王海琴 李昆澤

【摘 要】 我國地方政府性債務(wù)存在顯性債務(wù)不斷增加，隱性債務(wù)化解困難的問題。在中國式現(xiàn)代化視域下，地方政府性債務(wù)問題產(chǎn)生的制度根源主要在于失衡的央地財政關(guān)系，即中央政府與地方政府的財權(quán)和事權(quán)不匹配。雖然現(xiàn)階段我國地方政府債務(wù)治理取得了一定的成就，但是仍無法滿足中國式現(xiàn)代化的發(fā)展要求。因此，可以在總結(jié)梳理國外制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以中國式現(xiàn)代化的要求、以法治化的方式對中央財政和地方財政負(fù)責(zé)事項進(jìn)行劃分，實現(xiàn)分權(quán)治理。地方政府與債務(wù)治理有關(guān)的法治建設(shè)重點應(yīng)當(dāng)放在平衡地方財政收支關(guān)系上。在明確賦予地方政府自主和獨立的財政地位后，應(yīng)當(dāng)加大對地方政府債務(wù)的管理力度，具體措施包括債務(wù)余額管理和債務(wù)重整管理等制度。

【關(guān)鍵詞】 中國式現(xiàn)代化； 地方政府性債務(wù)； 央地財政關(guān)系； 法治化

【中圖分類號】 F810.7? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）04-0123-07

一、引言

地方政府性債務(wù)，是地方政府及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)。近年來，我國的地方政府性債務(wù)問題受到了廣泛的關(guān)注。一方面，在政府自身收入不足的情況下，地方政府通過舉債的方式增加財政能力，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了資金支持?！额A(yù)算法》（2014年修正）刪除了“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的規(guī)定。但另一方面，一直以來地方政府性債務(wù)在管理上存在較多的“空白區(qū)域”，造成了地方政府往往以“城投債”等方式進(jìn)行遠(yuǎn)超財政收入能力的借債。這不僅導(dǎo)致了政府債務(wù)的違約風(fēng)險，還會導(dǎo)致財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的系統(tǒng)性風(fēng)險[1]。因此，對待地方政府性債務(wù)問題，既要發(fā)揮其增強財政能力的積極作用，又要有效避免地方政府性債務(wù)所可能導(dǎo)致的風(fēng)險。有鑒于此，必須明確引發(fā)風(fēng)險的主要根源和風(fēng)險問題?！爸袊浆F(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”[2]在中國式現(xiàn)代化視域下，地方政府性債務(wù)的風(fēng)險溯源、風(fēng)險梳理、風(fēng)險治理必須立足于社會主義制度和國情，依托于當(dāng)前正在建立的現(xiàn)代化治理體系以及治理能力而展開。

地方政府性債務(wù)的根源在于失衡的央地財政關(guān)系，解決問題的出路在于強化地方政府性債務(wù)治理的法治化。2014年《預(yù)算法》的修改充分說明了法治化應(yīng)當(dāng)是解決地方政府性債務(wù)的基本手段[3]。同年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）。當(dāng)前，在我國學(xué)術(shù)界既有從憲制層面來考量地方政府性債務(wù)出現(xiàn)的問題，并從宏觀角度為解決這類問題提出了相應(yīng)的意見和建議[4]，也有以地方政府性債務(wù)的各類型問題作為切入點，提出法治化措施的具體研究[5]。然而，現(xiàn)有研究并未將宏觀體制和解決方案兩者進(jìn)行深度融合。從中國式現(xiàn)代化的角度出發(fā)審視地方政府性債務(wù)治理的問題，既要從中國實際出發(fā)考量地方政府性債務(wù)的治理體系，也要立足于地方實踐考量地方政府性債務(wù)的治理能力，才能最終實現(xiàn)地方政府性債務(wù)的宏觀體制以及具體操作方案的銜接與總體安排。

二、我國地方政府性債務(wù)的風(fēng)險問題

在我國既有財政體制中地方政府性債務(wù)具有不同的債務(wù)類型，隨之產(chǎn)生了不同類型的債務(wù)風(fēng)險。地方政府性債務(wù)的規(guī)模也與債務(wù)風(fēng)險的危險程度緊密相關(guān)。從財政體制下的地方政府性債務(wù)類型角度反思地方政府性債務(wù)風(fēng)險問題，可以推動從制度層面來應(yīng)對和解決地方政府性債務(wù)風(fēng)險。

