2024年4月，第十四屆全國人大常委會第九次會議表決通過的《中華人民共和國學(xué)位法》（以下簡稱《學(xué)位法》）第5條規(guī)定：“經(jīng)審批取得相應(yīng)學(xué)科、專業(yè)學(xué)位授予資格的高等學(xué)校、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)為學(xué)位授予單位，其授予學(xué)位的學(xué)科、專業(yè)為學(xué)位授予點。學(xué)位授予單位可以依照本法規(guī)定授予相應(yīng)學(xué)位。”此規(guī)定有三個層面含義：一是高校經(jīng)審批取得學(xué)位授予資格成為學(xué)位授予單位：二是經(jīng)審批獲得學(xué)位授予資格的相應(yīng)學(xué)科、專業(yè)成為高校的學(xué)位授予點：三是獲得學(xué)位授予資格的高校向?qū)W位申請人授予學(xué)位。本文的討論僅限于第一個層面的問題，即學(xué)位授予資格審批行為的法律性質(zhì)。在我國，學(xué)位授予資格審批是國務(wù)院學(xué)位委員會和省級學(xué)位委員會依法對申請學(xué)位授予資格的高校審查批準(zhǔn)其是否取得學(xué)位授予權(quán)的公權(quán)力行為，是政府與高校關(guān)系在學(xué)位制度上的反映。本文旨在剖析學(xué)位授予資格審批的行政許可性質(zhì)，以期厘清政校法律關(guān)系，完善學(xué)位制度，推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化。

一、學(xué)位授予資格審批具有配置學(xué)術(shù)資源的功能

學(xué)位授予資格審批是我國學(xué)位制度的重要組成部分，一所高校如果經(jīng)國務(wù)院學(xué)位委員會或省級單位委員會批準(zhǔn)取得學(xué)位授予資格，成為博士、碩士學(xué)位授予單位，就取得了招收、培養(yǎng)博士生或碩士生以及授予博士、碩士學(xué)位的權(quán)力。在我國學(xué)術(shù)評價體系中，有無學(xué)位授予資格，尤其是碩士、博士學(xué)位授予資格，是衡量一所高校的辦學(xué)層次和學(xué)科建設(shè)水平的重要指標(biāo)。對高校來說，獲批學(xué)位授予資格是其培養(yǎng)高層次人才，提高自身學(xué)術(shù)水平和社會聲望，提升教育、教學(xué)效益，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)收益和收入的需要。國家對符合條件獲得學(xué)位授予資格的高校通常會給予經(jīng)費、招生指標(biāo)、平臺建設(shè)等方面的資源補貼，以此提高學(xué)位授予單位的學(xué)術(shù)聲譽和經(jīng)濟(jì)收益，使其提供更好的教育服務(wù)來實現(xiàn)高等教育的功能?？梢哉f，學(xué)位授予資格本身就是高校競相爭取的學(xué)術(shù)資源。

學(xué)位授予資格這類學(xué)術(shù)資源具有稀缺性，并非所有高校都能獲取。據(jù)統(tǒng)計，全國高校共計3072所，而具有博士學(xué)位授予資格的高校約有420個，約占高校總量的14%，具有碩士學(xué)位授予資格的高校約有780個，約占高?？偭康?5%。學(xué)位授予資格這類學(xué)術(shù)資源的稀缺有兩層含義：一是作為資源本身的學(xué)位授予資格的稀缺，如博士學(xué)位授予資格規(guī)模的有限性難以滿足眾多高校的需求。這是由于學(xué)位授予權(quán)本身所具有的學(xué)術(shù)性和專業(yè)性，對獲批學(xué)位授予資格提出了學(xué)位水平的要求。二是指使學(xué)位授予權(quán)得以運行的各種高等教育資源的稀缺，如國家財政投入難以支撐所有高校都具有授予博士學(xué)位的資格。學(xué)位授予資格通過使高校直接受益進(jìn)而推動高等教育更好地為國家和社會需要服務(wù)的功效，表明了學(xué)術(shù)資源的公共性特征。要把有限的公共學(xué)術(shù)資源盡可能公平地分配給過多需求者，就需要政府通過一定非市場化的方式選取資源的獲取者。所謂的非市場化方式即表現(xiàn)為政府通過學(xué)位授予資格審批對稀缺的學(xué)術(shù)資源進(jìn)行集合、分配和維護(hù)。行政許可的主要功能之一就是對有限公共資源進(jìn)行合理配置，以使有限的資源效益最大化?？梢姡瑢W(xué)位授予資格審批對稀缺學(xué)術(shù)資源的分配來保障學(xué)位資源的效益，具有行政許可配置資源的功能。

