關(guān)鍵詞 完整社區(qū)；關(guān)鍵問題；實(shí)踐案例；大冶市

文章編號(hào) 1673-8985（2024）06-0047-08 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A"DOI 10.11982/j.supr.20240605

0 引言

習(xí)近平總書記指出：“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里’，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國(guó)家大廈才能穩(wěn)固?！被邳h和國(guó)家對(duì)社區(qū)建設(shè)等政策的要求，改善社區(qū)人居環(huán)境，建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整社區(qū)是當(dāng)前民生工程的重要內(nèi)容，是適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)改善民生福祉、提高人民生活品質(zhì)的重要實(shí)踐之一。

2010年吳良鏞院士首次提出“完整社區(qū)”[1]。2021年，《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》明確了完整社區(qū)概念，認(rèn)為完整社區(qū)是居民生活和社會(huì)治理的基本單元，其范圍內(nèi)應(yīng)具有完善的基本公共服務(wù)設(shè)施、健全的便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施、完備的市政配套基礎(chǔ)設(shè)施、充足的公共活動(dòng)空間、全覆蓋的物業(yè)管理和健全的社區(qū)管理機(jī)制。完整社區(qū)作為社區(qū)發(fā)展的新趨勢(shì)，正處于積極探索與實(shí)踐的初期階段。學(xué)術(shù)界對(duì)此展開了全面而深入的研究，主要涵蓋以下幾個(gè)方面：理論層面上，學(xué)者們深入挖掘完整社區(qū)的建設(shè)理念，追溯其理論根源與演變過程。張皓等[2]2引入“鄰里單元”理論，揭示完整社區(qū)與鄰里社區(qū)的內(nèi)在聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)地域界限與社會(huì)關(guān)系的和諧共生。韓帥等[3]則通過歷史視角，梳理了社區(qū)模式從古至今的演變，為完整社區(qū)建設(shè)提供了理論支撐。在技術(shù)應(yīng)用方面，相關(guān)研究利用定性、定量的評(píng)估方法與數(shù)學(xué)模型，對(duì)完整社區(qū)的建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行量化分析。張樂敏等[4]構(gòu)建的社區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從多維度評(píng)估了社區(qū)的生態(tài)、健康、安全及交通狀況，為城市社區(qū)體檢提供了科學(xué)依據(jù)。石堅(jiān)韌等[5]則運(yùn)用GIS技術(shù)，精準(zhǔn)分析社區(qū)服務(wù)設(shè)施的分布情況，優(yōu)化資源配置。典型案例研究是另一重要領(lǐng)域，學(xué)者們選取具有代表性的城市社區(qū)作為樣本，尤其是大城市、特大城市或超大城市，通過實(shí)地調(diào)研與數(shù)據(jù)分析，揭示老舊社區(qū)存在的問題，并提出解決方案。楊超等[6]以廈門市為例，探討了“毯式社區(qū)”規(guī)劃模式的可行性；姜煦武等[7]則針對(duì)北京“回天地區(qū)”的社區(qū)問題，提出針對(duì)性的規(guī)劃策略。最后，在實(shí)施路徑上，主要以完整社區(qū)為建設(shè)目標(biāo)探討建設(shè)方法和規(guī)劃方案，或利用完整社區(qū)的建設(shè)理念支撐老舊小區(qū)改造。王露媛等[8]強(qiáng)調(diào)促進(jìn)基層治理單元間的聯(lián)系，構(gòu)建公共交流空間；孫乙菁等[9]則從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公共空間及公眾參與等角度，構(gòu)建了老舊小區(qū)改造的指標(biāo)體系，為實(shí)踐提供了可操作性的指導(dǎo)。

總體而言，當(dāng)前完整社區(qū)的研究廣泛涉及建設(shè)理念、評(píng)價(jià)體系與建設(shè)途徑，但具體案例的深入分析尚顯不足，難以形成可廣泛復(fù)制的建設(shè)模式。雖然定量分析增強(qiáng)了研究的科學(xué)性，但過度依賴數(shù)據(jù)可能掩蓋了實(shí)際規(guī)劃中的復(fù)雜性與矛盾。其次，多數(shù)學(xué)者多從現(xiàn)狀出發(fā)提出對(duì)策，缺乏針對(duì)完整社區(qū)建設(shè)過程中可能出現(xiàn)問題的歸納總結(jié)。鑒于我國(guó)中小城市數(shù)量龐大，在設(shè)施配置、鄰里關(guān)系等方面具有與大城市不同的特征，大城市的規(guī)劃建設(shè)思路和方案難以直接運(yùn)用到中小城市，因此加強(qiáng)中小城市的完整社區(qū)研究尤為急迫。當(dāng)前研究對(duì)完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)中的關(guān)鍵性問題探討不足，尤其是結(jié)合具體案例的優(yōu)化路徑分析等方面。

針對(duì)大冶市等試點(diǎn)在申報(bào)及建設(shè)過程中遇到的實(shí)際問題，本文通過系統(tǒng)性梳理與深入研究，識(shí)別出單元空間邊界劃定、配套設(shè)施完善、多元主體參與及資金收益平衡等關(guān)鍵問題。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合大冶市完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的具體案例，創(chuàng)新性地提出解決方案，旨在豐富完整社區(qū)建設(shè)的理論框架，并為相似中小城市的實(shí)踐提供借鑒與參考，從而推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)更高質(zhì)量的完整社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

