關(guān)鍵詞：行政復(fù)議申請(qǐng)；轉(zhuǎn)送制度；運(yùn)行機(jī)理；配套制度

行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道，其只有便于民眾開啟，便于民眾參與，才具有永恒的制度生命力。為更好體現(xiàn)行政復(fù)議便民為民的制度優(yōu)勢(shì)，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）不僅補(bǔ)充確立了高效為民原則，而且還通過第32條創(chuàng)設(shè)了以行政先行自糾為制度功能定位的行政處罰機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)制度（以下簡(jiǎn)稱行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度），明確賦權(quán)被處罰人可以針對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)作出的行政處罰決定，向行政處罰機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由行政處罰機(jī)關(guān)依法處理后，在規(guī)定期限內(nèi)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)分類轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)。這一制度創(chuàng)制無論是對(duì)于保障被處罰人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)、促進(jìn)行政處罰機(jī)關(guān)執(zhí)法反思，還是強(qiáng)化行政復(fù)議層級(jí)監(jiān)督，都具有非常重要的法治價(jià)值。這一制度究竟如何來貫徹執(zhí)行，鑒于《行政復(fù)議法》對(duì)該制度規(guī)定的比較原則，而其中，特別是關(guān)于行政處罰機(jī)關(guān)如何具體分類處理行政復(fù)議申請(qǐng)、行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送與行政復(fù)議常規(guī)程序如何有序銜接等關(guān)鍵問題，具體規(guī)定不明確，還有待通過進(jìn)一步修訂《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法實(shí)施條例》）來提升該制度的操作性與系統(tǒng)性。因此，在新修訂的《行政復(fù)議法》開始全面實(shí)施以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》面臨修改之際，深化對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度法治建構(gòu)問題研究顯得非常必要而迫切。

行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)具有基礎(chǔ)性與前提性，它是支撐行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)的“準(zhǔn)入門檻”權(quán)，是開啟行政復(fù)議程序之門的“金鑰匙”。強(qiáng)化行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)保障事關(guān)行政復(fù)議制度運(yùn)行的根本。行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度直接事關(guān)被處罰人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的保障，為保障行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的實(shí)施，并為《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的修改提供對(duì)策性方案，本文擬在對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度屬性、制度風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理問題進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度建構(gòu)問題展開研究。

一、制度屬性：融貫便民為民屬性與行政先行自糾屬性

法律文書轉(zhuǎn)送制度是一種體現(xiàn)便民導(dǎo)向的法律制度，我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范已有相關(guān)規(guī)定，例如，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第173條、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第231條分別對(duì)民事、刑事上訴狀轉(zhuǎn)送制度作了規(guī)定。但不同于司法文書轉(zhuǎn)送制度，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度具有其獨(dú)特的制度內(nèi)涵，其不僅僅是一種操作層面意義上的法律文書轉(zhuǎn)送協(xié)作機(jī)制，更滲透著行政處罰機(jī)關(guān)的主觀判斷，是一種以行政先行自糾為制度功能定位的行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幹脵C(jī)制。從制度結(jié)構(gòu)層面分析，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度涉及被處罰人、行政處罰機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)三方主體，具體包括以行政處罰機(jī)關(guān)為核心義務(wù)主體的行政復(fù)議申請(qǐng)接收、行政處罰決定反思評(píng)估處理和行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送在內(nèi)的三個(gè)核心程序環(huán)節(jié)。這三個(gè)程序環(huán)節(jié)之間呈現(xiàn)相互銜接、層層遞進(jìn)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。這一制度在價(jià)值屬性上具有多元性，也正如學(xué)者所認(rèn)為的，作為一項(xiàng)重要機(jī)制創(chuàng)新，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度積極回應(yīng)社會(huì)治理實(shí)踐需求，在特定行政執(zhí)法領(lǐng)域引入了行政先行自糾機(jī)制，既有利于減輕被處罰人負(fù)擔(dān)、緩解簡(jiǎn)單行政處罰申請(qǐng)行政復(fù)議不經(jīng)濟(jì)問題，也提高了行政效率，為行政處罰機(jī)關(guān)提供了進(jìn)一步反思處理行政處罰決定的機(jī)會(huì)，有利于行政爭(zhēng)議能夠得到多元、及時(shí)化解。