二、學(xué)位授予資格審批具有行政許可的形式

（一）學(xué)位授予資格審批具有許可的特征

第一，學(xué)位授予資格審批是授益行政行為。學(xué)位授予資格審批是為高校設(shè)定權(quán)益的行為。對高校來說，獲批學(xué)位授予資格不僅意味著高校和科研機(jī)構(gòu)獲得學(xué)位授予權(quán)，而且表明國家對其在科研貢獻(xiàn)、人才培養(yǎng)質(zhì)量、社會服務(wù)水平等方面的認(rèn)可，其在一定程度上促進(jìn)或制約著高校教育教學(xué)資源的進(jìn)一步獲取，關(guān)乎其競爭力的提升，關(guān)乎學(xué)校重大利益，直接影響著高校的辦學(xué)定位、社會評價和未來發(fā)展。因此，學(xué)位授予資格審批對學(xué)位申請單位來說是授益行政行為。

第二，學(xué)位授予資格審批是依申請行政行為。學(xué)位授予資格審批是審批主體只有在高校提出申請后才能實施，而不能主動采取的行政行為。這一點在教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作實踐和學(xué)位立法中已有明確規(guī)定。例如國務(wù)院學(xué)位委員會出臺的《博士碩士學(xué)位授權(quán)審核辦法》（以下簡稱《辦法》）第15條明確，新增博士碩士學(xué)位授予單位授權(quán)審核的基本程序是符合申請條件的高校向本地區(qū)省級學(xué)位委員會“提出申請，報送材料”。并且通過《學(xué)位授權(quán)審核申請基本條件》從辦學(xué)定位、師資隊伍、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、條件支撐等方面分別制定了新增博士碩士學(xué)位授予單位的申請條件?！秾W(xué)位法》第12條第1款明確了高校學(xué)位授予資格的基本申請條件；第15條第1款規(guī)定申請學(xué)位授予資格，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)提出。這表明學(xué)位授予資格審批是需要高校在特定期限內(nèi)提交滿足申請條件的相應(yīng)材料的依申請行政行為。

第三，學(xué)位授予資格審批主體及其職權(quán)法定?！秾W(xué)位法》對學(xué)位授予資格審批主體及其對學(xué)位授予資格的審批、檢查、撤銷、異議處理等職權(quán)做了明確規(guī)定。如《學(xué)位法》第14條規(guī)定了省級學(xué)位委員會、國務(wù)院學(xué)位委員會作為學(xué)位授予資格的審批主體及其各自的審批權(quán)限：第34條規(guī)定了學(xué)位授予權(quán)的質(zhì)量監(jiān)督主體及其監(jiān)督檢查的權(quán)限，其中對不能保證所授學(xué)位質(zhì)量的學(xué)位授予單位的限期整改或撤銷相應(yīng)學(xué)位授予資格，實質(zhì)上是國家作為分配者對學(xué)位資源的一種維護(hù)：第15條第2款規(guī)定了審批主體對審批異議的復(fù)核權(quán)。

