劉哲 楊斯淏

摘要 農(nóng)村發(fā)展應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求需在相關(guān)體制上進(jìn)行追本溯源的、創(chuàng)新性的改革，尤其是農(nóng)村的土地管理制度，存在諸多與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相矛盾的問題。如今，新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)推進(jìn)能夠?yàn)檗r(nóng)村不斷完成新農(nóng)村建設(shè)作出指導(dǎo)。為此，基于新型城鎮(zhèn)化背景，探討了其對農(nóng)村土地管理制度改革的需求，分析了農(nóng)村土地管理與新型城鎮(zhèn)化的適配度問題，指出了農(nóng)村土地管理制度中的問題，并針對相關(guān)問題提出建設(shè)性的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化；新農(nóng)村；土地管理制度；體制改革

中圖分類號 F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2024）02-0231-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.02.050

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Optimization of Rural Land Management System Under the Background of New Urbanization

LIU Zhe，YANG Si-hao （1.School of Land，Resources and Environment，Jiangxi Agricultural University，Nanchang，Jiangxi330045;2.Jiangxi Ruihua Land Survey and Planning Engineering Co.，Ltd.，Nanchang，Jiangxi330002;3.Jiangxi Provincial Natural Resources Policy Investigation and Evaluation Center，Nanchang，Jiangxi330002）

Abstract Rural development needs to undergo traceable and innovative reforms in relevant systems in response to the requirements of new urbanization，especially in the land management system in rural areas，where there are many problems that contradict the development of new urbanization.Nowadays，the task of promoting new urbanization can provide guidance for the continuous completion of new rural construction in rural areas.Therefore，based on the background of new urbanization，the demand for rural land management system reform was explored，the compatibility between rural land management and new urbanization was analyzed，the problems in rural land management system were pointed out，and constructive optimization strategies were proposed for related issues.

Key words New urbanization;New rural areas;Land management system;Institutional reform

基金項(xiàng)目

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（31660140）；江西省高校人文社科重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目（2018-32）；江西省自然資源權(quán)益與儲備保障中心項(xiàng)目（QY20220084）。

作者簡介 劉哲（1990—），女，河南鄭州人，工程師，博士，從事鄉(xiāng)村振興、土地利用研究。*通信作者，工程師，碩士，從事土地利用、土地法研究。

收稿日期 2023-02-20；修回日期 2023-03-21

2021年上半年，我國發(fā)改委印發(fā)《新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，對新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合問題提出了具體要求，不僅包括讓城市擴(kuò)大承載量，帶動中小城市發(fā)展的方面要求，還包括推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，讓農(nóng)村人口有序流轉(zhuǎn)、順利融入城市的方面要求。由此可見，我國農(nóng)村會在新型城鎮(zhèn)化影響下發(fā)生諸多變化。單就人口流轉(zhuǎn)并融入城市這一方面的政策影響下，我國農(nóng)村的土地制度就需要發(fā)生相應(yīng)改變。更何況，我國農(nóng)村目前閑置宅基地缺乏管理，村莊規(guī)劃制度欠科學(xué)，土地征收過程問題多，這些都是農(nóng)村獲得新發(fā)展不得不跨越的現(xiàn)實(shí)桎梏。筆者研究新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地管理制度間的需求關(guān)系、適配度，能夠?yàn)榻鉀Q農(nóng)村土地管理制度中的問題帶來新啟示。

1 新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村土地管理制度需求分析

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，提出了人口管理，土地管理，生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革的措施。新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大國家戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合并進(jìn)行城鄉(xiāng)共治是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵。農(nóng)村人口在我國屬于大體量群體，數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。然而，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來看，農(nóng)村卻落后于城鎮(zhèn)很多。農(nóng)村的生產(chǎn)不夠先進(jìn)、群眾的生活水平也低于城鎮(zhèn)，已經(jīng)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)形成了二元化發(fā)展格局，如果任其自由發(fā)展，未來將會與城鎮(zhèn)的差距越來越大。所以，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就旨在讓農(nóng)村群眾享受到與城鎮(zhèn)群眾平等的待遇，并能夠順利改變城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)發(fā)展局面，讓其經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)、農(nóng)村二元化已成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的桎梏。新型城鎮(zhèn)化需要城鄉(xiāng)主體間的人口、生產(chǎn)、技術(shù)等要素將充分聯(lián)動起來。

