訓(xùn)體系，打造專業(yè)化運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，提高運(yùn)營(yíng)人員的技能素養(yǎng)和綜合管理能力。以已有項(xiàng)目為研發(fā)基地和人才培養(yǎng)基地，同高校、科研院所開(kāi)展技術(shù)研發(fā)合作交流，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，提高研發(fā)水平，關(guān)注前沿動(dòng)態(tài)，不斷學(xué)習(xí)掌握領(lǐng)先的行業(yè)技術(shù)，降低處理成本，提高處理效率。構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)維管理體系，力爭(zhēng)把項(xiàng)目打造為標(biāo)桿示范基地，全面做好各環(huán)節(jié)的運(yùn)營(yíng)成本控制。配合主管部門檢查督導(dǎo)工作，要求環(huán)保部門做好對(duì)偷排單位的排查和處罰，確保進(jìn)水水質(zhì)符合合同約定條款。

（九）設(shè)備供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)管理

污水處理項(xiàng)目的設(shè)備發(fā)生故障時(shí)，有些供應(yīng)商不能及時(shí)派出維修人員或以差旅費(fèi)用較高為由拒絕上門服務(wù)，致使設(shè)備無(wú)法得到維修而不能正常運(yùn)行。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)供應(yīng)商管理，定期對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評(píng)級(jí)，對(duì)不及時(shí)或拒絕提供上門服務(wù)的供應(yīng)商評(píng)定為不合格，連續(xù)兩次不合格取消未來(lái)合作資格，從供應(yīng)商名錄中移除。

（十）安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

污水處理廠是生產(chǎn)型企業(yè)，安全生產(chǎn)極為重要。例如，污水處理廠用電量較大，廠內(nèi)有高低壓變配電系統(tǒng)，如存在電器使用不當(dāng)、電源老化、雷擊、明火作業(yè)或其他不安全行為，很有可能會(huì)引發(fā)火災(zāi)危險(xiǎn)[ 5 ]。另外，污泥處理過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生沼氣，沼氣為易燃易爆氣體，具有一定的毒害性，防護(hù)管理不當(dāng)可能會(huì)引發(fā)安全事故；污水處理構(gòu)筑物深度較深，池中有大量污泥和毒害氣體，一旦有人墜入，就會(huì)引發(fā)溺亡事故。污水處理廠作為生產(chǎn)型單位，要規(guī)范設(shè)立安全管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建安全管理體系，制定科學(xué)合理的安全管理制度和安全操作規(guī)程，嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，強(qiáng)化安全應(yīng)急預(yù)案管理。定期開(kāi)展安全教育培訓(xùn)、安全應(yīng)急演練和有效安全檢查。定期檢驗(yàn)、檢查、維修、更換構(gòu)筑物設(shè)施及消防器材和設(shè)備。在危險(xiǎn)源處安裝安全警示標(biāo)志，配置救生、安全器材和個(gè)人防護(hù)用品。

三、結(jié)語(yǔ)

BOT模式是助力地方政府加快推進(jìn)污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目落地實(shí)施的重要路徑，對(duì)改善地方生態(tài)環(huán)境、提升百姓生活品質(zhì)具有重要意義。然而，項(xiàng)目的實(shí)施總會(huì)伴隨各類風(fēng)險(xiǎn)，正視這些風(fēng)險(xiǎn)因素，積極探討應(yīng)對(duì)措施，有效控制風(fēng)險(xiǎn)，既能保障投資方、政府和社會(huì)公眾的利益，又有利于促進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展。文章列出的污水處理廠BOT項(xiàng)目常見(jiàn)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施，對(duì)提升風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)、改善運(yùn)行質(zhì)量具有一定作用，希望能給相關(guān)從業(yè)人員帶來(lái)啟發(fā)和幫助。

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