1 完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的4個(gè)關(guān)鍵問題

1.1 社區(qū)單元空間邊界界定不清

1.1.1 基于純粹的設(shè)施供給空間覆蓋指標(biāo)難以高效匹配居民實(shí)際需求

目前許多地方的完整社區(qū)單元空間邊界往往采用統(tǒng)一的設(shè)施供給標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算劃定，如學(xué)校、醫(yī)院、公園等公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量和分布。這種方法雖然有利于設(shè)施均衡配置，但忽視了不同社區(qū)之間人口特征和需求的差異性。如部分老城區(qū)人口密集且老齡化程度高，對(duì)老年服務(wù)站等公共服務(wù)設(shè)施的需求較大。在部分新城或新建區(qū)域，雖然大型公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)較為集中，但街道與社區(qū)層面的公共服務(wù)設(shè)施卻仍存在缺口。同時(shí)，過度依賴供給指標(biāo)、按照“千人指標(biāo)”等既定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)會(huì)導(dǎo)致設(shè)施建設(shè)的盲目性，使得部分設(shè)施利用率低，造成資源浪費(fèi)[10]。由于不同人群對(duì)社區(qū)生活環(huán)境與設(shè)施的需求差異顯著，基于設(shè)施供給指標(biāo)的社區(qū)空間范圍劃定未能精準(zhǔn)識(shí)別并滿足這些多樣化需求，缺乏對(duì)微觀層面（如個(gè)體居民的行為軌跡和需求[11]）的深入分析。

1.1.2 基于新數(shù)據(jù)和新方法劃定完整社區(qū)單元空間邊界不利于落實(shí)清晰的責(zé)權(quán)關(guān)系

劃定完整社區(qū)單元空間邊界的另一種方法是運(yùn)用大數(shù)據(jù)和空間計(jì)量分析工具，但其易產(chǎn)生與現(xiàn)有的社區(qū)行政單元空間邊界交叉、重疊或空白的區(qū)域，導(dǎo)致社區(qū)管理和服務(wù)難以精準(zhǔn)對(duì)接[12]。大數(shù)據(jù)能夠捕捉和分析海量的人口、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的空間數(shù)據(jù)，從而為基于人口及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征準(zhǔn)確劃定供需匹配的社區(qū)單元空間邊界建立了可能。相比之下，社區(qū)行政單元的劃分往往受到歷史、政治、經(jīng)濟(jì)等多因素的影響，具有一定的歷史慣性。完全以大數(shù)據(jù)等技術(shù)方法來劃定完整社區(qū)單元空間邊界，會(huì)導(dǎo)致資源分配和管理跨越多個(gè)社區(qū)，從而降低管理效率和服務(wù)連貫性，造成責(zé)權(quán)分解不清、責(zé)任主體不明等問題；但若僅依據(jù)傳統(tǒng)的社區(qū)行政單元空間邊界統(tǒng)籌工作，會(huì)因無(wú)法及時(shí)反映城市人口、產(chǎn)業(yè)等要素的實(shí)際變化而導(dǎo)致資源分配不均等問題。

1.1.3 完整社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中的社區(qū)實(shí)際規(guī)模難以達(dá)到上位文件提出的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》為社區(qū)發(fā)展設(shè)定了明確的人口與空間規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。指南規(guī)定人口規(guī)模應(yīng)在5 000至12 000人之間，但老舊社區(qū)常因歷史原因而規(guī)模偏大，新建或村莊社區(qū)則可能偏小，難以滿足此標(biāo)準(zhǔn)，影響完整社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。在空間規(guī)劃層面，指南強(qiáng)調(diào)步行可達(dá)性，建議居民在5—10 min內(nèi)能步行至幼兒園、老年服務(wù)站等基本服務(wù)設(shè)施。然而，大型社區(qū)因面積過大，常導(dǎo)致步行距離超出此范圍，影響居民的日常出行與生活質(zhì)量。針對(duì)設(shè)施配置難題，尤其是部分社區(qū)因人口不足或資金短缺難以獨(dú)立建設(shè)關(guān)鍵設(shè)施的情況，指南提出了20項(xiàng)必備服務(wù)設(shè)施清單，并鼓勵(lì)多社區(qū)合并共建，共享資源。此舉雖能緩解設(shè)施短缺問題，但會(huì)導(dǎo)致合并后社區(qū)規(guī)模超出標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)劃與管理提出更高要求。