一方面，城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三者雖互為獨(dú)立的過程，卻能在新型城鎮(zhèn)化要求下貫穿為一體。其中，工業(yè)化代表了人類認(rèn)知的升級，標(biāo)志著其生產(chǎn)、生活方式獲得了質(zhì)的飛躍。工業(yè)化的過程亦是相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整及升級過程，也帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的相應(yīng)改變。而這里提到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是因?yàn)檗r(nóng)村在我國占比較高，其落后或先進(jìn)，直接影響國家整體的現(xiàn)代化?？梢哉f，讓農(nóng)村獲得現(xiàn)代化發(fā)展是沖擊全面現(xiàn)代化目標(biāo)的前提。從近年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際來看，我國城市發(fā)展及建設(shè)的優(yōu)勢依然是令人矚目的，然而農(nóng)村社會卻依然處在緩慢的發(fā)展步調(diào)之下，而且發(fā)展中積累的問題不少，造成了一邊快、一邊慢，一邊駕輕就熟、一邊積重難返的局面。新型城鎮(zhèn)化讓農(nóng)村群眾看到了新農(nóng)村改革及發(fā)展的新思路，同時(shí)也讓諸多問題浮出水面。而隨著新型城鎮(zhèn)化在多方合力下推進(jìn)，城市與農(nóng)村會構(gòu)建起有機(jī)循環(huán)機(jī)制，雙方的資源會獲得合理的調(diào)劑與轉(zhuǎn)移，尤其是讓農(nóng)村獲得更多來自城市的助力，從而更順利地走向現(xiàn)代化。所以，新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的有力手段。

另一方面，新型城鎮(zhèn)化能夠成為城鎮(zhèn)、農(nóng)村共同繁榮的紐帶，讓城市的迅猛發(fā)展為農(nóng)村輸送源源動力，讓農(nóng)村的改革與進(jìn)步為城市提供更優(yōu)質(zhì)的資源基礎(chǔ)。我國新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，逐漸凸顯了農(nóng)村土地價(jià)值的重要性。如今，農(nóng)村的發(fā)展依然滯后于城市，一些落后偏遠(yuǎn)的區(qū)域更是發(fā)展困難。農(nóng)村的一些管理體制還是滯后于時(shí)代的，農(nóng)民的思想意識也不夠前沿，并不能像城市居民那樣擁有更多將資源充分利用以獲取經(jīng)濟(jì)價(jià)值的能力。其中，土地建設(shè)中的相關(guān)管理制度就是農(nóng)村發(fā)展的限制因素之一。農(nóng)村土地資源與城市中土地、房屋資產(chǎn)等可投資、可抵押的情形完全不同。農(nóng)民雖然世代在土地上耕作，但是其土地卻不能隨意、直接買賣，需經(jīng)政府征收，再入市場買賣。而且，農(nóng)民的其他生產(chǎn)物資，如農(nóng)機(jī)、農(nóng)具等，也不作為可抵押的資產(chǎn)，甚至其宅基地的交易、管理也不能完全自主。為加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要對土地進(jìn)行科學(xué)，合理的規(guī)劃。而且，國家也力圖通過新型城鎮(zhèn)化，來推進(jìn)相關(guān)體制變革，而且讓變革有理有據(jù)、科學(xué)有度，讓農(nóng)村土地真正煥發(fā)新農(nóng)村魅力。

