摘 要： 區(qū)塊鏈技術正成為推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關鍵力量，但也面臨著市場失靈的風險，有必要對其進行政府干預和法律規(guī)制。我國對區(qū)塊鏈技術的法律規(guī)制經(jīng)歷了從包容審慎下的風險提示，到開展區(qū)塊鏈金融風險整治和強化區(qū)塊鏈信息服務監(jiān)管，再到促進區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新應用試點三個階段。上述法律規(guī)制策略的調(diào)整，體現(xiàn)出我國平衡區(qū)塊鏈金融創(chuàng)新、風險防控與投資者權益保護的有益探索，但在“幣鏈分離”監(jiān)管政策、區(qū)塊鏈金融風險整治活動、區(qū)塊鏈信息服務監(jiān)管手段的合法性與合理性上仍存在不足。我國應在更高層級、更大范圍內(nèi)開展區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用試點，考慮通過試點等方式允許適格主體從事特定虛擬貨幣業(yè)務活動；優(yōu)化“幣鏈分離”思路，探索對虛擬貨幣乃至整個公有鏈業(yè)務的精細化監(jiān)管；完善軟法治理的監(jiān)管架構，大力推動區(qū)塊鏈行業(yè)標準化建設，在管控風險的同時鼓勵創(chuàng)新。

關 鍵 詞： 區(qū)塊鏈； 數(shù)字經(jīng)濟； 法律規(guī)制； 幣鏈分離； 虛擬貨幣； 軟法治理

中圖分類號： D912.28"" 文獻標志碼： A"" 文章編號： 1674-0823（2024）06-0561-08

一、問題的提出

2008年，中本聰發(fā)表了《比特幣：一種點對點的電子現(xiàn)金系統(tǒng)》，區(qū)塊鏈作為比特幣的底層技術進入人們的視野。近年來，區(qū)塊鏈技術、應用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，不斷推陳出新，帶來了多領域的社會變革。從最初比特幣的風靡，到以太坊引入智能合約，再到區(qū)塊鏈技術集成應用到經(jīng)濟發(fā)展、民生改善和社會治理等多個領域，區(qū)塊鏈引發(fā)了理論與實務界的高度關注。

我國密切關注區(qū)塊鏈技術的應用和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從產(chǎn)業(yè)促進和規(guī)范管理兩方面不斷出臺相關政策文件。2016年12月，區(qū)塊鏈作為戰(zhàn)略性前沿技術被寫入《“十三五”國家信息化規(guī)劃》。2019年10月24日，習近平總書記在中央政治局第十八次集體學習時強調(diào)，“要把區(qū)塊鏈作為核心技術自主創(chuàng)新的重要突破口，明確主攻方向，加大投入力度，著力攻克一批關鍵核心技術，加快推動區(qū)塊鏈技術和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展”。2020年4月，國家發(fā)展改革委正式將區(qū)塊鏈納入“新基建”，作為信息基礎設施建設的重點之一。中國人民銀行、中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室、工業(yè)和信息化部等多部門也針對區(qū)塊鏈技術的不同應用展開了法律規(guī)制探索^①。在國家層面出臺相應政策后，各級政府迅速響應。多地政府從實施層面出臺了大量支持區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，涉及物流、經(jīng)濟、金融、農(nóng)業(yè)、政務等多個領域。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2024年7月初，僅標題中包含“區(qū)塊鏈”的中央法規(guī)文件就有35份，地方性法規(guī)文件有234份，內(nèi)容涉及區(qū)塊鏈的文件則超過1000份^②。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室已經(jīng)根據(jù)《區(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》，發(fā)布了15批共74個境內(nèi)區(qū)塊鏈信息服務名稱及備案編號。經(jīng)過上述法律規(guī)制探索，我國已初步形成區(qū)塊鏈監(jiān)管體系。

從既有研究來看，在區(qū)塊鏈技術發(fā)展初期，研究者主要圍繞區(qū)塊鏈技術原理、本質(zhì)特點以及未來應用構想進行探討^［1］。隨著區(qū)塊鏈技術在多領域的深入應用，區(qū)塊鏈對既有法治體系和理論產(chǎn)生的沖擊及相關實踐問題不斷涌現(xiàn)。比如，2020年8月，去中心化區(qū)塊鏈金融項目Yam Finance被發(fā)現(xiàn)存在致命技術漏洞后，其對應發(fā)行的加密貨幣YAM在37小時內(nèi)歸零，持有者大多血本無歸^［2］。近年主流研究主要對區(qū)塊鏈網(wǎng)絡的主體與監(jiān)督^［3］、智能合約的法律定性^［4］、虛擬貨幣的法律屬性及規(guī)制^［5］等細節(jié)問題討論較多，但對區(qū)塊鏈關鍵問題的綜合研究有待深入。雖然部分研究關注到區(qū)塊鏈技術的法律風險及防范^［6］、區(qū)塊鏈的法律規(guī)制^［7］、法律科技應用等實務性問題^［8］，但鑒于區(qū)塊鏈技術及產(chǎn)業(yè)迭代飛速，監(jiān)管新政不斷出臺，上述研究在時效性、系統(tǒng)性、全局性上仍有提升空間。

