摘? ?要：全過程人民民主是社會(huì)主義民主的最新樣態(tài)，發(fā)展全過程人民民主是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一。全過程人民民主發(fā)軔于基層民主實(shí)踐，又在賦能基層治理的過程中彰顯出自身所獨(dú)有的民主特色。在參與主體上，基層黨組織發(fā)揮核心引領(lǐng)作用，同時(shí)廣泛吸納多元主體共同參與，形成“一核多元、協(xié)同共治”的基層治理格局；在運(yùn)作程序上，全過程人民民主具有時(shí)間持續(xù)、空間延伸、內(nèi)容全面的基本特征，在基層治理中形成全鏈條、全方位、全覆蓋的完整民主運(yùn)行程序；在治理效能上，全過程人民民主將發(fā)力點(diǎn)聚焦于基層群眾現(xiàn)實(shí)問題的解決，充分展示出人民民主的現(xiàn)實(shí)性與實(shí)效性。由此，參與主體廣泛、運(yùn)行程序完整、治理績(jī)效突出可作為全過程人民民主賦能基層治理的三重維度，進(jìn)一步開辟了“中國(guó)之治”的新境界。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；基層治理；民主治理

中圖分類號(hào)：D602? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.06.007

文章編號(hào)：1009-6922（2023）06-49-09

全過程人民民主扎根于中國(guó)大地，在探索中國(guó)式現(xiàn)代化道路的過程中應(yīng)運(yùn)而生。全過程人民民主是中國(guó)共產(chǎn)黨百余年來帶領(lǐng)中國(guó)人民進(jìn)行民主實(shí)踐的產(chǎn)物，是基層民主實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論升華。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確提出：“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效?！保?］39基層既是貫徹落實(shí)全過程人民民主的“最后一公里”，也是全過程人民民主的最佳實(shí)踐陣地。將全過程人民民主嵌入基層治理，實(shí)現(xiàn)二者的耦合共生、協(xié)同發(fā)展，是新時(shí)期繼續(xù)推進(jìn)全過程人民民主實(shí)踐的重要考量。因此，本文在學(xué)界研究基礎(chǔ)上，從主體、程序和績(jī)效三個(gè)維度重點(diǎn)闡釋全過程人民民主對(duì)基層治理的賦能作用，進(jìn)一步延伸全過程人民民主的研究視野。

一、吸納與協(xié)同：全過程人民民主的主體賦能

西式民主服務(wù)于資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治，普通民眾被拒之民主門外，無法真正參與國(guó)家政治生活和社會(huì)治理?！百Y本主義社會(huì)里的民主是一種殘缺不全的、貧乏的和虛偽的民主，是只供富人、只供少數(shù)人享受的民主?！保?］全過程人民民主堅(jiān)持人民至上，以集體主義為本位，廣泛吸納多元主體共同參與基層治理，形成了“一核多元、協(xié)同共治”的基層治理格局。在這一格局下，基層黨組織處于核心位置，圍繞基層黨組織依次形成基層政府、自治組織和社會(huì)力量，并發(fā)動(dòng)人民作為基層自治的主體力量廣泛參與，從而形成多元主體共同參與基層治理的強(qiáng)大合力。

（一）黨建引領(lǐng)：基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨在基層治理中的核心地位是百余年來我國(guó)基層治理實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)。作為承載廣泛民意的先鋒組織，基層黨組織扎根一線，發(fā)揮核心引領(lǐng)作用，將自身的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能，成為領(lǐng)導(dǎo)全過程人民民主賦能基層治理的核心主體。

基層是社會(huì)構(gòu)成的最小單元，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重心。習(xí)近平總書記指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層?！保?］基層作為人民群眾政治參與的一線陣地、全過程人民民主的直接發(fā)源地，同時(shí)也是多方利益交融的匯集地，因此各種問題紛繁復(fù)雜，治理難度不言而喻。為了主動(dòng)回應(yīng)基層群眾的需求并切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，引導(dǎo)群眾自主理性有序參與政治生活，亟須基層黨組織發(fā)揮引領(lǐng)作用。

基層黨組織是黨在基層工作的戰(zhàn)斗堡壘，是黨聯(lián)系、發(fā)動(dòng)、服務(wù)群眾的最堅(jiān)實(shí)力量支撐。黨的二十大報(bào)告提出：“推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理。”［1］67習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織體系，把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！保?］在基層治理的過程中，踐行全過程人民民主必須更好發(fā)揮基層黨組織的核心引領(lǐng)作用。一方面，基層黨組織是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的“最后一公里”，通過發(fā)揮基層黨組織強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，為黨的方針政策最終惠及基層保駕護(hù)航；另一方面，基層黨組織傾聽群眾聲音、吸納群眾力量、統(tǒng)籌群眾事務(wù)，在決策前、決策中、決策后始終保證人民的廣泛有效參與，將原汁原味的基層民意整合上達(dá)，擴(kuò)大了全過程人民民主的輻射圈。這樣，基層黨組織將自上而下的頂層設(shè)計(jì)與自下而上的民眾參與相結(jié)合，上情下達(dá)和下情上達(dá)實(shí)現(xiàn)雙向相接，確保全過程人民民主在基層廣泛、真實(shí)和有效實(shí)施，從而為基層治理提質(zhì)增效。