基于《行政復(fù)議法》第32條第1款規(guī)定可知，只有對(duì)當(dāng)場(chǎng)行政處罰或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)作出的行政處罰決定，被處罰人才可以向行政處罰機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送事項(xiàng)。筆者認(rèn)為，之所以明確這些類型行政處罰事項(xiàng)為制度適用范圍，在客觀層面，主要是由這些行政處罰事項(xiàng)所具有的違法案件高發(fā)、違法事實(shí)直觀、法律關(guān)系單一、法律責(zé)任易于判斷、法律后果易于修正等特性所決定的。其中，法律關(guān)系單一與法律后果易于修正則是最為關(guān)鍵的特征要素。這些特性的存在為行政先行自糾機(jī)制的預(yù)置提供了基礎(chǔ)條件和現(xiàn)實(shí)可能。選擇在違法案件高發(fā)、與社會(huì)公眾生產(chǎn)生活最為密切的特定行政執(zhí)法領(lǐng)域適用，如城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管以及道路交通違章處理等，可以通過前置植入行政復(fù)議制度便民為民基因，最大程度地發(fā)揮行政復(fù)議制度的權(quán)利救濟(jì)功能。在現(xiàn)實(shí)必要性層面，上述這些行政處罰案件中大部分行政處罰程序都相對(duì)簡(jiǎn)單且執(zhí)法環(huán)境具有特殊性，特別是在依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)作出非現(xiàn)場(chǎng)行政處罰情形下，由于并沒有面對(duì)面的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法溝通，呈現(xiàn)違法現(xiàn)場(chǎng)和處理現(xiàn)場(chǎng)時(shí)空分離狀態(tài)，收集違法事實(shí)的便捷性容易導(dǎo)致行政處罰程序性缺失，無法像現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法那樣人性化和靈活化地處置違法行為，①有時(shí)可能難以有效落實(shí)處罰與教育相結(jié)合原則并充分保障被處罰人陳述、申辯權(quán)等程序權(quán)利，因此，行政處罰機(jī)關(guān)往往并不能充分掌握包括主觀過錯(cuò)等在內(nèi)的一些影響行政處罰決定的違法事實(shí)要素，因而，重新進(jìn)行行政執(zhí)法復(fù)核評(píng)估就具有了一定的正當(dāng)性與合理性。

綜合而言，行政先行自糾制度功能定位下的行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度是以推動(dòng)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解為制度目標(biāo)導(dǎo)向，是針對(duì)簡(jiǎn)單輕微易改類行政處罰案件建立的行政復(fù)議申請(qǐng)便利機(jī)制。行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度將行政處罰機(jī)關(guān)自我反思評(píng)估機(jī)制內(nèi)嵌于行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送程序之中，促進(jìn)行政程序有效吸納行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議在行政程序內(nèi)得以及時(shí)化解的目標(biāo)，是融貫行政復(fù)議便民為民屬性與行政先行自糾屬性、集行政復(fù)議程序回應(yīng)與被處罰人實(shí)體請(qǐng)求處理功能于一體的綜合性制度安排。具體而言，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度主要體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面的制度屬性。

（一）便民為民屬性：實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議申請(qǐng)即時(shí)表達(dá)與連貫一體化處理

強(qiáng)化各種糾紛解決手段整合機(jī)制建設(shè)，有利于解決多元解紛主體布局與解紛資源分散問題，為糾紛主體有效選擇與高效運(yùn)用多元糾紛解決手段提供更加便捷的條件，促進(jìn)形成糾紛解決合力。③在行政救濟(jì)機(jī)制優(yōu)化整合方面，作為一種行政復(fù)議申請(qǐng)方式改革，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度有效融合了行政處罰權(quán)力運(yùn)行自律機(jī)制與行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)制，充分體現(xiàn)了這一法治理念要求，使得當(dāng)事人在面對(duì)行政執(zhí)法糾紛時(shí)，可以根據(jù)自己的心理偏好、生活經(jīng)驗(yàn)、實(shí)際需求等情況選擇一個(gè)最適宜保障自身權(quán)益的行政復(fù)議申請(qǐng)方式。具體而言，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的便民為民屬性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是整合程序主體，使行政復(fù)議申請(qǐng)可以即時(shí)性表達(dá)。行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了行政處罰末端程序與行政復(fù)議前端程序這兩種上下游行政程序之間的無縫銜接。通過明確行政處罰機(jī)關(guān)接收處理行政復(fù)議申請(qǐng)的法定職責(zé)，在主體層面實(shí)現(xiàn)了行政處罰主體與行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幚碇黧w的有限統(tǒng)一。在兩種行政程序轉(zhuǎn)換銜接過程中，行政處罰機(jī)關(guān)直接參與了行政復(fù)議申請(qǐng)接收、行政復(fù)議訴求評(píng)估、行政處罰決定反思評(píng)估處理、行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送等程序，行政處罰機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性地參與了行政復(fù)議申請(qǐng)前期處置程序。特定階段程序主體的有限統(tǒng)一為推進(jìn)行政復(fù)議申請(qǐng)模式的一站式、便利化改革提供了現(xiàn)實(shí)可能。在行政復(fù)議申請(qǐng)模式優(yōu)化方面，通過實(shí)施以權(quán)利保障為中心的極簡(jiǎn)化行政復(fù)議申請(qǐng)程序再造，賦予行政復(fù)議申請(qǐng)以即時(shí)性功能。被處罰人針對(duì)特定的輕微簡(jiǎn)單易改類型行政處罰決定，可以通過口頭或書面方式當(dāng)場(chǎng)直接向行政處罰機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)了由事后另行向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，向?qū)π姓幜P機(jī)關(guān)即時(shí)表達(dá)行政復(fù)議訴求的申請(qǐng)模式轉(zhuǎn)變，既暢通了利益訴求表達(dá)通道，也有效強(qiáng)化了行政程序的糾紛及時(shí)性吸納功能。