2 農(nóng)村土地管理與新型城鎮(zhèn)化的適配度分析

土地管理范圍較廣，囊括土地利用規(guī)劃、地籍管理、土地資源調(diào)查等方面，是保障人地關(guān)系協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。土地的具體利用和管理有著密切的聯(lián)系，所以在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐中，需要強(qiáng)調(diào)土地管理制度的改革，并在土地管理改革的基礎(chǔ)上布局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革措施，這樣，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革成效會更加突出。新型城鎮(zhèn)化能夠助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，帶動城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)的同步發(fā)展。其中，農(nóng)村的土地管理將在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中獲得更切實(shí)的優(yōu)化。相關(guān)發(fā)展會強(qiáng)化土地資源規(guī)劃，從而通過提升土地資源的利用效率來減輕相關(guān)壓力。由于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程始終沒有停歇，城鎮(zhèn)規(guī)模在擴(kuò)大，農(nóng)村土地資源在減少，使得土地資源越來越珍貴，而與農(nóng)民群眾利益相關(guān)的土地管理制度相關(guān)問題也逐漸突顯了出來。只有不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度，在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上研究形成更符合新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的有價(jià)值的土地管理政策，才能更好地助力鄉(xiāng)村振興。帶動農(nóng)村土地管理制度走向優(yōu)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的應(yīng)有之義，如果相關(guān)問題解決得好，也會反向促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3 新型城鎮(zhèn)化視域下農(nóng)村土地管理制度的不足

3.1 閑置宅基地缺乏有效管理

在農(nóng)村的宅基地分配現(xiàn)象中，由于監(jiān)管力度較低，部分農(nóng)村地區(qū)的宅基地與基層單位關(guān)系緊密，相關(guān)管理工作也會經(jīng)常出現(xiàn)紕漏。隨著農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地的空置率逐年上漲，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源浪費(fèi)。由于大量農(nóng)村人口離開家園，流向城市謀生和發(fā)展，造成不少農(nóng)村宅基地成為閑置土地或者暫時(shí)閑置土地。這些閑置的宅基地缺乏有效的管理，留下了許多問題隱患，也不利于新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)。一方面，宅基地占據(jù)著土地資源，閑置意味著資源被擱置而無法利用，屬于對資源的浪費(fèi)。且越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的村落，其人口越有外出賺錢的需求，所閑置下來的宅基地?zé)o人照看，荒草遮地，時(shí)間久了甚至房屋倒塌，嚴(yán)重影響村容村貌。另一方面，農(nóng)村宅基地資源稀缺，不少有建房需求的村民要通過申請才能得到機(jī)會，而大量宅基地被閑置，顯然與建房需求形成沖突。這就造成了流動出去的人口將房屋閑置，且自己以及政府方面都缺乏相關(guān)管理，而有住房需求的人口反而難以獲得新建宅基地。

3.2 村莊規(guī)劃制度欠科學(xué)

當(dāng)前，村莊規(guī)劃制度不夠科學(xué)，實(shí)際上制約了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。一方面，相關(guān)村鎮(zhèn)土地規(guī)劃缺少章法，也不具體。相關(guān)部門沒有很好地起到規(guī)劃與指導(dǎo)作用，讓農(nóng)民憑主觀想法進(jìn)行土地利用。而農(nóng)村信息相對閉塞，農(nóng)民文化水平不高，無論是利用土地建房開店，還是進(jìn)行綠植種植，都缺乏科學(xué)性，整體表現(xiàn)為規(guī)劃不合理，村容村貌雜亂無序。農(nóng)村土地管理是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程。結(jié)合自然資源管理，可以反饋?zhàn)匀毁Y源信息，讓人們及時(shí)掌握自然資源管理的進(jìn)展情況。如果相關(guān)規(guī)劃太背離于科學(xué)性，也意味著自然資源管理的不理想。另一方面，村莊規(guī)劃缺乏部門間的銜接，資源未得到科學(xué)配置。村莊具體的規(guī)劃工作由縣級、鄉(xiāng)級的眾多部門合力實(shí)施。然而多部門間卻缺少有效的信息互動，工作銜接模式化，不密切?？h級的相關(guān)部門缺少深入農(nóng)村的調(diào)研，對土地規(guī)劃不夠?qū)嶋H，且是以研究土地規(guī)劃以及發(fā)布規(guī)劃的政策、布置任務(wù)為主，沒有對真實(shí)的農(nóng)村土地利用情況進(jìn)行細(xì)致分析。只有具備強(qiáng)有力的調(diào)研依據(jù)，才能夠?qū)⒏鱾€(gè)地區(qū)的優(yōu)勢得以最大化發(fā)揮，進(jìn)而滿足當(dāng)?shù)鼐用竦那猩硇枨?。顯然，實(shí)際的操作中，相關(guān)調(diào)研做得遠(yuǎn)不到位。而鄉(xiāng)級相關(guān)部門則以服從上級指導(dǎo)和安排的態(tài)度來執(zhí)行工作，缺少向上級對真實(shí)的土地情況的反饋，也就使得實(shí)際的規(guī)劃工作與土地利用的科學(xué)性相偏離，使理論指導(dǎo)實(shí)際時(shí)問題重重。