1.2 配套設(shè)施所指涉的范圍過小

1.2.1 局限于滿足居民基本生活需求，缺乏高品質(zhì)、個(gè)性化的配套設(shè)施

《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》明確了社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的兩大核心：硬件與軟件設(shè)施（見圖1）。當(dāng)前實(shí)踐中，社區(qū)多側(cè)重于滿足購(gòu)物、醫(yī)療與教育等基礎(chǔ)生活需求，忽視了居民對(duì)休閑、文化與綠色生態(tài)等更高層次需求的關(guān)注。例如，休閑娛樂設(shè)施多為傳統(tǒng)健身器材和兒童游樂區(qū)，缺乏文化中心和高端休閑場(chǎng)所；社區(qū)內(nèi)的綠化不足、停車?yán)щy、空氣質(zhì)量與噪音問題也影響了居民的生活質(zhì)量[14]。此外，“一刀切”的服務(wù)模式未能滿足居民個(gè)性化需求，優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源等高需求領(lǐng)域，由于資源有限且需求量大，往往會(huì)出現(xiàn)資源緊張的情況，而低需求領(lǐng)域則可能出現(xiàn)資源閑置的情況。

1.2.2 過于關(guān)注老人、兒童需求，缺乏適應(yīng)全齡友好的配套設(shè)施

盡管重點(diǎn)考慮了老人和兒童的需求，但忽略了全齡段居民的實(shí)際需求，易導(dǎo)致公共空間功能的同質(zhì)化。資源分配的不均衡不僅讓其他年齡段的居民感到被邊緣化，還無(wú)形中加劇了不同年齡群體之間的隔閡，削弱了社區(qū)的凝聚力和歸屬感，難以建立一個(gè)緊密、完整的社區(qū)[15]。此外，不同年齡群體的需求未能得到充分的協(xié)調(diào)和平衡，導(dǎo)致部分人群難以找到適合自己的活動(dòng)場(chǎng)所，部分設(shè)施因缺乏使用而長(zhǎng)期處于閑置或半閑置狀態(tài)，熱門設(shè)施則因過度使用而損壞嚴(yán)重，降低了設(shè)施的整體使用效率[16]。值得注意的是，青年人群作為社區(qū)的重要組成部分，其獨(dú)特的行為特征和居住需求在現(xiàn)有規(guī)劃中往往被忽視。他們追求便捷的生活設(shè)施和多樣化的活動(dòng)與工作空間，以滿足快節(jié)奏生活和豐富興趣愛好的需求，但當(dāng)前的建設(shè)仍顯不足。

1.3 參與主體的范圍與權(quán)責(zé)模糊

1.3.1 參與主體范圍廣，缺乏有效的協(xié)調(diào)整合

完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的參與主體構(gòu)成了一個(gè)多元化的網(wǎng)絡(luò)，包括但不限于政府機(jī)構(gòu)、開發(fā)商、社區(qū)居民等。這一網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性在于每個(gè)主體都擁有獨(dú)特的資源、利益訴求與影響力，共同作用于完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的全過程。政府在完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)中既是政策制定者，又是監(jiān)管者與資源調(diào)配者，其多重角色要求政府在規(guī)劃過程中既要考慮宏觀的政策導(dǎo)向，又要關(guān)注微觀的社區(qū)需求，增加了規(guī)劃政策傳導(dǎo)與落實(shí)的難度；開發(fā)商與投資者作為市場(chǎng)力量的代表，其追求經(jīng)濟(jì)效益的特點(diǎn)導(dǎo)致規(guī)劃方案偏離社區(qū)的整體利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，不利于平衡好市場(chǎng)與社區(qū)利益；社區(qū)居民作為社區(qū)的主體與直接受益者，其需求與意愿對(duì)規(guī)劃方案具有決定性影響。然而，由于社區(qū)居民的多樣性與差異性，如何有效整合與表達(dá)他們的需求成為一個(gè)難題。

1.3.2 參與主體權(quán)責(zé)模糊，難以落實(shí)規(guī)劃對(duì)策

在復(fù)雜且多元化的社區(qū)參與主體網(wǎng)絡(luò)中，權(quán)責(zé)模糊的問題尤為顯著。當(dāng)前的政策文件，如《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》，雖提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組織、業(yè)主參與、企業(yè)服務(wù)”的管理機(jī)制框架，但在實(shí)際操作中，各參與主體的具體權(quán)責(zé)并未得到清晰界定。這為責(zé)任推諉和權(quán)力濫用提供了便利。政府作為公共權(quán)力的代表，在規(guī)劃建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，而其他參與主體，如街道、居民等往往依賴于政府的決策和支持，缺乏足夠的自主權(quán)和資源來獨(dú)立行動(dòng)，導(dǎo)致社區(qū)規(guī)劃多由上級(jí)政府推動(dòng)，街道和居民的實(shí)際話語(yǔ)權(quán)有限，難以充分反映其真實(shí)需求和意愿。此外，盡管各部門在社區(qū)建設(shè)管理上的分工看似明確，但在實(shí)際操作中往往缺乏系統(tǒng)性考慮。例如，規(guī)劃資源局負(fù)責(zé)的社區(qū)空間微更新突出點(diǎn)狀空間，綠化市容局負(fù)責(zé)的“美麗街道”項(xiàng)目突出線形空間，住建局負(fù)責(zé)的“美麗家園”項(xiàng)目突出面狀空間[2]7。