二是回避管轄選擇，倒逼判斷義務(wù)回歸行政處罰機(jī)關(guān)。行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的便民為民屬性，還體現(xiàn)在行政復(fù)議管轄判斷義務(wù)履行倒逼機(jī)制的構(gòu)建上。盡管在行政處罰決定書中依法告知被處罰人案件所屬的行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)，是行政處罰機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定義務(wù)，但在具體行政執(zhí)法實(shí)踐中，仍然存在著行政處罰機(jī)關(guān)不告知或不精準(zhǔn)告知的情形，這些做法導(dǎo)致行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)判斷選擇義務(wù)被不當(dāng)轉(zhuǎn)嫁給了被處罰人。因此，在行政處罰機(jī)關(guān)不依法告知行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)情形下，被處罰人直接向行政處罰機(jī)關(guān)提交行政復(fù)議申請(qǐng)，被處罰人就直接回避了對(duì)于行政復(fù)議管轄事項(xiàng)的判斷，客觀上能夠有效倒逼行政處罰機(jī)關(guān)依法承擔(dān)起行政復(fù)議管轄判斷義務(wù)。行政復(fù)議管轄判斷義務(wù)依法回歸由行政處罰機(jī)關(guān)來承擔(dān)，從保障申請(qǐng)人救濟(jì)權(quán)利角度來說，客觀上能夠有效避免行政復(fù)議申請(qǐng)人因不了解行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組織關(guān)系而產(chǎn)生的行政復(fù)議管轄判斷錯(cuò)誤問題，以及由此帶來的延宕行政復(fù)議申請(qǐng)程序風(fēng)險(xiǎn)等權(quán)利救濟(jì)不確定性問題。

三是提升響應(yīng)能力，行政復(fù)議申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)連貫一體化處理?；谛姓?fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送義務(wù)要求，在作出行政處罰決定后，行政處罰機(jī)關(guān)就需要轉(zhuǎn)而扮演“行政復(fù)議機(jī)關(guān)”角色，回應(yīng)處理被處罰人即時(shí)提出的行政復(fù)議申請(qǐng)。行政處罰機(jī)關(guān)角色的無縫轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)了對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)的連貫、無障礙式處理?；谛姓?fù)議申請(qǐng)的回應(yīng)處理，行政處罰機(jī)關(guān)通過發(fā)揮行政權(quán)專業(yè)高效能動(dòng)優(yōu)勢(shì)，重新深入行政處罰法律關(guān)系內(nèi)部識(shí)別并最大限度地回應(yīng)被處罰人的訴求，有效提升了行政復(fù)議申請(qǐng)響應(yīng)與處置能力。在程序回應(yīng)機(jī)制優(yōu)化層面，行政處罰程序與行政復(fù)議程序首尾銜接，實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議申請(qǐng)由他方另行處理向行政處罰機(jī)關(guān)連貫一體化處理的處理模式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。在救濟(jì)權(quán)利保障層面，連貫一體化處理模式的整合運(yùn)用，客觀上從糾紛多元化解角度提高了政府對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)的整體響應(yīng)能力，最終有利于最大程度發(fā)揮行政程序的糾紛吸納過濾功能。

（二）行政先行自糾特質(zhì)：實(shí)現(xiàn)由他律監(jiān)督向自律內(nèi)化轉(zhuǎn)變

一是行政執(zhí)法反思評(píng)估由柔性自律向剛性約束轉(zhuǎn)變。對(duì)已經(jīng)作出的行政處罰決定進(jìn)行案后反思評(píng)估，本屬于行政處罰機(jī)關(guān)的一項(xiàng)自主選擇行為，是否進(jìn)行案后反思評(píng)估完全取決于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自律意識(shí)。而在行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度中，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議申請(qǐng)精準(zhǔn)轉(zhuǎn)送則對(duì)行政執(zhí)法反思評(píng)估提出了剛性約束要求，行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制被賦予了新的制度價(jià)值內(nèi)涵?！缎姓?fù)議法》第32條第2款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理”，但行政處罰機(jī)關(guān)究竟應(yīng)當(dāng)如何來“及時(shí)處理”行政復(fù)議申請(qǐng)，與先前行政處罰程序空間如何協(xié)調(diào)，《行政復(fù)議法》并沒有作出細(xì)化規(guī)定。鑒于“及時(shí)處理”在整個(gè)制度中所處的樞紐性功能地位，因此，通過完善相關(guān)制度配套，科學(xué)合理界定“及時(shí)處理”制度內(nèi)涵與外延，形成系統(tǒng)完整的“及時(shí)處理”制度體系，成為支撐行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度良性運(yùn)行的關(guān)鍵。從整個(gè)制度結(jié)構(gòu)層面來分析，盡管行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送處理的對(duì)象是行政復(fù)議申請(qǐng)，但由于行政復(fù)議申請(qǐng)能否得到正確處理以及被處罰人實(shí)體權(quán)益能否得到有效救濟(jì)，從深化訴源治理角度來考量，最終還是要從根本上回溯到行政處罰機(jī)關(guān)先前作出的行政處罰決定處理本身。行政執(zhí)法反思評(píng)估事實(shí)上已成為一項(xiàng)具有強(qiáng)制屬性的必經(jīng)處置程序，而行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制的強(qiáng)制約束運(yùn)行也必將持續(xù)強(qiáng)化行政執(zhí)法者形成自省意識(shí)。