第四，學(xué)位授予資格審批遵循特定的程序。為規(guī)范學(xué)位授予資格審批行為，國務(wù)院學(xué)位委員會專門規(guī)定了學(xué)位授予資格審批的申請、受理、審查、專家評議、異議處理、信息公開、批準(zhǔn)等程序。根據(jù)教育行政執(zhí)法實踐總結(jié)和行政法治精神，學(xué)位授予資格審批的申請、審查、批準(zhǔn)、復(fù)核等基本程序在《學(xué)位法》中做了明確規(guī)范。例如，《學(xué)位法》第15條第1款規(guī)定學(xué)位授予資格的申請程序；第14條第4款規(guī)定了學(xué)位授予資格審批的評審程序；第15條第2款規(guī)定了學(xué)位授予資格審批的期限、公開以及決議的異議復(fù)核等程序。

（二）教育法治實踐已將學(xué)位授予資格審批作為許可予以規(guī)范

第一，教育立法實踐已將學(xué)位授予資格審批作為許可認(rèn)定。改革開放之初，學(xué)位授予資格審批是通過行政指令直接審核確定。隨著高等教育體制改革的深化和建設(shè)法治國家進(jìn)程的推進(jìn)，政府與高校關(guān)系被納入教育法治視野，學(xué)位授予資格審批的性質(zhì)經(jīng)歷了從內(nèi)部行政指令向外部行政行為的轉(zhuǎn)變。2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）正式實施后，《學(xué)位條例》隨即進(jìn)行了第一次修改，學(xué)位授予資格審批這種通過審批配置公共資源的方式，被國務(wù)院正式確認(rèn)為行政許可行為列入行政許可目錄，即“學(xué)位授予單位及其可以授予學(xué)位的許可名單審核”，國務(wù)院學(xué)位委員會被確認(rèn)為行政許可的實施機(jī)關(guān)。2021年教育部發(fā)布的《中華人民共和國學(xué)位法草案（征求意見稿）》和2023年全國人大委員會法工委公布的《中華人民共和國學(xué)位法（草案）》中的第4條都規(guī)定了“學(xué)位授予資格審批”的行政許可法律屬性，且在該草案中對學(xué)位授予資格審批的許可條件、程序、監(jiān)督以及救濟(jì)措施等進(jìn)行了明確，而新通過的《學(xué)位法》顯然吸收了部分草案中對學(xué)位授予資格審批行政許可法律性質(zhì)的規(guī)定。

第二，教育執(zhí)法實踐將學(xué)位授予資格審批作為許可規(guī)范。在教育執(zhí)法過程中，教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定調(diào)整法定權(quán)限，對自身的審批行為進(jìn)行清理，但將學(xué)位授予資格審批明確作為行政許可保留。教育執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅認(rèn)可學(xué)位授予資格審批的行政許可性質(zhì)，例如教育部官方網(wǎng)站列明的政府服務(wù)目錄明確將碩士、博士學(xué)位授予單位審核列入行政許可事項，而且將學(xué)位授予資格審批明確納入行政許可的范疇進(jìn)行規(guī)范。例如，《辦法》第1條明確規(guī)定其是“根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》，制定本辦法”，并且依據(jù)該《辦法》，教育執(zhí)法機(jī)關(guān)配套出臺《學(xué)位授權(quán)審核申請基本條件》《博士、碩士學(xué)位授權(quán)學(xué)科和專業(yè)學(xué)位授權(quán)類別動態(tài)調(diào)整辦法》《學(xué)位授權(quán)點合格評估辦法》等規(guī)范性文件，從審批的種類、條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序和監(jiān)督等方面規(guī)范學(xué)位授予資格的審批。由國務(wù)院學(xué)位委員會印發(fā)的行政規(guī)范性文件直接將碩士博士的學(xué)位授予資格審批納入行政許可的范疇，是教育執(zhí)法機(jī)關(guān)依法治教的重要體現(xiàn)，昭示著學(xué)位授權(quán)法治化時代的到來。

