孫婧芳

(中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所, 北京 100836)

一、引言

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求,也是中國現(xiàn)代化的重要特征。習(xí)近平總書記在《扎實推動共同富?！分羞M(jìn)行了深入闡述,民生保障依然是共同富裕的重要組成部分(1)習(xí)近平,《扎實推動共同富裕》,《求是》2021年10月15日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/15/content_5642821.htm。。中國依然處于社會主義初級階段,實現(xiàn)共同富裕具有長期性和復(fù)雜性的特征,其實現(xiàn)過程也必然是分階段推進(jìn)的[1]。共同富裕既是富裕的過程,也是共同的過程,“分好蛋糕”體現(xiàn)在成果共享、機(jī)會共享,各種公共服務(wù)共享等[2],兜底性社會救助是中國后扶貧階段救助和幫扶低收入群體的重要方式,亦是分好蛋糕的環(huán)節(jié)之一。然而,隨著中國扶貧政策的不斷深入和調(diào)整,后扶貧時代,低收入人口的特征更加分散。面對經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和覆蓋對象的變化,相關(guān)政策亦應(yīng)該隨之變化[3],黨的二十大報告明確提出要“健全分層分類的社會救助體系”,從而更充分、更平衡地滿足該階段低收入人口的受助需求。

在推動共同富裕過程中,最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村。健全分層分類社會救助體系的過程中,農(nóng)村低收入群體不僅是不容忽視的群體,而且是重點(diǎn)救助群體。在中國農(nóng)村推行的“兩不愁三保障”扶貧政策已經(jīng)顯露出了多個維度分類救助的特征。然而,值得關(guān)注的是,建檔立卡識別貧困戶的基礎(chǔ)依然是“以農(nóng)戶收入為基本依據(jù),綜合考慮住房、教育、健康等情況”(2)參見《人類減貧的中國實踐》,http://www.xinhuanet.com/2021-04/06/c_1127295868.htm。。由此可見,收入依然是農(nóng)村貧困人口識別的核心依據(jù)。這并不能充分體現(xiàn)出社會救助中分類的特征。如果需要教育、醫(yī)療和住房救助的群體與需要收入救助的群體之間重疊率較高錯配率較低,那么以收入作為受助群體的識別標(biāo)準(zhǔn)則具有較高的瞄準(zhǔn)率,獲得社會救助的機(jī)會亦更具公平性;相反,如果它們之間的重疊率較低錯配率較高,以收入作為識別依據(jù)則僅能覆蓋一小部分需要教育、醫(yī)療和住房救助的群體,那么社會救助的錯配程度就比較高,僅在教育、醫(yī)療和住房方面需要救助,而不需要收入救助的群體,則難以被社會救助覆蓋,由此將會帶來較為嚴(yán)重的機(jī)會不公平。在受助群體需要扶助的維度和類別越分散時,該問題帶來的機(jī)會不公平則會更加嚴(yán)重。社會救助分類不清帶來的機(jī)會不公平與共同富裕的思想相背離。共同富裕實現(xiàn)的過程也是改善發(fā)展不平衡不充分的過程,也是形成人人享有的合理分配格局的過程。社會救助作為共同富裕過程中重要的民生保障機(jī)制,促進(jìn)機(jī)會公平是其不斷完善的應(yīng)有之義。

分類救助的思想與多維貧困的理念一致,雖然已有學(xué)者對收入貧困與多維貧困之間的差異進(jìn)行了分析[4-6],但在以下幾個方面依然存在不足:一方面使用的數(shù)據(jù)相對陳舊,未能對2012年以來中國的扶貧政策與多維貧困之間的不同進(jìn)行討論。另一方面研究使用的中國健康和營養(yǎng)調(diào)查(China Health and Nutrition Survey,CHNS)數(shù)據(jù),該數(shù)據(jù)在研究貧困問題方面的代表性相對較差。CHNS抽樣的省份集中在東北到西南的狹長地帶上,這與2010年后中國農(nóng)村貧困主要集中在老少邊窮地區(qū)的區(qū)域特征存在一定差異。關(guān)于健全分類分層社會救助機(jī)制的研究,主要集中于宏觀層面,基于微觀數(shù)據(jù)的研究則相對鮮見[7]。

基于此,本文以中國農(nóng)村的“兩不愁三保障”為切入點(diǎn),探討分類社會救助的緣起以及其理論基礎(chǔ);利用覆蓋范圍更廣以及代表性更高的中國社會狀況綜合調(diào)查(Chinese Social Survey,CSS),分析“兩不愁三保障”救助的分配方式和結(jié)構(gòu),厘清其與分類社會救助之間的差異;討論各類社會救助群體的規(guī)模、各類社會救助之間的分散性,以及獲得社會救助的機(jī)會公平性。最后以此為基礎(chǔ),從分類的視角完善社會救助,提出健全分類社會救助的相關(guān)政策建議,以促進(jìn)社會救助的機(jī)會公平。