二是行政復(fù)議救濟(jì)由外部監(jiān)督向內(nèi)部自糾轉(zhuǎn)變。依托行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制的及時(shí)運(yùn)行，在行政處罰決定剛剛作出，還沒有對(duì)當(dāng)事人后續(xù)生產(chǎn)生活以及公共利益產(chǎn)生很大程度影響時(shí)，行政處罰機(jī)關(guān)又重新回到與被處罰人進(jìn)行理性對(duì)話的平臺(tái)，在與被處罰人理性協(xié)商對(duì)話中致力解決矛盾糾紛，在行政糾紛化解職能配置層面，實(shí)現(xiàn)了行政糾紛化解職能重心的前移，行政糾紛化解模式不斷從事后監(jiān)督型向事前預(yù)防型轉(zhuǎn)化。被處罰人提出的行政復(fù)議申請(qǐng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)外部監(jiān)督向行政處罰機(jī)關(guān)內(nèi)部自糾的結(jié)構(gòu)性改變，體現(xiàn)了以行政處罰機(jī)關(guān)自律來協(xié)同保障行政復(fù)議機(jī)關(guān)他律的行政權(quán)力監(jiān)督思維。一方面，在強(qiáng)化感知行政執(zhí)法對(duì)象訴求方面，行政處罰機(jī)關(guān)在接收處理行政復(fù)議申請(qǐng)過程中，和被處罰人有了面對(duì)面的接觸交流，能夠及時(shí)親身感知被處罰人對(duì)于行政處罰決定的認(rèn)同度與接受度，有利于更加全面精準(zhǔn)地把握自身行政執(zhí)法存在的各種個(gè)性與共性問題，有利于從源頭整改規(guī)范，能夠以最低的成本、最快的速度修復(fù)行政執(zhí)法公信力。另一方面，在實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議層面，通過對(duì)既往行政處罰決定進(jìn)行強(qiáng)制性的全面反思評(píng)估，既有利于行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)被處罰人進(jìn)一步釋法明理，也有利于強(qiáng)化行政處罰機(jī)關(guān)先行自糾意識(shí)，消除先行自糾懈怠動(dòng)機(jī)。

三是行政復(fù)議申請(qǐng)由無差別統(tǒng)一接收轉(zhuǎn)為個(gè)性化分類處置。行政處罰機(jī)關(guān)在無差別統(tǒng)一接收行政復(fù)議申請(qǐng)后，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)所作出的個(gè)性化分類處置，既體現(xiàn)了行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)所作的程序上的回應(yīng)，更重要的是在于依托程序回應(yīng)性處理，倒逼行政處罰機(jī)關(guān)在權(quán)利保障層面對(duì)行政復(fù)議請(qǐng)求進(jìn)行實(shí)體化處理。在行政職能優(yōu)化配置層面，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的設(shè)置在本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議申請(qǐng)審查過濾職能的前置，變相地賦予了行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)一定的分類處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)了行政處罰職能與行政復(fù)議職能在一定程度上的融合調(diào)整，體現(xiàn)了行政一體化的整體政府理念。這種職能交叉融合的根本價(jià)值在于能夠從程序回應(yīng)與實(shí)體權(quán)利處置層面，調(diào)動(dòng)和激發(fā)行政能動(dòng)性，發(fā)揮行政自糾動(dòng)能，在程序優(yōu)化與職能整合中，達(dá)到行政復(fù)議申請(qǐng)未受理即已實(shí)質(zhì)性化解糾紛的目標(biāo)。

二、制度風(fēng)險(xiǎn)：程序天窗下的制度價(jià)值貶損與行政復(fù)議救濟(jì)不暢

在關(guān)注行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度價(jià)值的同時(shí)，也要同步審慎考慮其在實(shí)踐過程中所可能產(chǎn)生的外部風(fēng)險(xiǎn)的防范，唯有如此，該項(xiàng)制度創(chuàng)新才能最大限度地實(shí)現(xiàn)其預(yù)期制度價(jià)值。作為一項(xiàng)剛剛付諸實(shí)施的立法創(chuàng)新，目前尚未有充分制度實(shí)踐，理論界與實(shí)務(wù)界也尚未足夠予以關(guān)注。立足對(duì)目前制度立法文本以及立法配套完善的分析，筆者認(rèn)為，需要重點(diǎn)防范和解決以下三個(gè)方面的問題。