3.3 土地征收過程問題多

3.3.1 征地補(bǔ)償信息公開制度不健全。征地補(bǔ)償信息公開工作中，存在征地補(bǔ)償信息公開內(nèi)容不全面、公開行為不規(guī)范、公開程序不健全、群眾獲取公開信息不便捷不及時(shí)等問題。征地過程中群眾參與度不高，集體特別是農(nóng)民在征地過程中的參與非常有限，而且補(bǔ)償安置方案已經(jīng)確定，被征地人的意見發(fā)揮的作用非常小。

3.3.2 征地程序不完善，缺乏征地協(xié)商環(huán)節(jié)。征地程序不完善，缺乏規(guī)范性。現(xiàn)行征地程序只是在原則上做了規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏規(guī)范性和可操作性。究其原因，主要是有關(guān)程序的立法還比較粗糙、簡單，特別是對征地目的合法性的審查、征地后土地使用者未按原計(jì)劃使用土地的后果、征地發(fā)生糾紛時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施等未做出全面、具體的規(guī)定。征地環(huán)節(jié)上缺少協(xié)商環(huán)節(jié)，被征地者在征收的目的性、征收范圍、征收補(bǔ)償?shù)确矫嬲髑笠庖姴蝗妗?/p>

3.3.3 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和保障制度不健全。征地補(bǔ)償主要包括補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式3個(gè)方面的基本內(nèi)容。一是征地補(bǔ)償范圍過窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。補(bǔ)償費(fèi)由征地統(tǒng)一年產(chǎn)值確定，此類征地補(bǔ)償只是對土地使用權(quán)的補(bǔ)償，忽略了農(nóng)地發(fā)展權(quán)、農(nóng)民生活權(quán)、剩余土地的損失、土地征收后的增值收益等相關(guān)利益，此類補(bǔ)償僅僅是政策性補(bǔ)償，遠(yuǎn)低于農(nóng)民失地的權(quán)利價(jià)值和損失，偏離土地的市場價(jià)值。二是征地后安置補(bǔ)償方式單一，不能達(dá)到被征地農(nóng)民生活水平不降低和保障長遠(yuǎn)生計(jì)的要求。安置被征地農(nóng)民的主要方式是貨幣補(bǔ)償安置和社保安置。三是征地過程中監(jiān)督保障機(jī)制不完善。在征地范圍決定權(quán)、征地審查權(quán)、補(bǔ)償方案確定權(quán)等方面只規(guī)定由行政管理機(jī)關(guān)自主決定、具體實(shí)施，缺乏必要監(jiān)督。

4 對策分析

4.1 系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革

宅基地改革是土地資源活化的重要手段。如何破解當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革問題，己成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)政策研究的重要課題和任務(wù)。系統(tǒng)推進(jìn)宅基地制度改革，是眾多學(xué)者努力研究的熱點(diǎn)。該研究提出以下幾個(gè)主觀思路。

4.1.1 正確認(rèn)識“宅改”目的。宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，穩(wěn)慎推進(jìn)是“宅改”的基本原則。要明確“拆”是為了“用”，其目的是提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率，不能為“宅改”而“宅改”，要以利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為前提，以有利于體現(xiàn)“公平”與“效率”的協(xié)調(diào)為依據(jù)，從而有效引導(dǎo)宅基地交易，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場，最終實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)性收入。

4.1.2 準(zhǔn)確把握“宅改”方向。嚴(yán)守農(nóng)村土地制度改革底線，做到土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，實(shí)行“一戶一宅，面積限定”，農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地將不予批準(zhǔn)。推進(jìn)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，做到尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益，立足于區(qū)域自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦與風(fēng)土民情，聚焦于突出矛盾與主要問題，精準(zhǔn)施策。