（二）協(xié)同共治：多元主體參與實(shí)現(xiàn)整體性治理

在基層治理中，除了基層黨組織發(fā)揮核心引領(lǐng)作用外，基層政府、基層群眾自治組織和社會(huì)力量也各司其職、參與其中，形成了多元主體協(xié)同共治、綜合發(fā)力、良性互動(dòng)的整體性治理格局，從而發(fā)揮出全過程人民民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

作為承擔(dān)法定治理職責(zé)的第一責(zé)任主體，基層政府擁有得天獨(dú)厚的治理資源和直接經(jīng)驗(yàn)，為聚合多元主體實(shí)現(xiàn)整體共治提供支撐。一方面，基層政府通過資源支持和政策保障實(shí)現(xiàn)賦權(quán)增能，最大程度凝聚自治力量和社會(huì)力量形成治理合力，為實(shí)現(xiàn)整體性治理提供堅(jiān)實(shí)的政治力量；另一方面，在發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，充分保留基層群眾自治組織和社會(huì)力量的自主性，將基層政府的治理范圍控制在適用限域，為主體間的良性互動(dòng)提供柔性支撐，確保政府在基層治理中不缺位、不越位，從整體出發(fā)提升多元主體互動(dòng)的和諧程度。

基層群眾自治組織立足基層，直接對(duì)接群眾需求，引導(dǎo)群眾參與基層自治，將人民民主過渡到微觀層次，成為全過程人民民主賦能基層治理的基本載體?；鶎尤罕娮灾谓M織為群眾與基層政府和社會(huì)組織搭建了溝通橋梁，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)向自治與外向協(xié)助的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，基層群眾自治組織能夠有效整合自下而上傳送的民意信息，將碎片化的公眾需求進(jìn)行彈性整合，通過完整的利益表達(dá)與整合機(jī)制向上輸送，實(shí)現(xiàn)個(gè)體與政府的常態(tài)化聯(lián)動(dòng)；另一方面，“基層自治組織自治，是實(shí)現(xiàn)基層治理由政府主導(dǎo)的他治，走向他治與自治協(xié)同，實(shí)現(xiàn)共治的前提”［5］?；鶎尤罕娮灾谓M織在發(fā)揮自治功能的同時(shí)，以整體性、全域性的思路協(xié)助基層政府進(jìn)行治理，最終為實(shí)現(xiàn)整體共治奠定基礎(chǔ)。

作為基層治理的有益補(bǔ)充，群團(tuán)組織、社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織、行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)為基層實(shí)現(xiàn)整體性治理匯聚充裕的社會(huì)力量。作為治理對(duì)象，社會(huì)力量對(duì)內(nèi)高度自律，通過自我規(guī)范、自我約束和自我服務(wù)為基層治理的有序運(yùn)轉(zhuǎn)營(yíng)造良好環(huán)境；作為治理主體，社會(huì)力量對(duì)外輔助治理，通過凝聚社會(huì)各界人士和各方面力量，形成多樣、均衡、可持續(xù)的協(xié)同治理體系，憑借靈活形式、多元服務(wù)和高效整合，最大程度聚合社會(huì)資源、激活多元主體力量并釋放基層治理活力，確保在多元利益下社會(huì)協(xié)同治理達(dá)到最優(yōu)化，為構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局提供有益借鑒。

（三）人民參與：基層群眾直接行使民主權(quán)利

全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了資本邏輯向人民邏輯的轉(zhuǎn)換，人民群眾是基層自治的主體力量。習(xí)近平總書記在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上提出“始終堅(jiān)持人民至上”［6］的民主價(jià)值追求。在基層社會(huì)，群眾直接行使民主權(quán)利、依法實(shí)行群眾自治，并在實(shí)踐中創(chuàng)造出了極具基層特色的直接民主形式，成為全過程人民民主真實(shí)性和有效性的集中體現(xiàn)。

在階級(jí)社會(huì)，民主作為一種國(guó)家形式和國(guó)家形態(tài)，體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)的政治意志。正如馬克思所言：“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！保?］西式民主建立在生產(chǎn)資料私有制的基礎(chǔ)上，以維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治為首要目的，是資本邏輯在政治領(lǐng)域的擴(kuò)展，因此不可能真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。全過程人民民主以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)，不同于資本主義社會(huì)將人的本質(zhì)異化為抽象的“人”，全過程人民民主更關(guān)注現(xiàn)實(shí)中全向度的“人”，“以每一個(gè)個(gè)人的全面而自由的發(fā)展”［8］為目標(biāo)，找到了推動(dòng)歷史發(fā)展的真正主體，并將國(guó)家權(quán)力與廣大人民群眾相聯(lián)系，完成了從以資本為中心向以人民為中心的根本轉(zhuǎn)變。