（一）程序天窗問題

依據(jù)《行政復(fù)議法》第32條規(guī)定，只有在被認(rèn)為將來行政復(fù)議機(jī)關(guān)可能維持行政處罰決定時(shí)，行政復(fù)議申請(qǐng)才需要在規(guī)定期限內(nèi)轉(zhuǎn)送至行政復(fù)議機(jī)關(guān)。這意味著如經(jīng)反思評(píng)估，需要對(duì)行政處罰決定作出撤銷、變更等改變決定時(shí)，行政處罰機(jī)關(guān)就不需要再履行行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送義務(wù)。由此可見，這一制度設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)含了一個(gè)基本制度邏輯，即只要行政處罰決定被改變，被處罰人權(quán)利就一定能夠得到完全救濟(jì)，其自然也就沒有再繼續(xù)進(jìn)行行政復(fù)議救濟(jì)的必要，因而行政復(fù)議申請(qǐng)也就無需再轉(zhuǎn)入行政復(fù)議程序。這一制度邏輯體現(xiàn)了一種極簡(jiǎn)化、實(shí)用化的矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解程序構(gòu)造思維。盡管從程序優(yōu)化整合角度來說，救濟(jì)程序的極簡(jiǎn)化構(gòu)造從整體上確實(shí)節(jié)約了矛盾糾紛解決成本，也最大程度地防范了可能出現(xiàn)的行政救濟(jì)程序的循環(huán)問題。然而，這種簡(jiǎn)化型矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解程序構(gòu)造同時(shí)也蘊(yùn)含著因程序覆蓋不周全所可能引發(fā)的制度風(fēng)險(xiǎn)。這種以糾紛實(shí)質(zhì)性處理來替代行政復(fù)議申請(qǐng)針對(duì)性回應(yīng)的處理模式，盡管可能在實(shí)體權(quán)利層面解決了被處罰人訴爭(zhēng)問題，但在程序法治層面，卻導(dǎo)致了沒有書面決定支撐下的“不了了之”式的程序天窗問題，形成了“虎頭蛇尾”式的行政復(fù)議程序狀態(tài)，未能形成一種以行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幚頌橹行牡耐暾男姓?fù)議救濟(jì)程序閉環(huán)狀態(tài)。這一程序缺失狀態(tài)的形成，本質(zhì)上并不利于行政復(fù)議制度整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

一方面，在沒有最終書面決定支撐下，行政復(fù)議程序處于一種“不了了之”式程序狀態(tài)，這既淡化了行政復(fù)議制度剛性，不利于樹立行政復(fù)議制度權(quán)威性，也不利于行政復(fù)議與其他行政救濟(jì)機(jī)制之間的有效銜接。例如，在行政救濟(jì)程序轉(zhuǎn)換銜接方面，被處罰人如不服行政處罰機(jī)關(guān)事后針對(duì)行政處罰決定所作出的實(shí)質(zhì)性處理，其能否以同一事實(shí)和理由再行提起行政訴訟或者要求重啟行政復(fù)議程序，以及能否對(duì)變更后的行政處罰決定提起行政復(fù)議等，這些問題的處理都需要明確的書面處理決定作為依據(jù)。另一方面，在行政復(fù)議救濟(jì)監(jiān)督層面，在沒有針對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)作出最終書面處理決定的情形下，由于缺少明確的書面行政爭(zhēng)議標(biāo)的，行政復(fù)議申請(qǐng)人往往也很難針對(duì)行政處罰機(jī)關(guān)事實(shí)上的轉(zhuǎn)送處理行為提起有效的監(jiān)督訴求。這些因程序天窗狀態(tài)而引發(fā)的制度層面問題，亟待通過修訂《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，在立法制度配套層面來加以針對(duì)性回應(yīng)。

（二）制度價(jià)值貶損問題

在制度價(jià)值關(guān)系層面，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的便民為民屬性與行政先行自糾屬性互為條件、相輔相成，便民為民屬性的植入為行政先行自糾屬性的體現(xiàn)提供了平臺(tái)和依托。行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度程序回應(yīng)功能的實(shí)現(xiàn)，倒逼行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制成為一種法定程序安排，而行政先行自糾屬性的發(fā)揮則在行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利處置層面，從強(qiáng)化訴源治理、推進(jìn)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解角度進(jìn)一步豐富了便民為民制度內(nèi)涵，體現(xiàn)了便民為民制度內(nèi)涵的價(jià)值依歸。要真正發(fā)揮行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度作用，關(guān)鍵在于行政處罰機(jī)關(guān)依托行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制，勇于自我反省，對(duì)行政處罰決定依法“回頭看”并及時(shí)作出處理。唯有如此，才能充分發(fā)揮行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的矛盾糾紛過濾化解功能，讓真正存在問題的行政處罰決定能夠及時(shí)得到行政處罰機(jī)關(guān)的自身反省和消化處理，讓維持類行政復(fù)議申請(qǐng)及時(shí)轉(zhuǎn)入行政復(fù)議救濟(jì)通道。

基于行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制在行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度中所處的關(guān)鍵核心地位之考量，行政處罰機(jī)關(guān)如未經(jīng)嚴(yán)格案后復(fù)查評(píng)估，就直接走過場(chǎng)式地將行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送至行政復(fù)議機(jī)關(guān)，盡管在客觀上也體現(xiàn)了一定程度的便民為民，在行政復(fù)議申請(qǐng)環(huán)節(jié)便利了行政復(fù)議申請(qǐng)人，但這并不是行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的立法本意。行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制缺失或者失效狀態(tài)下的行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送，行政處罰機(jī)關(guān)也僅僅是充當(dāng)了被處罰人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間的法律文書的二傳手，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度也會(huì)逐漸淪為一種簡(jiǎn)單的法律文書傳遞制度，如此定位之下，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的核心價(jià)值必定會(huì)遭受嚴(yán)重貶損。因此，為防范行政處罰機(jī)關(guān)懈怠、消極應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制，特別需要建立剛性的配套制度作有效支撐，推動(dòng)行政先行自糾機(jī)制法治化，而這直接事關(guān)行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度規(guī)范運(yùn)行的根本。