（一）地方政府性債務(wù)的類型

在我國財政體制中可根據(jù)是否以地方政府名義舉債、是否受到《預(yù)算法》的約束、法律規(guī)定的償付資金來源是否是財政資金三大標(biāo)準(zhǔn)劃分出地方政府性債務(wù)的不同類型，即“顯性債務(wù)”與“隱性債務(wù)”兩種。

《預(yù)算法》（2018年修正）第三十五條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！蓖ㄟ^合法程序發(fā)行債券產(chǎn)生的債務(wù)，被納入預(yù)算管理，債務(wù)情況會定期向社會公布并受到監(jiān)督，所以被稱為“顯性債務(wù)”。反之，通過其他方式產(chǎn)生、未被納入預(yù)算管理、政府不應(yīng)以財政資金作為償付資金的債務(wù)，被稱為“隱性債務(wù)”。引起隱性債務(wù)的主要因素在于：一是政府開展的各類投資或者是購買服務(wù)等活動過程中，通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成政府中長期支出事項；二是政府為解決資金需求搭建融資平臺籌集資金，政府需要承擔(dān)資金償還和資金擔(dān)保等相關(guān)責(zé)任。由于未納入預(yù)算管理，所以前述“隱性債務(wù)”在理論上也不應(yīng)以財政資金為還款資金。概言之，除根據(jù)《預(yù)算法》及相關(guān)規(guī)定由地方政府自行發(fā)行債券而產(chǎn)生的債務(wù)之外，從防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險和符合相關(guān)法規(guī)的角度來看，以其他方式產(chǎn)生的“隱性債務(wù)”都屬于違法違規(guī)債務(wù)。

（二）地方政府性債務(wù)的規(guī)模與債務(wù)風(fēng)險

就顯性債務(wù)而言，國家對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂?，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)。根據(jù)財政部網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年全國地方政府債務(wù)限額為332 774.3億元，年末的全國地方政府債務(wù)余額為304 700億元，2021年地方政府性債務(wù)余額占債務(wù)批準(zhǔn)限額的比重為0.9156；2022年全國地方政府債務(wù)限額為376 474.3億元，年末的全國地方政府債務(wù)余額為350 618億元，2022年地方政府性債務(wù)余額占債務(wù)批準(zhǔn)限額的比重為0.9313②。可以看出，地方政府性顯性債務(wù)規(guī)模都控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，但不論是批準(zhǔn)的限額還是債務(wù)余額，都呈現(xiàn)出一個上升的趨勢；債務(wù)余額占批準(zhǔn)限額的比重也在不斷地增長。顯性債務(wù)規(guī)模增長的原因在于，地方政府存在巨大的財政壓力，導(dǎo)致財政收入與支出不能相抵，以至于只能通過大量發(fā)行債券來滿足財政支出需求。由此可見，盡管顯性債務(wù)規(guī)模仍在法定范圍之內(nèi)，但是不斷增長的顯性債務(wù)增加了地方政府承受的違約風(fēng)險。

地方政府“隱性債務(wù)”的規(guī)模測算則比較復(fù)雜，只能通過審計部門的報告對地方政府“隱性債務(wù)”問題進(jìn)行說明。根據(jù)審計署的年度預(yù)算審計報告，2021年度，地方政府專項債務(wù)管理還存在許多問題。審計調(diào)查的10個地區(qū)違規(guī)將136.36億元專項債務(wù)資金用于企業(yè)經(jīng)營和人員工資等，審計調(diào)查的33個地區(qū)217億元資金閑置1年以上，這些地方政府并未對各自的債務(wù)資金制定出完備的解決方案，部分地區(qū)雖然制定了相應(yīng)的方案，但是方案卻缺乏可行性和合理性[6]。可以看出，變相舉債或者債務(wù)違約等行為目前在我國諸多省市和地區(qū)的地方政府中頻頻出現(xiàn)?！半[性債務(wù)”的風(fēng)險不僅在于其本身性質(zhì)的違法性，還在于難以進(jìn)行監(jiān)督和管理。由于隱性債務(wù)未能納入預(yù)算管理，地方人大也無法以預(yù)算來約束同級政府的相關(guān)舉債行為，這就導(dǎo)致了缺乏監(jiān)督的地方政府性債務(wù)存在濫發(fā)的可能。

