李鵬

摘? ?要：基于社會治理的視角，本著主體多元、多方參與、民主協(xié)商、權(quán)力分散等核心理念，以廣東省珠海市住房保障體系為研究對象，采取定性分析和定量分析相結(jié)合的研究方法，通過實證調(diào)研獲取珠海本地實際情況的具體數(shù)據(jù)，在對珠海市人才房和共有產(chǎn)權(quán)房的需求狀況與影響因素作出分析的基礎(chǔ)上，提出人才房和共有產(chǎn)權(quán)房供給體系優(yōu)化策略，旨在為進(jìn)一步優(yōu)化珠海市人才房和共有產(chǎn)權(quán)房供給體系提供理論和實踐借鑒。

關(guān)鍵詞：社會治理；人才房；共有產(chǎn)權(quán)房；供給體系；優(yōu)化策略

中圖分類號：F293? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）03-0037-04

社會治理是社會建設(shè)的重大任務(wù)，是國家治理的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會提出了“創(chuàng)新社會治理”，將“社會管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣卫怼?。?xí)近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！笨梢姡粩鄬崿F(xiàn)以“共建共治共享”為基本理念的社會治理制度，已經(jīng)成為社會各界普遍關(guān)注的問題。住房問題是事關(guān)民生福祉的重大事項。黨的十九大報告提出，要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，深化住房保障體系改革，讓全體人民住有所居，是當(dāng)前黨與政府的重要任務(wù)。近年來，在住房保障體系中，人才房和共有產(chǎn)權(quán)房的興起，在很大程度上滿足了城市中不同住房需求群體的居住需要。我們以“社會治理”理論為根本遵循，本著主體多元、多方參與、民主協(xié)商、權(quán)力分散等核心理念，以珠海市的人才房和共有產(chǎn)權(quán)房的需求情況、影響因素和管理實踐為依據(jù)，進(jìn)而提出住房供給體系的優(yōu)化策略，加快推進(jìn)住房保障體系的改革與實踐。

一、社會治理理論的含義和特征

治理（governance）這一概念來源于古希臘語，原意指操縱、控制。20世紀(jì)90年代以后，隨著公民社會的逐漸形成，第三組織等社會自治力量對公共生活的影響日益加深，又重新引發(fā)了人們對政府與社會、政府與市場關(guān)系的思考。治理理論的興起，拓寬了人們對公共管理領(lǐng)域研究的視角。

關(guān)于“治理”的概念，這里引用全球治理委員會于1995年所做的界定：治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力[1]。治理有以下特征：治理是一個過程，而非單指一些規(guī)章、規(guī)則和制度，也不是單指一項或幾項活動；治理的過程不以權(quán)威、命令和服從為基礎(chǔ)，而以協(xié)商、調(diào)和為基礎(chǔ)；治理并非只是公共管理部門行使職責(zé)，而是同時涉及公、私部門[2]。

從社會治理視角出發(fā)，為珠海市人才房和共有產(chǎn)權(quán)房供給體系提出優(yōu)化策略，應(yīng)重點基于主體多元、多方參與、民主協(xié)商、權(quán)力分散等治理理論的核心理念，促進(jìn)政府—市場—社會三者關(guān)系重構(gòu)，合理界定政府、市場主體、承租人、房屋產(chǎn)權(quán)所有者等各主體在住房租賃體系中的地位、權(quán)限、職責(zé)，這對于解決當(dāng)前人才房和共有產(chǎn)權(quán)房供給體系中存在的問題，完善珠海市住房保障體系有著重要價值。

二、人才房和共有產(chǎn)權(quán)房的需求情況分析—以廣東省珠海市為例

2018年4月，珠海市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于實施“珠海英才計劃”加快集聚新時代創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的若干措施（試行）》，其中提出對新引進(jìn)的各級各類人才的住房問題給予不同程度的照顧，包括政府需保證人才房、共有產(chǎn)權(quán)住房的有效供給。