宅改本質(zhì)是制度建設(shè)，而不是工程建設(shè)項(xiàng)目，宅改推進(jìn)中要加快建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的辦法，完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興提供土地資源要素保障。

4.1.3 處理好“宅改”的主要關(guān)系。

（1）增強(qiáng)改革獲得感，贏得村民的支持。以農(nóng)村人居環(huán)境改造為抓手，按村莊規(guī)劃“宜建則建、宜耕則耕、需路則路、需綠則綠”，及時(shí)做到“改一宅、整一塊、用一處、靚一片”，讓村民真實(shí)感受宅改帶來的種種好處。

以“宅改”促進(jìn)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)。鷹潭市余江區(qū)的“一改促六化”，以宅改為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)“基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化”“公共服務(wù)均等化”“村莊面貌靚麗化”“農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化”“農(nóng)村治理規(guī)范化”“轉(zhuǎn)移人口的市民化”，創(chuàng)建了“物業(yè)進(jìn)鄉(xiāng)村”的長效管護(hù)模式，贛州市大余縣的以“宅改”促治理，以治理促振興等模式為全國的宅基地改革起到了模范帶頭作用。

（2）完善村民自治，激發(fā)村民的主人翁精神。建立健全的理事會議事決策機(jī)制，堅(jiān)持“村務(wù)事村民議”，推行“五共”（共商、共識、共建、共擔(dān)、共享）工作法，典型的有鷹潭市余江區(qū)春濤鎮(zhèn)灘頭村“一房一理事”，保證每個(gè)家族都有自己的“發(fā)言人”，并通過視頻征求在外村民意見（圖1）。

（3）處理好福利保障與宅基地資產(chǎn)化的關(guān)系。科學(xué)界定“一戶一宅”，切實(shí)保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，立足于自身資源稟賦與人地矛盾界定宅基地的“戶”的界定和法定面積，探索多元化的資格權(quán)保障路徑，靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價(jià)值在“一戶一宅”資格權(quán)保障的基礎(chǔ)之上，探索宅基地的有償使用制度，使宅基地“取之于村莊，得益于于村莊”。

4.1.4 勇于創(chuàng)新宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用。加強(qiáng)政府的規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)配置生活基礎(chǔ)與公共服務(wù)設(shè)施。既要重視單個(gè)村莊“點(diǎn)”的規(guī)劃，更要重視區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)體系“面”的規(guī)劃，加強(qiáng)中心村莊（新型農(nóng)村社區(qū)）的生活基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)，特別是改善就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)條件，形成對周邊村民的吸引力。

堅(jiān)持“三權(quán)分置”改革方向，適度放活宅基地使用權(quán)。探索“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的實(shí)現(xiàn)路徑，采取差別化的有償使用方式吸納外村人入住以形成人口集聚，并確保所收費(fèi)用全部用于村莊的公益事業(yè)建設(shè)，探索“鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居”解決方案，典型的有贛州市大余縣丫山的“順28與倒28”創(chuàng)新，以及各地的民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

4.2 完善村莊規(guī)劃管理

4.2.1 優(yōu)化村莊類型，促進(jìn)規(guī)劃統(tǒng)籌。村莊規(guī)劃具有綜合性、實(shí)用性和地域性等特征，應(yīng)以目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，注重剛性與彈性相結(jié)合，推進(jìn)全域綜合整治，破解“人、地、錢”的瓶頸，建立鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)空間，傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化，完善鄉(xiāng)村配套設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈，激發(fā)村莊建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)生動力，共同推動鄉(xiāng)村振興。筆者將村莊規(guī)劃劃分以下5個(gè)主要類型。