中國(guó)實(shí)行以村民自治制度、居民自治制度和職工代表大會(huì)制度為主要內(nèi)容的基層群眾自治制度，這是全過程人民民主的基層制度安排，為基層群眾依法實(shí)行自治提供合理支撐。習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象?！保?］在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”［10］，并按照平等、公正、監(jiān)督、民主等原則，通過建立良好的基層社會(huì)政治生態(tài)，協(xié)調(diào)矛盾沖突，表達(dá)利益訴求，在基層治理場(chǎng)域充分發(fā)揮群眾的主動(dòng)性和自主權(quán)，多維多向助推群眾自治與基層善治相互銜接。

直接民主是基層自治最直接的體現(xiàn)，直接民主將基層問題的決定權(quán)交付于民眾對(duì)基層事務(wù)管理的直接參與，通過看得見、摸得著、可感知的方式最大程度還原民主本意，從而增加政治效能感。一方面，基層群眾通過民主選舉決定基層群眾自治組織的領(lǐng)導(dǎo)者，這是全過程人民民主在基層社會(huì)的廣泛實(shí)踐，為民眾實(shí)行民主權(quán)利、表達(dá)利益訴求和參與基層治理提供了窗口和平臺(tái)。另一方面，居民大會(huì)、村民議事會(huì)等常態(tài)化的協(xié)商平臺(tái)為基層群眾完成選舉后的直接民主參與保駕護(hù)航。借助討論、協(xié)商和合作等形式，群眾廣泛深入?yún)⑴c基層事務(wù)決策，在一次次“民主交鋒”中整合民主共識(shí)，將協(xié)商民主參與納入全過程人民民主的設(shè)計(jì)要素中，以直接性、多樣性和真實(shí)性的民主參與聚合民主力量。

二、并聯(lián)與互嵌：全過程人民民主的程序賦能

全過程人民民主在基層治理中擁有完整的程序，通過三維“并聯(lián)式”的復(fù)合結(jié)構(gòu)全面超越了西方“單一線性”民主的固有弊端。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我國(guó)全過程人民民主是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主”［11］。全過程人民民主在時(shí)間上連續(xù)，通過環(huán)節(jié)貫通的完整民主鏈條實(shí)現(xiàn)基層群眾廣泛、長(zhǎng)期、持續(xù)參與政治生活，行使人民當(dāng)家作主的權(quán)利；在空間上延伸，通過多元立體的民主渠道實(shí)現(xiàn)民情民意的上傳下達(dá)、雙向相接，充分保證人民民主無時(shí)不有、無處不在；在內(nèi)容上全面，通過橫向到邊、縱向到底的基層治理網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)人民民主的全覆蓋，確保全過程人民民主看得見、摸得著、可經(jīng)驗(yàn)，具體現(xiàn)實(shí)存在于基層治理的方方面面。

（一）全鏈條：五位一體的民主運(yùn)行環(huán)節(jié)在時(shí)間上連續(xù)

全過程人民民主在基層治理中實(shí)現(xiàn)了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督五大民主鏈條的連續(xù)運(yùn)行，形成環(huán)環(huán)相扣、一體銜接、前后貫通的完整民主閉環(huán)，保證選舉后的每個(gè)具體環(huán)節(jié)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)上基層群眾行使民主權(quán)利的有效性。

基層是社會(huì)的細(xì)胞，歷來是民主政治的發(fā)源地和試驗(yàn)田?！啊膫€(gè)民主’是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的概稱，來源于基層民主的創(chuàng)新實(shí)踐，證明了全過程人民民主在基層有根有源。”［12］《全國(guó)農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要（試行）》在規(guī)范村民自治活動(dòng)的意義上使用了“四個(gè)民主”的提法，確立了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四項(xiàng)民主制度。黨的十九大報(bào)告在此基礎(chǔ)上增加了民主協(xié)商環(huán)節(jié)，對(duì)“四個(gè)民主”進(jìn)行提質(zhì)升級(jí)，為堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主提供了典型樣本和經(jīng)驗(yàn)啟迪。發(fā)源于基層民主實(shí)踐的全過程人民民主超越了西方一選了之、即用即棄的間歇性單一民主，不僅在選舉環(huán)節(jié)中充分保障人民當(dāng)家作主，更將民主鏈條延伸至協(xié)商議事、立法決策、民主管理和監(jiān)督問責(zé)全過程，保障人民全天候、持續(xù)性、多層次參與基層治理，實(shí)現(xiàn)了基層民主運(yùn)行的上下聯(lián)動(dòng)、環(huán)節(jié)貫通，既在時(shí)間上持續(xù)銜接，又在流程上環(huán)環(huán)相扣。