三、中國式現(xiàn)代化與地方政府性債務(wù)治理法治化

地方政府性債務(wù)風(fēng)險問題不僅是財政體制問題，更是國家治理的重要問題?；诖耍寚邑斦崿F(xiàn)真正意義上的中國式現(xiàn)代化治理，就必須以國家制度為出發(fā)點，以地方政府性債務(wù)為基礎(chǔ)，找到引發(fā)這類債務(wù)風(fēng)險出現(xiàn)的根源，即中央與地方財政分權(quán)治理關(guān)系失衡[7]。

（一）中國式現(xiàn)代化視域下地方政府性債務(wù)風(fēng)險的制度根源

如何控制地方政府性債務(wù)目前的發(fā)展規(guī)模？其中的隱性債務(wù)該如何化解？這些問題在本質(zhì)上都是國家治理問題。國家治理與國家制度有著緊密聯(lián)系[8]，從實踐來看，造成地方政府性債務(wù)的原因有很多，包括從中央到地方各級財政層層集中、地方政府脫離本地經(jīng)濟發(fā)展實際盲目擴大投資、國家對地方政府性債務(wù)監(jiān)管力度不夠等。但一般認(rèn)為，這些原因的制度根源可歸結(jié)為地方政府的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配，因此，本文主要從這個視角分析地方政府性債務(wù)風(fēng)險的制度根源。

一方面，從財權(quán)來看，自1994年的分稅制改革以來，國家稅收能力大幅提升，財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重呈增加趨勢。而在財政收入劃分上，稅收穩(wěn)定且豐厚的稅種均被歸納到中央收入范疇中，譬如增值稅等；部分管理和征收難度較高的稅種，基本由地方政府進(jìn)行管理，譬如印花稅等。此后，企業(yè)所得稅改革、農(nóng)業(yè)稅廢除改革、內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并改革、營業(yè)稅改增值稅改革等都使得中央財權(quán)日漸增強、地方財權(quán)則日漸削弱，中央比重大、地方比重小的這一財政收入劃分框架愈加固定。

另一方面，從事權(quán)來看，中央政府在集中財權(quán)的同時，不斷地向地方釋放行政權(quán)力，但財政支出的中央-地方職責(zé)劃分總體較為籠統(tǒng)，地方財政在支出范圍上主要以兜底條款或概括式類型的規(guī)定作為核心，由此，造成了地方不斷增加的事權(quán)與有限財權(quán)之間的緊張關(guān)系。2018年，僅就一般公共預(yù)算收入而言，中央收入與支出比為2.61，而地方收入與支出比為0.52?？梢姷胤秸敊?quán)之薄弱與事權(quán)之龐大，兩者之間嚴(yán)重不匹配。2022年，中央收入與支出比為2.67，地方收入與支出比為0.48。相較于2018年的數(shù)據(jù)，變化并非顯著。由此可知，地方政府財權(quán)和事權(quán)之間的關(guān)系仍需持續(xù)優(yōu)化。③

地方政府僅依靠自身收入無法履行法定事權(quán)職責(zé)，要通過其他方式來增加收入。一是中央財政轉(zhuǎn)移支付。但是，中央轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限，且部分轉(zhuǎn)移支付的應(yīng)用事項有著定向規(guī)定。二是“土地財政”。中央默許地方政府在解決融資問題上可以進(jìn)行自主創(chuàng)新[9]。諸多地方政府利用現(xiàn)有的土地資源和其他資源等來擴大收入，許多地方政府建立了地方融資平臺。例如，土地資源具有有限性特征，隨著中央“房住不炒”政策的深入實施，“土地財政”也隨著房地產(chǎn)市場的增長放緩而趨于停滯。三是以顯性借債和隱性借債的方式來籌集資金。其中，顯性借債的方式受到《預(yù)算法》的嚴(yán)格控制和人大的監(jiān)督?！额A(yù)算法》對政府隱性借債的規(guī)制呈現(xiàn)原則性特征，缺乏明確的制度規(guī)范。因此，隱性借債成為政府籌集資金以履行事權(quán)義務(wù)的中間方式。