第三，教育司法實踐對學(xué)位授予資格審批作為許可予以救濟(jì)。以“西北政法大學(xué)申博案”為例，其印證了學(xué)位授予資格審批的行政許可屬性。因?qū)W位授予資格審批糾紛引起行政復(fù)議且被受理，反映了教育司法機(jī)關(guān)對學(xué)位授予資格審批許可屬性的認(rèn)可。該案凸顯了學(xué)位授予資格審批存在的法律問題，即盡管當(dāng)時政府圍繞學(xué)位授予資格審批出臺了一系列政策文件，但都沒有觸及學(xué)位授予資格審批作為高等教育資源分配行為本身的規(guī)范化問題，使得該行為有行政許可之實，無行政許可之名，游離在《行政許可法》的拘束之外。厘清學(xué)位授予資格審批的許可性質(zhì)，并在《學(xué)位法》中予以明確，使其受到《行政許可法》的約束，才能真正使高校以理性方式表達(dá)訴求，通過法律途徑救濟(jì)合法權(quán)益。

三、學(xué)位授予資格審批是非典型性的行政許可

從學(xué)位授予資格審批的功能和形式看，學(xué)位授予資格審批具有行政許可的性質(zhì)。我國《行政許可法》第12條第（一）至（五）項分別列舉了批準(zhǔn)、特許、認(rèn)定、核準(zhǔn)、登記五種法定的行政許可類型。從學(xué)位授予資格審批的主體、事項、效果等方面看，學(xué)位授予資格具有自身的特殊性，難以簡單歸入現(xiàn)有的行政許可法定類型中，其是一種非典型性的行政許可。

（一）學(xué)位授予資格審批主體的特殊性

《學(xué)位法》第6條第1款規(guī)定國務(wù)院設(shè)立學(xué)位委員會，領(lǐng)導(dǎo)全國學(xué)位工作。國務(wù)院學(xué)位委員會成為法律授權(quán)管理學(xué)位工作的行政主體?！秾W(xué)位法》第14條第2款、第3款也明確規(guī)定了國務(wù)院學(xué)位委員會作為學(xué)位授予資格審批主體。但國務(wù)院學(xué)位委員會與一般行政許可主體不同，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是主體權(quán)限來源不同。一般行政許可主體是依憲法或組織法的規(guī)定而設(shè)置的行政機(jī)關(guān)，其行政職能由憲法或組織法規(guī)定；而國務(wù)院學(xué)位委員會在國務(wù)院序列中被列為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它的行政職能來自具體法律的授權(quán)。二是主體的實施權(quán)限不同。一般行政許可的審批和實施主體是統(tǒng)一的；而學(xué)位授予資格審批主體與實施主體分離。國務(wù)院學(xué)位委員會作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由《學(xué)位法》的授權(quán)獲得了一種非列舉性的概括性權(quán)力，對學(xué)位授權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、布局和管理，具體的實施工作由教育部承擔(dān)。例如《學(xué)位法》第6條規(guī)定國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)全國學(xué)位管理的有關(guān)工作；第34條將學(xué)位授予單位的質(zhì)量評估主體授權(quán)給國務(wù)院教育行政部門。作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的國務(wù)院學(xué)位委員會成為學(xué)位授予資格審批主體，是改革開放初期國家高度重視高層次人才培養(yǎng)的反映，體現(xiàn)了特定歷史背景下國家對學(xué)位制度的重視，并且隨著學(xué)位制度四十多年的運行，學(xué)位授予資格審批主體與實施主體已經(jīng)成為高等教育領(lǐng)域獨特的行政現(xiàn)象。