1.4 資金籌措與空間收益機(jī)制不完善

1.4.1 公共財(cái)政與社會(huì)資本存在利益沖突

在完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的初期，存在資金來源的明確性和穩(wěn)定性問題。公共財(cái)政資源有限，政府作為主導(dǎo)者，財(cái)政資源需兼顧多領(lǐng)域，難以單獨(dú)承擔(dān)全部社區(qū)建設(shè)資金，且預(yù)算過程復(fù)雜多變，增加了資金到位的不確定性。社會(huì)資本參與時(shí)，往往追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，會(huì)導(dǎo)致對(duì)社區(qū)整體福祉的忽視，影響服務(wù)質(zhì)量和覆蓋面，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體的服務(wù)。此外，若社區(qū)建設(shè)資金過度依賴開發(fā)項(xiàng)目盈利，將面臨極大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，政策變動(dòng)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)均可能影響項(xiàng)目盈利能力，進(jìn)而威脅社區(qū)建設(shè)資金的穩(wěn)定與可持續(xù)性。

1.4.2 缺乏持續(xù)運(yùn)營(yíng)管理的資金

社區(qū)資產(chǎn)的長(zhǎng)期管理和維護(hù)是完整社區(qū)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，僅通過規(guī)劃收益機(jī)制建立社區(qū)是不夠的。所有公共領(lǐng)域方面的產(chǎn)品及服務(wù)都需要持續(xù)的管理來確保繼續(xù)完成其職能，其本身也涉及財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)問題。社區(qū)資產(chǎn)如公園、公共設(shè)施等需要定期維護(hù)和保養(yǎng)以確保其正常運(yùn)行和延長(zhǎng)使用壽命。這些維護(hù)和管理成本是持續(xù)性的，并且隨著社區(qū)資產(chǎn)的老化和規(guī)模的擴(kuò)大而不斷增加。如果從開發(fā)利潤(rùn)單獨(dú)留出持續(xù)管理資金，那么這將增加從開發(fā)利潤(rùn)中抽取資金的份額，會(huì)使得規(guī)劃收益的協(xié)商必須更加依賴于開發(fā)項(xiàng)目的盈利能力；如果開發(fā)人員一次性付清所有金額來滿足未來管理的經(jīng)費(fèi)需要，會(huì)增加規(guī)劃收益的成本，而這最終會(huì)受到開發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性限制，此外也不能保證一次性支付的資金能夠涵蓋持續(xù)管理所需要的所有成本。

2 中小城市完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的總體思路

上述問題的存在使得完整社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)難度逐漸加大，要求實(shí)施部門統(tǒng)籌考慮空間、設(shè)施、人、財(cái)?shù)榷鄠€(gè)方面，協(xié)調(diào)多方利益。在建設(shè)內(nèi)容上，由注重老舊小區(qū)物質(zhì)環(huán)境改造到注重居民精神情感加強(qiáng)；在主體組織部門上，由最初的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部單一部門負(fù)責(zé)到財(cái)政部、民政部、發(fā)展改革委等多部門協(xié)同合作。基于此，本文提出需要綜合運(yùn)用來自統(tǒng)計(jì)年鑒、開源大數(shù)據(jù)庫(kù)及社會(huì)調(diào)查等的數(shù)據(jù)，綜合評(píng)估社區(qū)完整度，綜合分析對(duì)象社區(qū)的多方面特征和要素，從而全面把握社區(qū)軟硬環(huán)境，為完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)提供支撐。

2.1 對(duì)完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的再認(rèn)識(shí)

中小城市點(diǎn)多面廣，是連接大城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶。近年來，國(guó)家戰(zhàn)略政策對(duì)中小城市的重視程度顯著提升，在“國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施”和“重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)”等政策背景下，明確提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)，要求推進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化，為中小城市發(fā)展帶來機(jī)遇。

然而，完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)缺乏對(duì)中小城市的重點(diǎn)關(guān)注，當(dāng)前完整社區(qū)試點(diǎn)申報(bào)工作更多傾向于大城市，中小城市的參與機(jī)會(huì)相對(duì)有限?！锻暾鐓^(qū)建設(shè)案例集》收錄的20個(gè)城市案例中，大城市案例占據(jù)了絕大多數(shù)，而中小城市案例則僅有九江市一個(gè)。同時(shí)，大城市與中小城市在社區(qū)結(jié)構(gòu)、功能及居民生活方式等方面存在顯著差異。大城市社區(qū)往往以居住功能為主，社區(qū)關(guān)系相對(duì)疏離，缺乏足夠的情感聯(lián)結(jié)與社區(qū)歸屬感。相比之下，中小城市社區(qū)則更多地呈現(xiàn)出熟人社會(huì)的特征，居民間相互熟悉。這種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)更有利于建立關(guān)系緊密、居民認(rèn)同感更強(qiáng)的完整社區(qū)。

2.2 完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的總體框架

在社區(qū)特征方面，中小城市社區(qū)的設(shè)施供給相對(duì)有限，應(yīng)逐步完善配套設(shè)施，提升居民的生活質(zhì)量。同時(shí)，中小城市社區(qū)具有較為穩(wěn)定的熟人網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮該優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)居民積極參與社區(qū)規(guī)劃建設(shè)和治理，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和歸屬感。由于社區(qū)居民之間的信任關(guān)系較為緊密，秩序維持多依賴社區(qū)規(guī)范和道德約束，現(xiàn)代化治理水平較為落后，因此，社區(qū)可進(jìn)一步完善法律制度和政策，引入智能化管理技術(shù)，提高社區(qū)治理管理效率。