二、分類社會救助的緣起

社會救助是社會穩(wěn)定的“最后一道安全網(wǎng)”和兜底民生保障的關(guān)鍵制度安排。機(jī)會不平等是實現(xiàn)共同富裕的主要障礙之一,個體是否陷入低收入陷阱很大程度上取決于個體很難改變的機(jī)會因素[8]。陷入低收入之中的群體在獲得社會救助時同樣面臨機(jī)會公平問題,社會救助的機(jī)會不公平則會給低收入人口提高收入、打破低收入陷阱和能力貧困帶來更大困境。分類社會救助與多維貧困的理論具有一致性,即從多個維度、多個類別來提供救助,避免個人或者是家庭陷入貧困。本文以多維貧困理論為基礎(chǔ),分析分類社會救助的緣起以及其中機(jī)會公平的思想。

Sen[9]明確提出了從多個維度理解貧困的理念,并提出了“能力貧困”的概念。能力是指可行性能力,Sen[10]將其定義為“人們能夠做自己想做的事情、過上自己想過的生活的能力”。然而,可行性能力難以度量,從而通過一組功能性活動來代表可行性能力,即作為可行性能力的代理指標(biāo)。功能性活動包括免于饑餓、獲得衣著和住房、接受教育、保持健康以及參與社會活動等多個方面,這也將貧困研究的關(guān)注點(diǎn)從收入拓展至多個維度。Sen[11]提出,當(dāng)以這些功能性活動為基礎(chǔ)的基本可行性能力被剝奪時,則處于貧困之中。盡管收入低是導(dǎo)致生活貧困的重要因素,但并不是唯一因素,更好的教育和醫(yī)療條件等在提高生活質(zhì)量的同時,具有提高能力的作用,從而幫助低收入群體獲得更高的收入,而且收入并不能完全彌補(bǔ)被剝奪的其他功能性活動。從救助“能力貧困”的目標(biāo)來看,其主要在于補(bǔ)足被剝奪的能力,或者是補(bǔ)足能力短板,使被剝奪的能力能夠恢復(fù)至貧困標(biāo)準(zhǔn)的水平。更為重要的是,收入和其他維度之間并不具有完全的互補(bǔ)性,這也是多維貧困被提出的基石,多維貧困中各個維度之間具有一定的獨(dú)立性。在更多維度為貧困人口、低收入群體提供救助,則為受助者在獲得社會救助時提供了較為公平的機(jī)會,避免其因個人因素而不能改變境遇而落入低收入陷阱。

按照多維貧困的理論,“兩不愁三保障”式的分類救助是一種“單維多扶”,并不是完善的分類救助。在多維貧困中,收入只是多維中的一個維度,收入貧困、教育貧困、醫(yī)療貧困、住房貧困等維度并非完全重疊的,甚至在一定程度上是相互獨(dú)立的。即使個人或者家庭的收入高于收入貧困的識別標(biāo)準(zhǔn),并不存在收入貧困,但是其他維度卻未達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),從而需要一定的救助。與此不同的是,“兩不愁三保障”的核心依然是提高收入,同時綜合考慮了教育、醫(yī)療和住房。相比于明確的收入貧困標(biāo)準(zhǔn),其他維度貧困標(biāo)準(zhǔn)的客觀性較差,與收入貧困捆綁在一起。一般而言,根據(jù)收入建檔立卡的貧困戶才能享有教育、醫(yī)療和住房方面的救助。這極有可能帶來社會救助覆蓋面不足的情況,在教育、醫(yī)療或者住房需要救助,但在收入方面并不需要救助的個人或者家庭難以獲得相關(guān)維度的社會救助;同時這也更可能形成各類社會救助集于一戶的局面,減弱了其分類救助的特征,也降低了獲得社會救助的機(jī)會公平性。這有悖于共同富裕推動過程中關(guān)于人人享有的原則。

三、分類社會救助的測量方法及指標(biāo)選取

本文從分類救助的角度出發(fā),借鑒多維貧困的測算方法,計算中國農(nóng)村不同維度上的貧困以及綜合的多維貧困。以此為基礎(chǔ)分析中國農(nóng)村多維貧困的特征,討論其他維度貧困與收入貧困之間的錯配程度以及現(xiàn)階段社會救助面臨的機(jī)會不公平。首先介紹多維貧困的測算方法,此后討論不同維度上的指標(biāo)選取以及識別標(biāo)準(zhǔn)。

(一)分類社會救助的測量方法:多維貧困測量

本文根據(jù)Alkire等[12]提出的可行能力理論建立多維貧困測量方法,即AF貧困指數(shù),對中國農(nóng)村2013—2019年的多維貧困進(jìn)行測量。具體計算方式如下:

(1)

(2)