（二）學(xué)位授予資格審批事項的公共性

學(xué)位授予資格具有通過高校直接受益進(jìn)而促進(jìn)科學(xué)進(jìn)步以及推動國家和社會發(fā)展的公共性。這種公共性使學(xué)位授予資格審批作為學(xué)術(shù)資源的配置方式，除了保障學(xué)位授予質(zhì)量，實現(xiàn)有限資源的效益最優(yōu)化，還要保障高等教育的公平。這意味著高校即便具備科研條件和辦學(xué)水平，但由于考慮稀缺學(xué)術(shù)資源的最優(yōu)配置以及高等教育公平，并不必然獲得學(xué)位授予資格。我國學(xué)位制度的建立是在計劃經(jīng)濟(jì)時期國家迫切需要高層次人才的背景下開展的，學(xué)位制度更多體現(xiàn)為國家對人才培養(yǎng)質(zhì)量和高等教育的管理。學(xué)位授予資格審批作為學(xué)位制度的重要組成部分，很大程度上也是出于滿足國家戰(zhàn)略需求和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要設(shè)立。這使學(xué)位授予資格審批與《行政許可法》第12條第（一）、（三）、（四）、（五）項所規(guī)定的法定許可不同。學(xué)位授予資格審批需要根據(jù)國家教育發(fā)展規(guī)劃和社會實際需求而作出的學(xué)科布局來進(jìn)行許可，通常具有數(shù)量上的限制，并非學(xué)位申請單位滿足許可條件就必然獲得學(xué)位授予資格。

（三）學(xué)位授予資格審批內(nèi)容的學(xué)術(shù)性

學(xué)術(shù)的高深性、復(fù)雜性和不確定性決定了學(xué)術(shù)評價的專業(yè)性和特殊性。學(xué)術(shù)評價必須由具有特定學(xué)術(shù)基礎(chǔ)的人員或組織來進(jìn)行。高校作為學(xué)術(shù)組織，從事學(xué)術(shù)活動以及對學(xué)術(shù)事項的管理是其核心的事務(wù)，學(xué)術(shù)評價是其固有的權(quán)利，而學(xué)位授予資格的本質(zhì)就是一種學(xué)術(shù)評價權(quán)。從學(xué)位制度發(fā)展的歷史來看，學(xué)位作為學(xué)術(shù)能力的證明，最初是由作為學(xué)術(shù)行會組建起來的大學(xué)自行授予，大學(xué)的學(xué)位授予資格具有專業(yè)性和獨立性。隨著高等教育職能的發(fā)展，高等教育從出于閑逸的好奇探索和發(fā)展高深知識的單一職能發(fā)展出人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化引領(lǐng)、社會服務(wù)、國際交流合作等多種職能，高等教育服務(wù)性和公共性不斷增強(qiáng)，國家掌握了學(xué)位授予資格的分配，但學(xué)術(shù)評價的行使主體仍然還是高校，學(xué)位授予資格的專業(yè)性和學(xué)術(shù)性仍然由高校負(fù)責(zé)。從學(xué)術(shù)性的角度來看，學(xué)位授予資格是高校作為學(xué)術(shù)組織的應(yīng)有權(quán)利。學(xué)位授予資格審批與《行政許可法》第12條第（二）項規(guī)定的特許雖然都是通過對公共資源的配置，賦予申請人一定的權(quán)利，但兩者在法律效果上存在明顯差異?！缎姓S可法》中的特許是一種創(chuàng)設(shè)新權(quán)利的行為，所許可的權(quán)利內(nèi)容原本為國家所有，通過特許其使相對人獲得了原本不屬于自己享有的特權(quán)。而學(xué)位授予資格審批基于權(quán)利內(nèi)容的學(xué)術(shù)性，學(xué)位授予資格一定程度上是高校的應(yīng)有權(quán)利，難以將其歸人特許類型。

學(xué)位法是體現(xiàn)教育規(guī)律與法治規(guī)律有機(jī)結(jié)合的立法表達(dá)和實踐樣本。隨著高等教育法治實踐深化，諸如學(xué)位授予資格審批、評估、示范、督導(dǎo)、撤銷等新的教育行政行為現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。這類教育行政行為既具有類型化的行政行為的特征，又因高等教育的特殊性而呈現(xiàn)出某種非典型性。剖析學(xué)位授予資格審批非典型性的行政許可性質(zhì)，有利于為分析教育領(lǐng)域特有的其他行政行為提供可供參考的范式。這對推進(jìn)法治規(guī)律和教育規(guī)律有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化具有重要意義。