（三）行政復(fù)議救濟(jì)不暢問題

如上所述，在行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度中，行政處罰機(jī)關(guān)并不是簡(jiǎn)單充當(dāng)行政復(fù)議申請(qǐng)材料的二傳手，具體該如何轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)，既滲透著行政處罰機(jī)關(guān)的主觀意志判斷，同時(shí)也受行政復(fù)議申請(qǐng)人救濟(jì)意愿的直接影響。盡管從現(xiàn)有法律規(guī)范文本角度看，立法規(guī)定也很明確，但實(shí)踐中仍然需要處理好兩種程序之間的轉(zhuǎn)換銜接問題。從充分保障當(dāng)事人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)考量，實(shí)踐中需要重點(diǎn)防范在主觀認(rèn)識(shí)與制度操作層面上可能出現(xiàn)的行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送銜接不暢問題。

一是在主觀認(rèn)識(shí)層面，防范因認(rèn)識(shí)分歧所導(dǎo)致的行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送障礙。在行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送分類處置模式中，在經(jīng)反思評(píng)估需作出撤銷行政處罰決定情形下，行政復(fù)議申請(qǐng)人可能因在實(shí)體權(quán)利層面實(shí)現(xiàn)了權(quán)利救濟(jì)目標(biāo)，而不再有繼續(xù)尋求行政復(fù)議的必要，但對(duì)于經(jīng)評(píng)估需作出變更類處理處罰決定時(shí)，由于其中涉及行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使，有可能會(huì)產(chǎn)生行政處罰機(jī)關(guān)與被處罰人認(rèn)識(shí)不一致的問題。在認(rèn)識(shí)不一致時(shí)，被處罰人就有可能會(huì)不滿足于行政處罰決定的變更處理而繼續(xù)選擇行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)，因此，行政處罰機(jī)關(guān)變更行政處罰決定并不必然導(dǎo)致被處罰人放棄行政復(fù)議申請(qǐng)。而根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，在變更行政處罰決定情形下，行政復(fù)議申請(qǐng)并不在行政處罰機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送范圍，因此，為保證行政復(fù)議申請(qǐng)能夠及時(shí)得到處理，需要通過完善相關(guān)配套制度來解決，因行政處罰機(jī)關(guān)與被處罰人對(duì)行政處罰變更決定認(rèn)識(shí)不一致而導(dǎo)致的行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送障礙問題。

二是在制度操作層面，為實(shí)現(xiàn)各種救濟(jì)程序之間的有效銜接，需要防范被處罰人多頭重復(fù)申請(qǐng)行政復(fù)議而導(dǎo)致的行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幹贸绦蚪徊妫约耙蛐姓幜P機(jī)關(guān)不轉(zhuǎn)送或者不及時(shí)轉(zhuǎn)送而導(dǎo)致的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)被不當(dāng)擱置等問題。盡管制度操作層面的問題更多地涉及行政處罰機(jī)關(guān)執(zhí)法理念與行政復(fù)議工作機(jī)制如何進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但這仍需要在立法配套上作出統(tǒng)一細(xì)化規(guī)定。

三、制度配套：以行政執(zhí)法反思評(píng)估與行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幚頌橐?guī)制重點(diǎn)

針對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度運(yùn)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)防范，筆者認(rèn)為，在修改《行政復(fù)議法實(shí)施條例》過程中，可重點(diǎn)立足行政處罰決定反思評(píng)估與行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幚韮蓚€(gè)方面，以行政復(fù)議申請(qǐng)人權(quán)益保障為中心，建立包含理性反思與民主參與為核心要素的行政處罰決定反思評(píng)估機(jī)制，夯實(shí)行政復(fù)議申請(qǐng)分類處理制度基礎(chǔ)：在制度關(guān)系層面，確立被處罰人直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議為優(yōu)先原則，統(tǒng)籌化解行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幹贸绦蚩瞻着c程序多頭運(yùn)行交叉的實(shí)踐困境。

（一）行政執(zhí)法反思評(píng)估層面

一是行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制。如上所述，由于行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制的運(yùn)行直接從根本上決定著行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度運(yùn)行質(zhì)態(tài)，因此，為確保行政處罰機(jī)關(guān)能夠制度化.常態(tài)化地對(duì)行政處罰決定進(jìn)行反思評(píng)估，有序應(yīng)對(duì)處理大量行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送事項(xiàng)，其應(yīng)在“五日”這樣一個(gè)較短處理期限內(nèi)作出是否轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)的決定。從提升行政處罰決定反思評(píng)估客觀公正性和強(qiáng)化行政處罰決定反思評(píng)估效能等角度考量，建立由非行政處罰案件承辦人主導(dǎo)的包括評(píng)估主體、評(píng)估要素、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用、法律責(zé)任等內(nèi)容在內(nèi)的系統(tǒng)規(guī)范的便捷執(zhí)法反思評(píng)估處理機(jī)制非常關(guān)鍵。通過復(fù)核評(píng)估違法行政處罰決定的行為類型、瑕疵性質(zhì)、時(shí)空要素和啟動(dòng)方式等因素，在確有必要糾正時(shí)，采用包括撤銷、治愈、變更、確認(rèn)違法等方式對(duì)行政處罰決定進(jìn)行糾正。唯有依托程序完備的剛性處置機(jī)制，強(qiáng)化有效機(jī)制約束，不讓行政執(zhí)法反思評(píng)估處理機(jī)制運(yùn)行流于形式，才能真正激發(fā)行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制的行政先行自糾杠桿功能，實(shí)質(zhì)性地撬動(dòng)矛盾糾紛在行政系統(tǒng)內(nèi)得到有效化解，最大程度地發(fā)揮行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的價(jià)值功能。