（1）集聚發(fā)展類。可采用“基本內(nèi)容+產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間引導(dǎo)”的編制組合。明確應(yīng)配置的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，因地制宜布局產(chǎn)業(yè)空間，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施。規(guī)劃在原有基礎(chǔ)上有序推進(jìn)改造提升，激活產(chǎn)業(yè)、提振人氣、增添活力，保留與保護(hù)鄉(xiāng)村風(fēng)貌。村莊應(yīng)以土地綜合整治、生態(tài)修復(fù)、配套設(shè)施完善為重點(diǎn)。規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)集中居住導(dǎo)向，鼓勵居民點(diǎn)集中建設(shè)，預(yù)留好村莊發(fā)展空間，鼓勵周邊條件落后、公用設(shè)施較差的零散居民點(diǎn)向該類村莊集聚。鼓勵發(fā)揮自身優(yōu)勢，強(qiáng)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，支持各類特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（2）整治提升類?？刹捎谩盎緝?nèi)容+人居環(huán)境整治”的編制組合。因地制宜確定農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目，提升村容村貌，量身定制“一村一品、一村一景”的精準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)。規(guī)劃應(yīng)順應(yīng)廣大農(nóng)民過上美好生活的期待，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)，以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，以農(nóng)村垃圾、巷道治理、廁所改造、村容村貌提升為主要內(nèi)容。整合各種資源，強(qiáng)化各項(xiàng)舉措，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板。

（3）城郊融合類?？刹捎谩盎緝?nèi)容+專項(xiàng)內(nèi)容”的編制組合。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)用地布局，推動基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享。在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在治理上體現(xiàn)現(xiàn)代水平。規(guī)劃應(yīng)加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、公用設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享，村莊應(yīng)以人居環(huán)境整治、公共服務(wù)設(shè)施提升、土地綜合整治、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為重點(diǎn)。在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在治理上體現(xiàn)城鎮(zhèn)水平，逐步強(qiáng)化服務(wù)城鎮(zhèn)發(fā)展、承接城鎮(zhèn)的外溢功能，借助城鎮(zhèn)優(yōu)勢，增強(qiáng)發(fā)展動力。

（4）特色保護(hù)類?？刹捎谩盎緝?nèi)容+歷史文化、特色資源保護(hù)內(nèi)容”的編制組合。注重整體保護(hù)村莊傳統(tǒng)風(fēng)貌格局、歷史環(huán)境要素、自然景觀等，明確不可移動文物、歷史建筑等各類保護(hù)性建筑。建議適度活化利用存量建設(shè)用地。規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌保護(hù)、利用與發(fā)展的關(guān)系，保持村莊的完整性、真實(shí)性和延續(xù)性，強(qiáng)化特色保護(hù)和空間設(shè)計(jì)，并嚴(yán)控建設(shè)增量。合理利用村莊特色資源，有序引導(dǎo)村莊特色化發(fā)展，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)，形成特色資源保護(hù)與村莊發(fā)展的良性互促機(jī)制。

（5）搬遷撤并類。落實(shí)上位規(guī)劃中永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、村莊建設(shè)邊界、歷史文化保護(hù)控制線、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制線等五條控制線（以下簡稱“五線”）和建筑管控和風(fēng)貌指引、公共和基礎(chǔ)設(shè)施配套指引、國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)指引（以下簡稱“三指引”）通則式規(guī)劃內(nèi)容。

4.2.2 細(xì)化規(guī)程，合理推進(jìn)。

（1）積極編制村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動，實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。應(yīng)統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和“控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地”的總原則，逐步按需啟動多規(guī)合一的村莊規(guī)劃編制。

（2）科學(xué)引導(dǎo)選址建房。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)依托自然資源部門基層機(jī)構(gòu)引導(dǎo)村民建房按規(guī)劃選址，對不符合要求的建房申請，引導(dǎo)村民調(diào)整選址或予以調(diào)整。

（3）規(guī)范完善審批流程。貫徹落實(shí)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》以及《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》精神，建立“政府主導(dǎo)、部門指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體”的農(nóng)村建房審批管理體制。制定農(nóng)村建房審批管理規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確規(guī)范審批流程。

（4）建立宅基地申請和批后管理制度。建立建房申請、批后管理制度，設(shè)立便民服務(wù)中心并聯(lián)審批村民建房等相關(guān)事宜。對申請新增建設(shè)用地的建房積極開展用地報(bào)批程序，同時(shí)落實(shí)“三到場”制度，即批前到場勘測定位，批后到場放線定界，建成后到場核驗(yàn)登記。

（5）推進(jìn)鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌管控。各地政府應(yīng)根據(jù)相關(guān)要求，編印農(nóng)村建房圖集、戶型圖，對建筑風(fēng)貌、材質(zhì)、體量、外墻立面作出明確的規(guī)定，提供具體的操作規(guī)范。