（一）珠海市人才房的需求分析

高層次人才和企業(yè)骨干員工是政府建設(shè)人才房的主要考察對象，良好的住房政策能夠為留住人才創(chuàng)造有利條件。我們對珠海市南屏科技工業(yè)園、新青工業(yè)園、珠海國家高新區(qū)（唐家灣）等園區(qū)內(nèi)的珠海光宇電池有限公司、珠海鵬輝能源有限公司、珠海格力電工有限公司等企業(yè)的部門主管級以上和技術(shù)骨干人員，發(fā)放了125份有效調(diào)查問卷，對其中數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。被調(diào)查者85%為大專以上學(xué)歷（其中，大專學(xué)歷28%，本科學(xué)歷45%，研究生學(xué)歷12%），58%為非珠海市戶籍人口，有28%左右的受訪者已購買自己的住房，35%受訪者為租住的小區(qū)成套住宅。

全部受訪者的月平均收入一般在2萬元左右，房租支出占個人月收入的10%—20%左右。他們的收入水平已遠(yuǎn)高于珠海市居民月平均收入，但仍有40%受訪者表示自己“想買房，但資金仍然不足”。由此可見，對于企業(yè)骨干和技術(shù)人員，特別是非珠海市戶籍這部分人口，他們有著較為迫切而強(qiáng)烈的住房需求，配建一定比例的人才安居房，能夠行之有效地解決這部分人才的住房問題。同時，32.5%的受訪者表示，政府不用建設(shè)專門的人才公寓，只要給相關(guān)人員發(fā)放租房補(bǔ)貼，自己愿意到市場租房。另外，調(diào)研問卷中提到“珠海市已經(jīng)出臺了針對人才的共有產(chǎn)權(quán)房政策，個人和政府各擁有房子的50%產(chǎn)權(quán)，個人連續(xù)工作10年后可無償獲得政府持有的50%產(chǎn)權(quán)。如果你符合人才的有關(guān)要求，你對于此項政策的態(tài)度是？”47.4%的受訪者表示“很想申請，少花一半錢就能住上自己的房”，30%表示“是否申請，取決于該房子的具體位置、面積、結(jié)構(gòu)、周邊配套等情況”。

（二）珠海市共有產(chǎn)權(quán)房的需求分析

共有產(chǎn)權(quán)房是以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，通過推進(jìn)住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快解決“新市民”等群體的住房困難問題[3]。共有產(chǎn)權(quán)房的保障對象以無法享受基本住房保障且短期內(nèi)難以通過市場渠道解決居住問題、在城鎮(zhèn)首次置業(yè)的“夾心層”家庭為主。共有產(chǎn)權(quán)房作為商品房和保障性住房的有效補(bǔ)充，將幫助城鎮(zhèn)“夾心階層”和各類人才實現(xiàn)住有所居。

我們針對珠海部分市民開展了對于共有產(chǎn)權(quán)房的政策了解和需求情況的調(diào)研，回收有效問卷347份，其中“關(guān)于共有產(chǎn)權(quán)房，你了解多少？”僅有3.25%的受訪者表示“十分了解”，高達(dá)37.7%的受訪者表示自己對共有產(chǎn)權(quán)房“完全不了解”，53.3%表示“了解一些”?？梢姽灿挟a(chǎn)權(quán)房作為一項“新生事物”，還未完全進(jìn)入公眾的視野并為大家所熟知。調(diào)研問卷中關(guān)于對共有產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度時，18.8%的受訪者表示“希望馬上實行”，53.9%表示對共有產(chǎn)權(quán)房“有點關(guān)心，是否申請要看共有產(chǎn)權(quán)房的位置、面積、結(jié)構(gòu)、配套等具體情況”。實際上，珠海高新區(qū)首個共有產(chǎn)權(quán)房惠景慧園79套房源，開售兩小時就全部售罄。珠海高新區(qū)的共有產(chǎn)權(quán)房的申購對象主要針對來自高新區(qū)優(yōu)秀科技企業(yè)的優(yōu)秀人才，這進(jìn)一步顯示出共有產(chǎn)權(quán)房在珠海有著廣闊的發(fā)展前景。而且更值得關(guān)注的是，專門針對人才的共有產(chǎn)權(quán)房，可以通過配建或是貨幣補(bǔ)貼的方式來實現(xiàn)。調(diào)研結(jié)果顯示，37.7%的受訪者表示“不用專門建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房，給予買房補(bǔ)貼，自己買商品房”。