全過程人民民主全方位面向基層實(shí)踐，在基層構(gòu)筑了選舉、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督協(xié)同并舉的完整民主鏈條，形成流通性良好的閉環(huán)結(jié)構(gòu)，由點(diǎn)到面依次推進(jìn)全過程人民民主在基層治理中的實(shí)現(xiàn)。在民主選舉環(huán)節(jié)，基層群眾通過投票方式選出村（居）民委員會(huì)和企事業(yè)單位職工代表大會(huì)的組成人員，代表人民意愿掌握并行使權(quán)力。在民主協(xié)商環(huán)節(jié)，人民群眾通過民主懇談會(huì)、社區(qū)議事會(huì)等形式將協(xié)商范圍下移延伸，在決策前、決策中和決策后展開充分切磋、對(duì)話和協(xié)商，從而調(diào)節(jié)分歧差異、緩和矛盾沖突、凝聚民主共識(shí)，實(shí)現(xiàn)聚同化異、求同存異，最大程度減小決策過程中可能存在的阻力。在民主決策環(huán)節(jié)，基層民眾依據(jù)既定的制度和程序平等參與各個(gè)環(huán)節(jié)，將人民意志嵌入決策的正式啟動(dòng)、研究制定、草案公示、集體決定和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全過程?；鶎記Q策在運(yùn)行程序中堅(jiān)持民主原則，在具體實(shí)踐中吸納民意訴求，為全過程人民民主提供持續(xù)性效能供給。在民主管理環(huán)節(jié)，依據(jù)自治章程和自治要求，基層群眾通過各種形式直接參與基層事務(wù)的管理，將人民民主的實(shí)現(xiàn)點(diǎn)落到基層現(xiàn)實(shí)問題的解決、公共秩序的維護(hù)和合法權(quán)益的保障中，塑造了張弛有度的民主管理與民主自治環(huán)境。在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，全過程人民民主賦予廣大基層群眾形式多樣的監(jiān)督形式、配置科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制和公開透明的監(jiān)督渠道，將人民群眾對(duì)基層決策機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督延伸到基層的每個(gè)角落，確保民主監(jiān)督全方位不留死角。

（二）全方位：上通下達(dá)的民意表達(dá)渠道在空間上延伸

全過程人民民主不僅在時(shí)間上承啟連續(xù)，更在空間上構(gòu)建了暢通有序的民意表達(dá)渠道。習(xí)近平總書記指出：“完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。”［1］39作為全方位、多層次、立體性的民主形態(tài)，全過程人民民主在不同層級(jí)、不同領(lǐng)域、不同場(chǎng)景下為基層群眾實(shí)時(shí)實(shí)地提供多維向度的民意表達(dá)渠道以全方位保障人民當(dāng)家作主。

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，黨的領(lǐng)導(dǎo)過程是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的過程，同時(shí)也是全方位踐行全過程人民民主的過程。全過程人民民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是推動(dòng)基層治理的核心力量，在基層治理中居于主導(dǎo)地位，能夠?qū)⑹占降纳缜槊褚夥从车絿?guó)家決策層面，為全過程人民民主賦能基層治理構(gòu)建暢通有序的民主渠道。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用。”［13］基層黨委在政治生活運(yùn)行中堅(jiān)持民主集中制的根本原則，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)揮民主與集中的疊加優(yōu)勢(shì)和復(fù)合效應(yīng)，從而找到了代表基層民主意愿的最大公約數(shù)。

基層政府作為國(guó)家行使人民所賦予權(quán)力的代言人，和人民群眾朝夕相處，直面千頭萬緒的基層事務(wù)，對(duì)于民意的回應(yīng)、反饋與滿足構(gòu)成了全過程人民民主的一個(gè)重要維度。基層政府支持和保障群眾依法行使自治權(quán)，綜合采用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等多種方式調(diào)節(jié)化解不同基層主體間的互動(dòng)困境。通過塑造民意吸納、民意表達(dá)、民意抉擇的多層次溝通體系，實(shí)現(xiàn)了民意在基層群眾與基層政府間的縱向流動(dòng)?！皵?shù)據(jù)顯示，2018年8月1日至2021年8月31日，虹橋街道12345市民服務(wù)熱線受理工單10659件，市民回訪滿意率及訴求解決率處于長(zhǎng)寧區(qū)前列?！保?4］可見，基層政府借助極具開放性的溝通互動(dòng)平臺(tái)，匯聚民智、吸納民意、體現(xiàn)民望，形成了人民有序參與政治的穩(wěn)定民主形態(tài)。

全過程人民民主因基層人大立法協(xié)商而始，靠各級(jí)人民代表大會(huì)推動(dòng)而興。作為人民代表大會(huì)制度中最靠近基層群眾的一級(jí)，基層人大將民主表達(dá)渠道延伸至末梢終端，為反饋基層訴求、回應(yīng)民生痛點(diǎn)、化解基層矛盾量身打造最優(yōu)實(shí)踐場(chǎng)域，成為全過程人民民主賦能基層治理的前沿主體。基層人大作為密切聯(lián)系群眾的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，決定了基層人大代表是自下而上由人民選舉出來的，具有植根人民、體察民情的天然優(yōu)勢(shì)?；鶎尤舜蟠硪活^連著國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民代表大會(huì)的基本構(gòu)成細(xì)胞；一頭連著人民群眾，成為匯聚基層聲音的民意“直通車”，為基層群眾搭建了暢通無阻的溝通橋梁。在基層人大代表的紐帶作用下，民意訴求能夠原汁原味抵達(dá)黨政機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)了矛盾在基層化解、共識(shí)從基層凝聚，充分拓展了全過程人民民主在基層的參與渠道。