4.3 優(yōu)化農(nóng)地的征收

4.3.1 統(tǒng)籌推進(jìn)土地征收制度改革，縮小征地范圍。為有效解決征地過程中公共利益界定不清和征地范圍過寬問題，按照縮小征地范圍的要求，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定土地征收目錄，明確國防、軍事、能源等公共事業(yè)、政府性工程，以及土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，工業(yè)園區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)開展的土地成片開發(fā)納入征地范圍。除國家、省重點(diǎn)工程外，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外經(jīng)營性用地一律不予征地，利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策解決用地需求，既實(shí)現(xiàn)征地范圍的縮小，也為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了條件。

4.3.2 規(guī)范征地程序，實(shí)施陽光征地。

4.3.2.1 建立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，減控土地征收矛盾糾紛。堅(jiān)持“以人為本、屬地管理、分級負(fù)責(zé)、科學(xué)決策”的原則，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為評估主體，開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作，對征地項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性、可控性等內(nèi)容進(jìn)行評估。在征地前充分聽取村民意見進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，劃定風(fēng)險(xiǎn)等級，提出化解措施，形成評估報(bào)告，作為是否進(jìn)行土地征收的重要依據(jù)。

4.3.2.2 落實(shí)民主協(xié)商機(jī)制，保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益。為保障被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益，應(yīng)在征地審批前，嚴(yán)格履行告知、確認(rèn)、聽證、協(xié)議等程序并召開村民事務(wù)理事會和村民大會或村民代表大會，反復(fù)就征地補(bǔ)償、安置等事項(xiàng)進(jìn)行民主協(xié)商。

4.3.2.3 健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，提供補(bǔ)償安置爭議化解渠道。

（1）建立征地補(bǔ)償安置爭議糾紛調(diào)處。明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是征地補(bǔ)償安置爭議裁決機(jī)關(guān)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)日常工作并負(fù)責(zé)重大、復(fù)雜的征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)、裁決事宜。同時(shí)要求各相關(guān)部門建立“聯(lián)動機(jī)制”，及時(shí)有效化解矛盾糾紛，同時(shí)對征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)、程序、受理范圍等內(nèi)容進(jìn)行明確，規(guī)范土地征收補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)程序。

（2）設(shè)定征地暫緩實(shí)施、暫不實(shí)施范圍。一是征地項(xiàng)目涉及的部分群眾有意見、反應(yīng)強(qiáng)烈，可能引發(fā)矛盾沖突的，暫緩實(shí)施；二是征地項(xiàng)目涉及的大部分群眾有意見、反應(yīng)特別強(qiáng)烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性、惡性事件或者已經(jīng)發(fā)生群體性上訪事件并且沒有息訪，征地項(xiàng)目暫不實(shí)施。

4.3.2.4 強(qiáng)化、規(guī)范征地信息公開。

（1）規(guī)范征地信息公開程序。在土地征收工作中，嚴(yán)格履行征地報(bào)批前“告知、確認(rèn)、聽證”和批后“兩公告一登記”程序，采取張貼和送達(dá)的方式，在被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織村務(wù)公示欄張貼征收通知書、土地征收補(bǔ)償安置方案等土地征收文件。同時(shí)，由被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織召開村民會議或村民代表會議，告知征地事項(xiàng)，并做好會議記錄，充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（2）建立征地信息公開平臺。對征地相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收批復(fù)文件及轉(zhuǎn)發(fā)文件、征地告知書、“一書三方案”（或“一書四方案”）、征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告、批準(zhǔn)與申報(bào)情況以及變化情況等內(nèi)容進(jìn)行公示。