“法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”。本文所探討的區(qū)塊鏈技術法律規(guī)制策略，重點突出“規(guī)制策略”，旨在深化過往大量有關區(qū)塊鏈法律規(guī)制的研究。根據(jù)詞典釋義，策略是根據(jù)形勢發(fā)展而制定的行動方針和斗爭方式^［9］，是指為達到某一目的而采取的行動步驟或計劃，且手段或方式方法靈活且符合長遠計劃^［10］。區(qū)塊鏈技術的法律規(guī)制策略不僅強調(diào)對法律政策文本自身合法性和合理性的分析，還強調(diào)結(jié)合事物發(fā)展的不同階段和未來趨勢，以實現(xiàn)對法律規(guī)制效果的持續(xù)評估和優(yōu)化改進。因此，本文先梳理區(qū)塊鏈技術特征和分類，分析該領域的風險并明確法律規(guī)制的必要性；然后系統(tǒng)梳理我國區(qū)塊鏈技術法律規(guī)制策略，分析不同階段政策文件的形成邏輯、經(jīng)驗及不足；最后結(jié)合當下區(qū)塊鏈技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，提出優(yōu)化區(qū)塊鏈法律規(guī)制策略的具體路徑。

二、區(qū)塊鏈的技術演進及規(guī)制動因

（一） 區(qū)塊鏈的技術演進及分類

區(qū)塊鏈是分布式網(wǎng)絡、加密技術、智能合約等多種技術集成的新型數(shù)據(jù)庫軟件系統(tǒng)。區(qū)塊鏈本質(zhì)上屬于一種新的數(shù)據(jù)庫存儲形式，通過“區(qū)塊+鏈+時間戳”的結(jié)構形式，記載了從原始區(qū)塊到最新區(qū)塊的全部歷史數(shù)據(jù)，是分散和開放的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。數(shù)據(jù)被存儲在區(qū)塊中，不同區(qū)塊鏈接成區(qū)塊鏈，通過時間戳可對數(shù)據(jù)進行驗證追溯，具有開放、匿名、難以篡改、難以偽造等特點?；谏鲜鎏攸c，區(qū)塊鏈被認為具有重構社會組織方式和資源配置方式的重大潛力，能夠促進價值互聯(lián)網(wǎng)深入發(fā)展。從區(qū)塊鏈的發(fā)展及技術演進來看，可以被細分為公有鏈、聯(lián)盟鏈和私有鏈三種類型，這三種區(qū)塊鏈基于不同的共識機制，開放程度或去中心化程度依次減弱^［11］。

第一類是公有鏈。公有鏈是區(qū)塊鏈技術的起點，它的誕生源于一種對去中心化支付系統(tǒng)的向往。比特幣是公有鏈的代表，人們經(jīng)常提及的區(qū)塊鏈“去中心化”“去信任化”“可追溯性”等特征也主要是針對公有鏈。區(qū)塊鏈是一個完全開放的網(wǎng)絡，任何人都可以參與其中，進行交易和“挖礦”“挖礦”是比特幣以及類似共識機制下代幣產(chǎn)生過程的形象說法，即通過計算機硬件為比特幣網(wǎng)絡開展數(shù)學運算，其中提供服務的計算機（礦工）可根據(jù)其對任務的貢獻度得到相應獎勵，即比特幣。。公有鏈的技術特征包括去中心化的網(wǎng)絡結(jié)構、全球范圍內(nèi)的開放訪問以及通過工作量證明（Proof of Work，PoW）等共識機制確保網(wǎng)絡的安全性和數(shù)據(jù)的不可篡改性。然而，這種開放性也帶來了一些挑戰(zhàn)，如交易效率較低和能源消耗較大等。

第二類是聯(lián)盟鏈。聯(lián)盟鏈結(jié)合了公有鏈的開放性和私有鏈的中心化管理，由多個組織或預選節(jié)點共同維護。聯(lián)盟鏈定位于有限參與方建立的區(qū)塊鏈準入系統(tǒng)，各節(jié)點只有獲得授權之后才能加入或退出網(wǎng)絡。聯(lián)盟鏈在提高效率的同時，也保持了一定的去中心化特性，使其在金融交易、供應鏈管理等領域具有廣泛應用前景，也更符合我國國情。當前我國聯(lián)盟鏈應用已經(jīng)非常成熟，以BAT為代表，國內(nèi)多個科技龍頭企業(yè)已開發(fā)了基于自身的聯(lián)盟鏈，并能夠提供BaaS定制化服務。

第三類是私有鏈。隨著區(qū)塊鏈技術的發(fā)展，人們開始探索其在商業(yè)領域的應用。私有鏈在這樣的背景下應運而生，它通常由單一組織控制，僅限于組織內(nèi)部或授權參與者使用。私有鏈的技術特征體現(xiàn)為中心化的網(wǎng)絡管理、有限的訪問權限以及高效的交易處理能力。由于其網(wǎng)絡中的參與者都是經(jīng)過篩選的，私有鏈在交易速度和成本上具有明顯優(yōu)勢。超級賬本（hyperledger）是私有鏈技術的典型代表，它為企業(yè)提供了一個高度安全、可擴展的區(qū)塊鏈框架。

（二） 區(qū)塊鏈的風險及規(guī)制動因

盡管區(qū)塊鏈技術在提高效率、降低成本、增強安全性等方面具有顯著優(yōu)勢，但其在發(fā)展過程中也暴露出一些問題和風險。一方面，區(qū)塊鏈自身存在技術風險。區(qū)塊鏈作為一種技術集成式創(chuàng)新，系統(tǒng)的共識機制、智能合約、數(shù)據(jù)管理等核心設計機制可能存在種種代碼漏洞隱患，威脅區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)的可靠性、完整性及數(shù)據(jù)存儲的安全性。另一方面，區(qū)塊鏈技術的“去中心化”與當前“中心化”的政府監(jiān)管體制存在天然齟齬，相關衍生活動容易異化為滋生犯罪的溫床，給用戶權益帶來較大風險，甚至危害市場秩序^［6］。這些風險都構成了對區(qū)塊鏈進行政府干預以及法律規(guī)制的理由。