在社區(qū)規(guī)劃建設(shè)方面，在開展完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)，中小城市的社區(qū)在人口構(gòu)成、文化氛圍、服務(wù)設(shè)施和治理特征等方面具有其獨(dú)特性（見圖2）。這種獨(dú)特性首先要求完整社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)要以物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃建設(shè)為核心任務(wù)，重點(diǎn)在于補(bǔ)齊配套設(shè)施短板，提高配套設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量與水平，并保證配套設(shè)施能夠滿足全年齡段人群使用，提高配套設(shè)施的利用效率。其次，要求對(duì)完整社區(qū)邊界范圍進(jìn)行科學(xué)有效界定，這是物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃建設(shè)的前置基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)居民日常生活單元、設(shè)施供給和居民需求相匹配的依據(jù)；同時(shí)，也是合理協(xié)調(diào)完整社區(qū)單元邊界與社區(qū)行政邊界從而科學(xué)確立治理單元的管轄范圍的基礎(chǔ)。再次，需要厘清參與主體的事權(quán)關(guān)系，平衡好政府、社會(huì)、市民及市場(chǎng)等多元主體的利益，促進(jìn)多方協(xié)作。最后，需要充分考慮資金籌措。其重點(diǎn)在于豐富資金籌集渠道，通過引入社會(huì)資本、開展商業(yè)運(yùn)營(yíng)等方式，增強(qiáng)社區(qū)的“造血”能力，為社區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展和運(yùn)營(yíng)提供穩(wěn)定的資金支持。

3 規(guī)劃實(shí)踐——以湖北省大冶市為例

本文規(guī)劃研究對(duì)象為大冶市中心城區(qū)內(nèi)以居住功能為主的社區(qū)以及城市后續(xù)發(fā)展中有潛力轉(zhuǎn)化成社區(qū)的村（見圖3），包含東風(fēng)路街道、東岳路街道、金湖街道、羅家橋街道和大箕鋪鎮(zhèn)5個(gè)街道（鎮(zhèn)）內(nèi)的58個(gè)社區(qū)（村）[17]。規(guī)劃范圍面積為50.35 km2，其中社區(qū)（村莊）總面積為42.98 km2，常住人口約35萬(wàn)人。

3.1 實(shí)施“供需平衡+行政參照+動(dòng)態(tài)調(diào)整”的完整社區(qū)空間邊界劃定方法

大冶市各社區(qū)人口密度、面積大小差別較大，難以落實(shí)《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》配套要求。人口密度最大的社區(qū)為康樂社區(qū)（881.92人/hm2），人口密度最小的社區(qū)為團(tuán)垴村（8.21人/hm2）；58個(gè)社區(qū)總面積為4 298.17 hm2，面積最大的社區(qū)為伍橋社區(qū)（284.01 hm2），面積最小的社區(qū)為井巷社區(qū)（95.18 hm2）?？禈飞鐓^(qū)雖然人口密度高，但其設(shè)施供給水平較低，依據(jù)《完整居住社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)自評(píng)表》評(píng)分細(xì)則計(jì)算出康樂社區(qū)自評(píng)分?jǐn)?shù)為55分（小于70分達(dá)標(biāo)界限），設(shè)施供給數(shù)量少，與居民實(shí)際的設(shè)施需求不匹配。其次，由于行政管轄權(quán)屬等原因，部分同名社區(qū)在空間上被分割，如大冶市內(nèi)存在5個(gè)下馮社區(qū)且分布在不同位置。具體優(yōu)化方法上，大冶市從供給與需求的角度合理劃定完整社區(qū)單元空間邊界，并結(jié)合現(xiàn)有的社區(qū)行政邊界，考慮“強(qiáng)帶弱”、地緣鄰近、設(shè)施共享等對(duì)社區(qū)進(jìn)行歸并調(diào)整，確定老舊、新建和村改等3類完整社區(qū)建設(shè)規(guī)模調(diào)整及空間單元?jiǎng)澏?biāo)準(zhǔn)。

3.1.1 設(shè)施供給與居民需求相結(jié)合

完整社區(qū)單元的劃定需要同時(shí)結(jié)合設(shè)施的供給能力與居民的實(shí)際需求（見圖4）。在設(shè)施供給方面，明確社區(qū)服務(wù)中心及其服務(wù)范圍的重要性，將購(gòu)物、就醫(yī)、教育等居民日常需求設(shè)施作為核心，結(jié)合社區(qū)居委會(huì)的行政功能，以及養(yǎng)老、黨群、文化活動(dòng)等多元化服務(wù)設(shè)施，共同構(gòu)建了一個(gè)功能完善、服務(wù)便捷的社區(qū)服務(wù)體系。同時(shí)，運(yùn)用量化模型，以社區(qū)居委會(huì)為中心，科學(xué)合理地劃定社區(qū)單元的空間邊界。在居民需求方面，模擬5—10 min的步行出行范圍，并利用POI數(shù)據(jù)對(duì)研究范圍內(nèi)的小區(qū)、公寓、單位宿舍等居住點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析。通過計(jì)算出行面積推算出社區(qū)的數(shù)量和規(guī)模，并運(yùn)用模型劃定社區(qū)的步行范圍，以確保居民能夠便捷地享受到各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)。最后在初步劃定邊界的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市干道、河流軌道等調(diào)整完整社區(qū)單元空間邊界。