二是被處罰人參與反思評(píng)估處理機(jī)制。作為一項(xiàng)直接事關(guān)被處罰人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)利保障的制度，在行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度運(yùn)行中，行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)于行政處罰決定所進(jìn)行的反思評(píng)估處理，已不僅僅屬于行政處罰職權(quán)延伸范疇，而且還直接事關(guān)行政復(fù)議申請(qǐng)的后續(xù)轉(zhuǎn)送事項(xiàng)處理，成為行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送的前置篩選環(huán)節(jié)，本質(zhì)上已融貫行政處罰與行政復(fù)議職能屬性。因此，為確保行政處罰機(jī)關(guān)能夠?qū)π姓?fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送事項(xiàng)作出正確處理，需要賦予被處罰人參與行政處罰決定反思評(píng)估程序的權(quán)利。通過強(qiáng)化被處罰人正當(dāng)程序權(quán)益的保障，體現(xiàn)行政執(zhí)法反思評(píng)估機(jī)制運(yùn)行的開放性與民主性，特別是經(jīng)反思評(píng)估后需要對(duì)行政處罰決定作出撤銷、變更等改變決定時(shí)，更是需要參照《行政復(fù)議法》第49條的程序規(guī)定，通過當(dāng)面或者互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式，充分聽取被處罰人以及相關(guān)利害關(guān)系人的意見，體現(xiàn)正當(dāng)法律程序的要求。

（二）行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幚韺用?/p>

一是行政復(fù)議申請(qǐng)分類處理機(jī)制。如上所述，目前《行政復(fù)議法》并沒有在行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度中明確針對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)的處理決定制度。針對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)未作針對(duì)性處理決定所形成的程序天窗問題，從強(qiáng)化形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一的角度考量，需要通過建立類型化的行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幚頉Q定制度來系統(tǒng)性加以解決。完善類型化行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幚頉Q定制度，不僅是全面回應(yīng)和保障行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)也是完善整體政府建設(shè)下的糾紛解決體系的必然要求。

整體政府建設(shè)要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人權(quán)益保障為核心，通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)其預(yù)期利益。作為一項(xiàng)行政復(fù)議制度創(chuàng)新，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度不單單是一種法律文書傳遞便民措施，其同時(shí)更是一項(xiàng)行政先行自糾制度功能定位下的政府整體回應(yīng)被處罰人糾紛解決訴求的制度。行政處罰機(jī)關(guān)在對(duì)行政處罰決定進(jìn)行反思評(píng)估后，針對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送作出分類處理，并依法向被處罰人作出書面處理決定，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)作出階段性總結(jié)處理，以此來促進(jìn)形成完整的部門間行政復(fù)議協(xié)作鏈條，形成一種有始有終的回應(yīng)行政復(fù)議申請(qǐng)的程序閉環(huán)。與此同時(shí)，也有利于將行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幚頉Q定一并納入行政內(nèi)部監(jiān)督范疇，系統(tǒng)接受行政內(nèi)部監(jiān)督。

二是行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送與行政復(fù)議申請(qǐng)自我提交轉(zhuǎn)換機(jī)制。理順被處罰人直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送之間的程序銜接關(guān)系，有利于發(fā)揮不同行政復(fù)議申請(qǐng)方式的價(jià)值功能，并在特定情形下協(xié)同處理好程序銜接不暢而可能引發(fā)的行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)行使障礙問題。一方面，在主觀認(rèn)識(shí)層面，針對(duì)改變行政處罰決定情形下，如果被處罰人仍然堅(jiān)持繼續(xù)申請(qǐng)行政復(fù)議，根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政處罰機(jī)關(guān)并沒有繼續(xù)轉(zhuǎn)送先前行政復(fù)議申請(qǐng)的義務(wù)。因此，筆者認(rèn)為，從充分保障被處罰人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)、化解救濟(jì)程序困境的角度出發(fā)，下一步建議在配套立法中，明確被處罰人在收到行政處罰機(jī)關(guān)告知處理意見后，可針對(duì)變更后的行政處罰決定重新提起行政復(fù)議申請(qǐng)，而行政復(fù)議申請(qǐng)可以由行政處罰機(jī)關(guān)繼續(xù)轉(zhuǎn)送，也可以直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提交。另一方面，在制度操作層面，實(shí)踐中，被處罰人有時(shí)為了確保自身行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)能夠得到及時(shí)保障，可能會(huì)選擇多種方式多頭提交行政復(fù)議申請(qǐng)，而在這種情況下就會(huì)出現(xiàn)行政救濟(jì)程序交叉運(yùn)行問題。處理這一問題，關(guān)鍵是要解決行政處罰機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議申請(qǐng)人直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)遞交行政復(fù)議申請(qǐng)這兩種程序之間的效力比較問題。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議轉(zhuǎn)送制度是一項(xiàng)以被處罰人權(quán)益保障為中心而構(gòu)建的行政復(fù)議便民制度，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送程序的開啟是基于被處罰人的提出，因此基于當(dāng)事人救濟(jì)自愿原則，并從更加直接保障當(dāng)事人行政復(fù)議權(quán)的角度考量，宜確立被處罰人直接提交行政復(fù)議申請(qǐng)為優(yōu)先原則。即，當(dāng)兩種救濟(jì)程序并行時(shí)，只要被處罰人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接提交了行政復(fù)議申請(qǐng)，就需要停止行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送程序，轉(zhuǎn)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)全權(quán)處理行政復(fù)議申請(qǐng)，而對(duì)于其中的行政處罰決定反思評(píng)估機(jī)制而言，由于與行政復(fù)議程序并不存在程序交叉重疊問題，且其同步運(yùn)行也有利于促進(jìn)矛盾糾紛的協(xié)同聯(lián)動(dòng)化解，因此其運(yùn)行不必受制于行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)幚沓绦虻陌才拧?/p>