一是防范金融風險。從經(jīng)濟角度而言，區(qū)塊鏈技術與金融業(yè)具有互為補充的邏輯。區(qū)塊鏈與金融服務的結(jié)合也被稱為“區(qū)塊鏈金融”，涵蓋穩(wěn)定幣（stablecoin）、虛擬貨幣、借貸和資產(chǎn)確權等細分領域^［12］。當下區(qū)塊鏈金融已經(jīng)成為區(qū)塊鏈應用最早、數(shù)量最多、普及程度最高的領域之一，正在重塑原有金融體系的運作模式。例如，以比特幣為代表的虛擬貨幣試圖建立一個全新的貨幣和支付體系，可能對中央銀行的功能造成潛在威脅。虛擬貨幣是一種通過分布式賬本技術（如區(qū)塊鏈）實現(xiàn)生成與權益記錄，在特定社群中被接受與使用的數(shù)字化貨幣表現(xiàn)形式。虛擬貨幣在客觀上繞開現(xiàn)有法定貨幣制度和銀行系統(tǒng)，挑戰(zhàn)基于國家主權信用的法定貨幣制度。例如，2019年臉書推出一種叫作Libra的虛擬貨幣，計劃成為一種簡單、無國界的貨幣和為數(shù)十億人服務的金融基礎設施。Libra基于臉書龐大的用戶基礎，對相關國家貨幣主權、貨幣政策、外匯政策造成巨大沖擊^［13］。區(qū)塊鏈金融本質(zhì)上仍然屬于金融領域，仍然需要防范金融風險，通過法律規(guī)制來確保金融市場的穩(wěn)定。

二是保護投資者和消費者權益。技術本身是中性的，但若缺乏適當?shù)姆杉s束，可能會被應用于非法目的。比特幣這種公有區(qū)塊鏈天然排斥監(jiān)管。相較于傳統(tǒng)交易，區(qū)塊鏈將比特幣的交易置于一個去中心化的系統(tǒng)中，交易時無須核驗身份信息，跨國監(jiān)管執(zhí)法的難度較大，尚缺乏有效監(jiān)管。虛擬貨幣的匿名性和跨境性致使監(jiān)管與追蹤困難，容易被不法分子作為逃稅、洗錢、恐怖主義融資、敲詐勒索、集資詐騙等犯罪行為的工具，給區(qū)塊鏈應用中發(fā)生的安全事件、犯罪行為源頭的追溯與管制帶來新的挑戰(zhàn)。隨著加密貨幣和新型融資方式的出現(xiàn)，投資者面臨欺詐、資金損失等風險，需要通過法律規(guī)制來保護其權益。

三是維護數(shù)據(jù)安全和隱私。區(qū)塊鏈技術需要在保護個人隱私和數(shù)據(jù)安全的前提下應用，法律規(guī)制可以設定相應的標準和要求。在應用層面，區(qū)塊鏈系統(tǒng)也存在數(shù)據(jù)虛假與隱私泄露風險。一方面，區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)一旦上鏈就無法被替換、刪除，但上鏈前數(shù)據(jù)是否真實、合法可能存在疑問。尤其是當一個虛假或者惡意的信息被寫入系統(tǒng)時，這個信息將在節(jié)點的復制與傳輸中傳遞至整個區(qū)塊鏈，極易造成敏感、非法信息的寫入濫用。另一方面，區(qū)塊鏈系統(tǒng)面臨著安全和隱私方面的風險。區(qū)塊鏈技術的交互需求與各個節(jié)點的安全性不一致，造成區(qū)塊鏈系統(tǒng)對用戶的身份隱私保護存在疏漏^［6］。隨著區(qū)塊鏈技術的更多擴展和廣泛應用以及接入節(jié)點的成倍增加，隱私泄露風險也極大增加。

三、我國區(qū)塊鏈法律規(guī)制策略的實踐及成效

區(qū)塊鏈技術本身及其實踐應用存在一定風險，這構成了政府干預和法律規(guī)制的理由。區(qū)塊鏈技術廣泛應用到各種社會場景中，將不可避免地帶來許多社會問題。我國政府密切關注區(qū)塊鏈發(fā)展，對區(qū)塊鏈技術的法律規(guī)制進行了三個階段的探索。

（一） 第一階段：包容審慎監(jiān)管下的風險提示

在區(qū)塊鏈技術發(fā)展初期，法律規(guī)制主要集中于對比特幣進行風險提示，目的在于提醒市場參與者和投資者防范新興技術可能帶來的不確定性和風險。區(qū)塊鏈應用始于經(jīng)濟領域，最初是作為比特幣的底層技術進入人們視野。因此，各國政府對區(qū)塊鏈技術的監(jiān)管也大多源于比特幣。比特幣的誕生深受貨幣去中心化理念的啟發(fā)，無須政府或金融機構等第三方介入即可實現(xiàn)“點對點”（P2P）支付。在區(qū)塊鏈網(wǎng)絡系統(tǒng)內(nèi)，比特幣獲得了各參與主體的認同，發(fā)揮著貨幣的三大主要功能。比特幣價值一路高漲，在全球范圍內(nèi)被炒作，且以其為中心還形成了許多新產(chǎn)業(yè)，如挖礦產(chǎn)業(yè)、交易所、新型投資行業(yè)等^［14］。由于區(qū)塊鏈生態(tài)圈的不斷擴大，比特幣成為炙手可熱的新型投資品，不斷推動市場對虛擬貨幣的投資熱潮。