其中,式(1)表示多維貧困率H,q(y;z)是處于多維貧困中的人數(shù),n是總?cè)丝跀?shù)。在識別個體i是否處于多維貧困時,首先需要判斷個體i是否在某一個維度j上是否存在貧困,如果個體i在維度j上的指標(biāo)低于維度j的貧困標(biāo)準(zhǔn)zj,則個體i在維度j上存在貧困,即pij=1,否則pij=0。其次需要進(jìn)行綜合判斷,個體i是否存在多維貧困。這時需要進(jìn)行加總計算,目前比較常用的加總方法有交集加總和并集加總兩種。交集加總是指所有維度都存在貧困時,在總體上個體i才是貧困的,強(qiáng)調(diào)了各個維度之間存在互補(bǔ)性。但值得注意的是,當(dāng)維度個數(shù)不斷增加時,交集加總將會使貧困人口規(guī)模大幅縮減,同時也會將那些比較貧困的人口排除在貧困人口之外?；蛘哒f,基于交集加總識別出來的貧困人口往往是貧困人口中最貧困的個體。并集加總是指只要在一個維度上存在貧困,在總體上個體i就是貧困的,這強(qiáng)調(diào)各個維度之間完全互斥,幾乎不具有互補(bǔ)性,其存在的問題是,難以識別出最困難的群體。在分析研究中,因為每個加總方法都具有各自的缺陷,為了更加全面地識別多維貧困的程度一般會采用多個加總的方式。AF貧困指數(shù)采用的辦法是,選擇一個維度個數(shù)的判斷值k,且0

由此,調(diào)整后的貧困率為M0=HA,其對貧困率具有較高的敏感性,同時對貧困寬度也具有較高的敏感性。根據(jù)M0的特征可知,M0既適用于連續(xù)型指標(biāo),也適用于離散型指標(biāo),而且變量類型對測算結(jié)果并不具有影響。

(二)分類社會救助指標(biāo)的選取

雖然Robeyns以可行性能力為核心對福利進(jìn)行了界定,然而由于可行性能力并不能被直接觀測到,目前使用可行性能力方法進(jìn)行分析的經(jīng)驗研究主要使用的是功能性活動[13],但在指標(biāo)選取方面存在比較大的爭議[14]。Nussbaum認(rèn)為,應(yīng)該確定一個權(quán)威的指標(biāo)清單[15],但Sen并不支持以權(quán)威清單的方式來選取指標(biāo)[16]。根據(jù)Sen的觀點(diǎn),Alkire[17]提出了選擇清單的5個方法:基于數(shù)據(jù)、理論假設(shè)、公共共識、協(xié)商參與機(jī)制以及個人價值觀。

2011年以來,中國農(nóng)村兜底性救助的目標(biāo)從單一目標(biāo)調(diào)整為“兩不愁三保障”,本文根據(jù)Alkire選擇清單的5個方法、“兩不愁三保障”的目標(biāo)、已有關(guān)于微觀層面指標(biāo)的研究[18-21]以及本文所使用的數(shù)據(jù)中國社會狀況綜合調(diào)查(3)本文使用的數(shù)據(jù)是中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所開展的中國社會狀況綜合調(diào)查,因為“兩不愁三保障”于2012年全面推行,本文主要使用2013年、2015年、2017年、2019年四輪入戶調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。該調(diào)查采用分層隨機(jī)抽樣方式,這4年農(nóng)村居民的樣本量分別是5 611、4 662、4 654、4 481,對中國農(nóng)村人均收入水平、貧困發(fā)生率等具有很好的代表性。,從以下4個方面來選取分類社會救助的類別以及標(biāo)準(zhǔn)(見表1)。

表1 多維貧困的維度

一是收入。收入是衡量一個家庭是否陷入貧困的重要維度,同時收入對應(yīng)著救助目標(biāo)中的“兩不愁”。剔除社會救助收入之后,家庭人均收入低于當(dāng)年貧困標(biāo)準(zhǔn)時,該家庭被定義為收入貧困家庭。

二是教育。中華人民共和國成立以來,中國義務(wù)教育發(fā)展迅速,年輕人的受教育水平與中老年人之間差異巨大。據(jù)此,本文分別對勞動年齡人口和學(xué)齡兒童設(shè)定教育貧困標(biāo)準(zhǔn)。對于勞動年齡人口而言,受教育是重要的人力資本積累渠道,直接影響其收入水平。結(jié)合農(nóng)民工群體以初中畢業(yè)為主的特征,當(dāng)16～50歲家庭成員的受教育水平為“未上學(xué)”時,則被訪者面臨家庭教育貧困。而且,如果 16～50歲家庭成員的受教育程度為“未上學(xué)”,其本身是存在教育貧困的,更有可能需要相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn),從而彌補(bǔ)其在教育上的不足。對于學(xué)齡兒童而言,教育具有打破代際貧困傳遞的功能。另外,當(dāng)家庭收入受限或者受到外來不利沖擊時,教育支出更可能減少[22]。對于學(xué)齡兒童,當(dāng)家庭中有6～15歲家庭成員且被訪者認(rèn)為“子女教育費(fèi)用高,難以承受”時被視為貧困。6～15歲學(xué)齡兒童正處于義務(wù)教育階段,該階段的家庭教育支出較少,如果被訪者認(rèn)為教育支出負(fù)擔(dān)難以承受,則認(rèn)為其家庭存在教育貧困。