基層既是全過程人民民主的重要實(shí)踐場(chǎng)域，也是開展協(xié)商議事的特色示范窗口。人民政協(xié)將縣級(jí)組織機(jī)構(gòu)延伸至基層，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、企事業(yè)單位設(shè)置常態(tài)化協(xié)商議事平臺(tái)，把協(xié)商平臺(tái)搭建在基層群眾的家門口，為基層群眾表達(dá)訴求、建言獻(xiàn)策、共商共議開拓新渠道。如浙江省政協(xié)在基層推進(jìn)的“請(qǐng)你來協(xié)商”創(chuàng)新實(shí)踐中，“既為黨委政府拓寬問政于民、問計(jì)于民、問需于民的渠道，也為基層委員履職盡責(zé)搭建舞臺(tái)，更為廣大基層群眾表達(dá)訴求、實(shí)現(xiàn)利益提供平臺(tái)，以有利于快速有效打造有事好商量、眾人的事情由眾人商量的基層社會(huì)有序共治新秩序”［15］。人民政協(xié)通過設(shè)置協(xié)商議事平臺(tái)，在基層社會(huì)構(gòu)建起踐行全過程人民民主的協(xié)商矩陣，將人民政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接，為發(fā)展全過程人民民主拓展了重要的途徑。

（三）全覆蓋：橫縱交錯(cuò)的基層治理網(wǎng)格在內(nèi)容上全涉及

橫向到邊、縱向到底的基層治理網(wǎng)格是基層治理的重點(diǎn)和特色。全過程人民民主通過多元主體協(xié)同參與，將治理終點(diǎn)延伸至基層末端，把千頭萬緒的基層治理內(nèi)容囊括在一張橫縱交錯(cuò)的“大網(wǎng)”中，實(shí)現(xiàn)了“上面千條線”與“基層一張網(wǎng)”的覆蓋銜接，將黨和政府與基層群眾緊緊聯(lián)系在一起。

網(wǎng)格化管理發(fā)軔于數(shù)字城市建設(shè)，隨著多主體參與以及國(guó)家和社會(huì)之間的協(xié)同互動(dòng)，網(wǎng)格化管理逐漸向網(wǎng)格化治理轉(zhuǎn)變，后逐漸成為中國(guó)基層治理的民主實(shí)踐方式。網(wǎng)格化治理的核心要件是將基層區(qū)域科學(xué)劃分為邊界清晰、無縫銜接但又互不重疊的細(xì)微網(wǎng)格單元，并對(duì)每個(gè)網(wǎng)格配置專門的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，將精細(xì)化、個(gè)性化和專業(yè)化的群眾服務(wù)下沉至基層?；鶎又卫砭W(wǎng)格橫向到邊、縱向到底，為全過程、全方位、全天候了解基層動(dòng)向和密切聯(lián)系群眾塑造寬松有度的軟環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了對(duì)治理區(qū)間、對(duì)象和環(huán)節(jié)的立體覆蓋，全方位掃除了基層空白地帶和治理盲區(qū)，為全過程人民民主賦能基層治理提供了新方式。

在橫向上，基層網(wǎng)格化治理堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多元主體參與的治理模式，將網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)的成員在橫向上順延展開，通過賦能基層群眾自治組織，并吸納街道、村居、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等多元主體廣泛參與，打破服務(wù)團(tuán)隊(duì)在職業(yè)、年齡、性別等方面的界域限制，最大程度將多元多樣的鮮活力量注入到基層治理實(shí)踐中去，進(jìn)而能夠在不同板塊、各個(gè)方面精準(zhǔn)對(duì)接群眾的個(gè)性需求，為基層群眾提供優(yōu)質(zhì)多元的服務(wù)。如“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的基層治理模式在浙江舟山成功實(shí)踐，這一網(wǎng)格化治理模式將基層干部與人民群眾作為基層服務(wù)團(tuán)隊(duì)的主力軍廣泛吸納，通過橫向到邊的多主體融合共建共治，進(jìn)一步豐富了基層網(wǎng)格化治理的內(nèi)容。

在縱向上，網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)通過摸底調(diào)查、隨地走訪等形式，全面了解基層群眾在就業(yè)、健康、養(yǎng)老、收入等方面的情況，將調(diào)查后掌握的第一手真實(shí)資料進(jìn)行歸類整合，及時(shí)回應(yīng)基層群眾的多樣化需求和差異化訴求。對(duì)于人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，賦予網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)處理問題的權(quán)限，并將收集上來的問題上報(bào)政府部門，直接從源頭化解矛盾，為基層群眾提供一站到底的貫通式服務(wù)。習(xí)近平總書記高度重視調(diào)查研究工作，在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道”［16］?；鶎泳W(wǎng)格化治理通過調(diào)查研究縱向拉長(zhǎng)了全過程人民民主的關(guān)注范圍，將目光向下投放至基層，將問題徹底解決在基層，是堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主的有效途徑。