（二）國內(nèi)外平衡央地財政關(guān)系的成就與經(jīng)驗

許多國家經(jīng)濟發(fā)展的市場化程度較高，由于缺少政府的宏觀調(diào)控，經(jīng)濟危機呈現(xiàn)周期性特點，而地方政府性債務(wù)風(fēng)險的后果也更為明顯。例如，美國在20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟危機浪潮中，因無法及時償付債券，多次發(fā)生重大政府債務(wù)違約事件。為有效應(yīng)對和預(yù)防政府債務(wù)違約風(fēng)險，各國探索出了各具特色的平衡央地財政關(guān)系的地方政府性債務(wù)風(fēng)險的治理機制。一方面，中央財權(quán)與中央事權(quán)進(jìn)行同步擴張。在此情形下，從財權(quán)來看，英國的稅權(quán)高度集中，稅法和稅收政策制定權(quán)屬中央政府，地方無相關(guān)權(quán)限[10]；從事權(quán)來看，中央財政負(fù)責(zé)的事權(quán)范圍包括穩(wěn)定經(jīng)濟、提供公共產(chǎn)品、配置資源三類，中央政府的財政支出在國家一般公共服務(wù)支出中占比達(dá)80%[11]。此外，大部分地方政府開支需要由中央政府無條件買單，主要是稅收支持撥款和按人口比例分配的撥款，占全部中央政府轉(zhuǎn)移支付的60%左右[12]。雖然英國政府掌握了大部分財權(quán)，但其也負(fù)擔(dān)了地方政府的大部分支出和無條件轉(zhuǎn)移支付，地方政府的財政壓力較小，中央政府以同步擴張自身財權(quán)事權(quán)的方式一定程度上平衡了央地財政關(guān)系，降低了觸發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險的可能性。另一方面，采取非對稱型財政分權(quán)模式，完善對地方的轉(zhuǎn)移支付。在該種模式下，雖然中央的財權(quán)得到了擴張，但能夠有效采取轉(zhuǎn)移支付等手段對地方政府的財政行為進(jìn)行干預(yù)，以有效平衡地方政府的財政收支情況。例如，德國以“適度集中，相對分散”為理念構(gòu)建央地財政關(guān)系，央地財權(quán)事權(quán)高度統(tǒng)一，聯(lián)邦政府以稅收分享、橫向轉(zhuǎn)移支付、返還性轉(zhuǎn)移支付等形式實現(xiàn)央地財政關(guān)系調(diào)控[13]。在日本的分稅制下，中央與地方財政的收入比例約為44■56，但財政支出比例大致為12■5，可見日本各級財政收入與支出嚴(yán)重倒掛，但倒掛部分可由中央返還地方及轉(zhuǎn)移支付彌補[14]。面對失衡的央地財政關(guān)系，日本采取中央返還及轉(zhuǎn)移支付收入的手段來彌補地方財政收支不平衡的差距。同時，美國、澳大利亞等國聯(lián)邦政府的財權(quán)較為集中，各州政府的自主性較強，但同時州政府的預(yù)算方案等支出也受到議會的嚴(yán)格監(jiān)督。此外，德國、美國、日本等國家還將中央和地方政府的事權(quán)、財權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付的基本格局上升到了憲法規(guī)范層面。雖然美國、澳大利亞等國家的財政體制與我國存在根本性差異，但其地方政府性債務(wù)治理的原則理念和制度設(shè)計可以為我國平衡央地財政關(guān)系提供啟示。