三是醫(yī)療。疾病是中國農(nóng)村較為重要的致貧原因。疾病一方面提高了家庭的醫(yī)療支出需求,另一方面也降低了患者的勞動能力,從而對其就業(yè)帶來負(fù)面影響。本文選取兩個指標(biāo)來體現(xiàn)醫(yī)療貧困,一個指標(biāo)是被訪者未參與醫(yī)療保險。沒有參與醫(yī)?？赡軄碜詢蓚€主要原因:一方面,被訪者認(rèn)為自己身體健康并不需要醫(yī)療保險;另一方面,被訪者存在支付困難、無力負(fù)擔(dān)醫(yī)療保險,或者是即使參與了醫(yī)療保險也難以負(fù)擔(dān)自付的部分從而放棄參與醫(yī)療保險的情況。農(nóng)村居民參與的醫(yī)療保險主要是新型農(nóng)村合作醫(yī)療(以下簡稱“新農(nóng)合”),2011年已經(jīng)達(dá)到97.5%(4)參見《中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/201202/t20120222_30026.html。。新農(nóng)合的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較低,一般來講其對家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)比較輕,從風(fēng)險規(guī)避的角度來看,參與新農(nóng)合保險是最優(yōu)的選擇。沒有參與醫(yī)療保險更可能來自無力擔(dān)負(fù)醫(yī)療保險。另一個指標(biāo)是被訪者對醫(yī)療負(fù)擔(dān)的評價。

四是住房。很多學(xué)者在研究低收入群體的社會救助供需現(xiàn)狀時就將家庭居住房屋情況作為重要因素進(jìn)行分析[23]。建造住房是較大的投入,需要長期的積累,所以住房狀況在一定程度上能夠反映長期貧困的特征。

本文也從以下兩個方面設(shè)定住房貧困標(biāo)準(zhǔn)。其一是沒有自住房。中國農(nóng)村居民家庭有自己的宅基地,沒有自建住房的可能性比較低。其二是房屋購建年限。問卷中明確了家庭住房購買或自建的時間,但沒有涉及最近一次修葺的時間。鑒于此,采用房屋購建年限作為住房的另一個指標(biāo)。當(dāng)房屋購建年限超過40年時,該家庭被視為存在住房貧困。

四、各類社會救助群體之間的分散性及機(jī)會不公平

公平的分配格局是共同富裕和社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的顯著標(biāo)志之一[24]。當(dāng)在收入、教育、醫(yī)療和住房方面需要獲得救助的群體越分散時,“兩不愁三保障”式社會救助則越難覆蓋收入不貧困但其他維度存在貧困的群體,進(jìn)而帶來更大的機(jī)會不公平。本部分以多維貧困的測算方法為基礎(chǔ),分析各類受助群體之間分散性,以及“兩不愁三保障”式社會救助存在的覆蓋不足與機(jī)會不公平。

(一)各類社會救助受助群體的規(guī)模

首先,從收入維度來看,2013—2019年,中國農(nóng)村的收入貧困率呈現(xiàn)波動上升的趨勢。這與《中國農(nóng)村扶貧監(jiān)測報告》中的貧困率存在較大差異。主要是因為:為了體現(xiàn)農(nóng)村居民家庭的貧困程度,本文在計算收入水平時,剔除了社會救助收入,只保留了家庭在獲得社會救助之前的可支配收入。與此不同的是,《中國農(nóng)村扶貧監(jiān)測報告》中的貧困率對收入的衡量是考慮了救助資金等社會救助收入之后的可支配收入。另外,剔除社會救助收入之后,農(nóng)村居民收入貧困率呈現(xiàn)波動上升也與2012年實施精準(zhǔn)扶貧以來貧困標(biāo)準(zhǔn)的上升有一定的聯(lián)系。2013—2019年,收入貧困標(biāo)準(zhǔn)從每人每年2 736元上升至3 218元,平均每年增長2.7%,但是各年份增長的幅度存在一定差異。結(jié)合表2中國農(nóng)村居民收入貧困率的變動來看,當(dāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)提高幅度較大時,收入貧困率的上升幅度也較大。2015—2017年貧困標(biāo)準(zhǔn)提高幅度較小,僅提高了1.7%,在獲得社會救助收入之前,2017年中國農(nóng)村居民的收入貧困率為8.3%,比2015年的9.6%有所下降;但2017—2019年貧困標(biāo)準(zhǔn)提高幅度達(dá)到4.4%,對應(yīng)著2019年的收入貧困率比2017年有較大幅度的上升。