三、影響人才房和共有產(chǎn)權(quán)房需求的因素分析

（一）影響人才房需求的因素

1.人才增量?！爸楹Ｓ⒉庞媱潯钡某雠_，有利于不斷加大對各類人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、使用和服務(wù)力度，不斷完善人才政策和優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，推動全市人才工作和人才隊伍建設(shè)取得明顯成效。在政策的帶動下，未來珠海將呈現(xiàn)人才聚集的態(tài)勢，對人才安居房的需求量成增長態(tài)勢。

2.準(zhǔn)入條件。目前，人才安居房的申請對企業(yè)和個人準(zhǔn)入條件都有著嚴(yán)格的限制。一般來講，人才保障對象包括全日制本科及以上學(xué)歷，來自高新技術(shù)或是規(guī)模較大的企業(yè)。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定將極大影響人才安居房的需求量。

3.居住便利程度。人才安居房首要滿足的就是人才工作和生活之間的便利，以提高居住平衡水平為目標(biāo)，加強(qiáng)就業(yè)中心附近以及半小時通勤圈內(nèi)的人才安居房配給。調(diào)研中提及“如果你沒房且符合目前公租房（含人才公寓）的申請條件，決定你是否申請的最重要的因素是”，36%受訪者重點考慮周邊學(xué)校、醫(yī)院和其他公共設(shè)施的配套情況，31%受訪者主要考慮公租房的位置、小區(qū)管理和交通情況。

4.價格定位和收入水平。人才安居房是專門針對人才的保障性住房，所以租售的價格定位都要體現(xiàn)出對人才的照顧傾斜。如果是出租的方式，人才房的租金比例一般占到收入的10%以內(nèi)較為合理；引進(jìn)人才的共有產(chǎn)權(quán)房價格定位，應(yīng)符合貸款償還金額在月家庭收入的15%—30%之間比較合理。

5.配建方式。新增建設(shè)用地配建是人才安居房建設(shè)的重要組成部分，但僅僅依靠新增建設(shè)用地配建的人才房是無法滿足需求的。調(diào)研中提及“如果你符合目前人才公寓的申請條件，你最希望公租房……”33.1%受訪者希望分散建在一些商品房小區(qū)里，25.3%受訪者希望在某個地點集中建設(shè)?？梢姵鞘凶》勘Ｕ习l(fā)展所需的土地資源正日益緊缺，急需在供應(yīng)渠道上結(jié)合不同的籌建方式制定多渠道的供應(yīng)方式。

（二）影響共有產(chǎn)權(quán)房需求的因素

共有產(chǎn)權(quán)房的需求量應(yīng)定義為居民愿意且能夠購買的共有產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量。按照這個定義，能否形成有效的共有產(chǎn)權(quán)房需求量受到兩方面因素的影響：一方面，居民要有購買共有產(chǎn)權(quán)房的意愿，如果居民根本沒有考慮過購買共有產(chǎn)權(quán)房，便不會形成共有產(chǎn)權(quán)房的需求量；另一方面，居民要有購買共有產(chǎn)權(quán)房的能力，如果僅有購買的意愿而沒有購買的能力，也無法形成有效的需求量。居民的購房意愿和購房能力受到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、居民經(jīng)濟(jì)狀況、住房消費(fèi)情況、住宅租賃市場、商品房市場、共有產(chǎn)權(quán)房價格、人口等因素的影響[4]。

1.價格因素和個人出資比例。共有產(chǎn)權(quán)房的價格是由政府直接制定的，它對居民的最終購買決策同樣有著重要的影響，居民會在綜合考慮房屋的租賃價格、商品房價格、共有產(chǎn)權(quán)房價格后，做出是租房還是買房，抑或是購買商品房還是共有產(chǎn)權(quán)房的決定。此外，個人與政府的產(chǎn)權(quán)比例直接決定著個人出資額的多少。調(diào)研顯示，59.7%的受訪者表示如果可以申請共有產(chǎn)權(quán)房的話，最希望個人與政府的產(chǎn)權(quán)比例是5∶5。

2.選址、戶型和周邊配套情況。居住的舒適度和便利性直接影響共有產(chǎn)權(quán)房的需求量。調(diào)研結(jié)果顯示，70%的受訪者認(rèn)為共有產(chǎn)權(quán)房的位置、小區(qū)管理和交通情況以及周邊學(xué)校、醫(yī)院和其他公共設(shè)施的配套情況等會直接影響自己是否選購共有產(chǎn)權(quán)房。30.5%的受訪者表示共有產(chǎn)權(quán)房“不用集中建設(shè)，可分散建設(shè)在品牌開發(fā)商的商品房小區(qū)里（俗稱‘配建）”。40.9%的受訪者表示最希望申請100—120平方米的共有產(chǎn)權(quán)房，35.7%的受訪者表示最希望申請80—100平方米的共有產(chǎn)權(quán)房。