面對經(jīng)濟下行的壓力，當(dāng)前我國經(jīng)濟增速放緩，財政收入增速下降，但地方政府財政支出比重增加，地方政府性債務(wù)風(fēng)險加劇。為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展以及全體人民共同富裕的中國式現(xiàn)代化，伴隨《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》等的修訂實施，國家制定了一系列政策措施以平衡央地間的財政關(guān)系，加強對地方政府性債務(wù)的治理和管理。在現(xiàn)行的財政管理體制中，國家建立了分稅制、轉(zhuǎn)移支付、五級預(yù)算制等制度設(shè)計，以平衡央地財政關(guān)系。財政部對地方政府債券的態(tài)度經(jīng)歷了“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”到“自發(fā)自還”的演變歷程，地方政府享有自主發(fā)債的權(quán)限，但應(yīng)受到嚴(yán)格限制。2018年修訂后的《預(yù)算法》從預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、決算、監(jiān)督等方面優(yōu)化完善了地方政府性債務(wù)管理的制度框架。2020年修訂的《預(yù)算法實施條例》對《預(yù)算法》規(guī)定的制度內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，進(jìn)一步夯實了規(guī)范地方政府債務(wù)管理的制度基礎(chǔ)。并且，國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）建立了“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，指出以考核問責(zé)機制和債權(quán)人約束機制抑制地方政府舉債融資的沖動，以發(fā)揮規(guī)范舉債的正向價值，防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。此外，國家還從地方政府債務(wù)信息公開、債務(wù)績效管理、嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模等方面規(guī)范了地方政府舉債融資體制。在中國式現(xiàn)代化發(fā)展的視域下，為應(yīng)對日益復(fù)雜的經(jīng)濟形勢和發(fā)展問題，需要進(jìn)一步探索完善財政管理體制的法治化路徑，以降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)國民經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

（三）平衡央地財政關(guān)系與中國式現(xiàn)代化治理的要求

建立平衡的中央與地方財政兩者的分權(quán)治理關(guān)系，增強債務(wù)治理能力，是在中國式現(xiàn)代化的整體框架下實現(xiàn)地方政府性債務(wù)治理的關(guān)鍵。第一，財政資源豐厚程度與國家治理能力強弱息息相關(guān)；第二，中國式現(xiàn)代化治理的重點應(yīng)當(dāng)放在區(qū)域平衡發(fā)展上；第三，現(xiàn)代國家治理高度關(guān)注風(fēng)險治理體系與治理能力現(xiàn)代化問題。地方政府性債務(wù)風(fēng)險是我國面臨的重大經(jīng)濟風(fēng)險挑戰(zhàn)[15]。

要在財政體制建設(shè)與完善中貫徹中國式現(xiàn)代化治理的理念和要求，就必須平衡央地財政關(guān)系，構(gòu)建符合現(xiàn)代化財政發(fā)展的制度，即劃分中央財政和地方財政兩者的權(quán)力。

四、中國式現(xiàn)代化視域下地方政府性債務(wù)治理法治化的制度路徑

黨的二十大報告指出，要“不斷彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢，不斷增強社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的動力和活力，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！盵2]一方面，要按照中國式現(xiàn)代化治理的要求，厘清中央與地方的財政關(guān)系，進(jìn)而明確地方政府具有自主性的財政主體地位；另一方面，要在此基礎(chǔ)上推動地方政府財政治理法治化，對地方政府舉債行為予以制度約束。

（一）建立法治化的政府間財政關(guān)系

第一，要在中央和地方之間平衡財權(quán)和事權(quán)。對此，黨的十九大報告提到：權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)和區(qū)域平衡，即要讓中央和各級地方的事權(quán)、財政收入權(quán)力、財政支出權(quán)力匹配起來，達(dá)到各級的事權(quán)有相應(yīng)的財力做保障的基本要求，在此基礎(chǔ)上再去促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化。要進(jìn)一步健全三級財政框架[16]，即建立中央、省、縣的財政框架，實現(xiàn)每個層級都有自己的財權(quán)和事權(quán)。

第二，確保財政轉(zhuǎn)移制度落實到行動中，才能準(zhǔn)確劃分政府在財政支出上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度仍與中國式現(xiàn)代化治理的要求存在較大差距。其一，一般性轉(zhuǎn)移支付存在“逆向激勵”作用。經(jīng)濟發(fā)展水平低、財政收入少的地區(qū)獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付多，從而對地方經(jīng)濟建設(shè)產(chǎn)生“逆向激勵”影響。其二，專項轉(zhuǎn)移支付項目過多過雜，缺乏穩(wěn)定制度和體系。在實際實踐中容易出現(xiàn)資金閑置或者審核不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}[9]。其三，未對財政轉(zhuǎn)移或者財政支付等構(gòu)建與之相符的評價體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致人為因素作用大，容易留下尋租空間。