三、存量與增量：全過程人民民主的績(jī)效賦能

判斷民主效能高低、民主成色好壞的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在于民主能否解決人民問題、是否保障人民當(dāng)家作主，全過程人民民主在運(yùn)行操作過程中始終堅(jiān)持民主效用邏輯，將發(fā)力點(diǎn)聚焦于人民現(xiàn)實(shí)問題的解決方面。習(xí)近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！保?7］全過程人民民主將與生俱來的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和理論特質(zhì)賦能于基層治理中，所呈現(xiàn)出的民主治理效能在原有基礎(chǔ)上遠(yuǎn)超二者個(gè)體元素的簡(jiǎn)單相加，從而實(shí)現(xiàn)了民主治理質(zhì)的飛躍。

（一）“選舉-協(xié)商”相互補(bǔ)充：?jiǎn)我坏诫p向的整合發(fā)力

作為全過程人民民主的重要組成部分，選舉民主和協(xié)商民主一直存在于我國(guó)基層民主政治實(shí)踐中，兩者的有機(jī)復(fù)合超越了西方的單一式民主形態(tài)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！保?8］選舉民主和協(xié)商民主相輔相成、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)了以最小運(yùn)行成本達(dá)到最大民主效益的理想效果。

選舉民主的階段性與協(xié)商民主的全程性相結(jié)合，保證民主運(yùn)行過程的統(tǒng)一完整。習(xí)近平總書記指出：“一個(gè)國(guó)家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)。”［19］529-530在憲法保護(hù)下，基層群眾通過民主選舉直接行使民主權(quán)利，將民主意愿通過投票形式直觀呈現(xiàn)，這是全過程人民民主在基層的真實(shí)體現(xiàn)。由于基層換屆在固定的日期內(nèi)進(jìn)行，民主投票也往往集中在有限的時(shí)間。協(xié)商民主的運(yùn)行則沒有具體時(shí)間要求，既能夠在選舉前對(duì)選舉主體、候選人設(shè)定、程序設(shè)計(jì)等各項(xiàng)事宜進(jìn)行討論，也能在選舉后對(duì)決策制定、管理形式、監(jiān)督機(jī)制等方面展開協(xié)商，因此在各個(gè)時(shí)段、各個(gè)具體的民主過程中都能隨時(shí)開展。全過程人民民主在基層治理的過程中，實(shí)現(xiàn)了選舉民主與協(xié)商民主的完美結(jié)合，為基層群眾全天候、全時(shí)段、全過程參與政治生活提供了民主契機(jī)。這樣，在選舉民主與協(xié)商民主的貫通聯(lián)動(dòng)下，全天候的民主生態(tài)在基層運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)自始至終保障人民當(dāng)家作主。

選舉民主的“服從多數(shù)”與協(xié)商民主的“尊重少數(shù)”相補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)人民利益的增量擴(kuò)容。選舉民主尊重每個(gè)基層主體的利益偏好，通過民主選舉的方式篩選出代表絕大多數(shù)民眾的主流民意，能夠最大程度克服少數(shù)人的有限理性，將公共意志集中體現(xiàn)在公開透明的選舉結(jié)果上，這也是全過程人民民主在基層場(chǎng)域貫徹落實(shí)的初衷。由于受地區(qū)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)關(guān)系等因素的影響，不同主體在民意訴求方面有特殊的價(jià)值判斷，這些少數(shù)人的話語表達(dá)同樣應(yīng)該受到合理關(guān)切。在兼顧大多數(shù)人利益的同時(shí)，基層協(xié)商民主通過平等交流和對(duì)話協(xié)商，為選舉民主補(bǔ)充一股柔性力量，通過民意的聚合和轉(zhuǎn)化從而實(shí)現(xiàn)民主利益的最大擴(kuò)容。這樣，選舉民主與協(xié)商民主相得益彰，既能保證選舉結(jié)果的公平公正，又能展現(xiàn)出極大的包容性以避免政治冷漠，兩者結(jié)合的特殊性更凸顯出全過程人民民主的特色和優(yōu)勢(shì)。