三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)選擇征詢機(jī)制。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，在特定情境下仍然存在雙重行政復(fù)議機(jī)關(guān)的選擇情形。例如，《行政復(fù)議法》第24條規(guī)定，對(duì)直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府工作部門按照行政區(qū)劃設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定作出的行政行為不服的，既可以由本級(jí)人民政府管轄，也可以由其所在地的人民政府管轄。之所以針對(duì)特定類型派出機(jī)構(gòu)作出的行政行為設(shè)置雙重行政復(fù)議管轄體制，也主要是基于對(duì)行政復(fù)議便民為民屬性的現(xiàn)實(shí)考量。因此，在面臨雙重行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)選擇情形時(shí)，從充分保障當(dāng)事人行政復(fù)議救濟(jì)路徑選擇權(quán)、體現(xiàn)當(dāng)事人行政復(fù)議申請(qǐng)主體地位角度出發(fā)，行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知被處罰人可以對(duì)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議管轄作出選擇，并根據(jù)被處罰人的選擇轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)。

四是行政處罰機(jī)關(guān)不依法處理情形下的直接申請(qǐng)機(jī)制。在行政處罰機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不依法轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，被處罰人究竟如何來進(jìn)行有效救濟(jì)？如何以被處罰人權(quán)利救濟(jì)為中心，處理好行政處罰機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)不作為問題，這在本質(zhì)上涉及行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建與行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度的價(jià)值定位，既事關(guān)行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度本身能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，更從根本上關(guān)乎被處罰人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)能否得到有效保障。盡管被處罰人可以通過行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督程序，來推動(dòng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰機(jī)關(guān)進(jìn)行行政內(nèi)部監(jiān)督，督促其依法及時(shí)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送事項(xiàng)作出答復(fù)處理，但這種“命懸一線”式的單一救濟(jì)方式很可能最終帶來行政處罰決定反思評(píng)估機(jī)制走過場(chǎng)、行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送期限延宕等問題，反而可能使提交行政復(fù)議申請(qǐng)這一本來由行政復(fù)議申請(qǐng)人能夠自主掌握的簡(jiǎn)單程序，實(shí)質(zhì)上演變成了由行政處罰機(jī)關(guān)主導(dǎo)決定的復(fù)雜程序。這顯然違背了被處罰人權(quán)利救濟(jì)意愿，使得這項(xiàng)非常便民且具有行政自糾功能的救濟(jì)保障制度安排，卻因行政處罰機(jī)關(guān)不作為而異化成為被處罰人行政復(fù)議救濟(jì)的阻滯機(jī)制。因此，在行政處罰機(jī)關(guān)不依法轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許被處罰人另辟救濟(jì)通道，不必受制于行政內(nèi)部監(jiān)督程序，自行重新選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提交行政復(fù)議申請(qǐng)，而申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)間則以其先前向行政處罰機(jī)關(guān)提交行政復(fù)議申請(qǐng)的時(shí)間來確定。這種程序銜接處理方法，盡管充分保障了被處罰人行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)，但在客觀上也要防范因頻繁“另起爐灶”，而使得一個(gè)很好的便民解紛制度安排可能因行政處罰機(jī)關(guān)不作為淪為可有可無的制度擺設(shè)。這一問題需要同步加強(qiáng)行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來協(xié)同解決。

結(jié)語

作為行政復(fù)議制度中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度承載著多元制度價(jià)值功能，體現(xiàn)了以強(qiáng)化行政先行自糾來凸顯將非訴糾紛解決機(jī)制挺在前面的現(xiàn)代糾紛解決思維。只有始終秉承法治理念，不斷完善相關(guān)制度配套，“推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善預(yù)防性法律制度”，才能從整體政府建設(shè)層面更加有效發(fā)揮行政復(fù)議申請(qǐng)轉(zhuǎn)送制度糾紛吸納與緩沖功能，體現(xiàn)出不同于直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議方式的制度特質(zhì)，促使大量簡(jiǎn)單高發(fā)易改類行政糾紛止于未發(fā)、解于萌芽、終于始發(fā)。行政復(fù)議申請(qǐng)方式的便利化改革既是積極回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)于政府糾紛解決權(quán)威一直以來的信賴，更是發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的現(xiàn)實(shí)需求。