第三，建立法治化的政府間財政體系。一是制定財政劃分基本法律，對各層級之間進(jìn)行分級預(yù)算，明確各級政府具有分級的舉債權(quán)和分級的產(chǎn)權(quán)。“把共同事權(quán)的要求和職責(zé)劃分清楚，提升共同事權(quán)的執(zhí)行效率”[9]。增加稅收收入中地方政府的分享比例，合理配置中央和地方稅種及立法權(quán)，探索并建立房產(chǎn)稅等主體稅種，以增加地方政府財權(quán)。二是制定轉(zhuǎn)移支付基本法律制度。加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，減少專項轉(zhuǎn)移支付類型的項目。為資金支付或者資金轉(zhuǎn)移制定具備可行性的評價機制，提高財政轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)的科學(xué)性和透明性。三是完善《預(yù)算法》及相關(guān)規(guī)定。把所有政府收入，包括顯性與隱性債務(wù)都納入預(yù)算管理。各級政府分別編制本級預(yù)算，強化各級人大對本級預(yù)算的硬約束。各級政府都要堅持財政平衡原則，避免濫用財權(quán)，盡量減少不必要的赤字。

第四，推動涉及政府間財政關(guān)系的財政政策法律化。有學(xué)者認(rèn)為，由于現(xiàn)行法律未對政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和擁有的權(quán)力進(jìn)行有效劃分，使得政府在實踐中容易出現(xiàn)事權(quán)下放或者權(quán)力越界等情況[17]。雖然這種從上到下的事權(quán)劃分方式確保了各項權(quán)力和事務(wù)的落實發(fā)展，但是對于財政體制總體的穩(wěn)定性產(chǎn)生了一定的影響[7]。要通過法律的高效力層級，使中央地方政府間財政權(quán)限劃分框架固定下來。增加地方政府對于央地間財政行為的可預(yù)測性，促進(jìn)中央與地方財政關(guān)系良性互動。

（二）明確地方政府的自主財政地位

實現(xiàn)地方政府性債務(wù)治理法治化，首先必須要明確地方政府所具有的是“自主”還是“獨立”的財政地位。有學(xué)者認(rèn)為，我國地方政府已經(jīng)是財政上獨立的法律主體[18]。但也有學(xué)者認(rèn)為，政府間擁有的事權(quán)關(guān)系在實現(xiàn)法治化時，需要明確劃分權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)力范圍[17]。一般而言，我國中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了中央政府的絕對權(quán)威[7]。但我國財政體制既要保障中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要賦予地方政府較高的自主性和主動性，所以我國各省市的地方政府在財政上擁有明顯的自主地位。

“自主”的財政地位，即自主的財政權(quán)，是指地方政府在法定范圍內(nèi)自主組織、管理和運用財政資金的資格或能力，包括自主發(fā)債的資格或能力。2014年《預(yù)算法》確定了省級地方政府具有自主發(fā)債的權(quán)力。雖然政府總量控制的行政干預(yù)色彩仍較濃厚，但是，自主發(fā)債與自行發(fā)債不同，前者能夠反映出地方政府擁有的自主行為，后者則反映了中央意志必須得到落實執(zhí)行[19]。此外，根據(jù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，還需要強調(diào)“地方責(zé)任”的獨立性，而非中央政府的“分支機構(gòu)”，要對其進(jìn)行法律化的規(guī)制與監(jiān)管，并建立起法治化的政府行為控制機制。