選舉民主的規(guī)范性與協(xié)商民主的靈活性相聯(lián)結(jié)，提升全過程人民民主的運(yùn)行效率。選舉民主通過法定程序賦予民主成果法定效力，并為協(xié)商成果最終轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志安裝了合法屏障。當(dāng)決策執(zhí)行遇到阻力時(shí)，選舉民主在法律的保護(hù)下將按照國(guó)家意志強(qiáng)制執(zhí)行，大大提升了全過程人民民主的運(yùn)行效率，同時(shí)也使得民主成果更具權(quán)威性和認(rèn)可度。基層協(xié)商民主通過醞釀、溝通、對(duì)話、協(xié)商等多層次、多類型的方式，因時(shí)、因事、因地解決基層群眾的意見分歧和差異性訴求，既能夠在選舉、決策、管理、監(jiān)督等各個(gè)具體的民主過程中減少因群眾差異分歧產(chǎn)生的阻力，又能在民主選舉后為政策的順利執(zhí)行保駕護(hù)航，成為極具親和力和靈活性的基層治理“潤(rùn)滑劑”。這樣，選舉民主與協(xié)商民主協(xié)同發(fā)力，既為全過程人民民主在基層的運(yùn)行奠定了合法性基石，又以最小的運(yùn)行成本實(shí)現(xiàn)民主效益的最大化。

（二）“形式-內(nèi)容”有機(jī)結(jié)合：理論至實(shí)踐的具象轉(zhuǎn)化

唯物辯證法認(rèn)為，內(nèi)容決定形式，形式反作用于內(nèi)容。因此，以何種民主形式來呈現(xiàn)民主內(nèi)容關(guān)系著民主績(jī)效的發(fā)揮和民主功能的實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“如何把民主價(jià)值和理念轉(zhuǎn)化為科學(xué)有效的制度安排，轉(zhuǎn)化為具體現(xiàn)實(shí)的民主實(shí)踐，需要注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一，找到正確的體制機(jī)制和方式方法?！保?9］529全過程人民民主在基層民主實(shí)踐中創(chuàng)造出科學(xué)多樣、充滿煙火氣的民主形式，因而也具體呈現(xiàn)出廣泛、真實(shí)、高質(zhì)量的民主內(nèi)容。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立為基層群眾參與國(guó)家立法搭建了平臺(tái)，是全過程人民民主的民主立法形式之一。習(xí)近平總書記在考察上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)指出：“我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主?！保?0］作為全過程人民民主的直接發(fā)源地，基層立法聯(lián)系點(diǎn)創(chuàng)立了民眾參與立法的新形式，通過建立民意溝通、交換、協(xié)商機(jī)制，為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)直接聯(lián)系基層群眾開拓了民主渠道，確保立法議案的提出、立法草案的制定、法律內(nèi)容的討論、法律議案的公布等各個(gè)環(huán)節(jié)都有基層群眾的全過程參與。習(xí)近平總書記多次指出：“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)?！保?］38作為全過程人民民主的有效實(shí)現(xiàn)形式，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立擴(kuò)大了基層群眾的政治參與，在立法過程中讓人民群眾切實(shí)感受到了公平正義。

溫嶺“民主懇談”是中國(guó)本土內(nèi)生的、以公眾直接對(duì)話參與公共事務(wù)決策的民主協(xié)商形式，成為全過程人民民主詮釋基層民主成就的靚麗名片。秉持自愿、平等、公開、理性等原則，懇談式民主能夠引導(dǎo)基層群眾就所關(guān)注議題展開對(duì)話協(xié)商，在整個(gè)過程中鼓勵(lì)群眾公開表達(dá)意見，同時(shí)政府也能吸納規(guī)整公民的利益偏好，及時(shí)對(duì)群眾關(guān)心的問題進(jìn)行釋疑解惑。在決策環(huán)節(jié)，基層群眾能夠?qū)φ當(dāng)M定的初步方案建言獻(xiàn)策，經(jīng)過對(duì)話討論后的決策方案是公共理性和公共意志的集中體現(xiàn)，同時(shí)也是協(xié)商形式下極具包容性和共識(shí)性的訴求表達(dá)，為基層群眾有序參與政治生活、有效行使人民當(dāng)家作主權(quán)利提供了民主契機(jī)。

《寧海縣村級(jí)小微權(quán)力清單三十六條》創(chuàng)新了基層群眾監(jiān)督小微權(quán)力運(yùn)行的形式，為人民群眾自下而上實(shí)行民主監(jiān)督構(gòu)建了真實(shí)有效的渠道。寧?？h將“法無授權(quán)不可為”原則始終貫穿于公權(quán)力運(yùn)行的全過程，通過“五議決策法”“村務(wù)公開”等具體形式，將權(quán)力的對(duì)應(yīng)名稱、實(shí)施范圍、運(yùn)行流程等在基層公開，運(yùn)用法律手段為小微權(quán)力的運(yùn)行“加碼”，確保權(quán)力的運(yùn)行始終遵循法定程序，將基層小微權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。作為民主監(jiān)督的主體，“人民監(jiān)督權(quán)力不僅具有廣泛性和及時(shí)性，而且監(jiān)督范圍廣、時(shí)效長(zhǎng)、成本小、信息真”［21］。基層群眾在整個(gè)監(jiān)督過程中扮演重要角色，在參政、議政、監(jiān)政的全天候政治生活中充分發(fā)揮民主參與的主動(dòng)性，通過對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程的公開、細(xì)化、分解，實(shí)現(xiàn)了源頭預(yù)防和標(biāo)本兼治，這也是全過程人民民主在基層實(shí)踐的關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)。