4.3.3 完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

4.3.3.1 完善土地征收補(bǔ)償安置制度。

（1）分區(qū)設(shè)置差異化補(bǔ)償安置方式。根據(jù)是否在區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍，設(shè)置差異化的補(bǔ)償安置方式。一是在規(guī)劃區(qū)內(nèi)拆遷農(nóng)民合法住房實(shí)行貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式補(bǔ)償。二是在區(qū)規(guī)劃區(qū)外實(shí)行遷建安置方式，按照一戶一宅原則，每戶安置的宅基地面積不得超過相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。三是非住宅房屋補(bǔ)償安置。營業(yè)房被征收的，采用貨幣補(bǔ)償?shù)陌凑帐袌鲈u估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，與安置營業(yè)房等面積按市場評估價(jià)互找差價(jià)；村集體管理用房、倉庫、祠堂等房屋以及附屬房予以貨幣補(bǔ)償；集體企業(yè)、商業(yè)用房，予以貨幣補(bǔ)償。

（2）建立留地安置機(jī)制。為保障被征地農(nóng)民“生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，采用留地安置方式。明確一次性征地6.67hm以上的，實(shí)行留地安置，以村小組為單位，按照被征地面積5％核定留用地面積，或者留用地指標(biāo)。

4.3.3.2 規(guī)范土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)管理。

（1）合理劃定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。為強(qiáng)化和改進(jìn)征地補(bǔ)償管理，應(yīng)因地制宜、差異化劃定統(tǒng)一年產(chǎn)值區(qū)域，按照此標(biāo)準(zhǔn)對集體農(nóng)用地水田的補(bǔ)償進(jìn)行測算，并針對征收其他集體農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和未利用地，設(shè)定補(bǔ)償測算修正系數(shù)。

（2）強(qiáng)化新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行。應(yīng)按照“先保后征”的要求，認(rèn)真落實(shí)被征地農(nóng)民的社保安置工作，在組織用地報(bào)批時(shí)，以征收土地面積計(jì)算，提取被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼資金，并預(yù)存入市人力資源社會保障局代保管資金賬戶。收回國有土地的，參照此次公布的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

4.3.3.3 探索多元化保障方式，保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。為保障被征地農(nóng)民生活水平不降低和長遠(yuǎn)生計(jì)，應(yīng)制定一系列保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的制度和辦法，一是利用被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式，將被征地農(nóng)民納入現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。二是扶持再就業(yè)、再創(chuàng)業(yè)。主動搭建平臺，通過與本地企業(yè)進(jìn)行溝通，主動為被征地農(nóng)民開展就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，推薦被征地農(nóng)民在園區(qū)、用地單位、政府公益性崗位就業(yè)，為被征地農(nóng)民提供新的經(jīng)濟(jì)收入來源。

4.3.4 建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。

（1）明確征收轉(zhuǎn)用土地增值收益測算方法。譬如按照土地出讓價(jià)款扣除征地和拆遷補(bǔ)償支出扣除土地開發(fā)支出（前期土地開發(fā)性支出及與土地開發(fā)相關(guān)的費(fèi)用）扣除其他支出（土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)）后計(jì)算得到土地征收轉(zhuǎn)用平均增值收益。

（2）建立多渠道分享土地增值收益機(jī)制。為保障村集體利益，合理分享土地增值收益，集體可采用多種方式分享土地增值收益金。一是以貨幣形式分享土地增值收益。以貨幣方式取得的土地征收增值收益，嚴(yán)格按照土地征收增值收益的分配方案進(jìn)行分配。二是留地、留物業(yè)方式分享土地增值收益。留給被征地村集體的留用地，可以自行開發(fā)留用地創(chuàng)辦集體企業(yè)或建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉儲庫房、商鋪用房等進(jìn)行出租，收取租金；需要出讓、轉(zhuǎn)讓的，依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，由村集體委托區(qū)國土部門進(jìn)行招拍掛獲得收益，政府零收益。三是實(shí)行失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。以征地批復(fù)文件之日為界限，由被征地農(nóng)民自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；落實(shí)被征地農(nóng)民就業(yè)安置制度，把被征地農(nóng)民納入再就業(yè)保障體系。

（3）健全土地征收增值收益分配管理制度。一是土地增值收益分配民主決策。編制經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)可的分配管理方案。分配方案需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委的指導(dǎo)下，經(jīng)過村民大會或村民代表大會通過。二是建立土地增值收益分配使用監(jiān)管小組。選出由村民代表、黨員代表成員參加的村民監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)對土地征收增值收益分配、使用、公開、管理等全過程監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，確保增值收益分配公平、公正，村集體及村民利益不受損失。

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