要采取有效的制度措施“明確”地方政府的自主財政地位。1994年分稅制改革并未觸動事權(quán)，只是對央地財權(quán)進(jìn)行了分割[18]。不但詳細(xì)劃分了中央政府和地方政府兩者各自的權(quán)力范圍，而且更明確了中央政府所處地位[20]。但地方財政管理權(quán)力的自主性受到法律法規(guī)的約束：一是以憲法修正明確社會治理環(huán)節(jié)地方政府享有的權(quán)力；二是在《立法法》中為經(jīng)濟社會事務(wù)延伸立法權(quán)限，并為規(guī)避立法沖突制定與之相符的解決機制；三是以法律來提高實行分稅制財政管理體制的地位，并為稅權(quán)構(gòu)建具備可行性的分配機制；四是在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中為地方國有資產(chǎn)新增所有權(quán)；五是加快制定《地方公債法》，以法定的方式來對地方政府發(fā)債權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確的解釋與定義。

（三）完善地方政府債務(wù)余額管理制度

2015年修訂后的《預(yù)算法》賦予了省級政府發(fā)債權(quán)，實行債務(wù)余額管理制度。同時，要求建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險防控機制，并妥善處理存量債務(wù)④。有學(xué)者認(rèn)為，地方政府債務(wù)治理的類型為行政發(fā)包制，即將“行政權(quán)威”融入到政府科層中，并為市場搭建“發(fā)包”機制，利用這種方式對市場產(chǎn)生良好的激勵效果[21]，實現(xiàn)了政府舉債權(quán)、債務(wù)監(jiān)管權(quán)和激勵分配權(quán)三者的統(tǒng)一，是與我國現(xiàn)存制度環(huán)境和制度安排相適應(yīng)的一種制度[22]。

對于我國來說，歷經(jīng)1978—1993年的財政透支階段，1994年通過調(diào)整赤字編列口徑等舉措，國家才逐步確立依靠公債彌補財政赤字的制度，2006年確立了國債余額管理制度[23]。從我國積極的財政政策趨勢來看，政府財政赤字增加是不可避免的，債務(wù)的規(guī)模也會越來越大。債務(wù)余額管理的制度完善性決定了控制政府債務(wù)風(fēng)險的有效性，債務(wù)余額管理制度的有效性在很大程度上取決于指標(biāo)設(shè)置，美國和歐盟各國都實行債務(wù)余額管理，但實施效果各不相同[22]。而且，我國的債務(wù)余額管理存在短期債券期限品種少、發(fā)行規(guī)模占比低、對隱性負(fù)債考慮不足、積極財政政策帶來的債務(wù)通脹問題等[20]。

第一，在制定債務(wù)規(guī)模余額上限時，中央應(yīng)當(dāng)增加對地方政府隱性債務(wù)的考量，如化解存量隱性債務(wù)、國有企業(yè)破產(chǎn)及資產(chǎn)改良可能造成的負(fù)債等。第二，省級地方政府應(yīng)當(dāng)充分利用發(fā)債自由權(quán)，在余額管理限度內(nèi)促進(jìn)合理地方政府性債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的形成。第三，中央要更好地協(xié)調(diào)貨幣政策和財政政策，既要考慮到就業(yè)與物價水平，也要考慮到政府的債務(wù)違約風(fēng)險。此外，還應(yīng)注重債務(wù)管理法律法規(guī)的健全和完善。

（四）盡快落實政府資產(chǎn)負(fù)債表制度

有學(xué)者認(rèn)為，資產(chǎn)負(fù)債表是一種行之有效的分析工具，也是運用普遍的評估工具，在政府目前的資產(chǎn)負(fù)債管理活動中所起到的作用不容小覷[24]。

首先，由于編制的前提之一是產(chǎn)權(quán)明晰，所以必須確保中央和地方政府擁有明確的財權(quán)和事權(quán)，以使中央自主管理、地方自主管理以及兩者共同管理融入到報表核算環(huán)節(jié)。其次，將所有資產(chǎn)和負(fù)債全部納入編制。這有利于明確隱性債務(wù)規(guī)模，從而有助于判斷地方政府的償債能力和違約可能性。最后，資產(chǎn)負(fù)債表能夠推動財政治理的改變。資產(chǎn)負(fù)債表使人們轉(zhuǎn)向關(guān)注資產(chǎn)負(fù)債表中的存量數(shù)據(jù)和政府財政積累與償還債務(wù)的能力，促使政府更多關(guān)注經(jīng)濟增長的質(zhì)量，最終有助于經(jīng)濟的健康發(fā)展和政府治理水平的提高。