然而，比特幣作為新興的數(shù)字資產(chǎn)，在法律規(guī)制方面存在一定的空白和挑戰(zhàn)。2013年，比特幣炒幣活動吸引了我國大量民眾的關注和投資，但普通民眾對比特幣的法律屬性缺乏認知，有必要對他們進行風險教育與提示。在此背景下，2013年12月，中國人民銀行等5部委發(fā)布《關于防范比特幣風險的通知》（銀發(fā)〔2013〕289號），明確比特幣不是貨幣，而是一種特定的虛擬商品；比特幣交易是一種互聯(lián)網(wǎng)上的商品買賣行為，普通民眾在自擔風險的前提下?lián)碛袇⑴c的自由；要求各金融機構和支付機構不得以比特幣為產(chǎn)品或服務定價，不能給比特幣交易提供開戶、支付等金融服務。這實際上控制了虛擬貨幣與金融機構的“接口”，能夠防止風險擴散到金融體系內(nèi)部?？梢钥闯觯趨^(qū)塊鏈技術發(fā)展初期，我國在保護社會公眾財產(chǎn)權益、防范金融風險的前提下進行包容審慎監(jiān)管?！蛾P于防范比特幣風險的通知》傳遞出我國對虛擬貨幣風險的警惕態(tài)度，對規(guī)范比特幣市場、保護投資者權益、防范金融風險以及引導正確的貨幣觀念和投資理念具有重要的積極作用。

（二） 第二階段：金融風險整治及信息服務監(jiān)管

比特幣的出現(xiàn)深受貨幣非國家化思想的影響，排斥監(jiān)管是比特幣的天然屬性。2013—2017年，加密貨幣價格迅速飆升，圍繞虛擬貨幣形成了很大的“幣圈生態(tài)”。無監(jiān)管、無約束的“幣圈”很容易淪為集資詐騙等犯罪活動的重災區(qū)，大量違法活動和風險事件集中暴發(fā)。這一階段，監(jiān)管策略開始區(qū)分區(qū)塊鏈技術本身與其衍生的加密貨幣，采取“幣鏈分離”策略，對虛擬貨幣及相關區(qū)塊鏈金融活動的監(jiān)管不斷收緊。除此以外，我國也在信息服務領域嘗試對區(qū)塊鏈技術予以規(guī)范。

2015年，新型的去中心化網(wǎng)絡系統(tǒng)以太坊出現(xiàn)。相較于既有區(qū)塊鏈系統(tǒng)，以太坊的創(chuàng)新性在于允許開發(fā)者在區(qū)塊鏈上編寫和部署智能合約。這些合約能夠在區(qū)塊鏈上自動執(zhí)行，大大促進了去中心化應用（DApp）和去中心化金融（DeFi）項目的發(fā)展。這一階段，加密貨幣價格飆升，區(qū)塊鏈社區(qū)規(guī)模和影響力在全球范圍內(nèi)迅速擴大。隨著虛擬貨幣交易所以及代幣發(fā)行機構、媒體等第三方服務機構的加入，圍繞虛擬貨幣形成了很大的“幣圈生態(tài)”，虛擬貨幣的商業(yè)生態(tài)從最初的支付領域擴展至投融資領域。2017年，以公有鏈為基礎進行的ICO（Initial Coin Offering，首次代幣發(fā)行融資）成為一種全球現(xiàn)象，許多項目通過在以太坊發(fā)行代幣進行融資。然而無監(jiān)管、無約束的ICO容易異化為非法金融活動的手段，很多ICO項目都打著科技創(chuàng)新下新型融資手段的幌子，大量投資人甚至并不了解比特幣與區(qū)塊鏈，依然蜂擁而至地投入ICO市場。ICO的火爆引起了監(jiān)管機構的關注。2017年9月，《關于防范代幣發(fā)行融資風險的公告》明確：任何組織和個人不得非法從事代幣發(fā)行融資活動，各類代幣發(fā)行融資活動應當立即停止《關于防范代幣發(fā)行融資風險的公告》指出，代幣發(fā)行融資是指融資主體通過代幣的違規(guī)發(fā)售、流通，向投資者籌集比特幣、以太幣等所謂“虛擬貨幣”，本質(zhì)上是一種未經(jīng)批準非法公開融資的行為，涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。。

后續(xù)，我國對區(qū)塊鏈金融的限制不斷收緊。2021年5月21日，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會召開第51次會議，提出堅決防控金融風險，打擊比特幣“挖礦”和交易行為。后續(xù)監(jiān)管政策快速貫徹落實了上述會議精神。2021年9月15日發(fā)布的《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》強調(diào)，虛擬貨幣相關業(yè)務活動屬于非法金融活動，一律嚴格禁止，堅決依法取締。2021年9月24日，《國家發(fā)展改革委等部門關于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》將虛擬貨幣“挖礦”活動列為淘汰類產(chǎn)業(yè)，要求加強對虛擬貨幣“挖礦”活動上下游全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管。這一系列行政規(guī)范性文件的出臺構建起我國虛擬貨幣監(jiān)管的基本框架，為虛擬貨幣相關風險整治活動提供了依法行政的規(guī)范基礎，可以有效打擊涉及區(qū)塊鏈金融的非法活動，及時處置金融風險。

除了在區(qū)塊鏈金融領域進行風險整治，我國也在信息服務領域?qū)^(qū)塊鏈技術予以規(guī)范。區(qū)塊鏈運用的共性在于信息的提供、傳遞和記錄等，信息服務是區(qū)塊鏈的核心環(huán)節(jié)，因此，對信息服務進行監(jiān)管也成為區(qū)塊鏈監(jiān)管的基礎和核心。在此背景下，2019年1月10日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《區(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》（國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室令第3號），于同年2月15日起開始實施?！秴^(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》將區(qū)塊鏈信息服務應用作為切入點，以區(qū)塊鏈信息服務提供者作為主要監(jiān)管對象，以備案作為核心監(jiān)管方式?！秴^(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》明確了區(qū)塊鏈信息服務提供者具有安全管理、安全評估、用戶管理、實名認證等諸多義務，并規(guī)定了相應的法律責任?！秴^(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》是中國監(jiān)管機構首次嘗試對區(qū)塊鏈行業(yè)推出長效監(jiān)管的部門規(guī)章，為我國區(qū)塊鏈信息服務的安全管理、行業(yè)自律、技術應用和風險防范提供了重要的法律支撐和指導，對促進區(qū)塊鏈技術的健康發(fā)展具有積極作用。