四、人才房和共有產(chǎn)權(quán)房供給體系優(yōu)化策略

通過上述對珠海市人才房和共有產(chǎn)權(quán)房的需求狀況與影響因素分析，基于社會治理的視角，我們認(rèn)為從人才房與共有產(chǎn)權(quán)房的供給側(cè)來看，應(yīng)本著多元主體參與、民主協(xié)商的原則，政府可調(diào)動社會多方力量共同參與到供給體系的建設(shè)中來，重點發(fā)揮“兩機(jī)構(gòu)、一平臺”（珠海市住建局、珠海市安居集團(tuán)有限公司和珠海市保障性住房管理平臺）的作用，實現(xiàn)政府—市場—社會三者關(guān)系重構(gòu)，合理界定政府、各方市場主體、承建方、房屋產(chǎn)權(quán)所有者等各主體在供給體系中的地位、權(quán)限、職責(zé)，具體來講可實施以下策略。

（一）“多管齊下”實現(xiàn)多主體供給

人才安居工作應(yīng)與公共租賃住房保障體系結(jié)合起來，通過發(fā)放住房補(bǔ)貼、租賃人才公寓、購買共有產(chǎn)權(quán)房等方式相結(jié)合。具體可以考慮面向人才采取專配公租房、共有產(chǎn)權(quán)房和發(fā)放租房補(bǔ)貼、購房補(bǔ)貼等多管齊下的方式，提供有效供給。另外，現(xiàn)階段需要引進(jìn)人才的企業(yè)主要集中在工業(yè)園區(qū)。而大多數(shù)工業(yè)園區(qū)的配套設(shè)施質(zhì)量并不高，考慮到人才對居住環(huán)境、配套設(shè)施的要求，園區(qū)配建的人才房難以滿足人才的長遠(yuǎn)居住要求。為此，應(yīng)重點考慮以購房貨幣補(bǔ)貼+過渡性人才公租房的形式滿足人才的住房需求。既充分考慮到市場上可供出租及購買的房屋較多的現(xiàn)狀，做到既保障人才的住房需求，又實現(xiàn)促進(jìn)樓市健康發(fā)展、避免社會資源浪費(fèi)的目的。

對于共有產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)政策，可將公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房與普通商品住房三者緊密聯(lián)合成一個整體來考慮，處于中間的共有產(chǎn)權(quán)住房可通過“先租后售”和“政府助購”等方式與公共租賃住房和普通商品住房相銜接[5]。

（二）多渠道保障房源供應(yīng)

人才房建設(shè)涉及到的配套設(shè)施較多，成本較高，從建設(shè)到交付的周期也較長，后期的管理成本也較高。建議政府慎重考慮是否建以及建在哪里。從珠海目前情況來看，在工業(yè)園區(qū)周邊進(jìn)行集中建設(shè)人才房較為合理。但由于人才對配套設(shè)施的要求高（如考慮子女就讀優(yōu)質(zhì)校等），如果選擇在工業(yè)園區(qū)附近建設(shè)人才房，其實也難以達(dá)到以房留人的目的。

現(xiàn)階段工業(yè)園區(qū)周邊已經(jīng)有較多的住宅小區(qū)，可以考慮在工業(yè)園區(qū)周邊由政府改建、配建、長期租賃、收購社會存量住房等方式多渠道籌集房源，面向符合條件的各類人才供應(yīng)。企業(yè)自身對于人才的待遇也較好，待這些人才具備一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)后，再通過共有產(chǎn)權(quán)住房、購房補(bǔ)貼的形式協(xié)助其解決住房問題。特別是當(dāng)前珠海存量住房過剩、新建住宅過剩的情況下，通過收購社會存量住房來籌措人才房房源，具有現(xiàn)實的可行性，對于化解當(dāng)前庫存過高的難題也有幫助。綜上，對于珠海而言，人才房應(yīng)當(dāng)以小區(qū)配建房、人才聚集區(qū)域園區(qū)配建為主，不適宜大規(guī)模單獨建設(shè)。人才房應(yīng)當(dāng)被定位為過渡性房屋，以優(yōu)惠條件鼓勵人才自主購買住房。