其次,從教育維度來看,勞動年齡人口與學(xué)齡兒童之間存在不同的變化趨勢。對16～50歲的勞動年齡人口而言,其受教育水平在一定程度上會對其勞動能力和勞動收入產(chǎn)生影響,進(jìn)而可能會給其家庭收入帶來影響。被訪者中其家庭有16～50歲家庭成員受教育水平為“未上學(xué)”的占比有較大幅度降低,從2013年的12.1%降至2019年的8.3%。對于6～15歲學(xué)齡兒童而言,其主要處于義務(wù)教育階段,該階段家庭承擔(dān)的教育成本較低。如果被訪者認(rèn)為其教育費(fèi)用高則反映出家庭更可能面臨教育貧困。2013—2019年,被訪者中其家庭有6～15歲家庭成員且被訪者認(rèn)為“子女教育費(fèi)用高,難以承受”的占比不斷提高,從2013年的13.6%上升至2019年的17.3%,教育貧困有所上升。

再次,從醫(yī)療維度來看,相較于2013—2015年,被訪者沒有醫(yī)療保險的比例在2017—2019年發(fā)生較大變化。2013—2015年被訪者沒有醫(yī)療保險的比例低于8%,而2017—2019年該比例卻超過了16%。這可能是因為2016年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合兩保合一時國務(wù)院發(fā)文對于覆蓋范圍提出,“農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員依法參加職工基本醫(yī)療保險”,一部分農(nóng)村居民退出了新農(nóng)合(5)2016年,國務(wù)院出臺了《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》(國發(fā)〔2016〕3號),對于覆蓋范圍提出,“城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度覆蓋范圍包括現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合所有應(yīng)參保(合)人員,即覆蓋除職工基本醫(yī)療保險應(yīng)參保人員以外的其他所有城鄉(xiāng)居民。農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員依法參加職工基本醫(yī)療保險,有困難的可按照當(dāng)?shù)匾?guī)定參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保。各地要完善參保方式,促進(jìn)應(yīng)保盡保,避免重復(fù)參保”。。然而,農(nóng)民工參與職工類醫(yī)保的比例一直都比較低,所以有一部分農(nóng)村居民處于既未參與新農(nóng)合,也未參與職工醫(yī)保。另外,從醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)來看,超過30%的被訪者認(rèn)為醫(yī)療支出難以承受。雖然這個指標(biāo)是一個主觀判斷,但也能夠反映出中國農(nóng)村家庭面臨的醫(yī)療壓力。

最后,從住房維度來看,住房維度兩個指標(biāo)對于貧困程度的衡量存在較大差異。一方面基于中國農(nóng)村家庭擁有宅基地的特征,沒有自住房的被訪者占比非常低,僅有3%的被訪者沒有自住房。然而,另一方面,房屋購建年限超過30年的占比相對較高,在10%左右,而房屋購建年限超過40年的占比則非常低,低于3%,兩者之間差距巨大。一個家庭可能有多套住房,本文選取了最新的自住房的購買或購建時間作為衡量住房維度貧困的標(biāo)準(zhǔn)。在中國農(nóng)村,購建住房需要長期積累,住房變化幅度也比較小,住房維度兩個指標(biāo)在2013—2019年相對穩(wěn)定。

(二)各類社會救助受助群體之間的分散性:多維貧困的綜合評價

本文在分析分類救助時,選取了4個維度7個指標(biāo),本部分賦予指標(biāo)相同的權(quán)重對多維貧困進(jìn)行綜合評價,從而反映各類社會救助受助群體之間的分散性。

在各指標(biāo)等權(quán)重的情況下(見表3),如果有一個指標(biāo)為貧困即被視為貧困(k=1),2013年中國農(nóng)村居民中有54.0%處于貧困中,需要救助。隨著k值的提高,即要求同時處于貧困的指標(biāo)越多時,多維貧困率不斷下降。如果至少有3個指標(biāo)(k=3)處于貧困才被視為貧困人口,那么2013年中國農(nóng)村的多維貧困率為4%。進(jìn)一步,2013年至少有5個指標(biāo)(k=5)同時處于貧困的人口為0%,即沒有人同時5項指標(biāo)都處于貧困中。2013—2019年,隨著k值的升高,綜合多維貧困率的變動趨勢基本一致,即k值越高,綜合多維貧困率越低。這反映出中國農(nóng)村家庭的貧困維度相對分散,不同貧困維度之間的重合程度較低。由于沒有自住房和房屋購建年限超過40年是互斥的,兩種情況只能居其一,從計算結(jié)果來看,中國農(nóng)村幾乎沒有6個指標(biāo)同時處于貧困的群體。這與調(diào)查中的現(xiàn)實情況基本一致,收入、教育、醫(yī)療和住房同時處于貧困的家庭較少。這意味著,以收入為基礎(chǔ)的“兩不愁三保障”式社會救助的覆蓋范圍非常有限,一些僅在教育、醫(yī)療、住房方面需要救助的群體難以被覆蓋,在非收入社會救助獲得方面存在較大的機(jī)會不公平。從時間趨勢來看,2013—2019年,綜合多維貧困率呈現(xiàn)上升趨勢。只要有一個指標(biāo)處于貧困就被視為貧困人口時(k=1),綜合多維貧困率從2013年的54.0%上升至2019年的61.2%;至少有3個指標(biāo)存在貧困才被視為貧困人口時(k=3),綜合多維貧困率從2013年4.0%上升至2019年5.5%;至少有5個指標(biāo)存在貧困才被視為貧困人口時(k=5),綜合多維貧困率從2013年0.0%上升至2019年0.2%。這反映出,中國農(nóng)村多維貧困的程度呈現(xiàn)上升態(tài)勢,且各類社會救助受助群體之間的分散性依然較高。