（三） 第三階段：區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新應用試點

2019年10月24日，中共中央政治局就區(qū)塊鏈技術發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢進行了第十八次集體學習。習近平總書記強調(diào)，要加強對區(qū)塊鏈技術的引導和規(guī)范，加強對區(qū)塊鏈安全風險的研究和分析，密切跟蹤發(fā)展動態(tài)，積極探索發(fā)展規(guī)律。會議之后，國家層面對區(qū)塊鏈技術重要性的認識達到了一個新的高度。政府鼓勵區(qū)塊鏈技術尤其是聯(lián)盟鏈技術在多個領域的創(chuàng)新應用，并積極推動相關試點工作。2021年10月15日，中央網(wǎng)信辦等16個部門和單位組織開展國家區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用試點行動，印發(fā)《關于組織申報區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用試點的通知》。2022年1月30日，中央網(wǎng)信辦官網(wǎng)發(fā)布《中央網(wǎng)信辦等十六部門聯(lián)合公布國家區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用試點名單》。相關通知從試點的組織管理機制、試點任務部署和整體工作安排等角度明確了試點建設的總體思路框架，圍繞試點各階段工作需求統(tǒng)籌規(guī)劃實施路徑。根據(jù)上述文件，我國區(qū)塊鏈技術應用試點主要包括綜合性試點和特色領域試點兩類。

綜合性試點原則上是在地級及副省級行政區(qū)域開展的跨（多）行業(yè)應用，由中央網(wǎng)信辦牽頭負責。特色領域試點是在“區(qū)塊鏈+制造”“區(qū)塊鏈+能源”“區(qū)塊鏈+政務服務”“區(qū)塊鏈+政務數(shù)據(jù)共享”“區(qū)塊鏈+法治”“區(qū)塊鏈+稅費服務”“區(qū)塊鏈+審判”“區(qū)塊鏈+檢察”“區(qū)塊鏈+版權”“區(qū)塊鏈+民政”“區(qū)塊鏈+人社”“區(qū)塊鏈+教育”“區(qū)塊鏈+衛(wèi)生健康”“區(qū)塊鏈+貿(mào)易金融”“區(qū)塊鏈+風控管理”“區(qū)塊鏈+股權市場”“區(qū)塊鏈+跨境金融”等領域開展的行業(yè)性試點?？梢钥闯?，當下我國區(qū)塊鏈試點具有涉及領域多、參與范圍廣、技術選型多樣、創(chuàng)新面寬等特點。這些試點項目有助于在更廣泛的范圍內(nèi)推廣區(qū)塊鏈技術，有益于加快區(qū)塊鏈技術整體商業(yè)化進程，促進區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展^［15］。

四、我國區(qū)塊鏈法律規(guī)制策略的反思及優(yōu)化

我國前期對區(qū)塊鏈技術的法律規(guī)制進行了有益探索，初步形成了多主體和多層次的區(qū)塊鏈監(jiān)管體系。然而，鑒于區(qū)塊鏈技術與應用發(fā)展迅速，既有區(qū)塊鏈法律規(guī)制策略可能無法適應區(qū)塊鏈技術和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段，存在“幣鏈分離”監(jiān)管思路與區(qū)塊鏈發(fā)展需求不完全匹配、區(qū)塊鏈金融風險整治與法治精神不完全契合、傳統(tǒng)監(jiān)管工具與區(qū)塊鏈技術特性不完全適應的問題。當下有必要系統(tǒng)梳理我國區(qū)塊鏈法律規(guī)制的經(jīng)驗及局限，在此基礎上結(jié)合當下區(qū)塊鏈技術和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段，探索優(yōu)化區(qū)塊鏈法律規(guī)制策略的具體路徑。

（一） 我國區(qū)塊鏈法律規(guī)制策略的反思

1. “幣鏈分離”監(jiān)管思路的局限性

從監(jiān)管政策上看，中國政府采取了“幣鏈分離”的監(jiān)管思路，將區(qū)塊鏈技術（鏈）與加密貨幣（幣）分開監(jiān)管。一方面，區(qū)塊鏈技術發(fā)展受到國家層面的高度重視，區(qū)塊鏈技術應用已被上升為國家戰(zhàn)略。我國政府出臺一系列政策，促進區(qū)塊鏈技術尤其是聯(lián)盟鏈技術的發(fā)展和應用?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》將區(qū)塊鏈作為新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)之一，提出“以聯(lián)盟鏈為重點發(fā)展區(qū)塊鏈服務平臺和金融科技、供應鏈金融、政務服務等領域應用方案”等要求。另一方面，我國不斷收緊對虛擬貨幣及相關區(qū)塊鏈金融活動的監(jiān)管，從最初的風險提示，到禁止ICO與清退境內(nèi)交易所，再到全面禁止虛擬貨幣相關交易活動。我國公法領域?qū)μ摂M貨幣業(yè)務采取了“一刀切”否定式的監(jiān)管方式，使虛擬貨幣在公法定性上趨于事實上的“違禁品”。這兩方面的法律政策合力體現(xiàn)出“幣鏈分離”的監(jiān)管思路，實質(zhì)上是在推動“無幣區(qū)塊鏈”的發(fā)展。