3.1.2 行政參照與動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合

完整社區(qū)是以社區(qū)居委會(huì)作為實(shí)施主體，因此完整社區(qū)單元的劃定還需考慮到原有社區(qū)的行政邊界，結(jié)合居委會(huì)的訴求合理地劃定完整社區(qū)單元（見圖5）。鑒于不同社區(qū)具有多種類型和特征，可將完整社區(qū)分為獨(dú)立建設(shè)和共同建設(shè)兩類，并依據(jù)不同的建設(shè)條件和原則進(jìn)行具體判定。對(duì)于獨(dú)立建設(shè)類，依據(jù)配套設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，確保符合獨(dú)立建設(shè)要求的社區(qū)能夠獨(dú)立申報(bào)成為完整社區(qū)。而對(duì)于共同建設(shè)類，則考慮“強(qiáng)帶弱”、地緣鄰近、設(shè)施共享等社區(qū)歸并原則，將不滿足獨(dú)立建設(shè)條件的社區(qū)進(jìn)行合并，共同申報(bào)建設(shè)完整社區(qū)。在動(dòng)態(tài)調(diào)整方面，根據(jù)社區(qū)調(diào)查與評(píng)估結(jié)果，結(jié)合老舊社區(qū)、新建社區(qū)、村改社區(qū)等不同類型的特點(diǎn)，對(duì)完整社區(qū)空間單元的劃定進(jìn)行優(yōu)化。在原有步行時(shí)間、步行距離、常住人口、公交距離4項(xiàng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增設(shè)空間單元面積的要求（見表1）。

3.2 運(yùn)用“民生設(shè)施”代替“基礎(chǔ)設(shè)施”擴(kuò)展設(shè)施配置領(lǐng)域

在調(diào)查的54個(gè)社區(qū)中，45個(gè)社區(qū)未建立物業(yè)管理服務(wù)平臺(tái)，占比 83.33%；36個(gè)社區(qū)停車位較少且缺乏充電設(shè)施與場(chǎng)所，占比66.67%；34個(gè)社區(qū)缺乏公共綠地，占比62.96%；22個(gè)社區(qū)公共活動(dòng)場(chǎng)地面積少于標(biāo)準(zhǔn)要求，或場(chǎng)地類型和配套設(shè)施種類不齊全。其次，大冶市在關(guān)注老幼群體需求的同時(shí)，對(duì)中青年群體均進(jìn)行了調(diào)查與評(píng)估。老人和兒童對(duì)基礎(chǔ)保障類設(shè)施如菜場(chǎng)、超市、養(yǎng)老照料類等的需求度明顯高于中青年，87.98%的老年人認(rèn)為非常需要便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施，88.24%的老年人認(rèn)為非常需要社區(qū)公共活動(dòng)空間；而青年人群和中年人群對(duì)于停車及充電設(shè)施等需求明顯高于老年人群，占比92.5%?；诖?，大冶市立足高品質(zhì)、個(gè)性化和全齡友好3個(gè)特征，進(jìn)一步補(bǔ)齊服務(wù)設(shè)施短板，擴(kuò)展設(shè)施配置領(lǐng)域。

3.2.1 建設(shè)高品質(zhì)、個(gè)性化的民生服務(wù)設(shè)施

民生服務(wù)體系的完善，涵蓋了居民基本生存需求和公益性、精神及人文需求的全面滿足。對(duì)于硬件設(shè)施的增強(qiáng)與優(yōu)化，需要深入分析居民的年齡、興趣及需求差異，合理規(guī)劃布局社區(qū)配套設(shè)施。例如，東風(fēng)路街道位于老城區(qū)邊緣，社區(qū)類型以老舊社區(qū)和村莊社區(qū)為主，基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)缺口較大。因此設(shè)施配置方面重點(diǎn)加強(qiáng)“一老一小”等基本公服的建設(shè)，補(bǔ)齊停車及充電設(shè)施和社區(qū)公共綠地的短板。具體到實(shí)施層面，橋虹小區(qū)等4個(gè)住宅片區(qū)通過拆除圍墻、增加停車位、轉(zhuǎn)化存量房為多元服務(wù)設(shè)施（如食堂、超市等），實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能的全面升級(jí)。軟件設(shè)施建設(shè)上，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，聚焦管理機(jī)制與服務(wù)模式的創(chuàng)新。如馨園社區(qū)將基瑞德福星座二層空間改建為物業(yè)管理中心，并增加個(gè)人培訓(xùn)班、家庭醫(yī)生等個(gè)性化服務(wù)，依據(jù)拆墻并院后的物業(yè)管理分區(qū)，對(duì)門禁、監(jiān)控、物聯(lián)網(wǎng)等系統(tǒng)進(jìn)行完善，增加社區(qū)智能感知系統(tǒng)。