表3 中國農(nóng)村居民多維貧困的綜合評價(各指標(biāo)等權(quán)重)

H與M0計算結(jié)果的差異也反映出中國農(nóng)村居民在不同維度上存在的貧困具有較強(qiáng)的分散性。由H與M0的關(guān)系M0=HA可知,H值僅體現(xiàn)了貧困指標(biāo)的個數(shù)大于等于指標(biāo)個數(shù)標(biāo)準(zhǔn)值k的貧困人口占比,但不能反映這些貧困人口所遭受的貧困程度。M0值則綜合考慮貧困率H和貧困人口遭受的平均貧困程度A。根據(jù)表3可知,2013—2019年對于k的不同取值,M0值均遠(yuǎn)低于H值,就2019年而言,當(dāng)k=1時,H值達(dá)到了61.2%,但是在考慮平均貧困程度A之后,M0則降至了13.1%。這說明雖然至少有一個指標(biāo)處于貧困的人口規(guī)模較大,但是遭遇的貧困程度較低,平均而言處于貧困的指標(biāo)為1.5個。當(dāng)k=3時,2019年的M0值為2.5%,平均而言貧困人口處于貧困的指標(biāo)有3.2個。從H值到M0值的變化同樣反映出,各維度同時處于貧困的情況較少,存在貧困的維度是分散的,而且分散性較強(qiáng)。這意味著,以收入為基礎(chǔ)的“兩不愁三保障”式社會救助已經(jīng)難以覆蓋收入不貧困而其他維度貧困的群體,那么該群體在獲得社會救助方面則存在較強(qiáng)的機(jī)會不公平,其難以獲得非收入以外其他維度上的社會救助,有悖于推動共同富裕中“人人享有”的原則。

(三)各類社會救助群體之間面臨的機(jī)會不公平

鑒于中國農(nóng)村貧困人口的貧困維度在不同的指標(biāo)上具有較強(qiáng)的分散性,本文進(jìn)一步對收入貧困與其他維度貧困之間的重疊率進(jìn)行分析,從而更加清晰地反映出隨著貧困人口貧困維度的變化,以收入為基礎(chǔ)的“兩不愁三保障”式社會救助中存在的機(jī)會不公平。

本文以教育貧困、醫(yī)療貧困、住房貧困與收入貧困之間的錯位程度來衡量以收入為基礎(chǔ)的“兩不愁三保障”式社會救助的機(jī)會不公平程度(見圖1)。如果收入貧困的家庭在教育、醫(yī)療、住房方面同時存在貧困,則認(rèn)為完全無錯位,不存在機(jī)會不公平。如果收入貧困的家庭在教育、醫(yī)療和住房上不存在貧困,教育貧困的家庭在收入、醫(yī)療和住房上也不存在貧困,以此類推,則認(rèn)為存在完全錯位,存在非常嚴(yán)重的機(jī)會不公平。一般而言,“兩不愁三保障”的錯位程度應(yīng)該介于完全無錯位和完全錯位之間?；凇皟刹怀钊Ｕ稀敝饕允杖胴毨?biāo)準(zhǔn)來衡量的特征,本文主要分析討論收入貧困與教育貧困、收入貧困與醫(yī)療貧困以及收入貧困與住房貧困之間的錯位程度。如果兩兩之間的重疊程度介于40%～50%,則認(rèn)為錯位非常輕微,機(jī)會不公平程度非常低;如果兩兩之間的重疊程度介于30%～40%,則認(rèn)為錯位比較輕微,機(jī)會不公平程度比較低;如果兩兩之間的重疊程度介于20%～30%,則認(rèn)為錯位一般嚴(yán)重,機(jī)會不公平程度一般;如果兩兩之間的重疊程度介于10%～20%,則認(rèn)為錯位比較嚴(yán)重,機(jī)會不公平程度比較高;如果兩兩之間的重疊程度介于0%～10%,則認(rèn)為錯位非常嚴(yán)重,機(jī)會不公平程度非常高(6)錯位程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)具有比較強(qiáng)的主觀性,重疊率可以選擇多個范圍。根據(jù)已有關(guān)于最低生活保障瞄準(zhǔn)率的研究來看,普遍存在一定的錯保和漏保[25],難以實現(xiàn)100%的瞄準(zhǔn)率。本文結(jié)合上述文獻(xiàn)和專家打分的方式,選擇以50%作為分界點(diǎn),重疊率高于50%,則認(rèn)為錯位微小,即兩者之間是基本一致的;如果重疊率低于50%,則認(rèn)為錯位不能忽視。同時,在[0%,50%]之間,又以10個百分點(diǎn)作為一個間距,將錯位程度分為5類:錯位非常輕微,錯位比較輕微,錯位一般嚴(yán)重,錯位比較嚴(yán)重,錯位非常嚴(yán)重。[25]。