然而，“幣鏈分離”與“無幣區(qū)塊鏈”的政策導向忽略了區(qū)塊鏈網(wǎng)絡系統(tǒng)的激勵機制，嚴重阻礙了公有鏈在我國的研發(fā)與發(fā)展。以比特幣為代表的公有鏈具有技術支撐與經(jīng)濟邏輯上的保障，核心在于設置激勵機制，使得眾多互不相識的參與者開展分布式協(xié)同作業(yè)，能夠在自利的同時依然有動力去維護去中心化區(qū)塊鏈網(wǎng)絡系統(tǒng)的有效運行^［16］。公有鏈本質(zhì)上是一個個經(jīng)濟體系，以比特幣和以太幣為代表的虛擬貨幣在本質(zhì)上是區(qū)塊鏈網(wǎng)絡系統(tǒng)激勵機制的“燃料”。例如，比特幣網(wǎng)絡通過區(qū)塊獎勵來激勵“礦工”參與挖礦。最初，每挖出一個新區(qū)塊，“礦工”可以獲得50個比特幣作為獎勵。挖礦過程不僅為“礦工”帶來經(jīng)濟收益，同時也是比特幣網(wǎng)絡安全性的基礎：“礦工”通過解決復雜的數(shù)學問題來驗證交易并創(chuàng)建新區(qū)塊，這個過程確保了網(wǎng)絡的去中心化和抗攻擊能力?？梢钥闯?，公有鏈必須依賴共識機制及代幣（或通證，即token）經(jīng)濟激勵，使缺乏信任基礎的參與者由于經(jīng)濟利益產(chǎn)生關聯(lián)與協(xié)作，使公有鏈得以捕獲價值。“幣鏈分離”忽略了區(qū)塊鏈網(wǎng)絡系統(tǒng)尤其是公有鏈最為核心的激勵機制，難以推動面向公眾的公有鏈有效發(fā)展。

2. 區(qū)塊鏈金融風險整治合法性與合理性

中國金融法治和金融制度的發(fā)展，需要遵循法治的基本原則和要求。在法治視野下，規(guī)范性文件的制定必須遵循行政法定原則，以“依據(jù)原則”和“不抵觸原則”作為形式合法性的基本要求。但面對新技術新應用，監(jiān)管部門總是出于自身的“大家長主義”和為防范安全風險的技術風險焦慮，傾向于針對特定技術或應用專門制定規(guī)范性文件。而這些文件在具體內(nèi)容上往往屬于管制型規(guī)范，多強調(diào)技術或服務提供者的主體責任，常存在制定程序不合法、內(nèi)容不合理等問題^［17］。面對區(qū)塊鏈金融創(chuàng)新過程中的種種亂象，我國針對區(qū)塊鏈金融領域發(fā)布了一系列行政規(guī)范性文件，開展了集中的風險整治活動。然而，上述規(guī)范性文件無法回避對合法性與合理性的深入追問：在合法性上，虛擬貨幣領域的規(guī)范性文件對虛擬貨幣相關業(yè)務進行了“一刀切”的非法定性與取締規(guī)定，在違法違規(guī)行為的界定上與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接存在一定障礙，可能突破“不抵觸原則”^［18］。在合理性上，以穩(wěn)定幣為代表的新型虛擬貨幣帶來了市場、風險與監(jiān)管的結(jié)構性轉(zhuǎn)變，使得我國的禁止型監(jiān)管難以符合比例原則^［19］。被動跟進、應急出臺的監(jiān)管規(guī)則看似實現(xiàn)了監(jiān)管的“有法可依”，實則卻很可能在規(guī)則本身的合法性與合理性上存在疑問。如果監(jiān)管規(guī)則本身不合法或不合理，基于上述規(guī)則開展的風險整治與嚴格執(zhí)法必將帶來巨大侵害，與實質(zhì)法治所追求的良法善治目標相背離^［20］。除此之外，風險整治過程中的“運動式執(zhí)法”和“選擇性執(zhí)法”，不僅可能難以有效解決問題，甚至會造成一些“誤傷”。

3. 《區(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》部分規(guī)定的局限性

在規(guī)制對象上，《區(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》沒有區(qū)分區(qū)塊鏈類型，即不管是公有鏈還是聯(lián)盟鏈，只要“基于區(qū)塊鏈技術或者系統(tǒng)，通過互聯(lián)網(wǎng)站、應用程序等形式，向社會公眾提供信息服務”，都受到該規(guī)定調(diào)整。但實際上，該規(guī)定能夠規(guī)范的對象是聯(lián)盟鏈。對公有鏈而言，以備案、實名制為核心的傳統(tǒng)監(jiān)管工具面臨著難以實施的挑戰(zhàn)。比特幣、以太坊這樣的公有鏈（非許可鏈）具有“去中心化”特性，任何個人都可以不依賴服務提供方而自主接入網(wǎng)絡并上傳信息。這意味著，公有鏈沒有單一的控制中心或存儲位置，缺乏可有效實施監(jiān)管的運營主體對象。除此以外，區(qū)塊鏈網(wǎng)絡通常是全球性的，跨越多個司法管轄區(qū)，境內(nèi)的備案監(jiān)管難以有效監(jiān)管全球化的公有鏈。即使是對境內(nèi)節(jié)點的備案監(jiān)管，在監(jiān)管實效上也很可能是形式大于實質(zhì)。