（五）完善地方政府信用評級制度

“信用評級能有效緩解地方政府和債券投資者之間的信息不對稱，幫助地方政府減少債權(quán)信用風(fēng)險溢價情況，節(jié)省政府在融資環(huán)節(jié)耗費的成本支出?！盵25]自2014年地方政府債券自發(fā)自還試點以來，就引入了信用評級制度。評級是對償債能力和償債意愿的整體評估，必須對地方政府目前的償債能力的各項因素進(jìn)行分析；以自身因素而言，其主要涉及收支情況或者管理能力等；以其他因素而言，主要涉及信息不對稱因素等；以市場角度而言，地方政府與金融機構(gòu)、地方企業(yè)間利益關(guān)系復(fù)雜，信用評級機構(gòu)懾于地方政府的行政權(quán)力，往往很難確保評級結(jié)果的公正性。

第一，建立法治化的政府間財政關(guān)系，拒絕讓中央財政再為地方政府債務(wù)提供“隱性擔(dān)保”；第二，做好地方政府財政收支信息披露，減少因信息不對稱而引發(fā)的各類風(fēng)險；第三，設(shè)立全國性的或跨區(qū)域的獨立的信用機構(gòu)和評級機構(gòu)，利用這些機構(gòu)對政府債權(quán)信用做出有效的評級，讓債權(quán)定價和債權(quán)信用評級實現(xiàn)科學(xué)化與合理化。

（六）允許地方政府債務(wù)重整

地方政府債務(wù)的破產(chǎn)法律解決機制是在不能有效償還各種到期債務(wù)時，地方政府制定出破產(chǎn)申請條例和內(nèi)容[26]。地方政府債務(wù)的破產(chǎn)法律解決機制是作為債務(wù)人的地方政府與政府債權(quán)人之間的一種程序化的公平清償?shù)闹贫劝才?，旨在實現(xiàn)各自利益的最大化。

一些國家的地方政府為債務(wù)構(gòu)建了“地方政府破產(chǎn)制度”，主要是為了地方政府在申請破產(chǎn)時有章可循、有法可依[27]，受到破產(chǎn)制度帶來的影響，地方政府只有處在破產(chǎn)狀態(tài)下，才能在財政上實現(xiàn)自由，否則必須繼續(xù)履行相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任[26]。

但這個制度可能會帶來一些道德風(fēng)險。因為地方政府可能會“毫無后顧之憂”地大量舉債。所以，關(guān)鍵還是要地方政府為自己的債務(wù)負(fù)責(zé)。如若地方政府在開展相關(guān)活動時，沒有任何獨立收入提供支撐，那么，在財政支出上，地方政府將不具備任何權(quán)力，同時也不用承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[18]。

五、結(jié)語

黨的二十大報告強調(diào)：“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。”[2]而國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化屬于中國式現(xiàn)代化的重要組成部分，其核心是法治化。地方政府性債務(wù)規(guī)模擴大，違約風(fēng)險增加，問題產(chǎn)生的根源在于失衡的央地財政關(guān)系。必須調(diào)整財政收支劃分，改善政府間財政關(guān)系[21]，構(gòu)建現(xiàn)代化的法治財政體系。首先，必須通過法律形式對中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)進(jìn)行明確劃分，并通過轉(zhuǎn)移支付制度解決部分地區(qū)財政負(fù)擔(dān)較重問題，同時彌補因事權(quán)與財權(quán)劃分不準(zhǔn)確帶來的誤差，建立法治化的政府間財政體系，推動涉及政府間財政關(guān)系的財政政策法律化。其次，必須通過立法強化地方政府自主的財政地位。只有讓地方政府作為地方財權(quán)的真正行使者、成為地方財政支出責(zé)任的真正承擔(dān)者，才能真正建立起合理、穩(wěn)定的地方財政體制。最后，要完善地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)制度。在進(jìn)行地方政府性債務(wù)的法治化治理中，不能僅限于現(xiàn)有體制的調(diào)整和完善，還要積極引入新的制度，包括地方政府債務(wù)余額管理制度、地方政府資產(chǎn)負(fù)債表制度、地方政府信用評級制度、地方政府債務(wù)重整制度等。

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