圖1 錯位程度以及機(jī)會不公平程度示意圖

表4列出了收入貧困與其他維度貧困之間的錯位程度。從教育貧困與收入貧困的錯位來看,2013年,有16～50歲家庭成員受教育水平為“未上學(xué)”的處于教育貧困的被訪者中,有91.90%并不處于收入貧困,存在收入貧困的僅有8.10%。同年,有6～15歲家庭成員且被訪者認(rèn)為“子女教育費(fèi)用高,難以承受”的教育貧困中有93.34%不處于收入貧困,存在收入貧困的僅有6.66%。從收入貧困和教育貧困的比較來看,兩者之間的重疊率不足10%,這意味著這兩者之間存在非常嚴(yán)重的錯位。特別是對于“兩不愁三保障”中的教育主要針對正處于學(xué)齡的教育而言,收入貧困和教育貧困之間的錯位更加嚴(yán)重。同時值得注意的是,6～15歲人口主要集中于義務(wù)教育階段,相比高中教育而言,義務(wù)教育階段的費(fèi)用比較低。然而,教育支出已經(jīng)讓一些非收入貧困的家庭感到負(fù)擔(dān)較重。這也說明,教育貧困是非常值得關(guān)注的。2019年,教育貧困和收入貧困的重疊率有一定程度的提高,但依然處于錯位比較嚴(yán)重的區(qū)間。有6～15歲家庭成員且被訪者認(rèn)為“子女教育費(fèi)用高,難以承受”的教育貧困中同時存在收入貧困的僅有10.33%。

表4 收入貧困與其他維度貧困的錯位程度:中國農(nóng)村 %

從醫(yī)療貧困與收入貧困的錯位來看(見表4),2013年沒參與醫(yī)保的被訪者中僅有5.93%處于收入貧困,也就是說,醫(yī)療貧困和收入貧困之間的重疊率僅為5.93%,存在非常嚴(yán)重的錯位。2013年認(rèn)為醫(yī)療支出難以承受的被訪者中有7.95%的被訪者處于收入貧困,兩者之間的重疊率也低于10%,兩者之間同樣存在非常嚴(yán)重的錯位。2013—2019年醫(yī)療貧困和收入貧困之間的重疊率出現(xiàn)了較大幅度的上升。2019年沒有參與醫(yī)保的被訪者中有11.33%處于收入貧困之中,兩者之間的重疊率比2013年提高了47.66%,其錯位程度也有所改善,從非常嚴(yán)重的錯位改善至比較嚴(yán)重的錯位。就醫(yī)療支付負(fù)擔(dān)而言,2015年、2017年和2019年認(rèn)為醫(yī)療支出難以承受的被訪者中分別有10.81%、13.71%和12.29%的被訪者處于收入貧困中,兩者之間的重疊率相比于2013年有巨大幅度的提高,錯位程度從2015年開始出現(xiàn)了一定改善,從非常嚴(yán)重下降至比較嚴(yán)重。

同教育貧困、醫(yī)療貧困與收入貧困的關(guān)系類似,2013—2019年住房貧困和收入貧困的錯位程度有所下降。2013年,中國農(nóng)村沒有自住房的比例非常低,僅占2.2%(見表2),但是2013年這些住房貧困的被訪者中也僅有5.66%處于收入貧困中,2019年該比例上升至9.69%。這意味著九成沒有自住房的住房貧困家庭并不存在收入貧困。雖然兩者之間的重疊率在2013—2019年有了較大幅度提高,但依然低于10%,仍處于錯位非常嚴(yán)重的區(qū)間。從住房貧困的另一個指標(biāo)來看,2013年房屋購建年限超過40年的住房貧困被訪者中,有13.83%處于收入貧困中,兩者之間的重疊率位于10%～20%,住房貧困和收入貧困存在比較嚴(yán)重的錯位。2015年房屋購建年限超過40年的住房貧困被訪者同時處于收入貧困的有22.94%,兩者之間的錯位程度出現(xiàn)了下降,從比較嚴(yán)重的錯位降至一般嚴(yán)重的錯位;然而,兩者之間的重疊率在2019年出現(xiàn)了較大幅度的下降,錯位程度進(jìn)一步加劇。