除此以外，《區(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》中的部分規(guī)定可能無法適應區(qū)塊鏈的技術特性。例如：該規(guī)定第5條規(guī)定了區(qū)塊鏈信息服務提供者的信息內(nèi)容安全管理責任；第6條明確要求其需要具備技術能力以及時應對發(fā)布法律禁止信息的情況；第8條規(guī)定了對用戶的實名認證要求；第16條規(guī)定了采取警示、限制功能、關閉賬號的措施……這些規(guī)定都和傳統(tǒng)的信息服務管理一樣，要求信息服務提供者承擔提供服務過程中對信息服務使用者的管理職責。然而，上述對區(qū)塊鏈信息服務提供者設置的“主體義務”很可能已經(jīng)超越了其自身的能力范圍。例如，在以太坊系統(tǒng)中，單方面修改已記錄在區(qū)塊上的信息（包括限制功能、關閉賬號等措施）難度極大。上述區(qū)塊鏈信息服務提供者的主體責任只能在聯(lián)盟鏈上發(fā)揮效果，而在公有鏈上存在難以有效實施的困境。在嚴格遵循“去中心化”構想的區(qū)塊鏈系統(tǒng)中，區(qū)塊鏈信息服務提供者也缺乏對公有鏈系統(tǒng)中的活動進行實質(zhì)性審查的能力。

（二） 我國區(qū)塊鏈法律規(guī)制策略的優(yōu)化

法律規(guī)制既要有效防范區(qū)塊鏈技術及應用的風險，又要避免因過度干預而抑制區(qū)塊鏈技術與應用的發(fā)展，對區(qū)塊鏈應用的法律規(guī)制應處于動態(tài)反思與調(diào)整之中。因此，有必要在總結(jié)前期區(qū)塊鏈法律規(guī)制策略經(jīng)驗和不足的基礎上，結(jié)合當下區(qū)塊鏈技術和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段，思考優(yōu)化區(qū)塊鏈法律規(guī)制策略的具體路徑。

1. 在更高層級、更大范圍內(nèi)開展區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用試點，平衡技術創(chuàng)新需求與合規(guī)監(jiān)管要求

區(qū)塊鏈技術進步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管模式密不可分，過度嚴苛會阻礙技術進步和市場發(fā)展，過度寬松則會導致亂象叢生。為此，本文基于試驗性思維構建的試點或“監(jiān)管沙盒”模式，提供了一種調(diào)和創(chuàng)新先行與制度滯后之間矛盾的可能途徑。中國金融改革試點和西方“監(jiān)管沙盒”都是在特定空間和持續(xù)時間內(nèi)對特定數(shù)量的參與者進行試驗的制度，具有良好的容錯機制、靈活的調(diào)整機制和容忍期，蘊含著柔性監(jiān)管與動態(tài)承繼的合規(guī)監(jiān)管理念。二者在運行結(jié)構上具有相似性，大致上都由頂層設計、法律授權/豁免、測試、評估幾個環(huán)節(jié)組成^［21］。這種試點有助于協(xié)調(diào)創(chuàng)新主體與監(jiān)管部門之間的關系，已成為平衡技術創(chuàng)新需求與合規(guī)監(jiān)管要求的重要策略。一方面，我國應在更高層級、更大范圍內(nèi)開展區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用試點，出臺一系列沙盒標準和試行辦法，為區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用試點的規(guī)范化運作提供政策依據(jù)和支持。另一方面，區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用的試點經(jīng)驗為法律制定提供了寶貴的參考和啟示。我國在特定區(qū)域或行業(yè)設置區(qū)塊鏈技術的試點項目，以測試和驗證技術應用的有效性和安全性。后續(xù)我國應進一步總結(jié)試點經(jīng)驗，從頂層設計、技術應用、標準研制、生態(tài)建設等方面系統(tǒng)梳理區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用發(fā)展情況，及時總結(jié)重點領域和代表地區(qū)推進區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用的主要做法與成效，推動相關政策法規(guī)出臺。

2. 優(yōu)化“幣鏈分離”思路，提升規(guī)則的合法性與合理性

中國金融法治和金融制度的發(fā)展，需要遵循法治的基本原則和要求。從國際趨勢來看，虛擬貨幣與傳統(tǒng)金融體系聯(lián)系漸密，圍繞區(qū)塊鏈金融展開的數(shù)字經(jīng)濟全球競爭日趨激烈。域外普遍將虛擬貨幣納入本國新經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，并強化全球監(jiān)管協(xié)調(diào)和跨境監(jiān)管協(xié)作。在此背景下，我國可探索對虛擬貨幣乃至整個公有鏈業(yè)務的精細化監(jiān)管，努力在現(xiàn)行制度下搭建分類監(jiān)管的政策框架。以穩(wěn)定幣的功能監(jiān)管為例，可以將錨定美元的法定貨幣抵押型穩(wěn)定幣視為代表美元資產(chǎn)債權的美元代幣，按照外匯管理相關規(guī)定對其進行監(jiān)管或?qū)嵤┹^嚴格的限制。對結(jié)構設計和運營更偏向創(chuàng)新金融產(chǎn)品的抵押型穩(wěn)定幣和算法型穩(wěn)定幣，以外匯管理和反洗錢監(jiān)管為核心進行監(jiān)管。在對區(qū)塊鏈金融領域采取“原則性禁止”監(jiān)管立場的同時，可考慮通過試點等方式允許適格主體從事特定虛擬貨幣業(yè)務活動，結(jié)合中心化法律約束手段和去中心化技術約束手段激勵市場主體適當運營^［21］。