（三）“價(jià)值-工具”協(xié)同作用：應(yīng)然與實(shí)然的兼容共生

民主是全人類的共同價(jià)值，全過程人民民主將以人民為中心作為價(jià)值旨?xì)w，構(gòu)成了全人類共同價(jià)值的重要組成部分。在完成了價(jià)值立場(chǎng)的理性選擇之后，全過程人民民主又以具體的操作效用和運(yùn)作形態(tài)優(yōu)化基層民主運(yùn)行，推動(dòng)基層治理走向善治，以價(jià)值理性與工具理性的彈性整合來實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的目標(biāo)。

在對(duì)社會(huì)行動(dòng)與社會(huì)制度的分析中，馬克斯·韋伯最早賦予了工具理性與價(jià)值理性以方法和載體功能。全過程人民民主立足基層治理的時(shí)空?qǐng)鼍?，在?shí)踐發(fā)展中呈現(xiàn)出價(jià)值理性和工具理性的雙重維度，在價(jià)值合理性與目的合理性的相互融通中服務(wù)于基層治理實(shí)踐，呈現(xiàn)出保障人民當(dāng)家作主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和最佳效能。全過程人民民主在主體與客體的互動(dòng)中將邏輯起點(diǎn)歸于人民，把人民當(dāng)家作主視為價(jià)值旨?xì)w，從而作出以人民為中心的理性選擇，回答了全過程人民民主的價(jià)值可信性問題。誠(chéng)然，全過程人民民主不僅以價(jià)值理性為分析載體呈現(xiàn)出民主的應(yīng)然狀態(tài)，更在實(shí)踐中具象化為一整套可操作的規(guī)則程序，通過相互配套的工具和方法對(duì)接多元主體訴求、化解多元價(jià)值沖突，在凝聚民主共識(shí)的基礎(chǔ)上制定出符合價(jià)值判斷和價(jià)值選擇的行動(dòng)方案，從而實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的彈性整合。

價(jià)值理性的核心要義在于對(duì)民主主體的理性思考，解決的是“為什么人”的問題。全過程人民民主以人民至上為價(jià)值旨?xì)w，賦予“人民”以清晰可辨的本質(zhì)內(nèi)核，把民主生活與政治權(quán)力運(yùn)作的話語權(quán)交付于人民，切實(shí)保障公權(quán)力與民眾的公共意志相適應(yīng)，從而在基層展現(xiàn)出自由、平等、公正、法治的民主運(yùn)行良態(tài)。全過程人民民主以人民當(dāng)家作主為旗幟，將民主價(jià)值植根于基層大地，在公正原則和法治精神的指引下平衡基層的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)、錨定共同的價(jià)值追求，并將多元主體利益進(jìn)行整合，從而使社會(huì)公共資源的分配更加公正、人與人之間的關(guān)系更加和諧，為切實(shí)保障人民當(dāng)家作主夯實(shí)基礎(chǔ)。

工具理性的重點(diǎn)在于建構(gòu)民主運(yùn)作的程序方法，解決的是“怎么做”的問題?；鶎邮侨罕娬螀⑴c的一線陣地，同時(shí)也是各種利益沖突的高發(fā)地，因此運(yùn)用民主規(guī)范手段和操作程序來緩和社會(huì)沖突、保障人民權(quán)益是全過程人民民主的應(yīng)有之義。一方面，全過程人民民主運(yùn)用法律手段將基層權(quán)力的運(yùn)行控制在合理區(qū)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了基層群眾作為政治生活的主角參與基層制度建設(shè)和政策制定的程序合法化，充分保障了公眾在決策前、決策中、決策后的知情權(quán)與選擇權(quán)、參與權(quán)與表達(dá)權(quán)不受侵犯；另一方面，全過程人民民主借助協(xié)商對(duì)話、平等溝通等程序方法，在具體的運(yùn)行規(guī)則和流程下，降低民主運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定基層社會(huì)秩序，并將矛盾沖突置于可控范圍，從而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)利益的最大化。

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［16］中辦印發(fā)關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案［N］.人民日?qǐng)?bào)，2023-03-20（1）.

［17］習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政：第4卷［M］.北京：外文出版社，2022：258.

［18］習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政：第2卷［M］.北京：外文出版社，2017：293.

［19］習(xí)近平.習(xí)近平著作選讀：第2卷［M］.北京：人民出版社，2023.

［20］習(xí)近平.論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021：303.

［21］付宇程.發(fā)展全過程人民民主：破解基層腐敗防治難題的有效路徑［J］.探索，2022（4）：44.

責(zé)任編輯：康? ?璇

[收稿日期]2023-09-27

[作者簡(jiǎn)介]賈哲睿（1998—），女，河南洛陽人，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院2021級(jí)碩士研究生，主要研究方向：中國(guó)政黨與民主政治。