通過收入貧困與教育貧困、醫(yī)療貧困和住房貧困之間的錯位程度可以看出,當(dāng)以收入作為“兩不愁三保障”社會救助的核心識別指標(biāo)時,有八成至九成的教育貧困、醫(yī)療貧困和住房貧困沒有被覆蓋在內(nèi)。2013—2019年收入貧困與其他維度貧困之間的錯位程度有了較大幅度改善,但是從錯位程度本身來看,依然處于比較嚴(yán)重的錯位中。這意味著,雖然以收入為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的“兩不愁三保障”式的社會救助同時對收入貧困家庭的教育、醫(yī)療和住房提供了一定的保障,但是隨著貧困維度分散性的提高,其與多維貧困視角下的收入扶助、教育扶助、醫(yī)療扶助和住房扶助存在非常大的差異。從分類社會救助的角度來看,收入貧困與其他維度貧困之間的嚴(yán)重錯配降低了社會救助的機(jī)會公平性,與共同富裕所倡導(dǎo)的人人享有的合理分配格局相違背。

五、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

《2020年人類發(fā)展報告》提出,發(fā)展是動態(tài)的,優(yōu)先級和價值觀會轉(zhuǎn)變,所以度量標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)轉(zhuǎn)變。發(fā)展的視角同樣適用于社會救助。中國已經(jīng)進(jìn)入扎實推動共同富裕的階段,形成人人享有的合理分配格局是共同富裕的核心原則之一。人人享有并不是整齊劃一的平均主義,其側(cè)重于機(jī)會公平。社會救助作為共同富裕推動過程中的重要內(nèi)容,必然遵循人人享有、機(jī)會公平的原則?；诖?本文從分類救助出發(fā)以機(jī)會公平的視角,借助多維貧困理論,分析討論了中國農(nóng)村分類社會救助的受助規(guī)模、受助群體之間的分散性;并依據(jù)教育貧困、醫(yī)療貧困和住房貧困與收入貧困之間的錯配率,討論了社會救助面臨的機(jī)會不公平,為完善分類兜底性社會救助提供依據(jù)。研究發(fā)現(xiàn):(1)各類社會救助受助群體的規(guī)模存在較大差異,收入貧困率、教育貧困率、醫(yī)療貧困率和住房貧困率之間存在較大差距;從時間趨勢來看,中國農(nóng)村的多維貧困程度呈現(xiàn)上升態(tài)勢。(2)中國農(nóng)村貧困的維度較為分散,收入貧困和其他維度貧困之間的重疊率非常低,存在較為嚴(yán)重的錯位及覆蓋不足,在“兩不愁三保障”式的社會救助中,有超過八成的教育貧困、醫(yī)療貧困和住房貧困家庭沒有被覆蓋在內(nèi)。這加劇了“兩不愁三保障”社會救助的機(jī)會不公平;同時也反映出其并不能滿足分類進(jìn)行社會救助的需求。

(二)政策建議

鑒于此,完善社會救助的過程中既要在分類的基礎(chǔ)上促進(jìn)機(jī)會公平,也要在提高獲得感的同時避免社會撕裂和對兜底性社會救助的詬病,推動形成人人享有的合理分配格局。本文從以下4個方面提出相關(guān)的政策建議:

第一,打破其他維度救助與收入救助之間的高度捆綁,擴(kuò)大兜底性社會救助的覆蓋率,以分類救助促進(jìn)機(jī)會公平。兜底性社會救助的來源必然是轉(zhuǎn)移性支付,而轉(zhuǎn)移支付的再分配性質(zhì)要求其具有合理性、公平性。打破其他維度與收入維度之間的高度捆綁和疊加,其作用在于,一方面,可以保障收入貧困以外的中低收入家庭在其他維度上的需求,避免其被排斥在亟須的社會救助之外;另一方面,可以降低高捆綁帶來的救助疊加,避免一個人或者一個家庭獲得了多方面的救助,其可支配收入反而高于非貧困中的低收入家庭,從而帶來再分配的扭曲,降低了其合理性和公平性。

第二,整合城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會救助,同時加強(qiáng)各類社會救助制度之間的聯(lián)系和區(qū)別,推進(jìn)各類兜底性社會救助標(biāo)準(zhǔn)的建立,使各類兜底性社會救助能夠根據(jù)不同家庭或個人的需求有的放矢,避免家庭或個人陷入某一項困境之中。

第三,發(fā)展壯大社會工作者隊伍,持續(xù)對亟須幫助的家庭和個人提供有效的社會救助及社會服務(wù)。社會救助的瞄準(zhǔn)率一直以來都是社會救助面臨的一個重要問題。發(fā)展社會工作者隊伍,加強(qiáng)社會工作者和服務(wù)對象的了解,可以在社會救助審核的過程中增加一個可以參考的維度,有助于提高社會救助瞄準(zhǔn)率;同時也有助于為家庭和個人提供更加及時有效的社會救助。

第四,降低兜底性社會救助的戶籍隔離,提高兜底性社會救助的可獲得性。由于各行政區(qū)之間社會救助的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異,兜底性社會救助的對象一般以戶籍為準(zhǔn),形成了戶籍性隔離。然而,一些家庭和個人的社會救助需求主要發(fā)生在居住地,而非是戶籍地,但囿于戶籍制度的限制,這些家庭和個人并不能在居住地獲得相應(yīng)的救助。逐步將兜底性社會救助的對象從戶籍人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｗ∪丝?進(jìn)而提高社會救助的可獲得性。