3.2.2 推動(dòng)“全齡友好型”社區(qū)的設(shè)施建設(shè)

建設(shè)全齡友好型社區(qū)需剖析各年齡段居民需求的差異性，涵蓋身心特征、興趣偏好、活動(dòng)模式及空間訴求等方面。在公共空間更新策略上，倡導(dǎo)代際差異化設(shè)計(jì)，融合“硬性”設(shè)施與“軟性”邊界，運(yùn)用包容性設(shè)計(jì)理念，確?？臻g在時(shí)間與功能上均能靈活適應(yīng)不同群體的需求，促進(jìn)分時(shí)錯(cuò)峰共享。同時(shí)，通過功能置換與空間改造釋放空間潛力，如勁牌小區(qū)將空地建設(shè)為雙層停車場(chǎng)與羽毛球場(chǎng)，礦四村等將空地建設(shè)為老年人活動(dòng)中心。針對(duì)室內(nèi)活動(dòng)空間利用率不均問題，引入多代屋模式，整合功能區(qū)域，為幼兒照護(hù)、老人關(guān)懷及跨代交流提供一體化服務(wù)，勁牌小區(qū)將一處近200 m2的閑置房屋打造成“五共”工作室，展現(xiàn)了代際共享空間的實(shí)踐價(jià)值。為積極響應(yīng)中青年停車與充電等多元需求，增設(shè)停車位3 500個(gè)與汽車充電樁45個(gè)，并提供健身房、共享自習(xí)室等多樣化服務(wù)。

3.3 鼓勵(lì)“多層級(jí)主體參與”，明確權(quán)責(zé)關(guān)系和協(xié)商機(jī)制

大冶市以街道社區(qū)為主導(dǎo)，通過組織召開居民會(huì)議、社區(qū)對(duì)話等協(xié)商議事形式，重點(diǎn)圍繞水、電、氣、路等問題廣泛征求居民意見建議。然而如何發(fā)揮政府、開發(fā)商、居民的合力仍有待進(jìn)一步研究。為此規(guī)劃提出構(gòu)建多方協(xié)作的決策機(jī)制，并提出各級(jí)部門的主要職責(zé)，保障完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的順利進(jìn)行。

3.3.1 構(gòu)建多方協(xié)作的決策機(jī)制，整合各層級(jí)主體的多元利益

完整社區(qū)規(guī)劃旨在平衡政府、開發(fā)商與居民的利益，促進(jìn)多方共治。政府需發(fā)揮引領(lǐng)作用，通過政策、資金等支持，激活社會(huì)力量參與，引導(dǎo)開發(fā)商兼顧社區(qū)公共利益，形成多方合力，引導(dǎo)開發(fā)商與投資者通過合作機(jī)制將社區(qū)公共利益納入其投資回報(bào)考量范圍。群眾可通過籌資投勞方式參與完整社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，如船機(jī)廠、勁牌等15個(gè)老舊小區(qū)居民自發(fā)成立志愿服務(wù)隊(duì)、工程質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)、鄰里調(diào)解隊(duì)，協(xié)助調(diào)處矛盾糾紛，監(jiān)督工程施工質(zhì)量，有效促進(jìn)了居民參與，增強(qiáng)了社區(qū)凝聚力。規(guī)劃實(shí)施中，采用雙軌結(jié)合機(jī)制，既注重頂層設(shè)計(jì)與政策引導(dǎo)，又強(qiáng)調(diào)居民意見反饋的重要性。社區(qū)規(guī)劃師通過問卷調(diào)查、座談會(huì)等方式，深入了解居民需求，確保規(guī)劃方案接地氣、有實(shí)效。

3.3.2 明確參與主體的權(quán)責(zé)和職責(zé)，加強(qiáng)各層級(jí)主體的協(xié)商溝通

在完整社區(qū)規(guī)劃中，主張構(gòu)建一個(gè)多層次、聯(lián)動(dòng)的責(zé)任與實(shí)施體系（見圖6）。市級(jí)層面，成立完整社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由大冶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、民政局雙牽頭，聯(lián)合自然資源和規(guī)劃局、教育局等15個(gè)部門，形成跨部門協(xié)作機(jī)制，明確各主體職責(zé)，確保規(guī)劃實(shí)施的有序推進(jìn)。街道層面，各街道積極響應(yīng)，成立完整社區(qū)建設(shè)專班，承接并細(xì)化市級(jí)層面的建設(shè)要求，通過構(gòu)建高效管理平臺(tái)，明確人員權(quán)責(zé)，有效推進(jìn)社區(qū)層面的設(shè)施建設(shè)與維護(hù)工作。社區(qū)層面，創(chuàng)新性地推動(dòng)城市管理、街道管理與社區(qū)管理的深度融合，將城市綜合管理服務(wù)平臺(tái)與物業(yè)管理服務(wù)、維護(hù)平臺(tái)緊密銜接，為居民搭建便捷的溝通議事平臺(tái)。通過線上線下的多種形式，開展基層協(xié)商，增強(qiáng)居民的參與感與歸屬感，促進(jìn)各參與主體的有效溝通與協(xié)作。