在共有產(chǎn)權(quán)房的供應(yīng)方面，結(jié)合珠海當(dāng)前新建住宅庫存，以及存量住宅空置較多的狀況，在房源供應(yīng)方面，建議采取共同購買社會存量住房、“單獨選址，集中建設(shè)”及“在商品住宅建設(shè)項目中配建”三種方式，為共有產(chǎn)權(quán)住房保障形式提供房源。而其中又以共同購買社會存量住房、“在商品住宅建設(shè)項目中配建”兩種形式為主要來源。

（三）合理界定保障對象的申請資格

如果想進(jìn)一步加大人才引進(jìn)力度，“不拘一格降人才”，則可以合理降低企業(yè)準(zhǔn)入條件和企業(yè)申請人才住房準(zhǔn)入條件，讓更多規(guī)模尚小、納稅尚低的有發(fā)展?jié)摿Φ膭?chuàng)新型企業(yè)人才享受到住房保障。人才房的申請對象可以不受戶籍限制，以有效滿足企業(yè)人才的需求為導(dǎo)向。共有產(chǎn)權(quán)住房的保障對象，就當(dāng)前珠海的實際來看，應(yīng)當(dāng)以新引進(jìn)的人才，以及企業(yè)無房的核心人才為主要保障對象。在認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)上，可以政府標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的形式來確定保障對象。

（四）用好政府和市場“兩只手”調(diào)整定價

人才房是專門針對人才的保障性住房，所以租售的價格定位都要體現(xiàn)出對人才的照顧傾斜。結(jié)合現(xiàn)階段市場租金狀況，如果以出租的方式提供人才房，租金比例一般占到收入的5%—10%較為合理；用于引進(jìn)人才的共有產(chǎn)權(quán)房，價格定位為目前市場價的1/3—1/2較為合理，貸款償還金額占家庭月收入的15%—30%之間較為合理。

共有產(chǎn)權(quán)房的定價方面，對于來源于“單獨選址，集中建設(shè)”及“在商品住宅建設(shè)項目中配建”的房源，可采取“保本微利”的定價原則和差異化的定價策略。產(chǎn)權(quán)分配上，個人出資額不低于50%—70%，在此基礎(chǔ)上居民可自行選擇出資份額。供應(yīng)對象一般根據(jù)企業(yè)的納稅、生產(chǎn)規(guī)模等狀況，給予一定的指標(biāo)；在退出管理方面，應(yīng)規(guī)定居民購買房屋至少滿5年方可將房屋上市轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓時政府有優(yōu)先回購權(quán)。

（五）逐步探索落實“租購?fù)瑱?quán)”政策

住房“租購?fù)瑱?quán)”政策是促進(jìn)公共服務(wù)均等化從而實現(xiàn)社會公平的重要體現(xiàn)。珠?，F(xiàn)階段可吸取其他城市的相關(guān)經(jīng)驗，不斷探索完善“租購?fù)瑱?quán)”相關(guān)政策，切實滿足租房群體的正當(dāng)利益訴求，實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平，惠及全體人民。

參考文獻(xiàn)：

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Optimization Strategies for the Supply System of Urban Talent Housing and Shared Property Housing from the Perspective of Social Governance

— A Case Study on Zhuhai in Guangdong Province

Li Peng

（School of Marxism，? Guangdong Institute of Science and Technology， Zhuhai 519090， China）

Abstract： Based on the perspective of social governance， adhering to the core concepts of diverse subjects， multi-party participation， democratic consultation， and decentralization of power， this study takes the housing security system in Zhuhai， Guangdong Province as the research object， adopts a combination of qualitative and quantitative analysis research methods， and obtains specific data on the local actual situation of Zhuhai through empirical research. Based on the analysis of the demand and influencing factors for talent housing and shared property housing in Zhuhai， propose optimization strategies for the supply system of talent housing and shared property housing， aiming to provide theoretical and practical references for further optimizing the supply system of talent housing and shared property housing in Zhuhai.

Key words： social governance; talent housing; shared property rights housing; supply system; optimization strategy

[責(zé)任編輯? ?劉? ?瑤]