3. 優(yōu)化監(jiān)管工具，完善軟法治理監(jiān)管架構

在區(qū)塊鏈技術這一需要規(guī)制但同時正處于飛速迭代期的領域，傳統(tǒng)立法規(guī)制或面臨困境。目前我國常規(guī)立法一般最快也要2～5年才能完成全部流程^［22］。雖然相較全國人大正式立法，部門規(guī)章或行政規(guī)范性文件的靈活性和時效性更強，卻仍然面臨難以及時有效應對技術發(fā)展的問題^［23］。當技術處在迅速變化的時期，很可能出現(xiàn)規(guī)則尚未形成或者規(guī)則已經(jīng)過時的狀況，傳統(tǒng)立法規(guī)制在區(qū)塊鏈技術領域也面臨著此類困境。為應對這種監(jiān)管困境，一種較為有效的方法是在技術發(fā)展中提倡柔性監(jiān)管，即避免一出問題就直接調(diào)整市場主體，而是在監(jiān)管中設置緩沖帶，通過一些社會組織、行業(yè)協(xié)會等將政策或規(guī)范傳導到市場主體，從而實現(xiàn)“軟法先行”的柔性治理。行政立法是硬法，但在硬法框架下依然給通過軟法加強行業(yè)自律，健全行業(yè)自律制度和行業(yè)準則留有空間。在區(qū)塊鏈技術研發(fā)與產(chǎn)業(yè)應用過程中，也可以優(yōu)先借助行政指導、企業(yè)承諾及行業(yè)標準等柔性治理方式進行規(guī)范。

在這一過程中，尤其要注重加強區(qū)塊鏈標準化建設。技術標準是對生產(chǎn)過程、產(chǎn)品或環(huán)境質(zhì)量之合理定型的規(guī)范系統(tǒng)，是量化指標最集中、與法律互動最頻繁的標準之一^［24］。隨著區(qū)塊鏈技術的大規(guī)模應用，建立高質(zhì)量的標準體系不僅是行業(yè)發(fā)展的必然要求，也是建構區(qū)塊鏈監(jiān)管國際協(xié)調(diào)體系的重要突破口。政府應制定公有鏈的技術標準，同時積極參與區(qū)塊鏈技術國際標準的制定，爭取國際話語權。2023年12月，工業(yè)和信息化部、中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室、國家標準化管理委員會聯(lián)合印發(fā)《區(qū)塊鏈和分布式記賬技術標準體系建設指南》（工信部聯(lián)科〔2023〕260號），為加強區(qū)塊鏈標準工作頂層設計提供了具體指引。后續(xù)應加大對區(qū)塊鏈國家標準的重視程度，著重完善基礎標準、技術和平臺標準、應用和服務標準、開發(fā)運營標準、安全保障標準，進一步擴大標準的適用性。在區(qū)塊鏈領域立法過程中，也需要注重對技術邏輯的常態(tài)化吸納與運用，可以引用相關技術標準，將技術標準納入法律體系之中，作為對法律法規(guī)的必要支撐和補充。

五、結(jié) 語

近年來，區(qū)塊鏈技術賦能數(shù)字經(jīng)濟的邊界不斷延伸，成為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。區(qū)塊鏈技術及應用并非“無懈可擊”，也存在著市場失靈的風險，且隨著區(qū)塊鏈應用規(guī)模的不斷擴大，相關風險更加凸顯。在這樣的背景下，實現(xiàn)區(qū)塊鏈金融創(chuàng)新、風險防控與投資者權益保護三者之間的平衡，顯得尤為重要。我國前期對區(qū)塊鏈技術進行的法律規(guī)制和策略調(diào)整，是平衡三者關系的有益探索。

“觀時而制法，因事而制禮”。鑒于區(qū)塊鏈技術與應用發(fā)展迅速，既有區(qū)塊鏈法律規(guī)制策略可能無法適應區(qū)塊鏈技術和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段，存在著“幣鏈分離”監(jiān)管思路與區(qū)塊鏈發(fā)展需求不完全匹配、區(qū)塊鏈金融風險整治活動與法治精神不完全契合、傳統(tǒng)監(jiān)管工具與區(qū)塊鏈技術特性不完全適應的問題。對此，我國應在更高層級、更大范圍內(nèi)開展區(qū)塊鏈創(chuàng)新應用試點，及時將試點經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為政策法規(guī)；優(yōu)化“幣鏈分離”思路，探索對虛擬貨幣乃至整個公有鏈業(yè)務的精細化監(jiān)管；完善軟法治理監(jiān)管架構，大力推動區(qū)塊鏈行業(yè)標準化建設，在管控區(qū)塊鏈技術應用風險的同時鼓勵創(chuàng)新。

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Legal regulatory strategy for blockchain technology

HUANG Zhen， MA Wenjie

（Law School， Central University of Finance and Economics， Beijing 102206， China）

Abstract： Blockchain technology is becoming the key force in promoting the development of digital economy， but it also faces the risk of market failure， and it is necessary to intervene by the government and regulate through legal means. The legal regulation of blockchain technology in China has gone through three stages：risk warning under inclusive and prudent measures， blockchain financial risk rectification and blockchain information service supervision， and innovative application pilot projects of blockchain technology. The adjustment of the above legal regulatory strategies reflects the beneficial exploration of balancing blockchain financial innovation， risk prevention and control， and investor rights protection in China. However， there are still shortcomings in the legality and rationality of regulatory policy of “separation of currency and chain”， blockchain financial risk rectification activities， and blockchain information service regulatory measures. China should carry out blockchain innovation application pilot projects at a higher level and on a larger scale， and consider allowing eligible entities to engage in specific virtual currency business activities through pilot projects and other means. It should optimize the concept of “separation of currency and chain” and explore refined supervision of virtual currencies and even the entire public chain business. And it should improve the regulatory framework for soft law governance， vigorously promote the standardization of the blockchain industry， and encourage innovation while controlling risks.

Key words： blockchain; digital economy; legal regulation; separation of currency and chain; virtual currency; soft law governance

（責任編輯：郭曉亮）