3.4 推廣“眾籌+數(shù)字監(jiān)督”保障權(quán)益協(xié)調(diào)和可持續(xù)運(yùn)營(yíng)

大冶市老舊小區(qū)改造資金主要來源于中央政策性補(bǔ)助資金，戶均1.3萬(wàn)元。由于資金不足，居民的部分基礎(chǔ)性訴求未能得到滿足，封閉管理小區(qū)與零散居民樓改造標(biāo)準(zhǔn)也不平衡。而完整社區(qū)建設(shè)內(nèi)容及要求比老舊小區(qū)更多更高，需要大量且持續(xù)的資金投入，僅靠依賴政府財(cái)政是難以支撐可持續(xù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的。為鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、小區(qū)居民提供資金保障，小區(qū)居民自籌資金205.24萬(wàn)元，企業(yè)捐資500萬(wàn)元，積極推進(jìn)“眾籌”模式，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，引入社會(huì)資本，做好收益性設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)完整社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.4.1 政府撥款與社會(huì)資助相結(jié)合的眾籌

為實(shí)現(xiàn)資金籌措的多元化，倡導(dǎo)政府撥款與社會(huì)眾籌的互補(bǔ)模式。大冶市財(cái)政每年專項(xiàng)撥款1 200萬(wàn)元用于老舊小區(qū)改造，非老舊小區(qū)則采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”策略，資金源自市級(jí)公積金增值收益。此外，政府支持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，通過資金補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)及孵化培育等多維度措施注入資金活力，吸引社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施及公益性事業(yè)的投資與運(yùn)營(yíng)，形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作格局，從而提升公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效能。投資項(xiàng)目選擇側(cè)重于運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)、具備長(zhǎng)期穩(wěn)定收益特性的領(lǐng)域，以最大化合作效益。同時(shí)，鼓勵(lì)社區(qū)自主探索社會(huì)資本潛力，如基金會(huì)、慈善組織及企業(yè)贊助等，通過社區(qū)活動(dòng)、募捐、線上眾籌平臺(tái)等形式拓寬資金來源渠道，并建立基于大數(shù)據(jù)和人工智能的智能監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)資金使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和預(yù)警。

3.4.2 發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)和引入社會(huì)資本

社區(qū)經(jīng)濟(jì)可以是非營(yíng)利性的政府行為，也可以是帶有盈利色彩的惠民商業(yè)行為[18]，因此創(chuàng)造和發(fā)展社區(qū)企業(yè)來滿足當(dāng)?shù)氐男枨?，將工作崗位留在社區(qū)，使資金在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)中循環(huán)，提高居民的收入水平。在資金來源日益減少的情況下，優(yōu)先維護(hù)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施并進(jìn)行小額漸進(jìn)式的投資，專注于最大限度地提高現(xiàn)有公共設(shè)施投資的回報(bào)率。同時(shí)，為保證社區(qū)投入的設(shè)施能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，需要吸引社會(huì)力量參與公共服務(wù)設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)作。具體來說，將社區(qū)食堂、老年人日間照料和衛(wèi)生服務(wù)中心委托給社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，以盈利性設(shè)施反哺社區(qū)公益性設(shè)施，并科學(xué)做好停車位、廣告位、充電樁、自動(dòng)售賣機(jī)租賃場(chǎng)地等收益性設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工，降低運(yùn)營(yíng)成本，提升后續(xù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性。

4 結(jié)語(yǔ)

建設(shè)完整社區(qū)是當(dāng)前民生工程的重要內(nèi)容之一，但由于完整社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)處于探索和試點(diǎn)階段，仍存在諸多棘手的問題與難題，具體包括當(dāng)前面臨邊界模糊、配套設(shè)施不足、參與主體權(quán)責(zé)不明及資金籌措機(jī)制不健全等挑戰(zhàn)。本文以大冶市為案例，創(chuàng)新性提出如下解決方案：（1）社區(qū)邊界劃定需平衡設(shè)施供給與居民需求，融合行政邊界與大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)優(yōu)化；（2）配套設(shè)施應(yīng)超越基本生活需求，注重高品質(zhì)、個(gè)性化及全齡友好性，并滿足青年群體的遠(yuǎn)程辦公與靈活就業(yè)需求；（3）明確政府、開發(fā)商與居民的權(quán)責(zé)，構(gòu)建多方協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃過程的透明與民主；（4）資金方面，創(chuàng)新眾籌模式，結(jié)合政府與社會(huì)資本，利用數(shù)字化手段提升資金管理的效率與透明度，確保社區(qū)建設(shè)的可持續(xù)性。

然而，完整社區(qū)規(guī)劃建設(shè)中的關(guān)鍵問題不僅限于上述4方面，因城市特征不同而具有差異性和多樣性，所選擇的案例往往對(duì)具有相似特征的中小城市具有借鑒參考意義，難以代表所有城市的完整社區(qū)。隨著完整社區(qū)規(guī)劃的成熟推進(jìn)，未來可從更多角度總結(jié)建設(shè)過程中的問題并探索適用于更多城市的建設(shè)模式，對(duì)于指導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)的完整社區(qū)建設(shè)實(shí)踐具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。